Bases constitucionales de la sustentabilidad [1]

Por Laura Perez Bustamante

Introducción [arriba] 

La expresión sustentabilidad, consolidada definitivamente por nuestro ordenamiento jurídico interno en la reforma Constitucional del año 1994, prescribe exigencias en torno a conductas individuales y colectivas, privadas y públicas respecto de la relación con el ambiente y su gestión.

Nacida como una expresión de las ciencias naturales ligada a los sistemas biológicos que pueden conservar la diversidad y la productividad a lo largo del tiempo, manteniéndose en equilibrio; la sustentabilidad ha evolucionado conceptualmente[2] siendo utilizada en la actualidad para referir al desarrollo de los sistemas socioecológicos en tres dimensiones centrales: la económica, la social y la ambiental.

En el marco del derecho, su aparición presenta desafíos y replanteos regulatorios a fines de dar cumplimiento a sus requerimientos, como veremos, respecto de las características propias de las normas ambientales, sus funciones y anclaje. Comenzaremos analizando qué es la sustentabilidad. Luego, atenderemos a la primera norma de presupuestos mínimos en su marco constitucional, la ley de política general del ambiente, para seguidamente analizar las propuestas del federalismo de concertación y las formas de la democracia semidirecta, el reparto de las competencias ambientales en las leyes de presupuestos mínimos, para finalizar con la participación popular en las decisiones sobre políticas públicas.

1. Visiones de la sustentabilidad [arriba] 

La idea de sostenibilidad[3] refiere a una acción o proceso capaz de ser mantenido o defendido. Redclift precisa: “El verbo ‘sostener’ tiene una connotación pasiva, mientras que el adjetivo ‘sostenible’ se utiliza en sentido activo... ‘sostenible’ en voz activa sugiere una disposición hacia algo, transmite un claro mensaje prescriptivo de que algo hay que hacer y de hecho puede hacerse la yuxtaposición de ambos significados, el normativo/activo y el positivo/pasivo, ha permitido que la idea de sostenibilidad se utilice en todo un abanico de formas contradictorias.” En relación a este punto, el autor expresa que el desarrollo sostenible “ha resultado ser útil como concepto precisamente porque combina la idea de acción prescriptiva con la de las propiedades duraderas y defendibles encontradas en los principios científicos”; y que “nace de la necesidad intelectual tanto como de la necesidad política. Surge, de hecho, a partir de los problemas generados por el propio Modernismo, incluyendo el de nuestra fe en la ciencia...”.[4]

En cuanto a los orígenes de la ambigüedad del concepto de desarrollo sustentable, Redclift afirma: “Existen dos elementos clave de la perspectiva modernista sobre el medio ambiente. El primero enlaza con la idea de progreso, de la razón y la libertad. El segundo se refiere al modo en que el Modernismo legitima sus propias prácticas discursivas. Ambos elementos nos hacen avanzar hacia la comprensión de la ambigüedad esencial que se esconde tras la forma en que se invoca el desarrollo sostenible...” ya que éste “...busca legitimar sus propias proposiciones mediante el recurso a los que se supone valores universales. Al incorporar el concepto de ‘sostenibilidad’, en el sentido esencialista, al ámbito del ‘desarrollo’, el discurso que rodea el medio ambiente se utiliza a menudo para reforzar antes que para debilitar la suposición básica sobre el progreso. El desarrollo sostenible obtiene así su carácter programático de este discurso esencialista. El desarrollo se entiende como sinónimo de progreso, resultando así más digerible porque se le vincula con los límites ‘naturales’, expresados en el concepto de sostenibilidad. El desarrollo sostenible se convierte pues en una metodología además de en una meta normativa, un modelo de planificación, una estrategia que incluye una gestión decidida del medio ambiente”.

La teoría de la evolución, la especialización científica y el desarrollo económico a escala a lo largo del siglo XIX delimitan el contexto que permite el nacimiento de la sostenibilidad. Pero la gran novedad del desarrollo sustentable reside en que retoma los problemas distributivos, que habían sido dejados de lado por el capitalismo. En este orden, el desarrollo sustentable refiere a las “necesidades” en el contexto del desarrollo, como forma de abordar problemas distributivos en tiempo y espacio. Así, en cuanto a la faz temporal, se habla de la satisfacción de necesidades de generaciones presentes y futuras, alentada por el principio de equidad intergeneracional, indispensable para la sostenibilidad. Se ha dicho que “La igualdad intergeneracional, en el sentido utilizado por los economistas, es la preocupación por detectar las preferencias y elecciones de generaciones futuras aun por nacer. Ha servido para extender la teoría neoclásica, la cual de otro modo no lograría reflejar plenamente las opciones supuestas en el modo de valorar el medio ambiente. El hecho de que las consideraciones de igualdad intergeneracional desempeñen un papel tan grande en la economía medioambiental refleja las restricciones bajo las cuales se emplea el paradigma neoclásico como herramienta de política económica. Las sociedades reconocen las cuestiones de ‘igualdad intergeneracional’ de varias formas, y estas preocupaciones quedan reflejadas en varias disciplinas de las ciencias sociales, sobre todo en antropología, jurisprudencia y filosofía. El desarrollo sostenible también responde a problemas de distribución en el espacio, la distribución de recursos entre ‘aquí’ y ‘fuera de aquí’. Se trata de los problemas de la igualdad intrageneracional, sobre todo entre sociedades diferentes y entre Norte y Sur...”[5] Ya adentrado el s XX, los aportes de la sociología a la evolución del concepto son indiscutibles y nos permiten un análisis más profundo, complejo y cuestionador en relación al paradigma.

La complejidad del concepto de sustentabilidad ha sido puesta de resalto por autores como Myers, quien entiende que la misma “deriva de las distintas y simultáneas asociaciones que establece entre los problemas que trata de resolver”, como las asociaciones entre diferentes problemas ambientales, entre diferentes esferas de la actividad humana –como la protección ambiental y el desarrollo-, entre el mundo desarrollado y el mundo en desarrollo, entre la generación presente y la futura, entre la protección de los recursos naturales y las necesidades humanas básicas, entre la ecología y la economía y entre la eficiencia económica y la equidad social.[6]

Por su parte, Redclift advierte que “La idea de sostenibilidad, aunque deriva de la ciencia, pone al mismo tiempo de manifiesto las limitaciones de la propia ciencia. Se la utiliza para defender imperativos morales y humanos, pero al mismo tiempo extrae su legitimidad a partir de la identificación de ‘imperativos’ biosféricos que trascienden las sociedades humanas.”[7]

Adicionalmente, la dificultad de hacer operativo el concepto se incrementa por la variabilidad de sus elementos –conforme cambian las demandas e interacciones entre los grupos que componen una determinada sociedad-. Por lo tanto, es un concepto determinado histórica y socialmente. Ello conlleva las características de adaptabilidad y apertura a las condiciones sociales en que se aplica. Puede decirse, asimismo, que se trata de un concepto multidimensional que contiene e integra elementos ecológicos como sociales.

Entre las ventajas del concepto de sostenibilidad, algunos autores remarcan su capacidad para superar las tradicionales divisiones entre políticas e intereses económicos, por un lado, y políticas e intereses ambientales, por otro, como se vio en el apartado sobre variantes del desarrollo sustentable. Desde este punto de vista, el concepto de desarrollo sostenible vendría a significar un puente entre grupos sociales con posiciones y actitudes contrapuestas respecto a los problemas ambientales, o entre grupos que encontrarían en la propia ambigüedad del término de sustentabilidad, un espacio común para cooperar entre ellos. Sin embargo, otras voces señalan que el concepto de sustentabilidad tiene “dos caras” y que, si bien puede constituir una aproximación entre grupos con distintos intereses, su ambigüedad también puede servir para favorecer la continuidad de prácticas tradicionales no saludables ambientalmente.

1.a. Variables ecológica, económica y ambiental de la sustentabilidad

Más allá de las valoraciones respecto de la utilidad del concepto, los cierto es que en la definición de sustentabilidad se contemplan factores procedentes de distintas disciplinas y áreas de conocimiento. Daly y Gayo consideran tres aspectos combinados de la sustentabilidad: sustentabilidad ecológica, sustentabilidad económica y sustentabilidad social. La sustentabilidad ecológica se refiere al objetivo de mantener aquellas características de los ecosistemas que son esenciales para su supervivencia a largo plazo. La sustentabilidad económica importa una gestión adecuada de los recursos que justifique la continuidad del sistema económico vigente. Por su parte, la sustentabilidad social requiere parámetros distributivos de la riqueza más equitativos, es decir, cuando los costes y beneficios del desarrollo fuesen distribuidos de manera equitativa entre la población actual (equidad intrageneracional), teniendo en cuenta, también, el bienestar de las generaciones futuras (equidad intergeneracional).

Atkinson señala que la sustentabilidad se alcanzaría cuando de la combinación de los ejes anteriores, pudiera transmitirse a las generaciones futuras un bienestar igual al menos al actual. A efectos operativos, divide el concepto de “capital” en tres categorías:

a) capital manufacturado (vg, maquinaria, edificios, carreteras);

b) capital humano (vg, conocimientos, habilidades), y

c) capital natural (recursos naturales y medio ambiente).

1.b. Sustentabilidad fuerte y sustentabilidad débil

De acuerdo a la forma en que estas categorías de capital se combinen a fines de alcanzar la sustentabilidad, se estaría ante dos escuelas del desarrollo sostenible: una “débil” y otra “fuerte”.

La escuela de la sustentabilidad “débil” se muestra proclive a considerar relativamente fácil y viable sustituir capital natural por capital manufacturado y/o capital humano, dado que estas tres categorías de capital contribuyen al bienestar general de un modo equivalente. De allí, deduce que lo que debe conservarse no es el valor de un bien determinado, sino un agregado de riqueza ya que las distintas categorías de capital pueden sustituirse entre sí completamente.

Contrariamente, la escuela de la sustentabilidad “fuerte” advierte que algunos activos de capital natural son esenciales para el bienestar y la supervivencia de la especie humana a largo plazo (capital natural crítico), por lo que no son sustituibles por ninguna otra categoría de capital, sea éste manufacturado o humano.

1.b.1. El enfoque tecnocéntrico

Lo anterior puede relacionarse con los enfoques basados en la tecnología o en la ecología que intentan llevar a la práctica el desarrollo sustentable.

Así, existe, en primer lugar, un enfoque “tecnocéntrico”, cercano al de la sustentabilidad “débil”, caracterizado por una fe ilimitada en la tecnología como medio para solucionar el problema de la escasez de los recursos. Dentro de este enfoque se podría distinguir entre una posición que admite la posibilidad de una sustitución completa entre capital natural y capital humano o manufacturado, una posición “acomodativa o de economía ambiental”, según la cual la sustitución entre esas tres categorías de capital no puede ser nunca completa, planteándose entonces la necesidad de introducir en las estrategias de desarrollo los costes sociales de la degradación ambiental que puedan generar.

1.b.2. El enfoque ecocéntrico

En la vereda contraria se encuentra el enfoque “ecocéntrico”, próximo a la escuela “fuerte” de la sustentabilidad, que remarca la necesidad de establecer límites a las actividades humanas, proponiendo un cambio de modelo de desarrollo económico para evitar problemas mayores. Los extremos de este enfoque son la posición denominada “economía de estado estacionario”, que se ocupa frontalmente de las cuestiones relacionadas al crecimiento, tema sobre el que se volverá más adelante; y la posición “comunalista”, considerada más moderada y que propone introducir los principios de la termodinámica dentro de la ciencia económica.

La discusión entre “ecocentristas” y “tecnocentristas”, gira en torno a la disyuntiva valorativa respecto de tres preocupaciones comunes a toda sociedad:

1) El deseo de transformar la naturaleza con el fin de tener mayor certidumbre en el suministro de bienes naturales, frente a la necesidad de conservar el mundo natural a fin de asegurar la supervivencia.

2) Una preferencia por mejorar a corto plazo las condiciones de vida de la población promoviendo un incremento en el uso de los recursos naturales, frente a una preocupación de más largo plazo por los efectos desfavorables de dicho aumento en el consumo de recursos al poner en peligro la viabilidad futura del modelo económico.

3) La creencia en que la eficiencia, como forma de valorizar las inversiones, constituye la más apropiada directriz económica, frente al reconocimiento de que el principio de equidad debe contrarrestar tal objetivo de maximización.(equidad versus eficiencia).[8]

Pero las divergencias reconocen fuente en la proximidad de unos y otros a las escuelas de sustentabilidad fuerte o débil respectivamente. Asimismo, se ha dicho que “Sin embargo, no parece que sean puntos antagónicos los que componen tales dilemas, sino más bien complementarios, lo que hace que todos ellos deban estar equilibrados en una sociedad sostenible”. [9] O’Riordan señala que si los tres dilemas, o alguno de ellos, resultan irreconciliables es señal de que no se producen las condiciones necesarias para la sustentabilidad, si bien señala que es posible la existencia de fases de estabilidad alternando con otras de tensión.[10]

1.c. Condiciones para la sustentabilidad

La sustentabilidad ha sido analizada por autores como O’Riordan desde una visión sociopolítica, proponiendo cinco condiciones para alcanzarla:

a) una forma de democracia que trascienda el marco del Estado-nación;

b) un sistema jurídico que garantice los derechos civiles y la justicia social, que sea capaz de promover un uso equilibrado de los recursos y que valore los derechos intrínsecos de la naturaleza;

c) un procedimiento para sustituir los regímenes políticos cuyas acciones puedan desembocar en una mayor fragilidad del país en términos ambientales;

d) la eliminación del principio de explotación; y

e) el establecimiento de una variedad de mecanismos no gubernamentales para la distribución y gestión de recursos en áreas y comunidades con necesidad de ello. Se combinan así criterios éticos, morales, políticos y sociales, que también han sido admitidos desde otras disciplinas.[11]

Desde la perspectiva económica, Jacobs indica que existen tres elementos clave para alcanzar la sustentabilidad:

1) la integración de consideraciones ambientales en la política económica;

2) el desarrollo del concepto de equidad (intra e intergeneracional), y

3) la redefinición del crecimiento económico de manera que incluya la calidad ambiental.[12] Se ha advertido que estos elementos derivan de una preocupación ética por el medio ambiente y las generaciones futuras, de modo que, para alcanzar la sustentabilidad, no sólo sería preciso realizar modificaciones en los sistemas físicos, sino también en los valores y actitudes sociales, tanto desde una perspectiva sociopolítica como económica.[13]

Adicionalmente, y ya enteramente enmarcado en cuestiones operacionales, otro aspecto que contribuye a la complejidad del desarrollo sostenible es el problema de la escala geográfica. Este problema se plantea en dos niveles:

a) en el nivel de la interacción entre las soluciones planteadas a problemas ecológicos particulares –o microecológicos- y las que se refieren a problemas ecológicos más generales –o macroecológicos-; y

b) en el nivel de la definición de los diferentes ámbitos sociales o territoriales de actuación, ámbitos en donde las metas de la sustentabilidad pueden ser incompatibles, de modo que lo que es sostenible en un ámbito puede no serlo en otros. Existe coincidencia entre diversos autores que el nivel de sustentabilidad más apropiado –tal vez el único posible- es el local (Martell, Agyeman y Evans, Rucht,), ya que sólo a esta escala las propuestas de sustentabilidad se hacen suficientemente operativas para su puesta en práctica y pueden ser asumidas realmente por los habitantes de las comunidades implicadas. Desde esta perspectiva, el debate sobre la sustentabilidad ya no sería sobre la escala, al quedar claro que la idónea es la local, sino sobre la necesidad de establecer o no mecanismos de coordinación entre las distintas comunidades locales. [14]

1.d. Conclusión

En definitiva, no existe consenso respecto del contenido de la sustentabilidad, y, por ende, del desarrollo sustentable, más allá de los principios orientadores básicos: el respeto por los límites biofísicos, la solidaridad y la equidad internacional e intergeneracional. Sin embargo, lo hasta aquí expuesto sirve para contribuir a esclarecer a qué valoraciones refieren cada una de las posturas respecto del contenido de la sustentabilidad y del desarrollo sustentable, confrontarlas entre sí, ponerlas a prueba en cuanto a su consistencia en orden a detectar posibles contradicciones, y finalmente, inclinarnos por una u otra y ser consecuentes y coherentes con la línea discursiva a adoptar.

Asimismo, de lo expuesto surge la importancia, en organizaciones políticas como la nuestra, de reforzar el federalismo de concertación, la educación ambiental y los mecanismos de participación popular eficaz en la toma de decisiones ambientales, de manera de acentuar el compromiso con el modelo y lograr un equilibrio dinámico entre las políticas públicas, deseos de la población y las variables ecológica, económica y social de la sustentabilidad.

2. Principales notas características de las normas ambientales: prevención, reparación, protección y planificación [arriba] 

Las normas ambientales comparten, quizá por su ontología transversal, similares desafíos en cuanto a su utilidad social que sus pares actuales de derecho civil o administrativo. Es así que su función se expresa en el ámbito de la prevención y la reparación de daños.

Pero también tienen algunas características particulares dignas de ser mencionadas por su gravitación regulatoria: son protectoras, y en este ámbito de acción, se enfocan a la preservación de las especies, de los ecosistemas y del ambiente en general, se dirigen fundamentalmente al sistema productivo y funcionan como límites –cuantitativos y cualitativos- a la actividad contaminante; son innovadoramente reparadoras, ya que extienden la obligación del responsable de daños ambientales más allá de la reparación de los daños sufridos por las personas y sus bienes, para comprender además, la reparación al ambiente mismo; y como requisito de la sustentabilidad suelen ser también planificadoras, pues sin planificación no hay utilización racional de recursos posible.

Nuestra principal norma constitucional ambiental es un claro ejemplo de las características mencionadas en el punto anterior. El art. 41 establece un derecho subjetivo[15] para todos los habitantes: el derecho al ambiente sano, equilibrado y apto para el desarrollo humano y seguidamente, establece también para todos, la obligación de preservarlo.

En cuanto a la política de desarrollo a instaurar, opta por la sustentabilidad al sentar que “las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras”. Así, la sustentabilidad se yergue en el principio rector del desarrollo económico-social y en el vehículo elegido por el constituyente para alcanzar el objetivo de desarrollo humano.[16]

La misma norma se ocupa de la reparación de los daños ambientales al establecer como prioritaria la obligación de recomponer –inclinándose mediante esta decisión por la máxima tutela ambiental- y deja librada a la reglamentación legislativa sus particularidades.

Por su parte, la planificación encuentra bases para su acogida en la propia sustentabilidad, que es sinónimo de equilibrio y, por ende, de actividades controladas –permitidas y prohibidas- y promovidas –hasta obligatorias-, todas en razón de sus efectos ecológicos, económicos y sociales, de la meta de “satisfacer las necesidades presentes sin comprometer las futuras” y del “desarrollo humano”. Para ello, la norma en análisis avanza asignando a la Nación el deber de “dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales”.

Finalmente, el artículo contiene una disposición de eminente carácter protector: la prohibición de ingresar al territorio nacional residuos actual o potencialmente peligrosos y radiactivos.

El artículo 41 de la Carta Magna comentado guarda estrecha vinculación con su art. 42 y también con el 43. Por el primero, se regula el consumo y la competencia y por el segundo, se habilita a accionar a los particulares y a los representantes colectivos cuando se encuentren en juego derechos de tercera generación.

3. La ley de presupuestos mínimos de política general del ambiente del art. 41 CN [arriba] 

Por su parte, la Ley N° 25.675 de política general del ambiente[17] obedece al mandato de su superior jerárquica y es consonante con ella en sus características particulares.

En ese talante establece entre los principales objetivos de la política ambiental: asegurar la preservación, conservación, recuperación, mejoramiento y calidad de los recursos ambientales (culturales y naturales), promover el mejoramiento de la calidad de vida de las generaciones presentes y futuras en forma prioritaria, promover el uso racional y sustentable de los recursos naturales, mantener el equilibrio y dinámica de los sistemas ecológicos, asegurar la conservación de la diversidad biológica, prevenir los efectos nocivos o peligrosos que las actividades antrópicas generan sobre el ambiente para posibilitar la sustentabilidad ecológica, económica y social del desarrollo, promover cambios en valores y conductas sociales que posibiliten el desarrollo sustentable a través de la educación ambiental formal y no formal, organizar e integrar la información ambiental y asegurar el acceso de la población a la misma, establecer procedimientos y mecanismos adecuados para la minimización de riesgos ambientales, para la prevención y mitigación de emergencias ambientales y para la recomposición de los daños causados por la contaminación ambiental.

Debe destacarse que esta ley es de orden público y la operatividad de sus cláusulas fue prevista expresamente en el texto original, aunque el veto del Decreto N° 2413/2002 excluyó la operatividad[18]. También estableció los principios que rigen la interpretación y aplicación de la ley: congruencia entre legislación local y esta ley, prevención, precautorio, equidad intergeneracional, progresividad de los objetivos ambientales, responsabilidad por degradación ambiental, sustentabilidad, solidaridad y cooperación.

En cuanto a los instrumentos de la política y la gestión ambiental, como aporte a la actividad planificadora, fija los siguientes: ordenamiento ambiental del territorio, evaluación de impacto ambiental, sistema de diagnóstico e información ambiental, educación ambiental, sistema de control sobre el desarrollo de actividades antrópicas y régimen económico de promoción del desarrollo sustentable.

Por último, en lo atinente a la reparación, legitima para accionar por daño colectivo, y en miras a su recomposición, a los legitimados del art. 43 C.N (afectado, Defensor del Pueblo y asociaciones ambientalistas) al Estado nacional, provincial, municipal y al damnificado directo. Este último también puede reclamar indemnización si ello fuera pertinente.

4. Del federalismo de concertación [arriba] 

Adicionalmente a las complejidades propias de la determinación del stock de recursos y del estado del medioambiente, se avizoran, ya desde el plano jurídico, dos problemas sobre los cuales es necesario avanzar. Uno refiere a la superación del fraccionamiento del derecho en disciplinas y el otro a las particularidades del sistema federal y representativo de gobierno.

Del primer problema nos hemos ocupado en otra oportunidad mediante una propuesta de integración de ciencias[19]. Del segundo, se ocupa parcialmente la misma Constitución, como se verá a continuación.

4.a. Del reparto de competencias ambientales y las leyes de presupuestos mínimos

El reparto de competencias sobre el ambiente es un elemento clave para una gestión sustentable. Por esta razón, el nuevo art. 41 de la Carta Magna norma sobre un tema que hasta 1994 era considerado local –como principio[20]- por su estricta vinculación con lo establecido por el art. 124 sobre el régimen de dominio de los recursos naturales. Así manda al Congreso Federal a dictar leyes de presupuestos mínimos ambientales y a las provincias las normas necesarias para complementarlas. Sobre esto se ha dicho que “…el deslinde de competencias clásico del sistema federal que establece una delimitación de atribuciones otorgadas al gobierno central –a partir del principio de que lo no delegado queda reservado a las provincias- se ha modificado a favor del principio de complementación, de armonización de políticas conservacionistas, entre las autoridades federales y las locales pero atribuyendo la legislación de base a la autoridad federal”[21].

A nivel infraconstitucional, se dictaron hasta el presente once leyes de presupuestos mínimos ambientales: la Ley N° 25.675 de política general del ambiente ya mencionada, la Ley N° 25.612 de gestión integral de residuos industriales y de actividades de servicio (complementaria de la Ley de Residuos Peligrosos N° 24.051), la Ley N° 25.668 de gestión ambiental de aguas, la Ley N° 25.670 de gestión y eliminación de los PCBs, la Ley N° 25.831 de libre acceso a la información pública ambiental, la Ley N° 25.916 de gestión integral de residuos domiciliarios, la Ley N° 26.331de protección de los bosques nativos, la Ley N° 26.639 de protección de glaciares y ambiente periglacial, la Ley N° 26.562 de protección de las actividades de quema, la Ley N° 26.815 de protección ambiental en materia de incendios forestales y rurales y la Ley N° 27.279 de presupuestos mínimos de protección ambiental para la gestión de los envases vacíos de fitosanitarios. Todas estas leyes respetan la teleología de su superior jerárquica y ofrecen aportes al federalismo de concertación.

4.a.1. La Ley N° 25.675 de política general del ambiente

Crea el Consejo Federal de Medio Ambiente –COFEMA-, organismo permanente para la concertación y elaboración de una política ambiental coordinada entre los Estados miembros. Se trata de una persona jurídica de derecho público constituida por los Estados que lo ratifiquen, el Gobierno federal y las Provincias que adhieran con posterioridad y la Ciudad de Buenos Aires. Sus objetivos son:

1. Formular una política ambiental integral, tanto en lo preventivo como en lo correctivo, en base a los diagnósticos correspondientes, teniendo en consideración las escales locales, provinciales, regionales, nacionales e internacionales.

2. Coordinar estrategias y programas de gestión regionales en el medio ambiente, propiciando políticas de concertación como modo permanente de accionar, con todos los sectores de la Nación involucrados en la problemática ambiental.

3. Formular políticas de utilización conservante de los recursos del medio ambiente.

4. Promover la planificación del crecimiento y desarrollo económico con equidad social en armonía con el medio ambiente.

5. Difundir el concepto de que la responsabilidad en la protección y/o preservación del ambiente debe ser compartida entre la comunidad y el Estado.

6. Promover el ordenamiento administrativo para la estrategia y gestión ambiental en la Nación, provincias y municipios.

7. Exigir y controlar la realización de estudios de impacto ambiental, en emprendimientos de efectos interjurisdiccionales, nacionales e internacionales.

8. Propiciar programas y acciones de educación ambiental, tanto en el sistema educativo formal como en el informal, tendientes a elevar la calidad de vida de la población.

9. Fijar y actualizar los niveles exigidos de calidad ambiental y realizar estudios comparativos, propiciando la unificación de variables y metodologías para el monitoreo de los recursos ambientales en todo el territorio nacional.

10. Constituir un banco de datos y proyectos ambientales.

11. Gestionar el financiamiento internacional de proyectos ambientales.

Es dable mencionar que esta ley, en su anexo II, crea el Pacto Federal Ambiental, por el cual entre la Nación y las Provincias de Buenos Aires, Catamarca, Córdoba, Corrientes, Chaco, Chubut, Entre Ríos Formosa, Jujuy, La Pampa, La Rioja, Mendoza, Misiones, Neuquén, Río Negro, Salta, San Juan, San Luis, Santa Cruz, Santa Fe, Santiago del Estero, Tierra del Fuego, Tucumán, y el señor Intendente de la Ciudad de Buenos Aires, se acordó:

I.- Promover políticas ambientalmente adecuadas en todo el territorio nacional, estableciendo Acuerdos Marcos entre los Estados Federales y entre estos y la Nación, que agilicen y den mayor eficiencia a la preservación del ambiente teniendo como referencia a los postulados del Programa 21 aprobado en la CNUMAD '92.

II.- Promover a nivel provincial la unificación y/o coordinación de todos los organismos que se relacionen con la temática ambiental, concentrando en el máximo nivel posible la fijación de las políticas de recursos naturales y medio ambiente.

III.- Los Estados signatarios reconocen al Consejo Federal de Medio Ambiente como un instrumento válido para la coordinación de la política ambiental en la República Argentina.

IV.- Los Estados signatarios se comprometen a compatibilizar e instrumentar en sus jurisdicciones la legislación ambiental.

V.- En materia de desarrollo de una conciencia ambiental, los Estados signatarios se comprometen a impulsar y adoptar políticas de educación, investigación científico-tecnológica, capacitación, formación y participación comunitaria que conduzcan a la protección y preservación del ambiente.

VI.- Los señores gobernadores propondrán ante sus respectivas legislaturas provinciales la ratificación por ley del presente acuerdo, si correspondiere.

VII.- El Estado Nacional designa ante el Consejo Federal de Medio Ambiente, para la implementación de las acciones a desarrollarse a efectos de cumplimentar los principios contenidos en este Acuerdo, a la Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente Humano de la Nación.

4.a.2. La ley 25.612 de gestión integral de residuos industriales

Por su parte, esta ley reconoce como responsables del control y la fiscalización ambiental a las autoridades provinciales y las de la Ciudad de Buenos Aires, dispone un registro de actividades actualizado cuya información deberá integrarse a un Sistema de Información Integral administrado por la autoridad ambiental nacional, establece la necesidad de firma de convenios interjurisdiccionales sobre transporte de residuos, dispone el acuerdo de la autoridad de aplicación y el COFEMA sobre las características y contenidos del estudio del impacto ambiental y condiciones de las plantas de residuos así como en el caso de cierre de plantas.

4.a.3. La ley 25.688 de gestión ambiental de aguas

Esta ley establece los presupuestos mínimos ambientales para la preservación de las aguas, su aprovechamiento y uso racional. Crea, para las cuencas interjurisdiccionales, los comités de cuencas hídricas con la misión de asesorar a la autoridad competente en materia de recursos hídricos y colaborar en la gestión ambientalmente sustentable de las cuencas hídricas. La competencia geográfica de cada comité de cuenca hídrica podrá emplear categorías menores o mayores de la cuenca, agrupando o subdividiendo las mismas en unidades ambientalmente coherentes a efectos de una mejor distribución geográfica de los organismos y de sus responsabilidades respectivas. Por su parte, la autoridad nacional de aplicación deberá:

a) Determinar los límites máximos de contaminación aceptables para las aguas de acuerdo a los distintos usos;

b) Definir las directrices para la recarga y protección de los acuíferos;

c) Fijar los parámetros y estándares ambientales de calidad de las aguas;

d) Elaborar y actualizar el Plan Nacional para la preservación, aprovechamiento y uso racional de las aguas, que deberá, como sus actualizaciones ser aprobado por ley del Congreso de la Nación. Dicho plan contendrá como mínimo las medidas necesarias para la coordinación de las acciones de las diferentes cuencas hídricas. Asimismo, la autoridad nacional podrá, a pedido de la autoridad jurisdiccional competente, declarar zona crítica de protección especial a determinadas cuencas, acuíferas, áreas o masas de agua por sus características naturales o de interés ambiental.

4.a.4. Ley 25.670 de presupuestos mínimos para la gestión y eliminación de los PCBs.[22]

De acuerdo a esta ley, la autoridad nacional deberá:

a) Entender en la determinación de políticas en materia de gestión de PCBs en forma coordinada con las autoridades competentes de las Provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en el ámbito del Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA).

b) Formular e implementar, en el ámbito del Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA), un Plan Nacional de Gestión y Eliminación de PCBs.

c) Dictar las normas de seguridad relativas al uso, manipulación, almacenamiento y eliminación de PCBs y controlar el cumplimiento de las mismas.

d) Realizar estudios de riesgo y auditorías ambientales en caso de eventos de contaminación ambiental a cuyo conocimiento haya llegado por su pública repercusión o por denuncias de particulares.

e) Coordinar con el organismo de la Nación de mayor nivel jerárquico con competencia en el área de salud, en los casos del inciso anterior, la realización de estudios epidemiológicos para prevenir y detectar daños en la salud de la población de la posible zona afectada.

f) Informar a los vecinos residentes en la zona afectada o en riesgo, mediante procedimientos que aseguren fehaciente y masivamente la difusión, los resultados de los informes ambientales y de los estudios epidemiológicos, como así también las medidas aplicadas y a aplicar.

g) Promover el uso de sustitutos de los PCBs y realizar una amplia campaña de divulgación ante la opinión pública sobre los daños que ocasionan la incorrecta eliminación de los mismos, y las medidas aconsejables para la reparación del medio ambiente.

h) Promover y coordinar con organismos gubernamentales y no gubernamentales, el apoyo técnico a la creación de sustitutos de los PCBs, al control de la calidad de los mismos, al acceso a los sustitutos ya existentes por parte de pequeñas y medianas empresas que por su actividad requieren de los mismos y a toda medida técnica que tienda al cumplimiento de sustituir las sustancias enumeradas en el artículo 3°.

i) Asesorar y apoyar a las jurisdicciones locales en los programas de fiscalización y control de la gestión de los PCBs.

4.a.5. La ley 25.831 de libre acceso a la información pública ambiental

Esta ley establece los presupuestos mínimos de protección ambiental para garantizar el derecho de acceso a la información ambiental que se encontrare en poder del Estado, tanto en el ámbito nacional como provincial, municipal y de la Ciudad de Buenos Aires, como así también de entes autárquicos y empresas prestadoras de servicios públicos, sean públicas, privadas o mixtas. Las autoridades competentes nacionales, provinciales y de la Ciudad de Buenos Aires, concertarán en el ámbito del Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA) los criterios para establecer los procedimientos de acceso a la información ambiental en cada jurisdicción. Y a su vez, la autoridad ambiental nacional, a través del área competente, cooperará para facilitar el acceso a la información ambiental, promoviendo la difusión del material informativo que se genere en las distintas jurisdicciones.

4.a.6. La ley 25.916 de gestión de residuos domiciliarios

Mediante esta ley de presupuestos mínimos se regula la gestión integral de los residuos domiciliarios, sean éstos de origen residencial, urbano, comercial, asistencial, sanitario, industrial o institucional, con excepción de aquellos que se encuentren regulados por normas específicas. Establece la competencia local para la aplicación de la ley, las que podrán suscribir convenios bilaterales o multilaterales, que posibiliten la implementación de estrategias regionales para alguna o la totalidad de las etapas de la gestión integral de los residuos domiciliarios. El Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA, en cumplimiento del Pacto Federal Ambiental, actuará como el organismo de coordinación interjurisdiccional, en procura de cooperar con el cumplimiento de los objetivos de esta ley. Sus objetivos serán:

a) Consensuar políticas de gestión integral de los residuos domiciliarios;

b) Acordar criterios técnicos y ambientales a emplear en las distintas etapas de la gestión integral;

c) Consensuar, junto a la Autoridad de Aplicación, las metas de valorización de residuos domiciliarios.

4.a.7. La Ley N° 26.331 de presupuestos mínimos de protección ambiental de los bosques nativos.

La ley establece los presupuestos mínimos de protección ambiental para el enriquecimiento, la restauración, conservación, aprovechamiento y manejo sostenible de los bosques nativos, y de los servicios ambientales que éstos brindan a la sociedad. Asimismo, establece un régimen de fomento y criterios para la distribución de fondos por los servicios ambientales que brindan los bosques nativos. En razón de su articulado, las autoridades locales deberán fiscalizar el permanente cumplimiento de la presente Ley y el de las condiciones en base a las cuales se otorgaron las autorizaciones de desmonte o manejo sostenible de bosques nativos. También deberá informar a la autoridad de aplicación nacional respecto de los estudios de impacto ambiental aprobados en sus jurisdicciones y las infracciones a la ley.

Para los proyectos de desmonte de bosques nativos, la autoridad de aplicación de cada jurisdicción deberá garantizar el cumplimiento de la Ley N° 25.675 –Ley General del Ambiente-, previamente a la emisión de las autorizaciones para realizar esas actividades. Asimismo, se crea el Programa Nacional de Protección de los Bosques Nativos, el que será ejecutado por la Autoridad Nacional de Aplicación, cuyos objetivos comprenden:

a) Promover, en el marco del Ordenamiento Territorial de los Bosques Nativos, el manejo sostenible de los bosques nativos Categorías II y III, mediante el establecimiento de criterios e indicadores de manejo sostenible ajustados a cada ambiente y jurisdicción;

b) Impulsar las medidas necesarias para garantizar que el aprovechamiento de los bosques nativos sea sostenible, considerando a las comunidades indígenas originarias que los habitan o dependan de ellos, procurando la minimización de los efectos ambientales negativos;

c) Fomentar la creación y mantenimiento de reservas forestales suficientes y funcionales, por cada eco región forestal del territorio nacional, a fin de evitar efectos ecológicos adversos y pérdida de servicios ambientales estratégicos. Las citadas reservas forestales deben ser emergentes del proceso de Ordenamiento Territorial de los Bosques Nativos en cada eco región y podrán incluir áreas vecinas a los bosques nativos necesarias para su preservación;

d) Promover planes de reforestación y restauración ecológica de bosques nativos degradados;

e) Mantener actualizada la información sobre la superficie cubierta por bosques nativos y su estado de conservación;

f) Brindar a las Autoridades de Aplicación de las distintas jurisdicciones, las capacidades técnicas para formular, monitorear, fiscalizar y evaluar los Planes de Manejo Sostenible de los Bosques Nativos existentes en su territorio, de acuerdo a los criterios de sustentabilidad establecidos en el Anexo. Esta asistencia estará dirigida a mejorar la capacidad del personal técnico y auxiliar, mejorar el equipamiento de campo y gabinete y el acceso a nuevas tecnologías de control y seguimiento, promover la cooperación y uniformización de información entre instituciones equivalentes de las diferentes jurisdicciones entre sí y con la Autoridad Nacional de Aplicación.

g) Promover la aplicación de medidas de conservación, restauración, aprovechamiento y ordenamiento según proceda. En todos los casos deberá cumplirse con lo previsto en los artículos 16, 17 y 18 de la Ley N° 25.675 –Ley General del Ambiente- y en particular adoptarse las medidas necesarias a fin de garantizar el acceso a la información de los pueblos indígenas, originarios, de las comunidades campesinas y otras relacionadas, sobre las autorizaciones que se otorguen para los desmontes, en el marco de la Ley N° 25.831 –Régimen de Libre Acceso a la Información Pública Ambiental-.

Por su parte, el decreto reglamentario 91/2009[23] ahonda en las previsiones de la ley. Respecto del ordenamiento territorial de los bosques nativos dispone que la Autoridad Nacional de Aplicación, con participación del Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA), promoverá las acciones tendientes a lograr un nivel de coherencia entre las categorías de conservación que establezcan aquellas jurisdicciones que comparten ecorregiones. Y que el Ordenamiento de Bosques Nativos de cada jurisdicción deberá actualizarse conforme las pautas que al efecto determine la Autoridad Nacional de Aplicación, con participación de las Autoridades Locales de Aplicación. Compete a la Autoridad Nacional de Aplicación conforme con las disposiciones de la Ley y del presente Reglamento:

a) Aprobar el Ordenamiento de los Bosques Nativos de la jurisdicción nacional, a propuesta de los organismos que los administran, en articulación con la jurisdicción en la que se encuentra el bosque;

b) Elaborar el Programa Nacional de Protección de los Bosques Nativos, articulando con el Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA);

c) Promover la implementación de planes que contemplen la asociación entre universidades nacionales, instituciones académicas y de investigación, municipales, cooperativas, organizaciones de la comunidad, colegios profesionales, sindicatos y en general personas jurídicas sin fines de lucro, asociaciones de las comunidades indígenas, comunidades campesinas y pequeños productores, articulando con las jurisdicciones provinciales;

d) Actualizar el Inventario Nacional de Bosques Nativos;

e) Implementar un sistema de monitoreo que verifique el cumplimiento de los planes de conservación, manejo y aprovechamiento del cambio de uso del suelo.

f) Controlar los informes provinciales de cumplimiento de los Planes de Conservación, de Manejo Sostenible y de Aprovechamiento del Cambio de Uso del Suelo.

g) Toda otra facultad derivada de la Ley y de este decreto.

También establece la obligación de las autoridades locales de aplicación de remitir informes anuales a la Autoridad Nacional de Aplicación de las autorizaciones de desmonte o manejo sostenible otorgadas en el ámbito de las respectivas jurisdicciones. La Autoridad Nacional de Aplicación propiciará la concertación entre las Autoridades de Aplicación Locales con relación a los contenidos de las normas generales de manejo y aprovechamiento forestal sustentable comunes a todas las ecorregiones forestales y las particulares de cada una de ellas.

4.a.8. La ley 26.639 de protección de glaciares y ambiente periglacial

Mediante esta ley se establecen los presupuestos mínimos para la protección de los glaciares y del ambiente periglacial con el objeto de preservarlos como reservas estratégicas de recursos hídricos para el consumo humano; para la agricultura y como proveedores de agua para la recarga de cuencas hidrográficas; para la protección de la biodiversidad; como fuente de información científica y como atractivo turístico. Asimismo, se afirma el carácter de bien público de los glaciares.

Se crea el Inventario Nacional de Glaciares, donde se individualizarán todos los glaciares y geoformas periglaciares que actúan como reservas hídricas existentes en el territorio nacional con toda la información necesaria para su adecuada protección, control y monitoreo. El mismo deberá actualizarse con una periodicidad no mayor de CINCO (5) años, verificando los cambios en superficie de los glaciares y del ambiente periglacial, su estado de avance o retroceso y otros factores que sean relevantes para su conservación. Será realizado por el Instituto Argentino de Nivología, Glaciología y Ciencias Ambientales (IANIGLA) –a quien también compete el monitoreo del estado de los glaciares- con la coordinación de la autoridad nacional de aplicación de esta presente ley. Para el caso de zonas fronterizas pendientes de demarcación del límite internacional, se dará intervención al Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto previo al registro del inventario. Será autoridad competente aquella que determine cada jurisdicción. En el caso de las áreas protegidas comprendidas por la Ley N° 22.351, será autoridad competente la Administración de Parques Nacionales. Las funciones de la autoridad de aplicación[24] serán:

a) Formular las acciones conducentes a la conservación y protección de los glaciares y del ambiente periglacial, en forma coordinada con las autoridades competentes de las provincias, en el ámbito del Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA), y con los ministerios del Poder Ejecutivo nacional en el ámbito de sus respectivas competencias;

b) Aportar a la formulación de una política referente al cambio climático acorde al objetivo de preservación de los glaciares y el ambiente periglacial, tanto en la órbita nacional, como en el marco de los acuerdos internacionales sobre cambio climático;

c) Coordinar la realización y actualización del Inventario Nacional de Glaciares, a través del Instituto Argentino de Nivología, Glaciología y Ciencias Ambientales (IANIGLA);

d) Elaborar un informe periódico sobre el estado de los glaciares y el ambiente periglacial existentes en el territorio argentino, así como los proyectos o actividades que se realicen sobre glaciares y el ambiente periglacial o sus zonas de influencia, el que será remitido al Congreso de la Nación;

e) Asesorar y apoyar a las jurisdicciones locales en los programas de monitoreo, fiscalización y protección de glaciares;

f) Crear programas de promoción e incentivo a la investigación;

g) Desarrollar campañas de educación e información ambiental conforme los objetivos de la presente ley;

h) Incluir los principales resultados del Inventario Nacional de Glaciares y sus actualizaciones en las comunicaciones nacionales destinadas a informar a la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático.

4.a.9. La Ley N° 26.815[25] de protección ambiental en materia de incendios forestales y rurales

Mediante esta ley se crea el Sistema Federal de Manejo del Fuego, el cual actuará en la órbita del MINISTERIO DE SEGURIDAD y estará integrado por el SERVICIO NACIONAL DE MANEJO DEL FUEGO, el MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SUSTENTABLE, la ADMINISTRACIÓN DE PARQUES NACIONALES, las Provincias y la CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES, a través de los organismos que determinen. Será coordinado y administrado por el Servicio Nacional de Manejo del Fuego.[26]

Esta ley contiene objetivos generales y específicos. Entre los primeros:

I. Proteger y preservar el medio ambiente del daño generado por los incendios;

II. Velar por la seguridad de la población en general y de las personas afectadas al combate de incendios;

III. Establecer mecanismos para una eficiente intervención del Estado en las situaciones que involucren o demanden acciones y operaciones de prevención, presupresión y combate de incendios que aseguren el adecuado manejo del fuego.

Entre los segundos:

I. Establecer mecanismos para un eficiente manejo del fuego en defensa del ambiente;

II. Coordinar y asistir técnica y operativamente a los organismos nacionales, provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, competentes en las tareas del manejo del fuego, con la finalidad de promover una organización federal eficiente y capaz de dar respuesta adecuada en los distintos niveles de contingencia, propiciando ámbitos regionales de actuación;

III. Promover la concientización de la población acerca del impacto de los usos del fuego, fomentando el cambio de los hábitos perjudiciales para el ambiente.

La Autoridad Nacional de Aplicación de la ley es el MINISTERIO DE SEGURIDAD.

Por su parte, el MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SUSTENTABLE, en su calidad de autoridad responsable de la política ambiental nacional, y de conformidad con la normativa vigente en la materia, tendrá a su cargo:

a) Entender en la planificación e implementación de políticas preventivas ambientales, a efectos de hacer posible el mantenimiento de los ecosistemas y sus procesos con una gestión integral, evitando y minimizando en cuanto sea posible, daños al ambiente.

b) Desarrollar e implementar un Sistema Nacional de Alerta Temprana y Evaluación de Peligro de Incendios.

c) Entender en el desarrollo en conjunto con las jurisdicciones competentes de un Sistema de Información de Manejo del Fuego que facilite la adopción de políticas acordes al objetivo de esta ley, reuniendo y organizando la información correspondiente a la ocurrencia de fuego, distribución de recursos y cartografía afín al tema.

d) Establecer mecanismos que aseguren el derecho a la información pública y a la participación ciudadana en el desarrollo e implementación del Sistema Federal de Manejo del Fuego.

e) Promover programas científico técnicos en temáticas tendientes a lograr la protección y preservación del medio ambiente del daño generado por los incendios conforme los objetivos de esta Ley;

f) Actuar en el ámbito del Consejo Federal del Medio Ambiente (COFEMA) de acuerdo a lo establecido en el artículo 8° de esta Ley.

g) Asistir a las jurisdicciones locales y a la Administración de Parques Nacionales en las instancias de evaluación y determinación de los daños ambientales sufridos como consecuencia de los incendios.

h) Asistir a la Autoridad Nacional de Aplicación en la capacitación de los recursos afectados a tareas del manejo del fuego, en el marco de sus competencias.

I) Promover campañas de educación y prevención para desarrollar el Sistema de Manejo del Fuego en las jurisdicciones locales y la ADMINISTRACIÓN DE PARQUES NACIONALES.

j) Participar en el marco de su competencia en el desarrollo del Plan Nacional de Manejo del Fuego.

k) Promover la concientización de la población acerca del impacto de los usos del fuego, fomentando el cambio de hábitos perjudiciales para el ambiente.

l) Determinar causas y consecuencias ambientales de siniestros ocurridos en áreas afectadas por incendios forestales, rurales, de pastizales y de interfase.

En materia de competencia, se establece que la misma será determinada en cada jurisdicción. En el caso de las áreas protegidas comprendidas por la Ley N° 22.351 de Parques Nacionales, es Autoridad Competente la Administración de Parques Nacionales.

A los efectos de la implementación del Sistema Federal de Manejo del Fuego y con el fin de lograr una mejor planificación y optimización de los recursos y medios disponibles, el Sistema se ordena territorialmente en Regiones. Estas se organizan agrupando jurisdicciones con similares regímenes de fuego y considerando la conveniencia operativa de que cada jurisdicción pertenezca a una única Región.

Se prevé la articulación entre la Autoridad Nacional de Aplicación y el MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SUSTENTABLE, para que por su intermedio se determinen, en el ámbito del Consejo Federal del Medio Ambiente (COFEMA) la implementación de políticas preventivas, el apoyo a las estrategias de manejo del fuego, el alerta anticipado y el combate rápido y eficaz de los incendios, a efectos de hacer posible el mantenimiento de los ecosistemas y sus procesos con una gestión integral.

5. De la participación popular en las decisiones sobre políticas públicas [arriba] 

El sistema representativo propio de nuestro régimen constitucional también se ha visto impactado por la reforma de 1994 mediante la incorporación de dos figuras características de la democracia semidirecta, ambas aptas para permitir la participación de la ciudadanía indispensable en el proceso hacia la sustentabilidad. Como consecuencia, el federalismo de concertación adquiere protagonismo con asiento en la necesidad de implementar políticas sustentables coordinadas. Se trata de los nuevos artículos 39[27] y 40[28], que complementan la disposición del art. 22 CN.

De esta manera, con el establecimiento del derecho de iniciativa[29], se habilita a los ciudadanos a presentar proyectos de ley en la Cámara de Diputados (con las excepciones previstas en el mismo art. 39); y con base en el art. 40, se establecen dos posibles vías de consulta popular[30], una vinculante –reservada para la puesta en consideración de proyectos de ley- y otra no vinculante –prevista para los casos en que el Congreso o el presidente de la Nación decidan someter a consulta asuntos de sus respectivas competencias sin obligación de decidir de conformidad con la opinión del electorado-.

5.a. La Ley General del Ambiente Nº 25.675

Hace su contribución en este tema al incluir entre sus objetivos el fomentar la participación social en los procesos de toma de decisiones, promover cambios en valores y conductas sociales que posibiliten el desarrollo sustentable mediante la educación ambiental formal y no formal; organizar e integrar la información ambiental y asegurar el acceso de la población a la misma. También mediante la consideración en los instrumentos de la política y la gestión de la educación ambiental. Esta ley comparte la tendencia moderna hacia la democracia participativa al establecer el derecho de participación ciudadana (consulta y opinión) en los procedimientos que se relacionen con la preservación y protección del ambiente.[31]

5.b. La Ley N° 26.331 de presupuestos mínimos de protección ambiental de los bosques nativos

En su capítulo séptimo, prevé los mecanismos de Audiencia y Consulta Pública. Sobre el particular dispone que para los proyectos de desmonte de bosques nativos, la autoridad de aplicación de cada jurisdicción garantizará el cumplimiento estricto de los artículos 19, 20 y 21 de la Ley N° 25.675 –Ley General del Ambiente-[32], previamente a la emisión de las autorizaciones para realizar esas actividades.

También establece que en todos los casos deberá cumplirse con lo previsto en los artículos 16, 17 y 18 de la Ley N° 25.675 –Ley General del Ambiente-[33] y en particular adoptarse las medidas necesarias a fin de garantizar el acceso a la información de los pueblos indígenas, originarios, de las comunidades campesinas y otras relacionadas, sobre las autorizaciones que se otorguen para los desmontes, en el marco de la Ley N° 25.831 –Régimen de Libre Acceso a la Información Pública Ambiental-.

5.c. La Ley N° 26.639 de presupuestos mínimos de protección de los glaciares y del ambiente periglacial

En su artículo 7 establece la obligatoriedad del procedimiento de evaluación de impacto ambiental y evaluación ambiental estratégica[34] –según corresponda conforme a su escala de intervención- para todas las actividades proyectadas en los glaciares y en el ambiente periglacial, que no se encuentran prohibidas. De acuerdo a la norma, deberá garantizarse una instancia de participación ciudadana de acuerdo a lo establecido en los artículos 19, 20 y 21 de la Ley N° 25.675 [35] –Ley General del Ambiente-, en forma previa a su autorización y ejecución, conforme a la normativa vigente.

Ciertamente, el ejercicio efectivo de la participación popular y, en consecuencia, el cumplimiento del mandato legal con base constitucional sobre el particular, enfrenta por su parte importantes desafíos, sea que pensemos en la consulta o iniciativa popular, sea que prestemos atención a otros mecanismos, como las audiencias públicas. En este sentido, no se trata únicamente de los límites fácticos –de origen político- que inciden en la posibilidad de control real y que remiten a la educación de la población, la información pública oportuna, suficiente y adecuada sobre el tema debatido, los mecanismos de implementación y puesta en práctica que se arbitren, el acceso real dentro de los mismos –que incluirá la consideración de las variables geográficas y socioeconómicas de la población involucrada-. Se trata también de los límites idiosincráticos, relativos a lo histórico-cultural, cuya influencia es innegable en todo proceso de participación pública.

Más allá de los desafíos y límites antedichos, el proceso hacia la participación popular se encuentra consagrado normativamente -si bien el estado de su implementación es incipiente-, lo que otorga la posibilidad de trabajar desde el plano teórico para contribuir a su vigencia efectiva progresiva.

5.d. La Ley N° 26.815 de protección ambiental en materia de incendios forestales y rurales

Esta ley de presupuestos mínimos establece que la protección contra los incendios se planificará a través de la instrumentación de Planes de Manejo del Fuego a nivel local, regional y nacional; y sienta que, a nivel local, cada una de las provincias y Parques Nacionales, dichos planes deben contener, como mínimo:

I. La planificación de actividades específicas y la asignación de roles y funciones para la concreción de los objetivos del sistema;

II. Las condiciones para la intervención en cada uno de los niveles de actuación;

III. Las medidas operativas de prevención, presupresión y supresión, de acuerdo con el grado de peligro de incendios;

IV. Los métodos de cuantificación y evaluación de siniestros;

V. Las condiciones y modalidades para la utilización de los medios masivos de comunicación con el objeto de impartir a la población las recomendaciones e instrucciones para su resguardo personal y el de los recursos afectados;

VI. Los mecanismos de participación ciudadana en el Sistema Federal de Manejo del Fuego.

6. Colofón [arriba] 

Hasta aquí, nos hemos ocupado de analizar las bases constitucionales de la sustentabilidad. Es momento de preguntarnos cuál es su vigencia material. La respuesta es poco satisfactoria.

Tenemos varios desafíos por delante. Uno se presenta en torno al compromiso con el modelo. Mientras se sostenga la creencia en el paradigma ambiental de economía de frontera como única forma real y posible de desarrollarnos, la sustentabilidad quedará relegada a una expresión de deseos, una utopía.

Paralelamente, la adquisición de compromiso con el desarrollo sustentable, necesariamente debe ser precedida de educación sin condicionamientos esenciales que imposibiliten las elecciones.

Y aquí nos enfrentamos al más profundo de los condicionamientos. En nuestro contexto, garantizar la alimentación y el acceso al agua potable, son requisitos insoslayables a la hora del ejercicio real de la participación y la elección.

En esta conciencia se desarrolla nuestro trabajo, convencidos de que un recambio generacional acompañado de educación ambiental en todos los niveles de la educación formal –inicial, primaria, secundaria y universitaria- así como en la educación no formal –cursos, talleres, charlas dirigidos a la comunidad-; y de atención inmediata a las cuestiones básicas de la sustentabilidad social –erradicación del hambre- conformarán las bases imprescindibles de la evolución en la materia.

Desde el derecho y su enseñanza, escoltamos el objetivo proponiendo el estudio, análisis y debate de nuestra ubicación y relación con el entorno, en el camino de adquisición de las herramientas que permitan a las futuras generaciones de abogados, la toma de compromisos, la revisión de conductas y la adecuación y cumplimiento de las normas.

Notas [arriba] 

[1] El presente trabajo es una adaptación del Capítulo II de la tesis post-doctoral de la autora publicada bajo el título “Hacia una nueva técnica legislativa. El ejemplo ambiental”, Ed. La Ley y Departamento de Publicaciones de la Facultad de Derecho U.B.A., 2013.
[2] Calvente, Arturo, El concepto moderno de sustentabilidad. Socioecología y desarrollo sustentable, UAIS-SDS-100-002, junio 2007.
[3] Utilizada en sinónima con sustentabilidad.
[4] Redclift, Michael: “El desarrollo sostenible: necesidades, valores, derechos”, en Desarrollo sostenible; un concepto polémico, pág. 18-19. Servicio Editorial Universidad del País Vasco. 2.000. Barcena, Iñaki; Ibarra, Pedro y Zubiaga, Mario (ed).
[5] Redclift, Michael, ob. cit., pág. 23.
[6] Paniagua, Ángel y Moyano, Eduardo: “Medio ambiente, desarrollo sostenible y escalas de sustentabilidad”, pág. 155. Rev. Reis (Revista española de investigaciones sociológicas). Nº 83 julio-sept. 1998. CIS (Centro de Investigaciones Sociológicas).
[7] Redclift, Michael, ob. cit. págs. 17-18.
[8] Paniagua et alt, ob. cit., págs. 157-158.
[9] Ídem.
[10] O’Riordan, T.: “Linking the environmental and social agendas”, The Environmentalist, 15, págs. 233-239, citado por Paniagua-Moyano, ob. cit., pág. 158.
[11] O’Riordan, T.: “The politics of sustainability”, en R.K. Turner (ed): Sustainable environmental economics and management. Principles and practice. Londres, Belhaven Press, pp. 37-69, citado por Paniagua-Moyano, ob. cit., pág. 158.
[12] Jacobs, M.: The green economy. Environment, sustainable development and the politics of the future, Londres, Pluto Press, citado por Paniagua-Moyano, ob. cit., pág. 158.
[13] Atchia et al.: “National environmental management plans and programmes for sustainable devlopment”, en M. Atchia y S. Tropp (eds), Environmental managemant. Issues and solutions, Chichester, Wiley, págs. 34-41, citado por Paniagua-Moyano, ob. cit., pág. 158.
[14] Paniagua et al., ob. cit., pág. 159.
[15] El derecho al ambiente sano es un típico derecho de incidencia colectiva, categoría nacida de la reforma constitucional de 1994, que puede manifestarse, según la casuística como un derecho individual homogéneo, un interés difuso o bien uno colectivo. Utilizamos aquí la expresión clásica de “derecho subjetivo”, propia de la primera categorización de las prerrogativas jurídicas, sin entrar en los debates en torno a dicho concepto, sino como forma de poner de resalto la directa e individual vinculación y consecuentes relaciones de poder y sujeción entre los individuos y el medio. Sobre el punto, ver W.N. Hohfeld “Conceptos jurídicos fundamentales” CEAL. Bs. As. 1968, trad. castellana, a cargo de G. R. Carrió, de W. N. Hohfeld, Some Fundamental Legal Conceptions as Applied to Judicial Reasoning. 1, en "Yale Law Joumal", 23, 1, 1913, y J.R. de Páramo “Derecho subjetivo” en E. Garzón Valdés y F. Laporta (Eds.), 1996. En este sentido, no escapa a nuestra percepción que la formulación clásica de la categoría adapta sus perfiles cuando se trata del análisis respecto de nuevas categorías, como en el caso, son los derechos de incidencia colectiva; donde las características de propio, exclusivo y excluyente del derecho subjetivo se cumplimentan respecto de las afectaciones personales derivadas de los daños al ambiente. En cuanto a la obligación de preservación –propia del resguardo del ambiente en sí mismo- que recae en cabeza de todos, se trata de una sujeción particular que se traduce en la habilitación –legitimación procesal activa- de todos y de cada uno; situación que excede el marco del derecho subjetivo y justifica, en definitiva, el nacimiento de una nueva categoría.
[16] Observa Sabsay que “La introducción de la expresión desarrollo humano en el texto de la Constitución Nacional plantea un claro pronunciamiento del constituyente en lo que hace a los parámetros que deben ser tenidos en cuenta a la hora de la toma de las decisiones gubernamentales, cuando lo que está en juego son las condiciones para la vida humana, en todo lo que hace a su dignidad, calidad e igualdad. Del texto constitucional surge con claridad que quienes deban aplicarlo e interpretarlo deberán tomar especialmente en cuenta que en su accionar deben estar presentes aquellos elementos que permitan de un modo creciente que en los hechos se plasmen las condiciones que hagan al mejoramiento de la existencia de las personas desde las tres órbitas señaladas. Ello hace a un programa en el que están presentes una nueva noción de la equidad en su versión intergeneracional y un “garantismo” que debe volcarse por medio de los más modernos instrumentos que aporta la evolución del constitucionalismo en su vertiente social y de pleno reconocimiento a los derechos de incidencia colectiva”. Walsh, J. R. et al., en Ambiente, Derecho y Sustentabilidad, Capítulo “Constitución y ambiente en el marco del desarrollo sustentable”, La Ley, Buenos Aires, 2000 (actualizado 2003), págs. 67- 82.
[17] Ley 25.675, sancionada el 6/11/2002, promulgada parcialmente el 27/11/2002 y publicada en el B.O. el 28/11/2002.
[18] Sin perjuicio del veto, la operatividad de las normas encuentra sustento en la actual doctrina sentada por nuestro más alto tribunal, a partir del fallo recaído en autos “Ekmekdjian, Miguel A. c. Sofovich, Gerardo y otros”, C.S.J.N, 1992/07/07.
[19] Ob. Cit., Hacia una nueva técnica legislativa.
[20] El viejo art. 67 incs. 11, 12 y 16 (actual art. 75 incs. 12, 13 y 18) establecía como atribución del Congreso dictar los códigos de fondo, incluido el de Minería, reglar el comercio exterior e interprovincial y proveer a la prosperidad del país, al adelanto y bienestar de todas las provincias, y al progreso de la ilustración, dictando planes de instrucción general y universitaria, y promoviendo la industria, la inmigración, la construcción de ferrocarriles y canales navegables, la colonización de tierras de propiedad nacional, la introducción y establecimiento de nuevas industrias, la importación de capitales extranjeros y la exploración de los ríos interiores, por leyes protectoras de estos fines y por concesiones temporales de privilegios y recompensas de estímulo.
[21] Gelli, M. Angélica, Constitución de la Nación Argentina, La Ley, Buenos Aires, 2008, pág. 364. Sin perjuicio de que la cláusula del art. 41 de la Constitución excede las políticas conservacionistas al establecer un nuevo paradigma de desarrollo, instituido al servicio del desarrollo humano como centro del ordenamiento constitucional, la opinión resulta de interés demostrativo de la necesidad de complementación y armonización de las competencias ambientales.
[22] Reglamentada mediante Decreto Nº 853/2007 B.O. 6/7/07.
[23] B.O. 16/02/2009.
[24] De conformidad al art. 9 del decreto 207/2011 reglamentario de la ley, la SECRETARIA DE AMBIENTE Y DESARROLLO SUSTENTABLE de la JEFATURA DE GABINETE DE MINISTROS, será la Autoridad de Aplicación de la Ley Nº 26.639.
[25] B.O. 16/01/2013.
[26] De conformidad al art. 6° del Decreto N° 746/2017 B.O. 26/9/2017.
[27] Recuerda Gelli que la iniciativa popular implica el ejercicio de una función pública no estatal mediante la cual los ciudadanos peticionan, en la forma reglada, el tratamiento de un proyecto de ley a fin de lograr la sanción, reforma o derogación de una norma jurídica en la que están interesados. Ob. cit., pág. 356.
[28] Clásicamente, se ha entendido a esta forma de participación ciudadana comprensiva del plebiscito (cuando la consulta recae sobre cuestiones de interés estatal) y del referéndum (cuando la consulta recae sobre leyes).
[29] Reglamentada mediante ley 24.747.
[30] Reglamentada por ley 25.432.
[31] El decreto 2413/2002 vetó, asimismo, la parte de la norma que establecía el derecho de toda persona a “ser consultada”.
[32] Ley N° 25.675: ARTICULO 19: “Toda persona tiene derecho a (ser consultada y) a opinar en procedimientos administrativos que se relacionen con la preservación y protección del ambiente, que sean de incidencia general o particular, y de alcance general.” El texto en paréntesis fue vetado por el decreto 2413/2002.
ARTICULO 20: “Las autoridades deberán institucionalizar procedimientos de consultas o audiencias públicas como instancias obligatorias para la autorización de aquellas actividades que puedan generar efectos negativos y significativos sobre el ambiente. La opinión u objeción de los participantes no será vinculante para las autoridades convocantes; en caso de que éstas presenten opinión contraria a los resultados alcanzados en la audiencia o consulta pública deberán fundamentarla y hacerla pública.”
ARTICULO 21: “La participación ciudadana deberá asegurarse, principalmente, en los procedimientos de evaluación de impacto ambiental y en los planes y programas de ordenamiento ambiental del territorio, en particular, en las etapas de planificación y evaluación de resultados.”
[33] Ley N° 25.675: ARTICULO 16: “Las personas físicas y jurídicas, públicas o privadas, deberán proporcionar la información que esté relacionada con la calidad ambiental y referida a las actividades que desarrollan. Todo habitante podrá obtener de las autoridades la información ambiental que administren y que no se encuentre contemplada legalmente como reservada.”
ARTICULO 17: “La autoridad de aplicación deberá desarrollar un sistema nacional integrado de información que administre los datos significativos y relevantes del ambiente, y evalúe la información ambiental disponible; asimismo, deberá proyectar y mantener un sistema de toma de datos sobre los parámetros ambientales básicos, estableciendo los mecanismos necesarios para la instrumentación efectiva a través del Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA).”
ARTICULO 18: “Las autoridades serán responsables de informar sobre el estado del ambiente y los posibles efectos que sobre él puedan provocar las actividades antrópicas actuales y proyectadas. El Poder Ejecutivo, a través de los organismos competentes, elaborará un informe anual sobre la situación ambiental del país que presentará al Congreso de la Nación. El referido informe contendrá un análisis y evaluación sobre el estado de la sustentabilidad ambiental en lo ecológico, económico, social y cultural de todo el territorio nacional.”
[34] De acuerdo al art. 7 del Decreto 207/2011 reglamentario de la ley, se entiende por Evaluación Ambiental Estratégica aquel proceso sistemático de estudio de impactos ambientales de las políticas, planes o programas y de sus alternativas, incluyendo la preparación de un informe escrito y las conclusiones de la evaluación y su uso en los procesos de decisiones públicas.
[35] Ver Nota Nº 40.