¿Cómo se hacen las leyes?
Dra. Bárbara Leonor Cabrera Pantoja [1]
“Acerca de cada ley, leed una historia o un libelo de su tiempo”
William Gerard Hamilton
I. Preámbulo [arriba]
Anteriormente hablé acerca de la exploración de las fases del proceso de dictaminación legislativa, donde destaqué las etapas de dicho proceso, aportando la fórmula para crear buenas leyes*. Por lo que en esta ocasión disertaré lo concerniente a cómo se hacen las leyes, tomando como directriz que legislar constituye un componente fundamental en la dirección socio-política y jurídica de un país, por ende, resulta trascendente dar a conocer la manera en que se crean las legislaciones que regulan la vida en sociedad, así como el respectivo andamiaje institucional.
Desde la óptica de la opacidad algunos consideran la pertinencia de no saber cómo se hacen las leyes, adagio que extendió Otto von Bismarck, cuya frase original es de John Godfrey Saxe, la cual dice “las leyes, como las salchichas, dejan de inspirar respeto a medida que sabes como están hechas”. Justo en este sentido es que hacer leyes debe dejar de ser visto como algo vergonzoso y una tarea realizada a escondidas. Desde mi perspectiva, es oportuno que la ciudadanía tenga conocimiento acerca de como aquellos que ocupan una curul dotan al pueblo de las reglas del juego, sin perder de vista que el Congreso es el pueblo en formato reducido.
Aunado a que “el desempeño parlamentario ha sido criticado en el mundo por quienes no se acercan con facilidad a las actividades legislativas y no participan ni de la tarea de elaboración de propuestas, ni de la preparación para su presentación en la tribuna” (Hamilton, 2007: 12).
Y junto a esta necesidad, pervive la duda persistente acerca de cómo formar mejores leyes. Interrogante que ha sido una constante en la historia del pensamiento crítico, muestra de la anterior afirmación son las obras de: Platón (Las leyes o el Tratado sobre las leyes), Aristóteles (Política), Cicerón (Sobre las leyes), Santo Tomás (Summa Teológica), y también, sin duda, los problemas de la eficacia y efectividad de las normas, de su época, fueron los motivos que provocaron en Montesquieu su obra El espíritu de las leyes (1748), en donde pone especial interés en recordar a los legisladores ciertos hechos a tener en cuenta cuando se trate “De la manière de composer les lois” o de no separar las leyes de las circunstancias en que se hicieron. O bien, de evidenciar que en ocasiones el legislador es tan incompetente que termina dictando leyes contrarias a los fines que persigue (Mora-Donatto, 2015: 27-28).
En este orden de ideas, a través de los siguientes puntos, se distinguirán temáticas estratégicas para dar respuesta a la pregunta que da título a esta aportación: ¿Cómo se hacen las leyes? y en consecuencia destacar la trascendencia de conocer y estar al tanto de su proceso.
II. El proceso general de creación de leyes [arriba]
El Diccionario Universal de Términos Parlamentarios de la Cámara de Diputados mexicana define la función legislativa como la actividad del Estado que se materializa a lo largo de un proceso creativo de las normas jurídicas destinadas a reglamentar la organización del Estado, el funcionamiento de sus órganos y las relaciones entre el Estado, sus habitantes y de éstos entre sí (Berlín, 1997: 409) la cual es una de las tantas funciones que tiene el Poder Legislativo.
Ahora bien, hacer leyes implica una serie de tareas, las cuales -en conjunto- se reúnen en el proceso legislativo. Dicha elaboración no se circunscribe exclusivamente a la expedición de nuevos ordenamientos, sino que se extiende a las adecuaciones de textos normativos a través de las reformas correspondientes, así como a las adiciones, derogaciones y abrogación de leyes.
En el léxico común dicho proceso trata del curso de la producción de la ley, lo que indica una secuencia jurídicamente preordenada de las actividades de varios sujetos, para la consecución de un resultado determinado: la formación (o el rechazo) de la ley (Bobbio, 2015: 1271) a ello debe agregarse -como ya lo expresé- la abrogación de una legislación, en virtud de que en ocasiones las leyes al no resultar operativas, ni actuales, son simplemente dejadas en el olvido, causando confusión en su aplicación tanto entre los ejecutores de la norma, como entre los destinatarios; por ende, he propuesto en diversas palestras sea llevada a cabo en los Congresos una necesaria desregulación legislativa[2].
En esta tesitura, las etapas por las que transita el proceso de elaboración de leyes[3] comienzan por la presentación de la iniciativa, la cual se turna a comisiones legislativas para su debido análisis y dictaminación; acto seguido, pasa por una negociación política para escuchar todas las voces, posturas y propuestas, para -en su caso- ser integradas al dictamen; luego, se envía el documento aprobado a la Mesa Directiva para ser incluido en el orden del día, de ello proviene un debate parlamentario, mismo que una vez agotado conduce a una votación general, dejando para la discusión y posterior votación, los artículos reservados. Una vez que se solventan todas las observaciones la minuta es turnada al Poder Ejecutivo, sea para ser sancionada o vetada, en este último caso se regresa con observaciones al Legislativo para su consideración y estudio; resuelto lo anterior, se promulga y publica en el Diario o Periódico oficial del país o entidad de que se trate. Finalmente inicia la vigencia de la ley.
Por ende, es ineludible vigorizar a los Poderes Legislativos para que se erijan en un verdadero espacio de deliberación democrática, y será así en tanto se aperture el conocimiento acerca del proceso a través del cual se hacen las leyes, de esta manera se contribuye a incrementar los niveles de credibilidad y legitimidad de los legisladores, quienes en América Latina forman parte del fenómeno de desafección socio-política.[4] Al respecto, la Red Latinoamericana por la Transparencia Legislativa (RLTL) manifiesta: “nos imaginamos a los Congresos como el espacio donde la ciudadanía y representantes tienen la oportunidad de debatir y tomar acuerdos de forma informada, dictando normas que sean representativas de la voluntad ciudadana respecto de los principales asuntos públicos que ocupan a los países” (RLTL, 2017: 55). Esa es una aspiración por la que debemos pugnar y trabajar todos, ya que los asuntos públicos atañen a la población entera; y como lo expresa William Gerard Hamilton en su conseja 140: “Un proyecto es de quienes lo aceptan y le dan autoridad; no de quienes lo han elaborado. Cada ley ha sido hecha por alguien; pero no es obra suya, sino de quienes la han adoptado, es decir, del Parlamento” (Hamilton, 2007: 46) y me atrevo a decir, es propiedad del pueblo.
III. Actores involucrados [arriba]
Cuando se trata de hacer leyes, es oportuno estar al tanto que éstas no son producto de generación espontánea, para conseguirlo se requiere la intervención de diversos actores, involucrados desde la etapa de su creación o abrogación, hasta llegar a aquellos a quienes va dirigido el ordenamiento. Distingamos:
Donde:
a) Los autores y promulgadores de la norma: Son parte de este grupo los legisladores, congresistas o asambleístas, quienes son protagonistas en la facultad de iniciativa, en virtud de que son representantes del pueblo; tenemos también al titular del Poder Ejecutivo, encargado de la promulgación, así como aquellos que las leyes de la materia acreditan para intervenir en la presentación de iniciativas, los cuales pueden verse en la siguiente tabla:
b) Los contribuyentes: Son considerados aquí los editores de la norma, asesores, dictaminadores, investigadores, técnicos, expertos, ciudadanía involucrada a través de la iniciativa ciudadana, participantes en foros de consulta o alguna otra figura de participación ciudadana.
c) Destinatarios o personas a las que la ley va dirigida: Son los gobernados y gobernantes.
Dicho lo anterior, toca el turno conocer la estructura de las Cámaras en América Latina, así como determinados datos que contribuyen a dar a conocer la manera en que se construyen las leyes en los países analizados.
IV. Estructura de las Cámaras y confección de leyes en América Latina [arriba]
Elaborar leyes implica la observación a múltiples componentes, desde conocer la estructura de los Poderes Legislativos, hasta particularizar las labores llevadas a cabo en relación a la consecución del proceso que le es propio. Elementos que expongo en este punto, desglosado por países, a saber: Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, México, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana y Venezuela, cuyos Congresos se estructuran de la siguiente manera:
a) Composición de los Poderes Legislativos y estándares de transparencia legislativa
Seguido de la estructura, es importante complementar con datos facilitados por el Índice Latinoamericano de Transparencia Legislativa (RLTL, 2017), relacionados al porcentaje de cumplimiento de determinados ejes, los cuales -como lo anticipé- presento por países, agregando un comparativo con el informe anterior, que data de 2014, lo que hace posible constatar los avances y retrocesos en la materia, lo cual representa los estándares de transparencia legislativa rumbo a la confección de leyes. Veamos.
Argentina
Páginas Web oficiales: https://www.congreso.gob.ar/, https://www.hcdn.gob.ar/ y http://www.senado.gov.ar/.
Congreso bicameral, compuesto por 257 diputados y 72 senadores. Los diputados duran 4 años en su mandato, y se renueva el pleno por mitades cada 2 años. Son los representantes de todo el pueblo argentino, aunque para su elección se distribuyen en 24 circunscripciones electorales (23 provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires), y, por lo tanto, se eligen de acuerdo a la población de cada provincia. Los senadores, por su parte, representan a las provincias, y se eligen 3 por cada una (dos por la mayoría y uno por la minoría). Duran 6 años en su mandato, y el pleno se renueva por tercios cada dos años.
Bolivia
Páginas Web oficiales: http://www.diputados.bo/ y http://senado.gob.bo/.
La Asamblea Legislativa Plurinominal está compuesta por dos cámaras: La Cámara de Diputados y la Cámara de Senadores. El tiempo del mandato de los asambleístas es de cinco años, pudiendo ser reelectos por una sola vez de manera continua. La Cámara de Diputados se conforma por 130 miembros. En cada departamento (el país está políticamente dividido en 9), se eligen la mitad de los diputados en circunscripciones uninominales de cada departamento. La otra mitad se elige en circunscripciones plurinominales departamentales, de las listas encabezadas por los candidatos a presidente, vicepresidente y senadores del país. La Cámara de Senadores estará conformada por 36 miembros. En cada departamento se eligen 4 senadores en circunscripción departamental, por votación universal, directa y secreta. La asignación de los escaños de senadores en cada departamento se hará mediante el sistema proporcional.
Chile
Páginas Web oficiales: https://www.cam ara.cl/ y http://www.sen ado.cl/.
El Congreso Nacional de Chile se encuentra compuesto por la Cámara de Diputados (Cámara Baja) de 120 miembros y por el Senado, integrado por 38 parlamentarios. El parlamento se rige por la Constitución de 1980 y por la Ley Orgánica Constitucional número N° 18.918.
Colombia
Páginas Web oficiales: http://www.camara.gov.co/ y http://www.senado.gov.co/.
Su Congreso es bicameral, conformado por el Senado de la República y la Cámara de Representantes. Sus miembros representan al pueblo y son elegidos cada cuatro años, con posibilidad de reelección, a través de votación directa. El Senado de la República está compuesto por 102 miembros, de los cuales 100 son elegidos por voto popular en todo el territorio nacional y dos son elegidos por las comunidades indígenas a través de circunscripción especial. La Cámara de Representantes, cuenta con 166 miembros, de los cuales 162 son elegidos por circunscripción territorial, es decir los departamentos y el Distrito Capital.
Costa Rica
Página Web oficial: http://www.asa mblea.go .cr/SiteP ages/Inici o.aspx.
La Asamblea Legislativa costarricense es unicameral y está compuesta por 57 diputados. Todos los escaños de la Asamblea se renuevan cada 4 años por voto universal y los diputados pueden ser reelectos en periodos no consecutivos.
Ecuador
Página Web oficial: https://www.asam bleanacio nal.go b.ec/es.
La Asamblea Nacional, es unicameral. Está integrada por 137 asambleístas que se distribuyen de la siguiente manera: 15 elegidos por circunscripción nacional, 2 elegidos por cada provincia, y uno más por cada 200 mil habitantes o fracción que supere los 150 mil, de acuerdo al último censo nacional de la población. En el exterior 6 asambleístas distribuidos: 2 por Europa, Asia y Oceanía; 2 por Canadá y Estados Unidos; y, por Latinoamérica, El Caribe y África, 2 más.
Guatemala
Página Web oficial: https://www.congr eso.gob.gt/.
El Congreso de la República es unicameral, compuesto por diputados electos directamente por el pueblo en sufragio universal y secreto, por el sistema de distritos electorales y lista nominal, para un periodo de cuatro años pudiendo ser reelectos. El Congreso está integrado por 158 legisladores.
México
Páginas Web oficiales: http://www.congreso.gob.mx/, http://www.Diputados.gob.mx/ y http://www.senado.gob.mx/64/.
El Congreso General se divide en dos Cámaras: la de diputados y la de senadores. En la primera hay 500 integrantes y en la segunda, 128. La Cámara de Diputados se compondrá de representantes de la Nación, electos cada 3 años, integrada por 300 diputados electos por el principio de mayoría relativa y 200 por el principio de representación proporcional. Los diputados podrán ser electos hasta por cuatro periodos consecutivos. El Senado de la República se compone por 128 senadores, de los cuales dos se eligen por el principio de mayoría relativa y uno se asigna a la primera minoría, así en cada estado y la Ciudad de México. Los 32 restantes se eligen por el principio de representación proporcional. Los Senadores podrán ser reelectos hasta por dos periodos consecutivos.
Panamá
Página Web oficial: http://www.asamblea.gob.pa/.
El Órgano Legislativo está constituido por una corporación denominada Asamblea Nacional, cuyos miembros son elegidos mediante postulación partidista o por libre postulación, mediante votación popular directa.
La Asamblea Nacional está compuesta por 71 diputados elegidos en circunscripciones denominadas circuitos electorales, algunos plurinominales, donde se escogen dos o más diputados, y otros uninominales, donde se escoge a un diputado. Son un total de 39 circuitos, 26 plurinominales y 13 uninominales. Los diputados son elegidos por un periodo de 5 años.
Paraguay
Páginas Web oficiales: http://www.diputa dos.gov. py/ww5/ y http://www.s enado.g ov.py/.
El Congreso paraguayo es bicameral, compuesto por 80 diputados y 45 senadores. Los diputados duran 5 años en su mandato, y se renueva el pleno por mitades cada 2 años y 6 meses. Son los representantes de todo el pueblo paraguayo, para su elección se distribuyen en 17 departamentos, y por lo tanto, se eligen de acuerdo a la población de cada uno de ellos. Los senadores son de representación nacional, y se eligen 45 a nivel territorial. Duran 5 años en sus mandatos, y el pleno se renueva por 23 votos del total de los miembros cada año.
Perú
Página Web oficial: http://www.congreso.gob.pe/.
El Congreso de la República del Perú es unicameral. Está compuesto por 130 congresistas de la República, con representación nacional, pero elegidos por distrito electoral múltiple. Son 26 distritos electorales. El número de congresistas está fijado en la Constitución. La elección se realiza de forma directa y la asignación de escaños se lleva a cabo mediante el sistema proporcional D´Hondt o cifra repartidora, con doble voto preferencial.
República Dominicana
Páginas Web oficiales: https://www.ca maradedip utados.go b.do/app/a pp_2011/c d_front page.a spx y http://www.sen ado.go b.do/se nado/.
El Poder Legislativo se ejerce en nombre del pueblo por el Congreso Nacional, conformado por el Senado de la República y la Cámara de Diputados. El Senado se compone de miembros elegidos a razón de uno por cada provincia y uno por el Distrito Nacional, 32 en total, cuyo ejercicio durará cuatro años. La Cámara de Diputados está compuesta por 178 diputados elegidos por circunscripción territorial en representación del Distrito Nacional y las provincias, distribuidos en proporción a la densidad poblacional.
Venezuela
Página Web oficial: http://www.asambleanacional.gob.ve/.
La Asamblea Nacional de Venezuela es un órgano unicameral que ejerce las funciones del Poder Legislativo, compuesta por 167 legisladores principales, con igual número de suplentes, para un periodo de gestión de 5 años, con posibilidad de reelección. 51 (31%) de los parlamentarios se eligen en listas cerradas por sistema de representación proporcional de 24 entidades federales que compone la República; 113 (68%) a través de circunscripciones electorales en cada uno de los estados, mientras que 3 de los parlamentarios (2%) representan a la población indígena.
b) Confección de leyes, la iniciativa como punto de partida
Referente a la confección de las leyes, y debido a que el proceso legislativo consta de varias etapas, en esta ocasión aludiré a aquella que le da inicio: la iniciativa, punto neurálgico para la construcción de los ordenamientos legales. Veamos los elementos que éstas deben contener al momento de su presentación en cada uno de las naciones estudiadas, y posteriormente me referiré al envío de los proyectos de ley a las comisiones, para cerrar este punto apuntaré el número de debates llevados a cabo durante el trámite legislativo.
Argentina
a) Cámara de Diputados de la Nación. Todo proyecto se presentará escrito y firmado por su autor. Ningún proyecto podrá presentarse por un número mayor de quince diputados. Los proyectos de ley o de resolución no deberán contener los motivos determinantes de sus disposiciones, las que deberán ser de un carácter rigurosamente preceptivo.
b) Cámara de Senadores. Todo proyecto se presentará por escrito y firmado. Asimismo, se debe acompañar copia del mismo en soporte digital a efectos de facilitar su más rápida incorporación a la red informática. Todo proyecto que importe gastos incluirá en sus fundamentos la estimación de tales erogaciones e indicará la fuente de financiamiento, a fin de justificar la viabilidad del mismo. De no ser así, no se discutirá en las sesiones de la Cámara hasta tanto la omisión no sea subsanada, por el o los autores del mismo.
Bolivia
a) Asamblea Legislativa Plurinacional. Todo Proyecto de Ley será precedido por una exposición de motivos y presentado a la Presidencia de la Cámara en triple ejemplar y en formato electrónico, firmado por los proyectistas y acompañado de copia de las leyes, decretos o resoluciones a que haga referencia.
Chile
a) Es la iniciativa de ley que ingresa al Congreso Nacional para cumplir el trámite de formación de la ley. Cuando es presentada por el Ejecutivo, se denomina mensaje, y si lo hacen los parlamentarios, se denomina moción.
b) Cámara de Diputados. Las mociones deberán presentarse por escrito, con las firmas de no más de diez diputados y redactadas de manera que, en lo posible, se refieran a una sola materia y cada una de sus disposiciones se consigne en artículo separado. Una vez presentado un proyecto de ley, éste se subirá al sitio en Internet de la Cámara. Los artículos de todo proyecto de ley deberán contener en términos precisos el mandato, prohibición o regla que se va a erigir en ley, sin aducir las razones o motivos en que se fundan. En todo proyecto que requiera trámite legislativo deberá adjuntarse un informe técnico, en el que se consignarán: 1. Los fundamentos que justifiquen legislar sobre la materia. 2. Las disposiciones de la legislación vigente que se verían afectadas por el proyecto. 3. La correlación del texto con el régimen normativo nacional. 4. Los elementos de juicio que resulten indispensables para su mejor comprensión.
c) Senado. No se admitirá a tramitación proyecto alguno que proponga conjuntamente normas de ley y de reforma constitucional o que no cumpla con los requisitos establecidos en el artículo 14 de la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional, que refiere que los fundamentos de los proyectos deberán acompañarse en el mismo documento en que se presenten, conjuntamente con los antecedentes que expliquen los gastos que pudiere importar la aplicación de sus normas, la fuente de los recursos que la iniciativa demande y la estimación de su posible monto.
Colombia
a) Cámara de representantes y Senado de la República. En la presentación de todo proyecto debe incluirse: título, encabezamiento, parte dispositiva y exposición de motivos. Sin este orden el Presidente devolverá el proyecto para su corrección.
Costa Rica
a) Todo proyecto deberá presentarse ante el Departamento de la Secretaría del Directorio, en forma impresa, a espacio y medio y tres copias. Igualmente, deberá presentarse el proyecto en un formato digital abierto. El original debe estar debidamente firmado por la diputada o diputadas, el diputado o diputados que lo inicien o lo acojan, o por la presidenta o presidente de la República y la correspondiente ministra o ministro de Gobierno, cuando el proyecto sea de iniciativa del Poder Ejecutivo. En caso de discrepancia entre el proyecto impreso y el proyecto digital prevalecerá el impreso.
Ecuador
a) La Asamblea Nacional. Los proyectos de ley serán presentados a la Presidenta o Presidente de la Asamblea Nacional, quien ordenará a la Secretaría General de la Asamblea Nacional distribuya el proyecto a todas las y los asambleístas, difunda públicamente su contenido en el portal Web oficial de la Asamblea Nacional, se difunda públicamente su extracto y remita el proyecto al Consejo de Administración Legislativa. El Consejo de Administración Legislativa calificará los proyectos de ley remitidos por la Presidenta o Presidente de la Asamblea Nacional y verificará que cumpla, con los siguientes requisitos: 1. Que se refiera a una sola materia, sin perjuicio de los cuerpos legales a los que afecte; 2. Que contenga exposición de motivos y articulado; y, 3. Que cumpla los requisitos que la Constitución de la República y esta Ley establecen sobre la iniciativa legislativa. Si el proyecto no reúne los requisitos antes detallados no se calificará.
Guatemala
a) El Congreso de la República. Toda iniciativa cuyo propósito sea la presentación de un proyecto de ley, deberá presentarse redactada en forma de decreto, separándose la parte considerativa de la dispositiva, incluyendo una cuidadosa, y completa exposición de motivos, así como los estudios técnicos y documentación que justifiquen la iniciativa. La presentación de la iniciativa se hará por escrito, en hojas numeradas y rubricadas por uno o varios de los ponentes y, además, en formato digital que deberá ser en formato de texto editable, para que inmediatamente después que el Pleno tome conocimiento de la iniciativa por la lectura de la exposición de motivos, se ponga en disponibilidad de todos los diputados al Congreso de la República por los medios electrónicos existentes, para su información y consulta.
México
a) Cámara de Diputados. Los elementos indispensables de la iniciativa serán: encabezado o título de la propuesta; planteamiento del problema que la iniciativa pretenda resolver; problemática desde la perspectiva de género, en su caso; argumentos que la sustenten; fundamento legal; denominación del proyecto de ley o decreto; ordenamientos a modificar; texto normativo propuesto; artículos transitorios; lugar; fecha, y nombre y rúbrica del iniciador.
b) Senado de la República. Toda iniciativa consta por escrito y contiene, al menos, lo siguiente: encabezado o título, con el señalamiento preciso del o de los ordenamientos a que se refiere; fundamento legal; exposición de motivos, con las razones que la sustentan, el alcance y competencia constitucional para legislar sobre la materia, así como la descripción del proyecto; texto normativo que se propone de nuevos ordenamientos o de adiciones o reformas a los ya existentes; señalando su denominación, naturaleza y ámbito de aplicación; régimen transitorio y, en su caso, el señalamiento de la legislación a derogar o abrogar; lugar y fecha de formulación; y nombre y firma del o los autores y, en su caso, el grupo parlamentario del cual forman parte.
Panamá
a) Asamblea Nacional. Cualquier anteproyecto o proyecto de ley que se proponga deberá presentarse escrito a máquina, en limpio, en doble original y en los términos exactos en que la Asamblea Nacional deberá adoptarlo, con sus diferentes artículos, incisos y párrafos numerados con guarismos. Además, deberá llevar a pie de hoja la fecha de su presentación en esta forma: “Propuesto a la consideración de la Asamblea Nacional hoy (aquí la fecha de presentación), por la Comisión (aquí el nombre de la Comisión proponente) o por el suscrito o infrascrito (aquí el nombre del o de los proponentes) y después la firma o firmas”.
Paraguay
a) Cámara de Diputados y Cámara de Senadores. Todo proyecto de ley será presentado con una exposición de motivos.
Perú
a) El Congreso de la República. Las proposiciones de ley deben contener una exposición de motivos donde se expresen sus fundamentos, el efecto de la vigencia de la norma que se propone sobre la legislación nacional, el análisis costo-beneficio de la futura norma legal incluido, cuando corresponda, un comentario sobre su incidencia ambiental. De ser el caso, la fórmula legal respectiva que estará dividida en títulos, capítulos, secciones y artículos. Estos requisitos sólo pueden ser dispensados por motivos excepcionales.
República Dominicana
a) Cámara de Diputados. Las iniciativas legislativas y las propuestas de enmiendas o mociones se presentarán por escrito o en forma digital.
b) Senado de la República. Los Senadores motivarán sus iniciativas en el Pleno, depositando copia de las mismas en la Secretaría del Bufete Directivo. Antes de ser fijados en la orden del día, se dará a los Senadores, al menos un día antes, copia de los proyectos de ley, resoluciones y contratos sometidos a la consideración de la cámara. Dichos textos también se publicarán en la Intranet, con la misma antelación. Las mociones y propuestas se presentarán por escrito.
Venezuela
a) La Asamblea Nacional. Todo proyecto de ley debe ser presentado ante la Secretaría y estará acompañado de una exposición de motivos que contendrá, al menos: 1. La identificación de quienes lo propongan. 2. Los objetivos que se espera alcanzar. 3. El impacto e incidencia presupuestaria y económica, o en todo caso, el informe de la Dirección de Asesoría Económica y Financiera de la Asamblea Nacional. En caso de que un proyecto no cumpla con los requisitos señalados, de acuerdo al criterio de la Junta Directiva, se devolverá a quien o quienes lo hubieran presentado a los efectos de su revisión, suspendiéndose mientras tanto el procedimiento correspondiente. El proyecto que cumpla con los requisitos señalados se le dará Cuenta para ser incorporado al sistema automatizado.
Tratándose de la forma de envío de los proyectos de ley a las comisiones, hay quienes los pasan de manera directa a la Comisión correspondiente: Senado de Argentina, Cámara de Representantes de Colombia, Senado de Colombia, Cámara de Diputados de México, Senado de México, Cámara de Diputados de Paraguay, Senado de Paraguay, Cámara de Diputados de República Dominicana, Senado de República Dominicana, Asamblea Legislativa de Costa Rica, Asamblea Nacional de Ecuador, Asamblea Nacional de Panamá y Congreso de la República del Perú. Algunos otros lo hacen a partir de la primera lectura por parte del Pleno: Cámara de Diputados de Bolivia, Senado de Bolivia, Cámara de Diputados de Chile, Senado de Chile, Congreso de la República de Guatemala y la Asamblea Nacional de Venezuela. Mientras que otros tienen un sistema mixto, como la Cámara de Diputados de Argentina y la Asamblea Nacional de Panamá.
El número de debates llevados a cabo durante el trámite legislativo varía, para considerar la celebración de uno hasta tres. En el primer caso, es decir de tener un debate, se encuentra Bolivia que en su ley dice que será así cuando el proyecto a considerar no sea de iniciativa de los legisladores miembros de la cámara, así como Perú, no obstante tiene una excepción a la regla al estatuir que pueden darse dos debates si así lo estima el Consejo Directivo. En el supuesto de dos debates está Argentina, que refiere al primero como general y el segundo, particular, lo que también ocurre en el caso mexicano. Se suman a esta lista Bolivia que advierte, cuando el proyecto a considerar sea de iniciativa de los legisladores miembros de la Cámara habrá dos debates; Chile apunta dos debates, el primero, de discusión general y el segundo, para la discusión a detalle; además agréguense a los dos debates: Ecuador, Paraguay, República Dominicana y Venezuela. Llevan a cabo dos debates, uno de ellos se da en Comisiones, tanto Colombia, como Costa Rica. Finalmente, Guatemala y Panamá contemplan tres debates, en este último el primero se tiene en comisiones y los otros dos en el Pleno.
Para finalizar este punto y dar paso al siguiente, es importante no perder de vista que una cuestión es lo regulado en la ley y otra complementaria son las prácticas o costumbres parlamentarias,[5] que incluyen diversos instrumentos, así como estrategias para la consecución del proceso legislativo.
V. Herramientas indispensables para hacer leyes [arriba]
Además de los actores involucrados en la creación de leyes -explicados en el punto III de este artículo-, un factor primordial para su consecución es contar con las herramientas suficientes para su obtención. Instrumentos que divido en cuatro, tal como lo muestro en el siguiente esquema:
Donde:
a) El capital humano lo conforman legisladores, asesores técnicos y especializados, investigadores y la ciudadanía que resulta ser un componente muy olvidado al momento de legislar, al cual es preciso darle su lugar en este proceso.
b) Los recursos materiales y tecnológicos se dividen en medios tradicionales como librerías, bibliotecas, foros de consulta, publicaciones especializadas, medios informativos como periódicos y la radio convencional. Así como aquellos que utilizan las Tecnologías de Información y Comunicación (TIC), incluidos aquellos servicios que provee Internet, como apps, blogs y páginas Web, correo electrónico, foros virtuales de discusión, librerías y bibliotecas en línea; libros electrónicos, redes sociales, videoconferencias a través de diversas plataformas, así como videos con soporte en YouTube. Téngase muy en cuenta que recurrir al uso de las TIC para estos menesteres, constituye una labor imprescindible en esta Era Digital, es un ejercicio que ha dejado de ser un debate, para constituirse en una necesidad, no solo para los que nos representan en el Congreso, sino para quienes ahí laboran, sin olvidar a los interesados en saber más acerca de las actividades llevadas a cabo por este Poder, una de las cuales es precisamente hacer leyes.
c) Entre los instrumentos cognitivos destacan la información institucional, el conocimiento de la realidad, la técnica legislativa, la voluntad política, así como la negociación política.
d) En cuanto a los institucionales se encuentran los Institutos o Centros de Investigación, los grupos de asesores, así como las diversas áreas que conforman el andamiaje legislativo-administrativo de cada Cámara.
Todas estas herramientas es ineludible armonizarlas y utilizarlas para optimizar el proceso de creación de leyes.
VI. Conclusión: porqué, hacia a dónde y leyes necesarias [arriba]
Entonces, ¿por qué es importante saber cómo se hacen las leyes?
- Un punto fundamental para interesarse en ello, es que las leyes aplican a todos, y estar al tanto de cómo se expiden las reglas del juego es una forma de participación ciudadana.
- Para que deje de ser información exclusiva de una élite, a la cual le corresponde socializar y transparentar aquellas actividades relacionadas a la conformación de la legislación, solo de esta manera será posible que los destinatarios emitan una opinión informada, incluso durante algunas de las etapas del proceso de su creación.
- Contribuye a que las labores del Poder Legislativo, entre la que destaca la expedición de leyes, esté legitimada, evitando así el incremento del fenómeno de desafección socio-política, incluido el descontento ciudadano llevado a protestas y manifestaciones ante la imposición de determinadas reformas, tal es el caso de las reformas estructurales del sexenio de Enrique Peña Nieto, en México.
Para finalizar, dejo aquí una pregunta que cada legislador debería colocar en su oficina en un cuadro luminoso, misma que es ineludible se conteste cada vez que se encuentre ante la disyuntiva de crear leyes: ¿Realmente es necesaria la legislación que se quiere elaborar e implementar? Téngase presente: las malas leyes hacen perder la confianza en las instituciones y deriva en una crónica fatiga parlamentaria[6].
Los invito a intercambiar puntos de vista acerca de estos tópicos, a un tweet de distancia me encuentran como @_BarbaraCabrera.
VII. Fuentes de investigación y consulta [arriba]
Bibliografía
BERLÍN Valenzuela, Francisco (coordinador), (1997), “Diccionario Universal de Términos Parlamentarios”, Cámara de Diputados LVII Legislatura / Miguel Ángel Porrúa, México.
BOBBIO, Norberto, et al, (2015), “Diccionario de política”, Siglo XXI editores / Cámara de Diputados LXII Legislatura, México.
GARCÍA Montero, Mercedes, (2004), “El procedimiento legislativo en América Latina”, América Latina Hoy, número 38, Universidad de Salamanca, España.
HAMILTON, William Gerard, (2007) “Lógica parlamentaria”, Senado de la República LX Legislatura, México.
HERNÁNDEZ Apodaca, Samuel (coordinador, varios autores), (2016), “Apuntes contemporáneos de Derecho”, PaideiaMx, México.
MORA-DONATTO, Cecilia, (2015), “Constitución, Congreso, legislación y control; coordenadas para legisladores en los tiempos de reelección”, Universidad Nacional Autónoma de México / Instituto de Investigaciones Jurídicas / Cámara de Diputados LXII Legislatura, México.
Ponencia
CABRERA Pantoja, Bárbara Leonor, (2018), “Desafección socio-política y participación social”, Cámara de Diputados, México, disponible en http://www. diputados.g ob.mx/sedia /sia/redi pal/CRV -XI-18/ t2/CRV- XI-15-18_Barbar aCabrera.pd f
Hemerografía
CABRERA Pantoja, Bárbara Leonor, (2017), “Fatiga parlamentaria”, Quaestionis, número 33, año 5, bimestre septiembre-octubre, México.
Webgrafía
RED LATINOAMERICANA POR LA TRANSPARENCIA LEGISLATIVA (RLTL), (2017), “Índice Latinoamericano de Transparencia Legislativa 2016”, disponible en https://drive.go ogle.com/fi le/d/0B4 qrvC qRwqmza WV3 QUE5ekNfV Gc/view.
SISTEMA DE INFORMACIÓN LEGISLATIVA (SIL), (consultada 14-noviembre-2018), “Práctica parlamentaria”, Secretaría de Gobernación, México, disponible en http://sil.gob ernacion.go b.mx/Glosa rio/definicio npop.p hp?ID =186.
Ordenamientos legales
a) ARGENTINA
- Reglamento de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación.
- Reglamento de la Cámara de Senadores.
b) BOLIVIA
- Reglamento General de la Cámara de Diputados.
c) CHILE
- Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional.
- Reglamento de la Cámara de Diputados de Chile.
- Reglamento del Senado.
d) COLOMBIA
- Reglamento del Congreso, el Senado y la Cámara de Representantes.
e) COSTA RICA
- Reglamento de la Asamblea Legislativa.
f) ECUADOR
- Ley Orgánica de la Función Legislativa.
g) GUATEMALA
- Ley Orgánica del Organismo Legislativo del Congreso de la República de Guatemala.
h) MÉXICO
- Reglamento de la Cámara de Diputados.
- Reglamento del Senado de la República.
i) PANAMÁ
- Reglamento Orgánico del Régimen Interno de la Asamblea Nacional.
j) PARAGUAY
- Constitución de la República del Paraguay.
k) PERÚ
- Reglamento del Congreso de la República.
l) REPÚBLICA DOMINICANA
- Reglamento de la Cámara de Diputados.
- Reglamento del Senado.
m) VENEZUELA
- Reglamento Interior y de Debates de la Asamblea Nacional.
Notas [arriba]
[1] Doctora en Derecho. Escritora. Investigócrata y divulgadora del conocimiento. Presidenta del Comité Editorial Internacional de Quaestionis, así como autora de la Sección “Internet y Derecho” de dicha publicación. Directora de Publicaciones en PaideiaMx. Socia de Internet Society, capítulo México. Integrante de la Red de Investigadores Parlamentarios de la Cámara de Diputados [México]. Investigadora del Centro de Investigaciones Legislativas del Poder Legislativo de Jalisco [México]. Líneas de investigación, generación y aplicación del conocimiento: Tecnologías de la información y Comunicación, Redes Sociales, Sociedad Civil y Derecho Parlamentario. Especialista en el Proceso de Investigación Científica en las Ciencias Sociales. Autora de más de 80 artículos, publicados en diversas revistas de divulgación del conocimiento tanto nacionales como extranjeras.
Autora de 20 libros, entre los más recientes destacan: “Investigócrata: el poder de la investigación”, “Identidad migrante”, “Internet y Derecho: ventajas, desafíos y dilemas”, “¡Santo Internet! –para investigar: busco, evalúo, cito y divulgo-”, “Viviendo la Constitución: a 100 años de su promulgación”, “Construyendo Investigaciones”, “Apuntes contemporáneos de Derecho” y una trilogía de libros dedicados a Twitter.
Perfil profesional completo en LinkedIn: Dra. Bárbara Leonor Cabrera Pantoja. Página personal https://bit.ly/2 gZK1E1. A un tweet de distancia la encuentran como @_BarbaraCabrera.
* Disponible para su consulta aquí https://bit.ly/2qyzEZM.
[2] Para profundizar acerca de las implicaciones de la Desregulación legislativa, consúltese la aportación de mi autoría para el libro “Apuntes contemporáneos de Derecho”, ediciones PaideiaMx, pp. 17 a 46 http://cort .as/-9qbi.
[3] Éstas constituyen las etapas del proceso legislativo ampliado, planteado con base en mi experiencia en estas actividades.
[4] Para conocer más acerca de este fenómeno, invito a leer “Desafección socio-política y participación social”, una ponencia de mi autoría para la Red de Investigadores Parlamentarios de la Cámara de Diputados (México) disponible en http://www.dip utados.gob .mx/sed ia/sia/re dipal/CR V-XI-18/t2/C RV- XI-15-18_Barbara Cabrer a.pdf.
[5] Prácticas o costumbres parlamentarias son aquellas acciones que instrumentan los integrantes del Poder Legislativo para subsanar vacíos o lagunas de ley, así como para hacer más eficiente el trabajo legislativo. Algunos autores han señalado que la costumbre o la práctica parlamentaria son el origen del derecho parlamentario debido a que gran parte de las normas escritas en esta materia no son sino el reflejo o consagración formal de anteriores costumbres. (SIL, 14-noviembre-2018).
[6] Exploro la fatiga parlamentaria en un artículo publicado en la Revista de Divulgación Científica Quaestionis, el cual invito a leer en su número 33, año 5, bimestre septiembre-octubre 2017 http://revist aquaestio nis.blogsp ot.com/2017 /09/analisis -fatiga-p arlamentar ia.html.
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