Los flujos migratorios mixtos
Desafíos actuales en el contexto regional, nacional y local [1]
Por Melina Maluf Martínez
“En el mar, un número escalofriante de refugiados e inmigrantes están muriendo cada año; en tierra, las personas que huyen de la guerra están encontrando su camino bloqueado por fronteras cerradas. Cerrar las fronteras no resuelve el problema”.[2]
La historia de las civilizaciones nos muestra que a lo largo del tiempo, la gente se ha visto forzada a abandonar su país de origen, en busca de seguridad contra la persecución, la violencia, la discriminación y los conflictos armados, por citar algunas de las causas más frecuentes.
En los últimos años, el número de personas desplazadas forzosamente se ha incrementado de manera dramática: A fines de 2013, el número de desplazados alcanzaba los 51,2 millones de personas. A fines de 2014, había aumentado aún más, existiendo un total de 59,5 millones de personas. El conflicto y la persecución provocaron que el desplazamiento forzado aumentase considerablemente en 2015, alcanzando el mayor nivel jamás registrado, de 65,3 millones de personas, de acuerdo con el informe presentado por ACNUR, la Agencia de la ONU para los Refugiados, en junio de 2016.[3]
Dentro de este universo de personas desplazadas, la mayor parte de ellas son refugiados, es decir, aquellos que huyen por tener un temor fundado de ser perseguidos o amenazados, pero también encontramos personas víctimas de trata, niños, niñas y adolescentes, que se trasladan no acompañados o separados de sus familias, migrantes económicos y aquellos que se desplazan como consecuencia de desastres naturales y hambrunas.
Estamos en presencia de los flujos migratorios mixtos, es decir, aquellos movimientos de población complejos, donde las personas comparten rutas, destinos y los mismos riesgos de la migración irregular (debido a las peligrosas condiciones a las que se enfrentan los migrantes en situación de tránsito, en el mar o zonas fronterizas).
Estos movimientos tienen lugar en todas partes del mundo y despiertan el interés de la opinión pública, especialmente cuando ocurren tragedias.
Si quisiéramos describir este fenómeno de los flujos mixtos, podemos decir que:
- En algunos casos, están relacionados con movimientos irregulares (personas que viajan sin la documentación necesaria, atraviesan fronteras y llegan a su destino sin autorización).
- En otros casos, la irregularidad del tránsito estará ausente, como las víctimas de trata, que ingresan al país de destino en forma regular para quedar luego a merced de las redes de trata.
- En todos los casos, la característica común es la vulnerabilidad en la que se realiza el desplazamiento.
El desplazamiento forzado ha ido en aumento, desde mediados de los años 90, en la mayoría de las regiones; sin embargo, en los últimos cinco años, el ritmo se ha incrementado aún más en forma preocupante.
Mientras que en los años anteriores, la atención se concentró en el desafío de Europa de responder a la llegada de alrededor de 1 millón de refugiados y migrantes a través del Mediterráneo, los datos estadísticos que manejan las agencias humanitarias nos muestran que en realidad, gran parte de los refugiados y personas desplazadas se encuentra en los países en desarrollo en el sur del mundo.
América Latina no es ajena a este fenómeno que ha tenido un fuerte impacto en Europa. En la última década, se ha incrementado el número de migrantes y refugiados extracontinentales, ubicándose entre las cifras más elevadas las personas que huyen del conflicto armado Sirio (del 65,3 millones de personas desplazadas forzosamente en 2015, 21,3 millones eran refugiadas), las que se desplazan en consecuencia de desastres naturales (como los haitianos) y las personas víctimas de trata. Alarmantemente, los niños constituyeron el 51 por ciento de la población total de refugiados en 2015, de acuerdo con la información recabada por ACNUR. Muchos de estos niños estuvieron viajando solos o separados de sus padres.
Si bien recibe un número relativamente pequeño de personas forzadas a desplazarse, en comparación con las cifras de muchos países de Europa, Argentina no es para nada ajena a la realidad descripta.
El panorama actual de la situación, coloca a los Estados frente al desafío de lograr el justo equilibrio entre los legítimos intereses de cada uno en materia de seguridad y la urgente ayuda de quienes requieren protección internacional.
Así, se ha dejado expresado en muchos documentos oficiales de ACNUR: “Las necesidades humanitarias de quienes necesitan protección internacional y son víctimas de la persecución, la intolerancia, las violaciones de los derechos humanos, la violencia generalizada y los conflictos internos, no son ajenas a las legítimas preocupaciones nacionales y regionales en materia de seguridad”.[4]
Pero el desafío es aún mayor frente a la dinámica de los flujos migratorios mixtos, si se considera por una parte, que no en pocas oportunidades los migrantes utilizan los canales del asilo y refugio para tratar de legalizar su situación migratoria (dado que en muchos casos no reúnen alguno de los criterios de admisión que marca la Ley Nº 25.871); y por otra parte, que los refugiados y migrantes utilizan las mismas rutas, los mismos medios y son también objeto de tráfico de personas y víctimas de trata de redes criminales organizadas.
Es decir, ha cambiado el contexto en el cual se brinda protección internacional: las crecientes preocupaciones en materia de seguridad y terrorismo, el manejo de los flujos migratorios, el racismo y la discriminación, la intolerancia, son temas que ocupan las primeras páginas de las agendas de los distintos bloques de integración y organismos internacionales con competencia en la materia; y es una preocupación que también se refleja en cada Estado, constituyéndose como los principales desafíos.
El reto planteado es lograr que la gestión migratoria sea compatible con la protección de refugiados y personas desplazadas forzosamente, en particular, respecto de los flujos migratorios mixtos.
Esto implica poder lograr:
- Una gestión migratoria conjunta: entre los Estados, las agencias humanitarias de las Naciones Unidas, los organismos internacionales con competencia en la materia (OIM) y las organizaciones de la sociedad civil.
Todo debate que se lleve adelante sobre migraciones internacionales debe ineludiblemente tomar en cuenta el respeto de los derechos humanos y libertades fundamentales de los migrantes, y el reconocimiento de sus aportes en las sociedades de acogida. Sin embargo, no puede soslayarse el rol del Estado en la gobernabilidad de las migraciones y las responsabilidades compartidas, tanto por los Estados emisores, como de tránsito y receptores de migrantes. La migración segura, ordenada y regular es el medio idóneo para el respeto de los derechos de los migrantes y para su integración en las sociedades de recepción.
- El direccionamiento de los flujos migratorios y la correcta administración del recurso migratorio: teniendo en cuenta el actual contexto, en el cual los Estados adoptan mayores controles como parte de sus políticas migratorias, resultado de sus preocupaciones en materia de seguridad.
Algunos Estados han encontrado dificultades para compatibilizar sus obligaciones internacionales en materia de protección humanitaria y sus intereses legítimos para combatir la migración ilegal.
Los Estados deben ser capaces de direccionar las migraciones, vinculando la necesidad de progreso del migrante con los requerimientos que existan en las diferentes zonas productivas de cada país. Dirigir los recursos migratorios a los lugares donde se necesita mano de obra y la mirada distinta del migrante.
Pero también deben ser capaces de combatir seriamente el tráfico de personas. Un Estado que mira hacia otro lado y no controla eficientemente quiénes traspasan sus fronteras favorece, por un lado, el provecho infinito del traficante y por otro, coloca al inmigrante que ingresa de manera ilegal en un estado de indefensión y vulnerabilidad.
- Una correcta formación de la opinión pública, despojada de toda manipulación política: informando con claridad los alcances y objetivos de las medidas adoptadas por los Estados. Muchas veces, las medidas de seguridad y control y los programas de facilitación migratoria son manipulados por la opinión pública y mal asociados con la persecución, la inseguridad, el delito.
- Una política de protección humanitaria autónoma: evitando que quede subsumida por las políticas migratorias y las medidas de control migratorio potestativas de cada Estado, contando con salvaguardas específicas de protección, que permitan identificar a las personas necesitadas de protección dentro del universo mayor de los flujos migratorios mixtos.
La confusión entre migración y protección de refugiados tiene como resultado que las políticas migratorias y los controles se apliquen indiscriminadamente a los solicitantes de asilo y refugio, inmersos en los flujos migratorios regionales y continentales, y a quienes se presume como migrantes (teniendo en consideración que en la mayoría de los casos, provienen de los mismos países, utilizan las mismas rutas, los mismos medios y recurren a las redes de tráfico de personas para acceder a un territorio).
- Arribar a soluciones duraderas: ya sea a través de la repatriación (poco viable en la mayor parte de los casos), el reasentamiento o la integración local (buscando generar alianzas entre distintas instancias del ámbito público nacional, provincial y municipal e instituciones de la sociedad civil para desarrollar programas y planes orientados a promover la integración local).
En el contexto regional, el Instituto de Políticas Públicas y Derechos Humanos del Mercosur (IPPDH) viene trabajando en materia de soluciones duraderas, a través de un relevamiento de buenas prácticas en los países miembros de Mercosur y asociados.
En este orden, cabe mencionar que el pasado 09/08/16, el IPPDH suscribió una carta de intención para la cooperación técnica en materia de Derechos Humanos con la Argentina (Secretaría de Derechos Humanos y Pluralismo Cultural de la Nación). El proyecto de cooperación tiene por objetivo el fortalecimiento del enfoque de derechos humanos en las políticas públicas, especialmente la construcción de sistemas de indicadores de derechos humanos, así como el desarrollo conjunto de iniciativas, en materia de prevención de la violencia institucional y la protección de los derechos de las personas migrantes.
La cooperación incluye, entre sus actividades, el desarrollo de mesas de diálogo e intercambio con integrantes del Consejo Federal de Derechos Humanos, así como la presentación de investigaciones del IPPDH en materia de acceso a derechos sociales de las personas migrantes y el armado de una mesa nacional intersectorial de migraciones y derechos humanos.
Se ha avanzado, además, en el trabajo coordinado de las Comisiones Nacionales para Refugiados (CONARE) del Mercosur, cuya VIII Reunión tuvo lugar en Bs. As., el 06 de abril de 2017. En dicha reunión, se contó con la presencia de las delegaciones de Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú y Uruguay. Asimismo, participaron el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) y el Instituto de Políticas Públicas y Derechos Humanos del Mercosur (IPPDH). Se presentaron avances y noticias relevantes en materia de protección de refugiados y apátridas y se revisó el Plan de trabajo de las CONARE, aprobado oportunamente en la IV Reunión de Florianópolis 2015. En particular, se debatió acerca de actividades de capacitación, soluciones duraderas, intercambio de informaciones entre estados y cooperación regional.
En el orden nacional, nuestro país, a través de la CONARE y la Dirección Nacional de Migraciones (DNM), viene desarrollando un trabajo conjunto con las agencias de Naciones Unidas con competencia en la materia y con organizaciones de la sociedad civil.
En los distintos instrumentos jurídicos que han regulado las migraciones en Argentina, los flujos migratorios fueron protegidos y estimulados. Desde el año 1812, con el primer decreto que aborda la temática, que estableció: "El gobierno ofrece su inmediata protección a los individuos de todas las naciones y a sus familias que deseen fijar su domicilio en el territorio, asegurándoles el pleno goce de los derechos del hombre en sociedad, con tal de que no perturben la tranquilidad pública, y respeten las leyes del país", pasando por la Constitución Nacional de 1853 que abrió las puertas de nuestro país a "…todos los hombres del mundo que quieran habitar el suelo argentino", hasta llegar a la Ley de Migraciones (Nº 25.871) y la Ley General de Reconocimiento y Protección al Refugiado (Nº 26.165).
Actualmente, las nuevas modificaciones introducidas a la Ley Nº 25.871 (DNU 70/2017), la profundización y ampliación del Programa Siria y la aprobación del Programa de Facilitación Migratoria para Haitianos, buscan cumplir el doble objetivo de mejorar los mecanismos de protección internacional y actitud humanitaria y al mismo tiempo, avanzar para erradicar movimientos clandestinos de personas a través de nuestras fronteras, fundamentalmente sancionando severamente a los traficantes de personas, así como también a quienes someten a los extranjeros a la explotación, el trabajo informal o la trata, dejando ingresar solo a aquellas personas que vienen a engrandecer al país. La Argentina sigue tan abierta como siempre a la inmigración; lo que se busca es que sea regular, ordenada y segura:
- La Disposición N° 4683/16 de la DNM introduce importantes cambios en el PROGRAMA ESPECIAL DE VISADO HUMANITARIO PARA EXTRANJEROS AFECTADOS POR EL CONFLICTO DE LA REPÚBLICA ÁRABE DE SIRIA (“PROGRAMA SIRIA”), vigente en nuestro país desde el 14/10/2014 (Disposición Nº 3915-DNM-14), viniendo a simplificar algunos de sus requisitos, sumando facilidades para ampliar su sentido solidario y humanitario, al mismo tiempo que mantiene su vigencia en tanto continúe el conflicto en la REPÚBLICA ÁRABE SIRIA.
- La participación de la Mesa Siria, que contribuye a reforzar la esencia del programa (el visado humanitario), a partir de contribuir con los llamantes, quienes precisan del respaldo del Estado y de organizaciones o entidades; abriendo compromisos con las provincias.
- La Disposición N° 1143/2017, de la Dirección Nacional de Migraciones, que aprobó el 15 de marzo de 2017, un mecanismo especial para facilitar la regularización migratoria por un plazo de seis (6) meses y por razones humanitarias de extranjeros de nacionalidad haitiana
Este régimen especial posibilita la concesión de una residencia temporaria por 2 años, en el marco de lo normado por el art. 23 m) de la Ley Nº 25.871 y su Decreto Reglamentario N° 616/2010, a los nacionales provenientes de la República de Haití, titulares de pasaporte ordinario, que habiendo ingresado a nuestro país en calidad de turistas antes del 1 de marzo de 2017, no pudieran encuadrar en alguno de los demás criterios establecidos en la Ley de Migraciones para acceder a una residencia temporaria.
La iniciativa se enmarca en los esfuerzos de solidaridad internacional de la República Argentina con la República de Haití, tomando en consideración que en 2010, sufrió el que sería uno de los terremotos más fuertes de su historia; lo que dejó la devastadora cifra de más de 200.000 pérdidas de vidas humanas, conforme estimaciones oficiales, sumado a las pérdidas materiales, las precarias condiciones de vivienda y los miles de desplazados internos producto de dicha situación.
Asimismo, responde al llamamiento a los gobiernos realizado por el Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACDH) y el Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) en 2011, para suspender las “repatriaciones involuntarias” de haitianos, por razones humanitarias.
- La implementación de un procedimiento migratorio especial de carácter sumarísimo, que busca imprimir mayor celeridad al procedimiento administrativo en el orden migratorio y generar un trabajo más coordinado con la justicia, resguardando debidamente la seguridad pública y los derechos de los migrantes.
En el escenario local, muchas provincias vienen desarrollando un importante trabajo en el tema, coadyuvando a la implementación en sus jurisdicciones de las políticas definidas a nivel nacional.
En la idea de poder llevar adelante el desafío de dirigir los flujos migratorios a los lugares del interior de nuestro país, que sean propicios para generar nuevas fuentes de trabajo y las condiciones necesarias para que los migrantes puedan llevar adelante su vida, vinculando la necesidad de progreso del migrante con el requerimiento de las diferentes zonas productivas de Argentina, en la provincia de San Luis, se viene trabajando en la regularización migratoria de los miembros de una Comunidad Menonita asentada al Sur de la provincia, en la localidad de Nueva Galia. Forman parte de una colonia menonita que descendió desde Chihuahua, México, en busca de un territorio donde continuar con sus costumbres de más de 500 años. Son 50 familias que arribaron a “El Tupa”, un campo de diez mil hectáreas a 16 kilómetros de Nueva Galia, donde tienen proyectado comenzar una nueva etapa de sus vidas, como agricultores y granjeros, que son justamente las actividades que vienen a desarrollar al suelo puntano.
En entrevista con “El Diario de la República”, medio gráfico de prensa provincial, en septiembre de 2014, el Jefe de la Comunidad, Abraham Wiebe, expresó: “Venimos acá a buscar el futuro para nuestros hijos y nuestros nietos. Se encareció mucho el terreno en Chihuahua. Vendremos con nuestros hijos para trabajar en la agricultura, la ganadería y la industria de la leche… Producir leche y lácteos, ese es nuestro plan. Hacer una quesería y fábrica de lácteos para nuestro consumo y también para poder venderlos en el país. Hacemos un queso de fama especial, es duro, pero haremos también otras variedades”, a largo plazo, piensan asentar una planta de gran tamaño como “Lacmeno”, la que aún tienen en México. “Estamos procesando 200 mil litros diarios, tenemos un queso con la forma del estado de Chihuahua y acá vamos a producir uno con la forma de San Luis. Hemos crecido el cien por ciento desde 2007 hasta ahora”, expresó en dicha entrevista.
El lugar donde actualmente se encuentra la comunidad cuenta además, con una escuela, donde estudian los niños y niñas hasta los doce años (después, se dedican a las tareas agrícolas), carpintería, metalúrgica, tornería y una iglesia para asistir los domingos a misa.
Partiendo de la necesidad de direccionar los flujos migratorios a zonas del territorio argentino que precisen ser poblados, con miras a contribuir al desarrollo del lugar y de su entorno, se está trabajando en regularizar la situación migratoria de los miembros de esta comunidad, que buscan desarrollar su proyecto productivo en una zona de la provincia de San Luis, que se hallaba totalmente deshabitada y desprovista de todo servicio público, contribuyendo al desarrollo productivo de la zona y reportando mayores beneficios para el pueblo de Nueva Galia y su entorno.
Además, frente al compromiso de los Estados de fortalecer los marcos normativos e institucionales que permitan identificar y diferenciar a los migrantes y los necesitados de protección internacional, la provincia de San Luis ha avanzado en la implementación de políticas públicas altamente comprometidas con la cuestión, habiéndose convertido en el primer Estado provincial declarado “Estado llamante”.
Esta declaración habilita al Estado Provincial a recibir inmigrantes de cualquier lugar del mundo que huyan de conflictos bélicos, hambrunas o que quieran salir de campos de refugiados e insertarse en otro país. También, le otorga la facultad de convocar a instituciones privadas a integrarse como adherentes activos a la red de contención de refugiados.
La iniciativa de la provincia ha quedado plasmada en la Ley Nº I-0964 (B.O. el 15/02/2017), mediante la cual se crea en la órbita del Poder Ejecutivo Provincial, el Corredor Humanitario y Comité de Refugiados San Luis, cuyos objetivos serán establecer las directrices generales para la recepción humanitaria de las personas desplazadas forzosamente de sus Países de origen, a causa de su raza, su religión, su nacionalidad, sus ideas políticas o su pertenencia a un determinado grupo social, y fijar las políticas en materia de integración social de quienes arriben al territorio provincial, mediante los mecanismos de admisión humanitaria disponibles.
Se prevé que dicho Comité esté a cargo del titular del Poder Ejecutivo e integrado por un Coordinador/a General designado por el titular del Poder Ejecutivo y como miembros el titular de la Secretaría General de la Gobernación y titulares de los Ministerios de Gobierno, Justicia y Culto, de Desarrollo Social y de Hacienda Pública; contará también con un Asesor Ejecutivo: el titular del organismo Cascos Blancos.
La Ley también crea en el ámbito de la Legislatura Provincial, la Comisión Bicameral Corredor Humanitario San Luis, que tendrá por objetivo promover y garantizar en su ámbito, las políticas en la materia y garantizar la transparencia del Corredor Humanitario y Comité de Refugiados San Luis. Estará integrada por TRES (3) Diputados y DOS (2) Senadores.
Conclusiones:
Para lograr los desafíos asumidos por los Estados como parte de su compromiso internacional, debemos:
- Asumir el compromiso de formar parte de los países que aporten soluciones reales y sostenibles para quienes se ven forzados a abandonar sus tierras.
- Generar instancias de supervisión de la política exterior de los países en materia de derechos humanos, desarrolladas en forma sistemática a nivel nacional, regional e internacional.
- Trabajar en el desarrollo de soluciones duraderas efectivas, mediante el desarrollo de programas de asistencia, integración local y reasentamiento, ejecutados coordinadamente entre las autoridades nacionales, provinciales y municipales, contando con la participación y el compromiso solidario de todos los estamentos de la sociedad.
- Continuar trabajando en el perfeccionamiento del orden normativo migratorio frente a los actuales fenómenos, cada vez más crecientes, del crimen organizado internacional, el tráfico y la trata de personas, el terrorismo, en forma compatible con el pleno respeto de los derechos de los migrantes.
- Fortalecer los marcos normativos e institucionales, contando con salvaguardas específicas de protección que permitan, dentro de los flujos migratorios mixtos, identificar a las personas necesitadas de protección.
- Trabajar sobre la comunicación pública, para lograr una sociedad correctamente informada respecto a las soluciones duraderas que puedan adoptarse para los refugiados y las personas necesitadas de protección internacional y su compatibilidad con las medidas de seguridad dentro del territorio.
- Mantener las puertas abiertas para todas las personas de buena voluntad que quieran venir a habitar el suelo de nuestro país, para contribuir con su trabajo, sus costumbres y su cultura a engrandecerlo y hacerlo mejor.
Notas
[1] Ponencia presentada en la XV Jornada de Derecho de la Integración “De inmigrantes, muros y fronteras”. Universidad de Buenos Aires, 26 de abril de 2017.
[2] Informe emitido por ACNUR el 20/06/2016. Filippo Grandi - Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados. Presidente de ACNUR.
[3] El informe anual de ACNUR Tendencias Globales, que analiza el desplazamiento forzado en todo el mundo basándose en datos de gobiernos, agencias socias, y en los datos del propio ACNUR.
[4] “Retos contemporáneos de la protección internacional de refugiados”. Murillo González, Juan Carlos. Asesor Jurídico Regional, Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), Costa Rica.
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