El control de constitucionalidad en el proceso contencioso administrativo de la Provincia de Buenos Aires como medio de garantizar la tutela judicial efectiva
Federico José Gallo Quintian
I. Introducción [arriba]
a) El control de constitucionalidad en la Provincia de Buenos Aires y la Tutela Judicial Efectiva.
Con referencia al control de constitucionalidad, la Constitución de la Provincia de Buenos Aires dispone en su art. 57 que “Toda ley, decreto u orden contrarios a los artículos precedentes o que impongan al ejercicio de las libertades y derechos reconocidos en ellos, otras restricciones que las que los mismos artículos permiten, o priven a los ciudadanos de las garantías que aseguran, serán inconstitucionales y no podrán ser aplicadas por los jueces…”; a su vez el art., 161 inc. 1) dispone que la Suprema Corte de Justicia “ejerce la jurisdicción originaria… para conocer y resolver acerca de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de leyes, decretos, ordenanzas o reglamentos que estatuyeran sobre materia regida por esta Constitución y se controvierta por parte interesada”
En tal sentido el Alto Tribunal Provincial ha sostenido que “(…) los justiciables tienen diversas vías para llevar a conocimiento de un juez una cuestión de naturaleza constitucional. Ellas son la ‘acción de inconstitucionalidad`, propia de as atribuciones originarias y exclusivas de la Suprema Corte de Justicia y la 'defensa de inconstitucionalidad`, autorizada por el art. 31 de la Constitución Nacional, esto, sin obviar la facultad que el constituyente de 1994 atribuye al juez del amparo de declarar la inconstitucionalidad de la norma en que se funde el acto u omisión lesivos (…)”[1]
De lo expuesto observamos, que en la Provincia de Buenos Aires el control de constitucionalidad se caracteriza por ser jurisdiccional y principalmente difuso; ello sin perjuicio de la expresa previsión constitucional del art. 161 inciso 1) de la Const. Pcial. en cuanto a la acción de inconstitucionalidad, en la que la S.C. Buenos Aires, ejerce el control en la vía originaria y de forma concentrada.
Adentrarse en el tratamiento del control de constitucionalidad en la Provincia de Buenos Aires implica el análisis de lo que la Constitución bonaerense en su art. 15 asegura y reconoce; esto es la tutela judicial efectiva.
En cuanto a ella la Constitución en su art. 15 dispone que “La Provincia asegura la tutela judicial efectiva, el acceso irrestricto a la justicia…Las causas deberán decidirse en tiempo razonable…” temática que aborda el Alto Tribunal provincial en las Causas A. 69692 y A. 68782 y que analizaremos con detalle más abajo.
Al respecto expresaba en el año 1995 el Dr. Gustavo Juan De Santis “El proceso gira sobre peticiones concretas que controviertan el contenido de una decisión previa, que sigue siendo condición necesaria, pero insuficiente para caracterizar como revisor al proceso contencioso, acotado no por el acto, sino por las pretensiones deducidas en relación a él”.
Desde ya adelantamos nuestra conclusión favorable a esta nueva técnica del contencioso, mucho mas cerca de la garantía de tutela judicial efectiva, principio inderogable a todo estado de derecho, que el viejo y superado esquema del contencioso como proceso al acto.
También adelantamos la admisión del nuevo texto constitucional bonaerense (art. 166 último párrafo) de esta nueva doctrina no sin antes destacar respecto a esto último que el constituyente provincial ha venido a incorporar un último elemento que obligará a su cuidadoso tratamiento legislativo común, a saber, la eliminación eventual, y a nuestro entender parcial, del último de los elementos tipificantes de la concepción revisora, la decisión previa…
Tal el texto del nuevo art. 166 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires, por cuyo conducto bien podría admitirse un contencioso ampliando a los términos expuesto, el que, en relación al viejo esquema revisor del derogado art. 149 inc. 3, supone un giro de ciento ochenta grados.
En suma puede decirse que el contencioso ha ido acompañando la evolución del Derecho Procesal en materia de tutela jurisdiccional efectiva, ampliando la legitimación Procesal hasta abarcar situaciones de indudable interés colectivo, lejos del esquema tradicional del Derecho Subjetivo.
En todo caso cualquier interés apreciable del ser humano, por su sola condición, justifica la apertura de la jurisdicción, más aun si, como creemos, el derecho opera como límite al Poder dondequiera que lo encuentre y el reducto final de reconocimiento de él lo constituye la justicia.”[2]
Teniendo en especial consideración a las normas constitucionales y legales de mención hemos de proceder al análisis de la jurisprudencia mentada, ello a fin de poder concluir si efectivamente con ello se garantiza la Tutela Judicial y los efectos que el control de constitucionalidad produce en los procesos competencia del Fuero Contencioso Administrativo de la Provincia de Buenos Aires.
II. Proceso contencioso administrativo y control de constitucionalidad [arriba]
a) Aspectos relevantes del Control de Constitucionalidad en el Proceso Contencioso Administrativo bonaerense.
El Código Contencioso Administrativo de la Provincia de Buenos Aires en su art. 3 dispone que “La competencia contencioso administrativa no quedará desplazada aún cuando para la resolución del caso fuera necesario declarar la inconstitucionalidad de leyes, de ordenanzas municipales o de actos administrativos de alcance general o particular”.
A su vez, el art. 50 inc. 4 dispone que la sentencia que haga lugar a la pretensión podrá decidir “la declaración de inconstitucionalidad de normas o actos impugnados en el proceso”.
Al respecto la doctrina ha expresado que “a fin de despejar cualquier duda al respecto…en el art. 3 de la codificación se establece que la competencia contencioso administrativa no quedará desplazada, aun cuando para la resolución del caso fuera necesario declarar la inconstitucionalidad de leyes, de ordenanzas municipales o de actos administrativos de alcance general o particular…. Cabe destacar que -con posterioridad a la sanción de la Ley N° 12.008- la Suprema Corte local al sentenciar la causa “Cebitronic SA -por mayoría- abandonó la orientación jurisprudencial antes referida y admitió el control de constitucionalidad en sede contencioso administrativa…”[3]
En tal orden de conceptos, surge con claridad meridiana que en el orden legal es facultad del juez declarar la inconstitucionalidad de normas o actos impugnados en el proceso y un deber el inaplicar toda ley, decreto u orden contrarios al art. 57 de la Cont. Pcial. o que impongan al ejercicio de las libertades y derechos reconocidos en ellos, otras restricciones que las que los mismos artículos permiten, o priven a los ciudadanos de las garantías que aseguran; ello conforme lo prevén los arts. 3 y 50 inc. 4 del CCA y 57 de la Const. Pcial.
De acuerdo a lo analizado, surge sin hesitar que el control de constitucionalidad que ejercitan los Tribunales Contencioso Administrativos, cobra especial relevancia e intensidad para resguardar el “derecho a ser oído” que la Constitución Nacional reconoce en función de lo previsto por el art. 75 inc. 22[4].
b) Los Tribunales del Fuero Contencioso Administrativo bonaerense y el control de constitucionalidad en los procesos de su competencia.
En cuanto a la competencia de los Tribunales en lo Contencioso Administrativo, el art. 166 de la Constitución provincial dispone que “... Los casos originados por la actuación u omisión de la Provincia, los municipios, los entes descentralizados y otras personas, en el ejercicio de funciones administrativas, serán juzgados por tribunales competentes en lo contencioso administrativo de acuerdo a los procedimientos que determine la ley”.
Asimismo, la Constitución provincial otorga competencia con relación a la acción de amparo a “cualquier juez” disponiendo que el juez podrá declarar la inconstitucionalidad de la norma en que se funde el acto u omisión lesiva (art. 20 inciso 2). En tal sentido el Art. 17 bis de la ley de amparo 13928, declara competente a las Cámaras de Apelación en lo Contencioso Administrativo en los Recursos contra las sentencias que se dicten en el marco de acciones que se dirijan contra acciones u omisiones en ejercicio de funciones administrativas de los Órganos de la Provincia, Municipios, entes descentralizados y otras personas regidas por el Derecho Administrativo.
De otro lado la Ley de Habeas Data N° 14.124 otorga competencia al juez de primera instancia en lo Contencioso Administrativo cuando se trate de archivos públicos de la Provincia de Bs. As.; a su vez Ley Defensa al Consumidor N° 13.133 hace referencia a los Juzgados en lo Contencioso Administrativo en su art. 85. En igual sentido la Ley N° 11.723 en su art. 35 otorga competencia a los juzgados contencioso administrativos en la defensa jurisdiccional en materia de protección ambiental contra actos del Estado.
Con relación a éste tópico cabe entonces concluir que la competencia del Fuero Contencioso Administrativo, no se limita en cuanto a su trámite procesal en la aplicación del Código Contencioso Administrativo, sino que diversas normas especiales que deben ser aplicadas regulan el trámite procedimental específico, y en todas ellas es aplicable lo normado por el art. 57 Constitución Pcial. amén de la supletoriedad en su aplicación del Código Contencioso Administrativo. Por lo que el control de constitucionalidad cobra relevancia e intensidad en cuanto a garantizar la tutela judicial efectiva.
En el presente trabajo el análisis a efectuarse ha de detenerse en una norma de especial relevancia en la exégesis que sobre su constitucionalidad y resguardo de la tutela judicial efectiva efectúa el Alto Tribunal provincial, así analizaremos lo previsto en el art. 74 de la Ley N° 12.008; tal norma reza "Las pretensiones que tengan por objeto la impugnación de actos administrativos definitivos emanados de los Colegios o Consejos Profesionales referidos al gobierno de la matrícula o registro de profesionales y/o control disciplinario de los mismos y los definitivos emanados de los órganos de control disciplinario, tramitarán mediante recurso directo ante las Cámaras Departamentales en lo Contencioso Administrativo que corresponda al lugar donde se produjo el hecho que motivó el acto cuestionado a los fines de establecer el debido control de legalidad de aquéllos. El plazo para deducir el recurso será de quince (15) días a partir de la notificación de la última resolución administrativa y deberá interponerse ante el Órgano Colegial que dictó el acto administrativo. El recurso tendrá efectos suspensivos y deberá ser fundado en el mismo acto".
III. Decisiones jurisprudenciales relevantes en relacion al control de constitucionalidad y la tutela judicial efectiva [arriba]
a) Cuestiones de competencia y procesales:
Al respecto el Alto Tribunal provincial ha efectuado un pormenorizado análisis de las cuestiones de constitucionalidad que se plantearan el torno a las acciones dirigidas contra las resoluciones de los Consejos o Colegios Profesionales que impusieran sanciones. En tal sentido y en resguardo del derecho a ser oído y la tutela judicial efectiva en las Causas A. 69692 y A. 68782 confirmó la declaración de inconstitucionalidad que efectuaran las Cámaras de Apelación en lo Contencioso Administrativo con asiento en San Martín y La Plata respectivamente en relación a la insuficiencia del recurso directo previsto por el art. 74 de la ley 12008 en contraposición a las garantías señaladas; en cuanto a la doble instancia prevista por el art. 8 inciso 2) de la Convención Americana de Derechos Humanos realiza un profundo análisis sobre su inaplicabilidad en materia “no penal”.
En las causas de mención se desarrolla acabamente la noción de control judicial suficiente y por ende la necesariedad de declarar la inconstitucionalidad al caso del recurso directo previsto por el art. 74 de la Ley N° 12.008.
En sus párrafos mas relevantes se sostuvo “(…) Es dable señalar que el art. 15 de nuestra Constitución local, siguiendo el paradigma del art. 18 de la Constitución nacional, establece la inviolabilidad de la defensa de la persona y de los derechos en todo procedimiento administrativo o judicial y que, a su turno, el art. 57 edicta, clara y concretamente, que toda ley, decreto u orden contrarios a los artículos precedentes o que impongan al ejercicio de las libertades y derechos reconocidos en ellos, otras restricciones que las que los mismos artículos permiten o priven a los ciudadanos de las garantías que aseguran, serán inconstitucionales y no podrán ser aplicados por los jueces. Desde esa plataforma y tratándose el artículo cuya inaplicabilidad por inconstitucionalidad nos ocupa de una cuestión procesal, eminentemente local, no cabe duda de la validez del escrutinio estricto que al respecto realizara la Cámara de intervención. Como lo he señalado (Dr. Hitters) al votar la causa B. 56.626, "Suarez", sent. del 17-XII-2003: "La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha dicho que 'el elenco de garantías mínimas establecido en el numeral 2 del art. 8 de la Convención se aplica a los órdenes mencionados en el numeral 1 del mismo artículo, o sea, la determinación de derechos y obligaciones del orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter. Esto revela ‑añade‑ el amplio alcance del debido proceso; el individuo tiene el derecho al debido proceso entendido en los términos del art. 8.1 y 8.2, tanto en materia penal como en todos estos otros órdenes'" (caso "Baena, Ricardo y otros", sent. del 2‑II‑2001, parr. 125), ello sin perjuicio de que, en los casos que no deriven de sanciones estrictamente punitivas, puedan ser relativizadas ciertas reglas enunciadas en el segundo apartado de la mencionada norma transnacional, según las circunstancias del caso. Si la propia Constitución habilita al legislador a determinar los procedimientos, no se advierte que el establecimiento de trámites de una sola instancia se encuentre -en principio- reñido con el texto constitucional bonaerense (…)”.
De lo reseñado surge claramente que el Alto Tribunal provincial en los casos analizados, ha sentado la adecuada doctrina. Relacionado ello con los alcances que para el Constituyente tiene el derecho a ser oído y la tutela judicial efectiva, análisis que aun de oficio corresponde efectuar por imperio de lo normado en los arts. 15 y 57 de la Constitución provincial.
IV. Conclusiones [arriba]
a) Como hemos analizado, la jurisprudencia relevante en cuanto el proceso contencioso administrativo, ha determinado ya en razón de lo resuelto por el Alto Tribunal provincial que la norma que impida un amplio debate y prueba a través de una pretensión de las previstas en el Código Contencioso Administrativo impide el ejercicio del derecho a ser oído, la tutela judicial efectiva y resulta por ende necesaria su inaplicación al caso por resultar inconstitucional.
b) La doctrina de la SC Buenos Aires sentada en los citados fallos es significativa del rol que deben asumir los tribunales del fuero –en los casos referidos las Cámaras de Apelación en el marco de competencia atribuido por el art. 74 de la Ley N° 12.008- y en el resguardo del derecho a ser oído declarar la inconstitucionalidad de las normas que lo obstaculicen.
c) La doble instancia judicial no es un requisito constitucionalmente exigido ni exigencia de la garantía de tutela judicial efectiva.
d) Todo proceso judicial en materia contencioso administrativa debe resguardar, para resultar constitucional, el derecho a ser oído consistente en un amplio debate y prueba.
e) Ejercitar el control de constitucionalidad de oficio es una obligación de los Jueces a fin de resguardar el adecuado ejercicio de los derechos.
f) De especial significación ha resultado el intenso control y fuerte rol que han asumido los tribunales del fuero Contencioso Administrativo en defensa del derecho de defensa en juicio.
En función de lo analizado cabe concluir que el Control de Constitucionalidad es una herramienta apta y fundamental en el proceso contencioso administrativo para asegurar la tutela judicial efectiva y el derecho a ser oído, y que sin su ejercicio, nuestros derechos estarán desprotegidos.
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[1] SC Buenos Aires, B 51686, sent. 3-III-1998.-
[2] DE SANTIS, Gustavo Juan, “El Contencioso Administrativo y la Tutela Judicial Efectiva”, Librería Editora Platense S.R.L., La Plata, 1995, ps. 41/42.
[3] CASSAGNE, Juan Carlos- PERRINO, Pablo Esteban, “El Nuevo Proceso Contencioso Administrativo en la Provincia de Buenos Aires”, Lexis Nexis, Bs. As., 2006, ps. 96/7.
[4] Al respecto el art. 8 inciso 1) de la Convención Americana de Derechos Humanos dispone que “Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.”
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