Previo al análisis de la actual Agencia de Prevención contra la Violencia Deportiva (Aprevide), debemos remontarnos al Comité Bonaerense de Seguridad Deportiva (Cobosede) el cual fue creado en 1995 e institucionalizado en 1999 en el ámbito del Instituto Bonaerense del Deporte y orientado a la prevención de la violencia en espectáculos deportivos.
A partir del año 2000 el Ministerio de Seguridad fue designado autoridad de aplicación de la Ley del Régimen Contravencional en los Espectáculos Deportivos Ley N° 11.929. Luego, en 2002, en los fusionados Ministerio de Justicia y Seguridad se crea el Comité Provincial de Seguridad Deportiva (Coprosede) adecuando, jerarquizando y optimizando las funciones de su antecesor el Cobosede; y funcionando como órgano consultivo y de asesoramiento en la Estructura Orgánica del Ministerio de Seguridad a cargo de un Secretario Ejecutivo (y en Justicia y Seguridad).
El Coprosede, fue creado, por el entonces gobernador de la provincia de Buenos Aires Felipe Solá mediante la sanción del Decreto 1862/03. Este Decreto fue reglamentario de la Ley N° 11.929, la cual en su Título II “Seguridad en espectáculos deportivos”, en su art. 25 establecía que el Poder Ejecutivo designará un organismo de aplicación con los objetivos de velar por la seguridad de los espectáculos deportivos en toda la Provincia de Buenos Aires, la protección de la vida, la integridad física, la salud y los bienes de las personas, con motivo o en ocasión de la organización, habilitación o desarrollo de todo espectáculo deportivo. Otorgándole al organismo mediante el art. 26 el Poder de Policía, en materia de seguridad deportiva con competencia en todo lugar, hecho o situación relacionada con la prevención, organización, preparación, desarrollo y concreción de cualquier espectáculo deportivo.
“Desde esta óptica designamos como policía, o actividad administrativa de policía, a la porción o parcela de la función administrativa mediante la cual las autoridades públicas, a las que le fue atribuida esa función, dictan actos generales -reglamentos y actos generales no normativos- y aplican -mediante actos singulares- las normas legales limitativas de las conductas privadas -Poder de Policía -concretando así, de manera inmediata y práctica, los específicos fines de ordenación determinados por el legislador, los que a su vez se incardinan en el sistema de derechos que conforma el bloque de constitucionalidad argentino.”[2]
El Decreto N° 1863/02 específicamente indicaba, que tenía como fin desplegar un eficiente contralor y coordinar las pautas organizacionales necesarias para un adecuado cumplimiento de las normas de seguridad para la previsión, organización, desarrollo y concreción de los eventos deportivos, teniendo también como facultad la verificación edilicia y/o de infraestructura de las estructuras utilizadas para el evento deportivo.
A nivel administrativo este organismo, dependía jerárquicamente del entonces Ministerio de Justicia y Seguridad de La Provincia de Buenos Aires. Para llevar adelante los objetivos mencionados en la organización de los eventos deportivos debía ceñirse a las disposiciones de la Ley N° 11.929 y su Decreto Reglamentario, pero respecto de las medidas de seguridad podía aplicar las normativas que él mismo disponga, coordinadas con la Policía de la Provincia de Buenos Aires para el montaje del servicio, estando a cargo de la Jefatura Departamental de Policía con competencia material en la jurisdicción donde se realizará el evento, determinar la cantidad de efectivos destinados para cada espectáculo. Este ítem, “la cantidad de efectivos necesarios”, en la actualidad es el de mayor trascendencia económica para los clubes, por qué el costo de la remuneración de efectivos policiales afectados al evento, debe ser soportados en su totalidad por el club organizador.
En consonancia con lo prescripto por la ley, el Decreto le otorgaba la competencia especifica al Coprosede para otorgar la autorización para la realización del evento deportivo, cuando a su criterio se encuentren cumplidas las pautas de seguridad, y en el caso que considere que no están dadas las mismas la facultad de ordenar al organizador la subsanación de los defectos observados en un plazo perentorio, pudiendo en caso de incumplimiento, designar otro lugar que considera más seguros o suspender el espectáculo. A pedido de la institución alcanzada por la medida, podía autorizar que el espectáculo se lleve a cabo sin la presencia de espectadores. Tenía también la facultad de solicitar a los Municipios toda la información y/o documentación que considere pertinente, en lo que hace a la seguridad edilicia y/o de infraestructura de los estadios con el fin de preservar la seguridad.
El Decreto 1863/02 en su art. 10 dividía en 6 anexos las pautas de organización y seguridad, los cuales hacen referencia al Título II de la Ley N° 11.929:
I (Medidas Estructurales),
II (Medidas de Seguridad),
III (Asistencia y Asesoramiento a los espectadores),
IV (Control de venta de entradas),
V (Cuestiones de Organización) y
VI (Medidas de Coordinación).
Los clubes organizadores tenían que enviar al Coprosede con treinta (30) días de anticipación, toda la información relacionada con el evento deportivo a desarrollarse y, especialmente, los nombres de los participantes, fecha, hora y lugar del mismo y cualquier otra información que pueda ser útil para evaluar su autorización. También exigía que informen en un plazo de 96 horas previas al evento tanto al Comité Provincial de Seguridad Deportiva como a las fuerzas policiales el recorrido previsto por sus simpatizantes, detallando las localidades afectadas a dicho tránsito, para que puedan tomarse las medidas de seguridad que correspondan. Del análisis de estos dos informes, el Coprosede y la Jefatura Departamental de Policía con competencia material en la jurisdicción donde se realizará el evento en forma conjunta tomaban la decisión de la cantidad de efectivos policiales afectados para la realización del espectáculo deportivo.
Posteriormente a través del Decreto N° 3028/06 Coprosede fue incorporado al ámbito del Ministerio de Seguridad y mediante los Decretos N° 602/10 y N° 38/11b, los cuales aprobaron las estructuras del Ministerio de Justicia y Seguridad creado por Ley N° 14.131, el Coprosede fue nuevamente transferido y se mantuvo incorporado a ese ámbito.
Finalmente, el 8 de agosto de 2012 el entonces gobernador Daniel Scioli firmó el Decreto 638/12 que puso fin al Coprosede, suprimiéndolo de la estructura organizativa del Ministerio de Justicia y Seguridad, y creando mediante el mismo Decreto la Agencia de Prevención de Violencia en el Deporte más conocida como Aprevide la cual se crea en el ámbito de la Secretaria de Deportes.
II. Agencia de prevención contra la violencia deportiva. (Aprevide) [arriba]
La Agencia de Prevención de Violencia en el Deporte (Aprevide), fue creado mediante el Decreto 638/12 ubicándose en un principio bajo la órbita de la Secretaría de Deportes, absorbiendo todas las funciones y recursos del Coprosede; mientras que a partir de diciembre de 2015 la Aprevide integra orgánicamente la estructura del Ministerio de Seguridad.
Funciona como órgano consultivo y de asesoramiento, sin que sus decisiones tengan carácter vinculante. Está conformado por un Directorio, el cual es presidido por el Secretario de Deportes o quien éste delegue esa responsabilidad y desarrolla sus tareas a través de un Secretario Ejecutivo. El Directorio se encuentra compuesto por cuatro Directores permanentes y tres Directores ad-hoc, siendo el desempeño de estos últimos en carácter ad honorem.
Los Directores permanentes son designados por el Poder Ejecutivo, uno a propuesta del Ministerio de Justicia y Seguridad y los restantes tres a instancia del Honorable Senado de la Provincia de Buenos Aires, de la Honorable Cámara de Diputados de la Provincia de Buenos Aires y de la Asociación del Fútbol Argentino. Los Directores ad-hoc son designados por el Secretario de Deportes, según el evento y el lugar de que se trate, los que deberán representar, a la disciplina deportiva que tenga relación con la competencia específica; a los Municipios o entidades o asociaciones intermedias relacionadas con la actividad deportiva y a la Dirección General de Cultura y Educación o del Instituto Cultural.
El art. 2 del Decreto 638/12 prescribe que las decisiones de este organismo no son vinculantes, sino que funcionará como un órgano consultivo y de asesoramiento, sin embargo, de su Anexo Único surge que también posee facultades ejecutivas. En el caso de la Secretaria de Deportes, puede disponer de todas aquellas medidas previas, concomitantes y posteriores que considere pertinentes para garantizar la seguridad de los espectáculos deportivos que se desarrollen en ámbito territorial de la Provincia de Buenos Aires y ser la Autoridad de Aplicación de la Ley N° 11.929 modificada por la Ley N° 12.529 y su Decreto Reglamentario N° 1863/02. Así mismo, el Secretario Ejecutivo se encuentra facultado para llevar adelante la aplicación de la Ley N° 11.929 modificada por la Ley N° 12.529 y su Decreto Reglamentario N° 1.863/02, realizar las acciones de prevención que se dispongan, disponer todas aquellas medidas previas, concomitantes y posteriores que considere pertinentes para garantizar la seguridad de los espectáculos deportivos y ejecutar todas aquellas medidas necesarias tendientes a garantizar que la estructura edilicia en donde se desarrollan los espectáculos deportivos sean adecuadas y seguras para los concurrentes a los mismos.
De modo tal, que del texto de la norma podemos inferir que estamos ante la presencia de facultades discrecionales de la administración, en el sentido didáctico que expresa nuestro máximo Tribunal.
“Que se ha de recordar, en primer lugar, que mientras en algunos supuestos el ordenamiento jurídico regula la actividad administrativa en todos sus aspectos -reemplazando así el criterio del órgano estatal- al predeterminar qué es lo más conveniente para el interés público y reducir su actividad a la constatación del presupuesto fáctico definido por la norma en forma completa y la aplicación de la solución que la ley agotadoramente ha establecido (poderes reglados o de aplicación legal automática), en otras ocasiones el legislador autoriza a quien debe aplicar la norma en el caso concreto para que realice una estimación subjetiva que completara el cuadro legal y condicionará el ejercicio para ese supuesto de la potestad atribuida previamente o de su contenido particular al no imponerle, por anticipado, la conducta que debe necesariamente seguir (facultades o potestades de ejercicio discrecional).
“Que, superada en la actualidad la antigua identificación entre discrecionalidad y falta de norma determinante o laguna legal -por considerarse que la libertad frente a la norma colisionaría con el principio de legalidad- se ha admitido hace ya largo tiempo que la estimación subjetiva o discrecional por parte de los entes administrativos sólo puede resultar consecuencia de haber sido llamada expresamente por la ley que ha configurado una potestad y la ha atribuido a la administración con ese carácter, presentándose así en toda ocasión como libertad de apropiación legal, jamás extralegal o autónoma (confr. doctrina que emana del cap. IV, apart. 3°, párr. 6° de la exposición de motivos de la ley reguladora de la jurisdicción contencioso administrativa española del 27 de diciembre de 1956).” [3]
Si bien, a nuestro entender, estas facultades que tiene el Aprevide resultan necesarias para su funcionamiento y para cumplir con el objetivo primordial para el que fue creado:
“a) La seguridad de los espectáculos deportivos en toda la Pcia. de Buenos Aires.
b) La protección de la vida, la integridad física, la salud y los bienes de las personas, con motivo o en ocasión de la organización, habilitación o desarrollo de todo espectáculo deportivo.” [4]. Estas facultades deben tener un límite. Hay que advertir, empero, que la llamada discrecionalidad fuerte no equivale a una libertad sin límites y que, en cualquier caso, ella debe desenvolverse respetando ciertos estándares de racionalidad, justicia, y eficacia.[5]
La organización de la seguridad de un espectáculo deportivo, conforme fuimos detallando tiene una gran cantidad de aristas, los días previos a su realización, durante el transcurso del mismo y un tiempo prudencial después de finalizada, pero el meollo de la cuestión como señalamos radica, en la cantidad de efectos policiales destinados al evento, tanto dentro del estadio como en las inmediaciones, el cual tiene un altísimo costo y el mismo debe ser soportado íntegramente por el club organizador, es decir el club que oficia de local cada vez que se juega un partido de futbol en su estadio, esta situación hace que los recursos económicos que generan los clubes tengan que ser usados en su mayoría para cubrir dichos gastos de seguridad, no dejándole margen económico para utilizar sus recursos en pos de realizar otras cuestiones que pueden ser beneficio del socio y de la comunidad que lo rodea, siendo en algunos casos hasta inviable la subsistencia de los mismos, por ejemplo en la Provincia de Salta tres de los clubes de futbol más importantes estuvieron en una situación crítica , ya que sin el apoyo del Estado Provincial para pagar sus deudas, hubiesen desaparecido.[6]
III. El rol social de los clubes de futbol [arriba]
Desde la fundación de varios clubes en los primeros años del siglo pasado, los cuales llegarían a ser los actuales pilares del fútbol nacional, como el caso de Boca Juniors, River Plate, Ferrocarril Oeste, Gimnasia y Esgrima de La Plata y Rosario Central. Los periódicos anuncian obligadamente los partidos y comentan los resultados, certificando que el fútbol, practicado en todos los rincones de nuestro país y por todas las clases sociales, era indiscutiblemente el “deporte argentino”.
Si bien en su concepción, estos Clubes nacieron para dedicarse principalmente a la práctica del Futbol al poco tiempo fueron abarcando otras disciplinas deportivas y educativas, creando incluso escuelas propias. Es así, que en lugar físico donde se daba nacimientos a estas instituciones se creaba un universo a su alrededor, abriéndole sus puertas a la comunidad en su conjunto, el caso más paradigmático es el del Club Ferrocarril Oeste en el porteño barrio de Caballito, el cual llegó a tener 48.000 asociados en la década de los ’80 y fue distinguido por la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) como “modelo de integración social”.
Esta integración social que destacó la UNESCO, la cual también se dio en muchos clubes de futbol a lo largo y ancho de nuestro país, lamentablemente en los años 90 de la mano de la desarticulación del Estado y los cambios en materia de educación, fueron también sufriendo una gran degradación la mayoría de los clubes de futbol, rompiéndose algunos de esos lazos solidarios que unían a estas instituciones con su gente. Lo que lastimosamente fue aumentando también fue nivel de violencia dentro y fuera de los estadios sobre todo en la Provincia de Buenos Aires, lo que llevo a la creación de diferentes organismos que anteriormente explicamos, con el fin de intentar reducir el alta umbral de violencia que se vivía sobre todo luego de la crisis del año 2001, hasta la actualidad, siendo en este momento el único del país del mundo en el cual no puede asistir a un partido de futbol público visitante, solución que parecía transitoria pero que se ha tornado permanente.
Es necesaria la sanción de una ley que distribuya los costos entre los clubes de Futbol y el Estado, haciéndolo de esta manera más equitativo, con criterios claros de determinación basados en estadísticas serias para de esta manera evitar la discrecionalidad por parte del Estado provincial en la asignación de efectivos policiales, sin poder darle la posibilidad al club de cuestionar esa decisión unilateral. También la Ley debería tener como objetivo, además de velar por la seguridad de los ciudadanos que asisten a ver un espectáculo deportivo, establecer parámetros de responsabilidad tanto para los clubes, para la Asociación de Futbol Argentino (AFA), como para el Estado, cuestión todavía no del todo clara[7].
En el caso de no sancionarse una norma en lo inmediato sería positivo también que más allá de los informes que envíen los clubes, se establezca una mesa de dialogo entre el Secretario Ejecutivo o quien el Directorio designe, el Comisario a cargo de la Jefatura Departamental de Policía con competencia material en la jurisdicción donde se realizará el evento y los dirigentes del Club organizador, para de esta manera previo a la celebración del espectáculo deportivo se analicen los posibles riesgos y en base a estos se determine el operativo policial a seguir, evitando costos innecesarios que puede ser usados con otros fines filantrópicos.
Traer un poco de luz a estas cuestiones que estuvimos analizando, creemos que es un avance para poner a los clubes en el lugar de donde nunca se tuvieron que haber ido y para que puedan seguir cumpliendo con el importante rol social que la historia del futbol argentino les fue asignando, como el caso del Club Atlético Almirante Brown[8] en el corazón del Partido de la Matanza el cual cuenta con un comedor infantil, al que asisten dos mil chicos todos los días.
[1] Sergio Alberto Nemesio. Abogado especialista en Derecho Deportivo y Seguridad Deportiva. Asesor legal del Club Atlético Almirante Brown.
[2] Poder de Policía: Bases para su control judicial. Patricio Marcelo E. Sammartino. Pág. 11.
[3] CSJN. Consejo de Presidencia de la Delegación Bahía Blanca de la Asamblea Permanente por los Derechos Humanos (23/06/1992). Cons. 6º y 7º.
[4] Art. 25 Ley N° 11.929
[5] La discrecionalidad administrativa. Cassagne, Juan Carlos. LA LEY 08/09/2008, 08/09/2008, 1 - LA LEY2008-E, 1056.Cita Online: AR/DOC/2445/2008
[6] La Provincia apoyará a clubes de fútbol para el fortalecimiento de las divisiones inferiores. 08/09/2016. Noticias de Gobernación. Gobierno de Salta.
[7] CSJN. Mosca, Hugo Arnaldo c/ Buenos Aires, Provincia de (Policía Bonaerense) y otros s/ daños y perjuicios". (06/03/2007)
[8] www.almirant ebrown.org.ar
