Acerca de la Acción Popular en el Sistema de Justicia Español

De la Ley de Enjuiciamiento Criminal a algunas de las últimas propuestas de reforma

Por Almudena Valiño Ces [1]
Cristina Alonso Salgado [2]

1. Introducción: notas en relación con los objetivos que ahora interesan [arriba] 

En el Derecho Procesal español, la acción penal presenta particularidades nucleadas en torno a, entre otras cosas, la legitimación para su ejercicio. Conviene notar que, como es sabido, en el proceso penal español, además de la acción particular de los perjudicados por el delito, los ciudadanos también pueden ejercer la acción popular. Así lo expresa el mandato constitucional previsto en el art. 125 de la Carta Marga española y así lo refleja la actual Ley de Enjuiciamiento Criminal (LECrim), en su art. 270.

Y es que, en efecto, en el proceso penal español el Ministerio Fiscal no ostenta el monopolio del ejercicio de la acción penal, toda vez que, como se anticipaba, el acusador particular, como ofendido o perjudicado por el delito, puede constituirse en parte acusadora. Asimismo, cualquier ciudadano español, a pesar de no ser ofendido o perjudicado por el hecho delictivo, puede -previo cumplimiento de determinados requisitos- ejercitar la acción penal, constituyéndose en acusación popular. Por último, el acusador privado, también en su condición de perjudicado por el delito, puede ejercitar la acción penal. Sin embargo, en este caso es el único legitimado para ejercitarla, porque el delito por el que se ha visto ofendido no afecta al interés común[3].

En resumen, la acción popular encarna un derecho cívico y activo, que se ejercita mediante querella. A su través, todos los sujetos de derecho no directamente ofendidos por el hecho delictivo y con la capacidad de actuación procesal necesaria, pueden promover la incoación del proceso penal y personarse como partes acusadoras para ejercitar la acusación[4].

2. Las particularidades de la acción popular [arriba] 

Al hilo de lo que se viene de destacar, el mandato constitucional cuenta con el debido impacto, tanto en la LECrim, como en la Ley Orgánica Nº 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (LOPJ), no sólo a través de su art. 19.1 -“los ciudadanos de nacionalidad española podrán ejercer la acción popular, en los casos y formas establecidos en la ley”-, sino también mediante su art. 20.3, de acuerdo con el que “no podrán exigirse fianzas que por su inadecuación impidan el ejercicio de la acción popular, que será siempre gratuita”.

En relación ya con la Ley procesal penal, corresponde dar inicio al análisis haciendo notar que, de conformidad con su art. 101, la acción penal es pública y, además, todos los ciudadanos españoles podrán ejercitarla de acuerdo con lo previsto en la Ley. En consecuencia, su ejercicio se configura como un deber para el Ministerio Fiscal y como un derecho para los ciudadanos, en tanto pueden iniciar la acción de la Justicia en defensa de la legalidad, procurando la tutela del interés público ante la existencia de hechos constitutivos de delitos públicos.

Al respecto, cabe destacar que para el ejercicio de la acción popular es necesario prestar fianza, para responder de las costas -que, en su caso, puedan ser impuestas- y para, en lo posible, evitar querellas temerarias o intimidatorias. Con todo, lo acabado de referir debe ser contextualizado: de conformidad con el art. 20.3 de la LOPJ, las fianzas deben resultar proporcionadas y pueden determinarse en función del mayor o menor interés personal del que la solicita[5], justamente, para que no acaben por erigirse en un obstáculo insalvable para su ejercicio[6].

Como se anticipaba anteriormente, de la lectura combinada de los arts. 101 y 270 de la LECrim se colige que en nuestro ordenamiento jurídico tienen legitimación para concurrir como acción popular, todos los ciudadanos españoles. La alusión “ciudadanos españoles” prevista en las señaladas disposiciones debe entenderse en relación tanto con personas físicas, como con personas jurídicas. Así se infiere de la referencia “todas las personas” del art. 24.1 de la Norma Normarum[7]. Véase en este sentido, el fundamento jurídico cuarto de la STC 241/1992, de 21 de diciembre, cuando señala que: “Aun cuando el art. 53.2 de la Constitución utiliza, como el art. 125, el término ‘ciudadanos’, este Tribunal ha venido sosteniendo que con él se hace referencia tanto a las personas físicas como a las jurídicas (así, STC 53/1983), no ya porque a ambas se refiere también el art. 162.1 b) de la Constitución, sino, antes aún, porque ‘si todas las personas tienen derecho a la jurisdicción y al proceso y se reconocen legítimamente las personificaciones que para el logro de un fin común reciben en conjunto el nombre de personas jurídicas, puede afirmarse que el art. 24.1 comprende en la referencia a «todas las personas», tanto a las físicas como a las jurídicas’ (STC 53/1983, fundamento jurídico 1º). Si a ello se añade que, según se ha dicho, entre los derechos e intereses legítimos para los que, como derecho fundamental, se tiene el de recabar la tutela judicial efectiva, figura el de ejercitar la acción pública en su régimen legal concreto (STC 147/1985, fundamento jurídico 3.º), es obvio que la persona a la que se refiere el art. 24.1 como titular de un derecho que comprende el de recabar la tutela judicial del derecho a acceder a la jurisdicción a través de la acción popular es tanto la persona física o natural como la jurídica o colectiva y que, por ello, sólo a partir de una interpretación restrictiva de la expresión ‘ciudadanos’ del art. 125 de la Constitución y de las utilizadas por los arts. 19 de la LOPJ y 101 y 270 de la LECrim puede justificarse la decisión judicial ahora discutida. Interpretación para la que, por lo demás, no existe otro argumento que no sea el meramente terminológico, insostenible desde el momento en que, con relación a otros preceptos constitucionales, este Tribunal viene entendiendo que el término en cuestión no se refiere exclusivamente a las personas físicas. Por el contrario, el pleno reconocimiento constitucional del fenómeno asociativo y de la articulación de entidades colectivas dotadas de personalidad, exige asumir una interpretación amplia de las expresiones con las que, en cada caso, se denomine al titular de los derechos constitucionalmente reconocidos y legislativamente desarrollados. En definitiva, si el término ‘ciudadanos’ del art. 53.2 de la Constitución ha de interpretarse, por las razones señaladas, en un sentido que permita la subsunción de las personas jurídicas, no hay razón alguna que justifique una interpretación restrictiva de su sentido cuando dicho término se utiliza en el art. 125 o en la normativa articuladora del régimen legal vigente de la acción popular”. Sin embargo, con base en esa misma alusión supra referida, los ciudadanos extranjeros sólo podrán comparecer en el proceso cuando sean parte ofendida por el delito. Y es que, en opinión de la doctrina mayoritaria, los extranjeros −incluidos los residentes en España− no puedan ser actores populares. En sentido contrario se enarbolan, entre otras, razones como que la acción popular se integra en un derecho a la tutela judicial efectiva que no diferencia entre nacionalidades[8].

En otro orden de cosas, lo cierto es que la posibilidad de que se pueda ejercer la acción penal por quien no ha sido perjudicado por el delito ha sido tradicionalmente cuestionada. Para un sector de la literatura especializada “Su ejercicio se aleja con demasiada asiduidad de la defensa desinteresada de los intereses públicos que la Constitución pone en manos de los ciudadanos, para entroncarse en la satisfacción de intereses privados”[9]. Con base en críticas como la señalada, se advierte la necesidad de abordar una más que imprescindible reforma legal para reconducir la institución a límites más seguros y para ofrecer una respuesta eficaz frente a las objeciones que suscita su ejercicio, “(…) del que por otra parte no hay que olvidar su carácter de derecho constitucional”[10].

En este sentido, como es sabido, el Tribunal Supremo ha puesto pie en pared en relación al binomio acusación popular-apertura del juicio oral. Y es que, a su entender, cuando no se encuentre personada otra acusación, no se debe poder mantener el ejercicio de la acción penal únicamente a través de la acusación popular. En una línea restrictiva, el Alto Tribunal acota los términos de la acusación en el procedimiento abreviado, justamente, con el objeto de sortear algunas de las dificultades supra apuntadas.

Al respecto, se hace preciso traer a colación la sentencia del 17 de diciembre del 2007[11], que ha servido de fundamento para lo que se ha dado en llamar la doctrina Botín[12]. En las conclusiones de esta sentencia, el Tribunal determina que las potestades del acusador popular, en el supuesto de que la causa se resuelva a través del procedimiento abreviado, no son plenas, sino limitadas. Su fundamento se articula sobre la necesidad de negar la instrumentalización de la acción popular para una utilización abusiva que desvirtúe su naturaleza, y que acabe por convertirla en un instrumento reprobable[13].

Al poco, el Alto Tribunal tuvo ocasión de volver a manifestarse a través de su sentencia de 8 de abril de 2008 (“Caso Atutxa”), para incorporar un trazo interpretativo más relativo a la tutela en relación a los “intereses colectivos y difusos”. A este respecto, se indica en su fundamento jurídico tercero, que “es precisamente en este ámbito en el que se propugna el efecto excluyente, donde la acción popular puede desplegar su función más genuina. Tratándose de delitos que afectan a bienes de titularidad colectiva, de naturaleza difusa o de carácter metaindividual, es entendible que el criterio del Ministerio Fiscal pueda no ser compartido por cualquier persona física o jurídica que esté dispuesta a accionar en nombre de una visión de los intereses sociales que no tiene por qué monopolizar el Ministerio Público”.

3. Acerca de la discusión en la doctrina: la acción popular en la última propuesta de nuevo Código Procesal Penal [arriba] 

Al hilo de lo expuesto, se constata la necesidad de una nueva regulación legal de la acción popular que, respetando su contenido esencial, no ocasione los abusos a los que se ha estado haciendo referencia. Por ello, convenimos con Gutiérrez-Alviz y Armario y Moreno Catena, que es preciso emprender la reforma legal que consiga reconducir esta acción a límites más certeros[14].

Así pues, en la propuesta del nuevo Código Procesal Penal (en adelante, CPP) presentado por el Ministerio de Justicia en 2013, la situación es sensiblemente diferente. Aun cuando el art. 89 contempla igualmente el carácter público de la acción penal, atribuyéndole su ejercicio al Ministerio Fiscal, lo cierto es que añade que también puede ser ejercitada por el acusador particular y popular, esto es, junto con la acusación por el Ministerio Fiscal caben otras acusaciones.

De igual modo, a los presentes efectos cabe destacar lo previsto en el Capítulo V del Título II relativo a las partes, en particular, los arts. 69 a 73. En la primera de las disposiciones, al referirse al contenido, se define la acción popular como “la acción penal interpuesta por persona que no ha resultado ofendida ni perjudicada por el delito” y se subraya que “puede ser ejercida con plena autonomía respecto a otras partes acusadoras”. En consecuencia, ejercitar la acusación popular en exclusiva -esto es, con independencia de que existan otras acusaciones- es suficiente para poder abrir el proceso penal.

Asimismo, resulta de interés traer a colación que los arts. 72 y 73 exigen, respectivamente, la presentación de la querella como requisito formal para ejercer la acción popular[15] y la fianza que ha de prestar el actor popular para responder de las costas que le puedan ser impuestas[16].

Por su parte, respecto a las exigencias de carácter subjetivo, el apartado primero del art. 70 dispone que pueden mostrarse parte de la causa y ejercer la acción popular todos los españoles con plena capacidad de obrar. En sentido contrario, el apartado segundo señala que no pueden ejercer la acción popular: “a) las condenadas por cualquier delito contra la Administración de Justicia; b) los Fiscales, los Jueces y los Magistrados de cualquier Jurisdicción o Tribunal con potestad jurisdiccional; c) las personas que no están obligadas a declarar como testigos contra el encausado por vínculo familiar o análogo; d) los partidos políticos, los sindicatos, ni cualquiera otra persona jurídica pública o privada”.

Igualmente, es menester destacar el último párrafo de este apartado segundo, toda vez que, frente al tratamiento como acusadores particulares que tiene el resto de las asociaciones de víctimas ex art. 67 del CPP, el referido párrafo otorga un específico reconocimiento como acusador popular a las asociaciones de víctimas en los delitos de terrorismo.

Analizadas las exigencias de naturaleza subjetiva, corresponde ahora detenerse en los requisitos de carácter objetivo previstos en el art. 71 del CPP. De conformidad con esta disposición, la acción popular sólo puede interponerse para la persecución y sanción de determinados delitos. A diferencia de la LECrim que no restringe el ejercicio de la acción popular, en el CPP sí que se introduce una limitación al respecto, en tanto prevé una lista de nueve delitos en los que se puede interponer esta acción, por lo que se entiende que fuera de estos supuestos no se puede ejercitar.

El señalado artículo reza literalmente que “La acción popular sólo puede interponerse para la persecución y sanción de los siguientes delitos: 1.- delito de prevaricación judicial; 2.- delitos cometidos por funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones y por particulares partícipes en los mismos; 3.- delitos de cohecho de los arts. 419 a 427 del Código Penal; 4.- delitos de tráfico de influencias de los arts. 428 a 430 del Código Penal; 5.- delitos contra la ordenación del territorio y el urbanismo de los arts. 319 y 320 del Código Penal; 6.- delitos contra el medio ambiente de los arts. 325 a 331 del Código Penal; 7.- delitos electorales de los arts. 139, 140, 146, 149 y 150 de la L.O. 5/1985, de 19 de junio, de Régimen electoral General; 8.- provocación a la discriminación, al odio o a la violencia contra grupos o asociaciones o difusión de información injuriosa sobre grupos o asociaciones del art. 510 del Código Penal. 9.- delitos de terrorismo”.

A la vista de los referidos hechos delictivos, a nuestro juicio, la relación resulta confusa y asistemática. Y ello porque no se advierte con claridad el criterio de selección adoptado, esto es, no se identifica el motivo por el que unos delitos han sido incluidos en la relación y otros análogos no. Véase en este sentido, por ejemplo, que los delitos relativos a la trata, genocidio, etc., han quedado fuera de esta relación.

Finalmente, en lo que atañe al procedimiento, el art. 72 del CPP dispone que la acción popular se ejercerá exclusivamente a través de la presentación de querella y únicamente se admitirá si se presenta en debida forma con anterioridad a la formulación del escrito de acusación por el Ministerio Fiscal. Por último, se destaca en el apartado tercero del señalado precepto que “Si ejercen la acción popular más de una persona habrán de litigar unidos bajo la representación y defensa que de común acuerdo designen. En ausencia de acuerdo, el Decano del Colegio de Abogados del territorio de la sede del Tribunal competente para el conocimiento de la causa designará un Abogado para asumir la representación y la defensa de la acción popular ejercida conjuntamente”.
4. Resultados del análisis: conclusiones [arriba] 

Tras el estudio de la actual situación del ejercicio de la acción popular, cabe exponer que su regulación es incompleta. Esta cuestión plantea problemas a la hora de abordar su utilización, en tanto se entiende que no existen limitaciones, pues al no determinar cuándo y en qué supuestos se puede ejercitar la misma, se está dejando abierta la puerta a diferentes interpretaciones.

Para una gran parte de la doctrina, es precisa una regulación de esta institución que delimite los casos en que se puede emplear a fin de evitar un uso abusivo. Ahora bien, a sensu contrario, también se defiende que no debiera contemplarse una regulación de esta institución. Esta postura trae su fundamento en el hecho de que ya existe el Ministerio Fiscal como órgano encargado de promover la acción de la Justicia en defensa de la legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del interés público tutelado por la ley, por lo que la acción popular no se concibe como necesaria.

Sea como fuere, en la propuesta del nuevo CPP no solo se reconoce la existencia de esta institución, sino que se contiene una regulación expresa, aun cuando se realiza de un modo bastante insuficiente y confuso. En realidad, la restricción de esta regulación parece dirigirse a limitar en exceso los supuestos en los que se pueda ejercitar esta acción popular.

En definitiva, partiendo de estas grandes diferencias en torno a la acción popular, resta destacar la necesidad de que se lleve a cabo un redimensionamiento de la misma, que parece tener como punto de partida ese “posible abuso” que de ella se está efectuando.

5. Referencias bibliográficas [arriba] 

- Castillejo Manzanares, Raquel - Hacia un nuevo proceso penal. Cambios necesarios. Madrid: La Ley, 2010, ISBN 9788481266894.

- Gimeno Sendra, Vicente - Constitución y Proceso. Madrid: Tecnos, 1998, ISBN 9788430916351.

- Gimeno Sendra, Vicente - La doctrina del Tribunal Supremo sobre la acusación popular: los casos Botín y Atutxa. Diario La Ley, núm. 6970, de 12 de junio de 2008, epígrafe IV.

- Gutiérrez-Alviz Y Armario, Faustino y Moreno Catena, Víctor - Art. 125: La participación popular en la Administración de Justicia. En Alzaga Villamil, Óscar (Dir.), Comentarios a la Constitución Española de 1978, tomo IX. Madrid: Cortes Generales: EDERSA, 1998. ISBN 9471308712.

- Martín Sagrado, Óscar - El uso patológico de la acción popular. Su inaplazable reforma. Diario La Ley, núm. 8743, Sección Tribuna, 18 de abril de 2016, Ref. D-160, Editorial La Ley, La Ley 1939/2016.

- Ortego Pérez, Francisco - Restricción «Jurisprudencial» al ejercicio de la acción penal popular (Un apunte crítico a la controvertida «doctrina Botín»), Diario La Ley, núm. 6912, Sección Doctrina, 27 de marzo de 2008, Año XXIX, Ref. D-93, Editorial La Ley.

Notas [arriba] 

[1] Profesora Doctora en Derecho de Derecho Procesal de la Universidad de Santiago de Compostela. Máster en Mediación y Máster Oficial en Derecho Privado. Ponente en múltiples cursos y jornadas; coordinadora de numerosas actividades científicas y autora de más de 50 publicaciones (almudena.valino@usc.es).
[2] Investigadora Doctora en Derecho (mención europea) de Derecho Procesal de la Universidad de Santiago de Compostela (Premio Extraordinario Doctorado). Es autora de varios libros, sesenta art.s y capítulos de libro; ha impartido conferencias en México, Portugal, etc. (cristina.alonso@usc.es).
[3] Tal y como se desprende de los arts. 215 del Código Penal y 104 de la LECrim.
[4] Castillejo Manzanares, Raquel - Hacia un nuevo proceso penal. Cambios necesarios. Madrid: La Ley, 2010, ISBN 9788481266894, pág. 48.
A juicio de Gimeno Sendra, es “(…) el derecho que asiste a todos los sujetos no titulares de un derecho, interés o bien jurídico vulnerado, a incoar un proceso y a deducir en él una pretensión, en nombre de la sociedad, mediante la cual se reconozca una determinada situación o derecho subjetivo y/o se condene a una determinada persona al cumplimiento de una prestación” (Gimeno Sendra, Vicente - Constitución y Proceso. Madrid: Tecnos, 1998, ISBN 9788430916351, pág. 83).
[5] De acuerdo con el máximo intérprete de la Carta Magna, la exigencia de fianza resulta totalmente constitucional, siempre que se ajuste a las posibilidades económicas de quien debe prestarla (vid. SSTC 62/1983, de 11 de julio; 113/1984, de 29 de noviembre; y 147/1985, de 29 de octubre, entre otras).
[6] Vid. STC 50/1998, de 2 de marzo.
[7] Tal y como se señala en la STC 53/1983, de 20 de junio, y se reitera en las SSTC 241/1992, de 21 de diciembre o 34/1994, de 31 de enero.
[8] A este respecto, podemos acudir al Tribunal Europeo de Derechos Humanos y aplicar de una manera más idónea el concepto de ciudadanía que ofrece. De esta forma, el ejercicio de la acción popular no estaría restringido a los ciudadanos españoles y más teniendo en cuenta el número elevado de extranjeros que actualmente existen en nuestro país. En efecto, la ciudadanía europea está consagrada por los Tratados -art. 20 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y art. 9 del Tratado de la Unión Europea- y representa la base de la formación de la identidad europea. Esta ciudadanía se diferencia de la ciudadanía de los Estados miembros, a la que complementa, fundamentalmente en que los derechos que confiere a los ciudadanos no vienen acompañados de obligaciones. En este sentido, en base a la definición de la ciudadanía de la Unión y de acuerdo con estos dos preceptos, será ciudadano de la Unión “toda persona que tenga la nacionalidad de un Estado miembro, la cual se deriva de la aplicación de las disposiciones nacionales de dicho Estado”. Por tanto, la ciudadanía de la Unión se añade a la ciudadanía nacional sin sustituirla, y está constituida por un conjunto de derechos y deberes que vienen a sumarse a los derechos y deberes vinculados a la ciudadanía de un Estado miembro.
[9] Martín Sagrado, Óscar - El uso patológico de la acción popular. Su inaplazable reforma. Diario La Ley, núm. 8743, Sección Tribuna, 18 de abril de 2016, Ref. D-160, Editorial La Ley, La Ley 1939/2016.
[10] Ortego Pérez, Francisco - Restricción «Jurisprudencial» al ejercicio de la acción penal popular (Un apunte crítico a la controvertida «doctrina Botín»), Diario La Ley, núm. 6912, Sección Doctrina, 27 de marzo de 2008, Año XXIX, Ref. D-93, Editorial La Ley.
[11] Vid. STS 1045/2007, de 17 de diciembre.
[12] A juicio de Gimeno Sendra, esta doctrina debe entenderse exclusivamente referido al “ofendido o perjudicado”, sin que incluya a la “acusación popular”, motivo por el que la petición de sobreseimiento del Ministerio Fiscal, unida a la del perjudicado, “ha de provocar la vinculación del Tribunal de enjuiciamiento, quien no podrá abrir el juicio oral, aun cuando así lo solicite la acusación popular, debiendo pronunciar un auto de sobreseimiento libre, como así hizo la Audiencia Nacional, mediante auto que ha confirmado el TS”. (Gimeno Sendra, Vicente - La doctrina del Tribunal Supremo sobre la acusación popular: los casos Botín y Atutxa. Diario La Ley, núm. 6970, de 12 de junio de 2008, epígrafe IV).
[13] En esta sentencia se dispone que son conocidos “perfectamente los excesos y abusos cometidos por medio de esta institución, en búsqueda ocasionalmente no de la realización de la Justicia sino de intereses personales o particulares espurios e, incluso, hasta inconfesables, pero, al margen de que la experiencia nos ha demostrado que ambos objetivos no resultan siempre incompatibles, lo cierto es que la solución para todo ello habría de venir de la mano de una más precisa regulación legal de esta materia, que intente poner remedio a tales usos indeseables, y no por la vía de cercenar las posibilidades de un instituto procesal que, no lo olvidemos tampoco, en tantas ocasiones vino a resultar en la práctica el único mecanismo a la postre eficaz para posibilitar el enjuiciamiento y condena de gravísimos hechos cometidos en este país, que están aún hoy en la mente de todos”.
[14] Gutiérrez-Alviz Y Armario, Faustino y Moreno Catena, Víctor - Art. 125: La participación popular en la Administración de Justicia. En Alzaga Villamil, Óscar (Dir.), Comentarios a la Constitución Española de 1978, tomo IX. Madrid: Cortes Generales: EDERSA, 1998. ISBN 9471308712, pág. 575.
[15] Tal como determina el apartado 1 del art. 72 -requisitos de forma y temporal-, “La acción popular se ejercerá mediante la presentación de querella con los requisitos establecidos en este Código”.
[16] El art. 73, al abordar la fianza, dispone: “El Tribunal de Garantías, a instancia del Ministerio Fiscal o de cualquiera de las restantes partes, fijará la caución que habrá de prestar el actor popular para responder de las costas que le puedan ser impuestas en sentencia y que podrá prestar de cualquiera de las formas previstas por la Ley de Enjuiciamiento Civil”.