Reflexiones sobre el principio de reserva de ley desde una perspectiva de género

Silvina Érica Coronello*

En la época actual resulta indispensable revisar todos y cada uno de los principios, derechos y garantías que integran el estatuto del contribuyente, e interpretarlos con perspectiva de género[1].

El principio de reserva de ley se encuentra consagrado en los arts. 17 y 19 de nuestra Constitución Nacional e implica que sólo una ley previa puede regular los elementos esenciales de la relación jurídico–tributaria; y ello se completa mediante la prohibición expresa de dictado de reglamentos delegados y legislativos de necesidad y urgencia, que disponen respectivamente los arts. 76 y 99 inc. 3 de nuestra Ley Fundamental.

En virtud del mentado principio, la ley formal y material debe regular “los aspectos sustantivos del derecho tributario (creación, modificación, exención, derogación de tributos y configuración de sus elementos estructurales)”[2]; lo cual implica que el hecho imponible, los sujetos, la base imponible y las alícuotas deben definirse legalmente.

Al respecto, la doctrina ha afirmado que

“Decir que no debe existir tributo sin ley significa que sólo la ley puede establecer la obligación tributaria y, por tanto, sólo la ley debe definir cuáles son los supuestos y los elementos de la relación tributaria. Y al decir elementos y supuestos quiero significar que es la ley la que debe definir los hechos imponibles en su acepción objetiva y también en la esfera subjetiva, o sea, cuáles son los sujetos pasivos de la obligación que va a nacer. Debe ser la ley la que debe establecer el objeto y la cantidad de la prestación, es decir, el criterio con que debe valuarse la materia imponible, para aplicar luego el impuesto en un monto determinado y, es también la ley la que debe definir ese monto”[3].

Por otra parte, se ha indicado que el principio de reserva de ley en materia tributaria se refiere a la “autoimposición” o “autonormación”[4], es decir que los mismos ciudadanos y ciudadanas determinen los tributos que se le puede exigir a cada persona.

De esta manera,

"La intervención de los órganos más genuinamente representativos de la voluntad popular –Parlamento, Cortes, Congreso, Asamblea, Legislatura, Sala de Representantes, Concejo Deliberante, etc.–, constituyen, igualmente, la garantía de una acción legislativa comprometida en la búsqueda del bienestar general o bien común, del afianzamiento de la seguridad jurídica y del perfeccionamiento del Derecho. Esto último, como consecuencia de la publicidad del trámite parlamentario y la consiguiente difusión pública de las iniciativas; la pluralidad política y proporcionalidad que de ordinario se alcanza en las bancadas parlamentarias en correspondencia a los intereses sociales y a las concepciones políticas; y la responsabilidad de los integrantes del cuerpo legislativo, sometida a la periódica y necesaria revalidación de los mandatos. Igualmente la regla permite afianzar la toma democrática de las grandes decisiones en todo el campo de acción del poder financiero –tanto en lo tributario, como en lo presupuestario–, comprometiendo, de una forma u otra, a toda la ciudadanía, con las definiciones que en definitiva hayan de adoptarse"[5].

En dicho orden de ideas, el principio de reserva de ley encuentra sustento en la representación democrática que detentan nuestros legisladores y legisladoras por lo tanto resulta indispensable la paridad en dicha representación, a fin de propiciar el tratamiento de cuestiones de género como así también la amplitud de debate y opiniones.

Ello así por cuanto, la paridad en la representación es el resultado de la manifestación de una vida política para las mujeres libre de violencia y el ejercicio del derecho a participar en los asuntos públicos y políticos en condiciones de igualdad con los varones.

Al respecto la doctrina señala que

“Las acciones afirmativas, orientadas a alcanzar la igualdad de género en la toma de decisiones y la representación social y política, han sido promovidas en el orden internacional en la Declaración y Plataforma de Acción de la IV Conferencia Mundial sobre la Mujer de Naciones Unidas de Beijing 1995; y en el Consenso de Quito, acordado durante la X Conferencia Regional sobre la Mujer de América Latina y el Caribe en 2007 y ratificado en el Consenso de Brasilia adoptado durante la XI Conferencia Regional sobre la Mujer de América Latina y el Caribe en 2010, entre otros”[6].

Por su parte, la “Convención para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW)” que tiene jerarquía constitucional conforme al art. 75, inciso 22 de la Constitución Nacional, establece en su art. 7° que los Estados Partes deberán tomar las medidas apropiadas para eliminar la discriminación contra la mujer en la vida política y pública del país, garantizando la igualdad de condiciones con los hombres en relación con la posibilidad de ser elegidas para todos aquellos cargos que sean objeto de elecciones públicas.

Así en nuestro país

“Desde hace más de 35 años… las acciones por la igualdad de género en materia de derechos políticos electorales no han cesado, evolucionando a favor de las mujeres. Y si bien es cierto que aún se mantienen barreras estructurales por razón del género, también lo es el hecho de que la paridad política es un proceso en curso irreversible. Para acelerarlo, entre otras medidas institucionales, se sancionaron –en 1991– la Ley N° 24012, exigiendo que las listas a los cargos legislativos nacionales debían estar integradas, como mínimo, por un 30% de mujeres y en diciembre de 2017, la Ley N° 27.412 de paridad”[7].

La citada Ley N° 27.412 de “Paridad de Género en los ámbitos de representación política”, modificó el Código Electoral Nacional, introduciendo la paridad de género en las listas de candidatos/as a diputados/as y senadores/as nacionales[8], y el método de sustitución, en caso de muerte, renuncia, separación, inhabilidad o incapacidad permanente[9]. Por su parte, el Decreto Nº171/2019, excediendo la facultad de reglamentación, ha definido en su artículo primero que paridad en la conformación de las listas significa que no haya dos personas continuas del mismo género, dejando de lado cuestiones fundamentales en materia electoral, como así también los principios de igualdad de género que motivan la norma comentada.

Al respecto, la Corte Suprema de Justicia de la Nación en fecha 12 de noviembre de 2019 se ha pronunciado en la causa “Juntos por el Cambio”, señalando que

“La regla general del Código Electoral, incorporada por la ley de paridad de género con la finalidad de garantizar la igualdad de oportunidades de hombres y mujeres al acceso a cargos públicos electivos, es la de la alternancia de género en las listas de candidatos”, agregando que “La única interpretación válida del art. 7° del decreto 171/2019 es la que postula que, ante la producción de una vacante en la lista de candidatos oficializados, corresponde cubrirla con la persona del mismo género que le sigue en la lista, priorizando al titular; siempre y cuando, realizados los corrimientos correspondientes, la lista quede conformada respetando el requisito de alternancia de género exigido por el art. 60 bis del Código Electoral Nacional”.

En consecuencia, el Máximo Tribunal declara la inconstitucionalidad de la norma reglamentaria toda vez que

“en este caso concreto no es posible encontrar una interpretación del art. 7 del decreto que se ajuste a su letra y que, a su vez, sea válida a la luz de las pautas hermenéuticas explicadas en los considerandos precedentes. De ello se deriva que la declaración de inconstitucionalidad de la norma deviene ineludible, pues constituye el único medio posible para salvaguardar los derechos constitucionales en juego…”[10].

En el orden de ideas indicado, se destaca que la normativa nacional prioriza “que se mantenga el género, de manera de proteger a las mujeres como grupo históricamente discriminado”[11] ; mientras que a nivel local, la paridad de género aún no se encuentra vigente en todas las jurisdicciones.

En tal sentido, la paridad en la representación es considerada una medida de acción positiva, ya que busca transformar las democracias haciéndolas más inclusivas[12].

Ahora bien, no puede soslayarse que por otra parte las mujeres en la repartición de funciones sociales han estado atadas a violencia, tal como ha sido destacado por la “Convención para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW)”, cuyos principios han sido receptados en la Ley Nº 26.485 de “Protección integral para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres”, en los ámbitos en que desarrollen sus relaciones interpersonales, y a cuyo fin establece los siguientes tipos de violencia: física, psicológica, sexual, simbólica, económica y política.

La citada ley define violencia política como

“La que se dirige a menoscabar, anular, impedir, obstaculizar o restringir la participación política de la mujer, vulnerando el derecho a una vida política libre de violencia y/o el derecho a participar en los asuntos públicos y políticos en condiciones de igualdad con los varones”[13].

Asimismo, la ley dispone que entre las formas en que se manifiestan los distintos tipos de violencia contra las mujeres en los diferentes ámbitos se encuentra la violencia pública–política y la define como aquella que,

“fundada en razones de género, mediando intimidación, hostigamiento, deshonra, descrédito, persecución, acoso y/o amenazas, impida o limite el desarrollo propio de la vida política o el acceso a derechos y deberes políticos, atentando contra la normativa vigente en materia de representación política de las mujeres, y/o desalentando o menoscabando el ejercicio político o la actividad política de las mujeres, pudiendo ocurrir en cualquier espacio de la vida pública y política, tales como instituciones estatales, recintos de votación, partidos políticos, organizaciones sociales, asociaciones sindicales, medios de comunicación, entre otros”[14].

En tal sentido se ha señalado que “En general los partidos políticos, donde predomina históricamente la dirigencia masculina, no han sido aliados en la promoción de las carreras políticas de las mujeres ni han demostrado voluntad para compartir el poder”[15].

Por ende, la violencia política se manifiesta tanto contra la militancia de base, limitando la posibilidad de participación con exigencias muchas veces incompatibles con posibilidades físicas y/o horarios laborales y/o tareas de cuidado, como así también contra dirigentes políticas, a través de la violencia mediática y simbólica que intenta justificarse mediante una supuesta libertad de expresión ejercida sin perspectiva de género y cuyas consecuencias son desincentivar la participación y exposición de las personas afectadas como así también de otras mujeres. En ambos casos, se configura violencia política toda vez que se condiciona, obstaculiza o menoscaba la participación política de las mujeres.

De esta manera, los obstáculos culturales para la equidad de género en la representación política[16] condicionan la plena vigencia de la paridad en la representatividad.

Por ende, la violencia política no resulta un tema privado o individual, sino que es una cuestión de interés público, en la medida que afecta tanto a la persona a la que se dirige como a otras mujeres que restringen su exposición, y a la sociedad en su conjunto que resulta privada de las distintas ideas, opiniones y amplitud de debate que podrían generarse como así también de lograr la paridad en la representación consagrada normativamente.

Por lo tanto resulta indispensable revisar el rol del Estado a través de sus distintos poderes para formular diversas estrategias para la prevención, protección y erradicación de la violencia.

Al respecto, debe tenerse presente que con la finalidad de brindar una herramienta para lograr la participación política de las mujeres, ONU Mujeres (entidad de las Naciones Unidas para la Igualdad de Género y el Empoderamiento de las Mujeres) y CIM/OEA (Comisión Interamericana de Mujeres de la OEA) han elaborado una guía denominada “Estándares de protección de los derechos humanos de las mujeres: herramientas necesarias para la defensa de su participación política”.

En la misma se señalan entre otros deberes del Estado: la prevención, la protección, la diligencia debida, la investigación, la aplicación de enfoques transversales (género, diversidad étnico–cultural, edad), la eliminación de prejuicios y estereotipos de género, el control de convencionalidad y la adopción de disposiciones de derecho interno.

En tal sentido, reiteramos que la normativa que establece la paridad de género en la representación democrática implica una medida de acción positiva dirigida a garantizar la igualdad de oportunidades de hombres y mujeres para el acceso a cargos públicos legislativos; pero para su plena vigencia debe ser acompañada de políticas públicas que eliminen las violencias, modifiquen patrones sociales y culturales, y fomenten la participación de las mujeres.

De esta manera se debe avanzar en la eliminación de estereotipos, reorganización de la economía del cuidado, fijación de presupuestos con perspectiva de género y establecimiento de exenciones y beneficios impositivos con perspectiva de género, entre muchas otras[17].

Sin embargo, la presencia de mujeres en el poder legislativo

“no implica el ejercicio de una representación sustantiva de género, pero constituye sin duda su condición de posibilidad. Su presencia en el poder significa la oportunidad de incorporar a la agenda pública y política nuevas temáticas, reclamos y perspectivas que permitan transformar la condición y dinámica de la ciudadanía de las mujeres y también la de otros grupos subrepresentados”[18].

En dicho orden de ideas, se ha señalado que

“Los derechos, a diferencia de los intereses, tienen una naturaleza igualitaria en la medida que igualan las diferencias entre los géneros y de las mujeres entre sí. Mientras no es posible sostener que todas las mujeres comparten un mismo interés, es legítimo afirmar la necesidad de defender que todas gocen de los mismos derechos. Además, cuando se trata de derechos, recae en el Estado el deber de la garantía y el resguardo, reclamo que debe acompañar cualquier proyecto o programa orientado al establecimiento de políticas públicas. Así, la defensa del reconocimiento de derechos iguales entre los géneros y de derechos específicos del colectivo de mujeres permite superar la barrera de la diversidad de intereses que atraviesa a este colectivo”[19].

De esta manera, la paridad en la representación democrática traerá como consecuencia la resignificación del principio de reserva de ley desde una perspectiva de género, permitiendo que la normativa en materia tributaria recepte los nuevos paradigmas y propicie los cambios que resulten necesarios para lograr la igualdad real y, en definitiva, una sociedad más justa y equitativa.

Notas

* Abogada (UBA). Especialista en Derecho Tributario (UBA). Doctoranda en Derecho Fiscal (UBA). Estudio Coronello. Docente de grado y posgrado en distintas universidades.

[1] Remitimos a los/as lectores/as interesados/as a nuestros artículos: “Resignificación del principio de igualdad en materia tributaria desde una perspectiva de género” publicado en Newsletter Fiscal N° 3853 del 25/7/19, Editorial Thomson Reuters; “La desigualdad como límite al ejercicio del derecho de propiedad para el género femenino” publicado en Revista Gérero y Derecho Actual, Junio 2020, pág. 15.; “Resignificación del principio de tutela efectiva en materia tributaria desde una perspectiva de género” publicado en Doctrina Tributaria Errepar de Diciembre de 2020.
[2] Casás, José Osvaldo, "Derechos y garantías constitucionales del contribuyente a partir del principio de reserva de ley en materia tributaria", Ed. Ad Hoc, Buenos Aires, 2002, pág. 237.
[3] Jarach, Dino “Curso Superior de Derecho Tributario” Tomo I, Cima, Bs. As. 1969, pág.80.
[4] Casás, José Osvaldo, "Derechos y garantías constitucionales del contribuyente a partir del principio de reserva de ley en materia tributaria", Ed. Ad Hoc, Buenos Aires, 2002, pág. 213 y sgtes.
[5] Casás, José Osvaldo, "Derechos y garantías constitucionales del contribuyente a partir del principio de reserva de ley en materia tributaria", Ed. Ad Hoc, Buenos Aires, 2002, pág. 321.
[6] Archenti, Nélida y Tula, María Inés, “Ciudadanía y representación. A 20 años de la Ley de Cuotas de Género”, Revista Sociedad, 2011, N° 29–30.
[7] Lázzaro, Alejandra “La igualdad: una cuestión de la democracia” publicado Revista Gérero y Derecho Actual, Junio 2020, pág. 35.
[8] El 1° de la Ley Nº 27.412 dispone: “Modifíquese el artículo 60 bis del Capítulo III Oficialización de la lista de candidatos, del Título III De los actos preelectorales, del Código Electoral Nacional, el que quedará redactado de la siguiente forma: Artículo 60 bis: Requisitos para la oficialización de las listas. Las listas de candidatos/as que se presenten para la elección de senadores/as nacionales, diputados/as nacionales y parlamentarios/as del Mercosur deben integrarse ubicando de manera intercalada a mujeres y varones desde el/la primer/a candidato/a titular hasta el/la último/a candidato/a suplente.
Las agrupaciones políticas que hayan alcanzado en las elecciones primarias el uno y medio por ciento (1,5%) de los votos válidamente emitidos en el distrito de que se trate, deberán presentar una sola lista por categoría, no admitiéndose la coexistencia de listas, aunque sean idénticas entre las alianzas y los partidos que las integran.
Las agrupaciones políticas presentarán, juntamente con el pedido de oficialización de listas, datos de filiación completos de sus candidatos/as, el último domicilio electoral y una declaración jurada suscrita individualmente por cada uno/a de los/as candidatos/as, donde se manifieste no estar comprendido/a en ninguna de las inhabilidades previstas en la Constitución Nacional, en este Código, en la Ley Orgánica de los Partidos Políticos, en la Ley de Financiamiento de los Partidos Políticos y en el Protocolo Constitutivo del Parlamento del Mercosur.
Los/as candidatos/as pueden figurar en las listas con el nombre o apodo con el cual son conocidos/as, siempre que la variación del mismo no sea excesiva ni dé lugar a confusión a criterio del juez.
No será oficializada ninguna lista que no cumpla estos requisitos, ni que incluya candidatos/as que no hayan resultado electos/as en las elecciones primarias por la misma agrupación y por la misma categoría por la que se presentan, salvo el caso de renuncia, fallecimiento o incapacidad del candidato/a presidencial de la agrupación de acuerdo a lo establecido en el art. 61”.
[9] En relación a senadores/as, el art. 2 de la Ley Nº 27.412 dispone: “Modifíquese el art. 157 del Capítulo II de la elección de Senadores Nacionales, del Título VII Sistema Nacional Electoral, del Código Electoral Nacional, el que quedará redactado de la siguiente forma: Art. 157: El escrutinio de cada elección se practicará por lista sin tomar en cuenta las tachas o sustituciones que hubiere efectuado el votante. Resultarán electos los dos (2) titulares correspondientes a la lista del partido o alianza electoral que obtuviere la mayoría de los votos emitidos y el/la primero/a de la lista siguiente en cantidad de votos. El/la segundo/a titular de esta última lista será el/a primer/a suplente del Senador que por ella resultó elegido/a. En caso de muerte, renuncia, separación, inhabilidad o incapacidad permanente de un/a senador/a nacional de la lista que hubiere obtenido la mayoría de votos emitidos lo/la sustituirá el/la senador/a suplente de igual sexo. Si no quedaran mujeres en la lista, se considerará la banca como vacante y será de aplicación el art. 62 de la Constitución Nacional. En caso de muerte, renuncia, separación, inhabilidad o incapacidad permanente de un/a senador/a nacional de la lista que hubiere resultado siguiente en cantidad de votos emitidos, será sustituido/a por el/la suplente por su orden”.
Mientas que en relación a diputadas/os el art. 3 de la Ley Nº27.412 dispone: “Modifíquese el art. 164 del Capítulo III de los Diputados Nacionales, del Título VII Sistema Nacional Electoral, del Código Electoral Nacional, el que quedará redactado de la siguiente forma: Art. 164: En caso de muerte, renuncia, separación, inhabilidad o incapacidad permanente de un/a Diputado/a Nacional lo/a sustituirán los/as candidatos/as de su mismo sexo que figuren en la lista como candidatos/as titulares según el orden establecido. Una vez que ésta se hubiere agotado ocuparán los cargos vacantes los/as suplentes que sigan de conformidad con la prelación consignada en la lista respectiva y el criterio establecido en el párrafo anterior. Si no quedaran mujeres o varones en la lista, se considerará la banca como vacante y será de aplicación el art. 51 de la Constitución Nacional. En todos los casos los/as reemplazantes se desempeñarán hasta que finalice el mandato que le hubiere correspondido al titular.
[10] Fallos 342:2009.
[11] Lázzaro, Alejandra “La igualdad: una cuestión de la democracia” publicado Revista Gérero y Derecho Actual, Junio 2020, pág. 35
[12] Tula, María Inés “Las mujeres no representan únicamente a las mujeres sino que representan un universo general” según cita de Lázzaro Alejandra “La igualdad: una cuestión de la democracia” publicado en Revista Gérero y Derecho Actual, Junio 2020, pág. 35.
[13] Art. 5 inc. 6) de la Ley Nº 26.485.
[14] Art. 6 inc. h) de la Ley Nº 26.485.
[15] Archenti, Nélida y Tula, María Inés, “Cambios normativos y equidad de género– De las cuotas a la paridad en América Latina. Los casos de Bolivia y Ecuador” en América Latina Hoy. Revista de Ciencias Sociales, 2014 (66), pág. 47.
[16] Archenti, Nélida y Tula, María Inés. “Ciudadanía y representación. A 20 años de la Ley de Cuotas de Género”, Revista Sociedad, 2011, N° 29–30.
[17] Remitimos a los/as lectores/as interesados/as a nuestros artículos: “Tributación con perspectiva de género” publicado en Suplemento Novedades Fiscales de Ámbito Financiero del 12/11/19; “Resignificación del principio de igualdad en materia tributaria desde una perspectiva de género” publicado en Newsletter Fiscal N° 3853 del 25/7/19, Editorial Thomson Reuters; “La inconstitucionalidad del IVA en productos de gestión menstrual”, publicado en el Suplemento Tributario de ElDial.com el 12/12/19; “Injusto valor agregado. Por qué el IVA en los productos de gestión menstrual es un factor de discriminación” publicado en el sitio web y redes sociales de EconomíaFeminita en fecha 20/20/20.
[18] Archenti, Nélida y Tula, María Inés, “Ciudadanía y representación. A 20 años de la Ley de Cuotas de Género”, Revista Sociedad, 2011, N° 29–30.
[19] Archenti, Nélida y Tula, María Inés, “Ciudadanía y representación. A 20 años de la Ley de Cuotas de Género”, Revista Sociedad, 2011, N° 29–30.