Soberanía monetaria y Banca Central
Eduardo Barreira Delfino
1. El devenir de la banca central [arriba]
La banca central es un fenómeno que a partir del Siglo 18 comenzó a consolidarse en todo el mundo, asignándose a los bancos centrales una mayor intervención en cada país, particularmente ante la necesidad de monopolizar la emisión monetaria y la conveniencia de centralizar en un responsable la supervisión de las entidades bancarias y financieras operantes. Con el tiempo, a esas funciones se le agregaría otras, tales como la custodia de las reservas del país y la ejecución de la política monetaria.
Recuérdese que en una conferencia internacional llevada a cabo en Bruselas, en el año 1920, se recomendó la creación de bancos centrales a aquellos países que aún no lo tenían organizado. Tal era el caso de la República Argentina, lo que derivó en su creación en el año 1935.
En aquella época, ya se conocían principios que debían caracterizar las actividades de los bancos centrales. Así el Comité Financiero de la Sociedad de las Naciones, pregonaba que los bancos centrales debían tener asignado:
- La potestad exclusiva de emitir moneda.
- La definición y ejecución de la política monetaria, para lograr la estabilidad de precios.
- La independencia en su actuación.
- La limitación en sus operaciones de préstamo y descuento, para no comprometer los activos de la institución.
Fue así consolidándose el concepto de que la función más trascendente que desempeña un banco central, es la política monetaria de cara a la consecución de objetivos macroeconómicos, a través de instrumentos tales como los encajes, el nivel de liquidez y los tipos de interés de corto plazo. De esta manera se procura que el banco central de un país, caracterizado por su profesionalidad y experiencia rectora, pueda controlar la totalidad de la masa monetaria que conlleva la actividad económica de la sociedad.
Resulta que es vital entender que, corresponde al banco central el rol de “árbitro” entre el gobierno y la comunidad como así también entre el gobierno y las instituciones financieras extranjeras e internacionales, para lo cual debe navegar entre una multiplicidad de políticas, intereses y prácticas que en infinidad de veces se contraponen y confrontan.
Se ha consolidado la toma de conciencia de que la política monetaria requiere, por su propia naturaleza, un amplio horizonte temporal, debido a que sus efectos se trasladan a la economía en el mediano y largo plazo, por los que los responsables de su trazado, tienen que observar y apreciar que se recojan los resultados perseguidos, en forma gradual durante el transcurso del tiempo, ínterin en el cual pueden ir adoptando las medidas técnicas que estimaren convenientes o necesarias, ante desfases o turbulencias que pudieran generarse, de modo de tutelar el valor adquisitivo de la moneda nacional, en atención a la directa incidencia que tiene en el crédito y el salario.
Recuérdese que los políticos del mundo, no son conocidos ni por su paciencia ni por mirar hacia el futuro lejano, por lo tanto, ninguno de ellos comprende muy bien el horizonte alargado como matiz característico de la política monetaria. Por ello es “sabio” despolitizar la política monetaria y evitar la interferencia de los mismos en su gestación y administración.
No caben dudas que la eficacia de las políticas monetarias, depende de la actuación la ley le asigne al banco central como “intermediario” entre el gobierno y los sectores privado y público de la economía más el sistema financiero internacional. Por consiguiente, cuanto más independiente y aséptico sea a las influencias de los gobernantes y políticos, mejores resultados macroeconómicos se pueden obtener, para beneficio de la sociedad en su conjunto.
La prueba de la autonomía que se requiere de los bancos centrales, se hallará más que en el texto de la ley o en la manera que la Administración funcione, en la confianza y apoyo que la institución haya sido capaz de obtener en la comunidad financiera, tanto nacional como extranjera, y en la opinión pública del país. Por supuesto que si la ley determina la independencia funcional (como sucede en nuestro país), se coadyuva a que la misma pueda verse más respetada en los hechos (la ley ayuda, pero la conducta convence).
El reconocimiento legal o de hecho de la autonomía del banco central, constituye un compromiso jurídico que implica una garantía contra la discrecionalidad de los gobiernos en el manejo de las cuentas públicas y de las partidas presupuestarias oportunamente asignadas.
Numerosos estudios en diferentes partes del mundo, han demostrado que los países con bancos centrales independientes, tienen menores tasas de inflación que aquellos estados que cuentan con esquemas donde la autoridad monetaria depende –directa o indirectamente- del Poder Ejecutivo. Los ejecutivos tienen una predisposición natural a gastar más de lo que seriamente corresponde, por los recursos generados por el esfuerzo de todos los sectores del país, siempre están en riesgo de ser dilapidados o esfumados.
La relación banco central independiente y baja inflación es clara, directa y contundente: a mayor independencia de la autoridad monetaria, menor será la inflación que esperan los agentes económicos, debido a que el banco central no tendrá las presiones de emisión monetaria derivadas de los desequilibrios fiscales y/o de las políticas activas que pretenda implementar el poder político.
Sin este tipo de presiones, el banco central puede avocarse en plenitud a preservar el valor de la moneda y generar menores tasas de inflación. Recuérdese que la inflación esfuma toda iniciativa de desarrollo económico y social.
La experiencia corrobora lo expuesto y señala que, en aquellos países donde la “dependencia” de los bancos centrales al gobierno es una realidad, ello se traduce en una pérdida de iniciativas en materia de política monetaria, privando así al país (e inclusive al propio gobierno), de una facultad autónoma para frenar y equilibrar las políticas financieras y cambiarias en su reflejo para la actividad económica general.
Esta revalorización de la misión de los bancos centrales, llevó a decir que la banca central es una rama especial de la banca común. Desde ese momento, se la describió como el “arte de la banca”, pero desde hace unos años –principalmente a raíz de la globalización económica, financiera y tecnológica como de la importancia de su autonomía funcional- se habla ya de la “ciencia de la banca central”, lo que a su vez exige, que la legislación específica contemple un régimen de responsabilidades agravadas para quienes se desempeñen en la administración centralista.
2. La soberanía monetaria [arriba]
Nuestra Constitución Nacional, en su versión originaria, refirmada a partir de la reforma del año 1994, determina como atribuciones vinculantes que corresponden al Congreso de la Nación, con exclusividad, el diseño y la organización del sistema monetario, conforme los postulados siguientes:
“Artículo 75.6.- Establecer y reglamentar un banco federal con facultad de emitir moneda, así como otros bancos nacionales.”
“Artículo 75.11.- Hacer sellas moneda, fijar su valor y el de las extranjeras… para toda la Nación.”
“Artículo 75º.18.- Proveer lo conducente a la prosperidad del país,...”
“Artículo 75.19.- Proveer lo conducente… a la defensa del valor de la moneda…”
A su vez, tal consigna institucional con relación a los gobiernos de las provincias, categóricamente prevé:
“Artículo 121.- Las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno federal y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación.”
“Artículo 126.- Las provincias no ejercen el poder delegado a la Nación. No pueden… ni acuñar moneda; ni establecer bancos con facultades de emitir billetes, sin autorización del Congreso Federal;…”
El armado constitucional bajo análisis, sigue los lineamientos filosóficos de los padres de la Carta Magna aprobada en 1853, lo que indubitablemente refirma el principio de que compete al Congreso de la Nación el ejercicio de la denominada “soberanía monetaria”, con carácter exclusivo y excluyente, por tratarse de un poder expresamente delegado por la Provincias a la Nación. Recuérdese que las Provincias no son estados soberanos sino entidades autónomas dentro de la Nación, con poderes circunscriptos a sus respectivos ámbitos jurisdiccionales.
Todo ello, bajo la convicción de la necesidad de resguardar la uniformidad monetaria y evitar las confusiones y especulaciones que siempre se han presentado en la economía de un país, cuando se ha permitido la coexistencia de distintas monedas de idéntica nacionalidad.
Resulta, entonces, perfectamente explicable y plausible la centralización en la Nación, estas atribuciones tan importantes para el funcionamiento político, económico y social de la sociedad, que data desde los orígenes de nuestra organización institucional.
En este orden de ideas, el banco a cargo de la emisión de monedas y billetes, por expreso e inequívoco mandato constitucional, debe revestir carácter nacional, pues está visto que no puede ser un banco ajeno al dominio y a la órbita de actuación de la Nación.
Ahora bien, la ausencia de una definición constitucional sobre la forma jurídica que debía revestir el establecimiento de un banco de emisión, llevó a la Corte Suprema de la Nación ha interpretar como un deseo de los constitucionalistas, que fueran los propios legisladores los responsables en adoptar el sistema -público, privado o mixto- que estimaren más conveniente(1).
3. Antecedentes del Banco Central Argentino [arriba]
En caso particular de nuestro país, las corrientes mundiales sobre la necesidad y conveniencia de organizar un banco central, cuya actuación estuviera protegida de las interferencias gubernamentales y políticas, también prendieron en la sociedad.
En 1917 ya existían iniciativas para crear un banco central. Pero recién en 1935 se concretó la idea, lo que significó una profunda reformulación de la actividad bancaria, dando lugar por primera vez, a la conformación de un “sistema” bancario.
Con el dictado de la Ley N° 12.155 se creó el Banco Central, organizado jurídicamente como entidad mixta, única autorizada para emitir billetes en el país, regular el crédito y los medios de pago, supervisar a las instituciones bancarias y actuar como agente financiero del Estado. A su vez, con la Ley 12.156 quedó estructurada la primera “ley de bancos”, por lo que a partir de allí, los bancos quedaron sometidos a una legislación propia.
La inquietud de la autonomía del Banco Central quedó plasmada en la composición del capital de la institución, asignando participación mayoritaria al sector privado (2/3) y minoritaria al sector público (1/3). De este modo, se procuró darle autonomía al Banco Central, respecto del poder político.
Resulta ilustrativo recordar los debates legislativos habidos en nuestro Parlamento, cuando se trató la creación del Banco Central argentino y observar que era preocupación de los legisladores preservarlo de las interferencias del Poder Ejecutivo. Así, el diputado Nicolás Repetto, representante de la bancada socialista, expresaba: “…Vamos a ver más adelante, como el peligro más serio para un Banco Central lo constituye el Estado. Es el Estado, con su necesidad permanente de dinero, con su déficit continuo, el enemigo más terrible del Banco Central”.
Imperaba la idea de que era necesario independizar a los bancos centrales de los políticos y de los círculos financieros. En general, predominaba el temor de que los desajustes de las cuentas fiscales, actuarán como elemento provocador de la presión sobre el organismo emisor, para la obtención de fondos con destino a cubrir aquellas desviaciones. La historia de la humanidad demuestra que tales desajustes han sido y son muy habituales en los países.
La realidad indicaba que la única manera de independizar al banco central por constituirse, era a través de su autonomía e independencia operativa. Con un banco central autónomo e independiente del poder político, la emisión de moneda deberá obedecer a razones técnicamente monetarias, legalmente previstas.
En 1946, a través del Decreto-Ley 8.503/46 se dispuso la nacionalización del Banco Central, para quedar bajo la esfera del Poder Ejecutivo nacional, en razón de aplicarse una nueva orientación sobre la función del Estado en materia económica, que adhería a la planificación económica y la implementación de un sistema de centralización de los depósitos bancarios. El Decreto-Ley 14.957/46 aprobó la nueva Carta Orgánica del Banco Central, siendo la mayor innovación, el cese de la independencia del manejo de la política de regulación monetaria por parte del mismo, la que pasó al Poder Ejecutivo nacional.
Esta reforma radical se tradujo, lamentablemente, en la ingerencia del poder político en el funcionamiento del Banco Central, soslayando el espíritu originario de nuestros constitucionalistas. Los principios que orientaron la creación del Banco Central, fueron dejados de lado, comenzando a distorsionarse su alta función.
En 1957, se sanciona el Decreto-Ley 13.126/1957 por el que nuevamente se modifica la Carta Orgánica del Banco Central, como consecuencia del cambio político operado, pero se torna difuso su rol, porque no definió su autonomía categóricamente, a pesar que en los considerandos se sostuvo que era conveniente asegurar a la institución la suficiente autarquía. Pero también se dijo que es indispensable asegurar una efectiva gravitación del Banco Central en el sistema bancario, de acuerdo con las directivas fundamentales del Gobierno nacional. Esta ambigüedad condenó al Banco Central, a seguir siendo un empleado más del Poder Ejecutivo nacional.
Más aún, dicha ambigüedad se consolida en 1973, con la nueva Carta Orgánica del Banco Central mediante la sanción de la Ley N° 20.539, que si bien innova reconociendo autarquía al Banco Central, mantiene la subordinación al someterlo a cumplir su cometido en orden a las instrucciones impartidas por el Ministerio de Economía de la Nación. Es decir, la autarquía era solo formal; de hecho no había independencia ni autonomía.
Lo expuesto sintéticamente evidencia un grave desorden institucional en el país, que puede explicarse por los largos períodos de alternancia de gobiernos constitucionales y “de facto” y de concepciones políticas y económicas diferentes. Asimismo, también demuestra una superficialidad conceptual acerca del encuadre constitucional en el orden monetario y el rol gravitante que tiene la política monetaria y su manejo en la vida económica de una comunidad. Estas imprecisiones legales perduraron hasta en año 1992.
En ese año 1992, con la sanción de la Ley N° 24.144, por la que se aprobó la nueva Carta Orgánica del Banco Central que está actualmente vigente, se le asigna realmente a la autoridad monetaria el carácter de organismo autárquico. Para refirmar esa caracterología, la ley prevé expresamente que en la formulación y ejecución de la política monetaria y financiera, el Banco Central no estará sujeto a órdenes, indicaciones o instrucciones del Poder Ejecutivo nacional como así también que no podrá asumir obligaciones que impliquen condicionar, restringir o delegar, sin autorización del Congreso de la Nación, el ejercicio de sus facultades legales.
De este modo, quedaron desterrados los vicios técnicos y las ambigüedades de las cartas orgánicas anteriores en la conformación de la estructura funcional del ente rector, encausando su actuación en la forma diseñada en la Constitución Nacional, a la par de reivindicar el rol del Congreso de la Nación como titular de la soberanía monetaria. Al permitir que el Banco Central sea realmente autónomo, se persiguió reducir al mínimo o eliminar interferencias que pudieren desviar su cometido en el cumplimiento de sus objetivos esenciales (funcionar como banco de la sociedad y no del gobierno de turno).
El país viene pagando muy altos costos por la intromisión del Poder Ejecutivo nacional, en las restantes instituciones que conforman la organización nacional, bajo el pobrísimo argumento de que la Constitución Nacional ha adoptado un régimen presidencialista “fuerte”, como si ello significara que lo libera de la sujeción a la ley.
A través de la fortificación de la autarquía jurídica para lograr la autonomía operativa, se pretende seguir la tendencia internacional en el sentido de que los bancos centrales deben funcionar con auténtica independencia y tecnicismo monetario, de modo de verse preservados de las influencias coyunturales de los gobiernos de turno y responder más eficientemente a Políticas de Estado, de imprescindible trazado para aspirar y garantizar un desarrollo integral, sostenido y sustentable.
La autarquía se ha visto consolidada en la letra de la ley, pero otra cosa es la óptica del organismo en acción, que puede honrar la autarquía asignada, o bien, distorsionarla, aún con la mayor de las buenas intenciones. En esta orientación, la redimensión de funciones y atribuciones que se le han asignado al Banco Central, requiere de los responsables de su conducción, suma profesionalidad y tecnicismo para evitar sucumbir ante los permanentes y persistentes requerimientos o sugerencias de las propias autoridades de gobierno como de los distintos sectores políticos y socioeconómicos del país, acicateados por la coyuntura y el corto plazo, en vez de privilegiar el dictado y la consolidación de “políticas” estructurales y de permanencia en el largo plazo.
Lamentablemente, la reforma introducida por la Ley N° 26.739 (art. 3 y 4), al quitarle al Banco Central la misión primordial de preservar el valor de la moneda y las facultades inveteradas, como ser, la ejecución de la política monetaria, la elaboración del programa monetario, el apartamiento del trazado de metas de inflación y la fijación discrecional de las reservas internacionales necesarias para respaldar la base monetaria, consagra un retroceso institucional y demuestra una “minusvalorización” de la autarquía para la autonomía pregonada en la ley.
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(1) MARTINEZ, Cristian “El Banco Central en la Argentina”, p. 176, editorial DEPALMA, Buenos Aires – Año 1993.
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