Las personas con discapacidad y el acceso a la vivienda

Comentario a fallo Pignon, Agustín R. c/IPPV s/Amparo - Apelación

Por Valeria Sordo

Introducción [arriba] 

El 3 de Marzo de 2020, el Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Río Negro, Secretaría Causas Originarias y Constitucional Nro. 4, confirmó la sentencia dictada por el Juzgado Civil, Comercial, de Minería y Sucesiones Nro. 1 de la III° Circunscripción Judicial, en los autos caratulados: “Pignon, Agustín Roque vs. Instituto de Planificación y Promoción de la Vivienda Provincial sobre Amparo”, por la cual se ordenó a la demandada brindar una solución habitacional para el actor y su hija con discapacidad, en un plazo de 20 días.

Para así decidir, además de rechazar los agravios expresados por el Fiscal de Estado Provincial, tuvo presente que el amparista compone una familia monoparental paterna, con una hija en etapa de crianza con discapacidad —la niña presenta deformidades congénitas osteomusculares, anormalidades en la marcha y de la movilidad—, que se encuentra residiendo en una vivienda prestada, cuyo acceso es a través de una escalera, con déficits estructurales que condicionan la calidad de vida, a lo que debe agregarse que el agua es proporcionada por un vecino, con escasa calefacción, falta de agua caliente e instalaciones sanitarias inadecuadas.

A ello se suma que esta familia se encuentra en una situación económica difícil, compleja y estructural, sin ingresos estables, lo que llevó al Tribunal a considerar que se encuentra en un alto nivel de vulnerabilidad social.

La solicitud primigenia del actor al organismo demandado data del año 2017.

Criterios para resolver [arriba] 

En el presente caso, tanto el a quo como el Superior Tribunal, han tenido presentes los siguientes criterios para hacer lugar a la acción de amparo incoada, con relación al actor:

- Que el solicitante tiene a su cargo a una hija menor de edad.

- Que esta niña es una niña con discapacidad, contando la misma con el respectivo certificado.

- Que se trata de una familia monoparental.

- Que no cuentan con vivienda propia, y que el lugar donde habitan es prestado y no cuenta con las condiciones óptimas para garantizar una adecuada calidad de vida a la niña.

- El alto nivel de vulnerabilidad social, dado por una situación económica compleja y estructural.

Por otro lado, con relación a la demandada, se ha tenido presente que el propio Tribunal Superior de Justicia tiene dicho como principio general:

- Que no corresponde en el marco de una acción de amparo, cuestionar la política habitacional del Instituto de Planificación y Promoción de la Vivienda Provincial.

- Que tampoco corresponde hacerlo con las normas que regulan el acceso a determinados planes.

- Que atender a situaciones excepcionales atentaría contra el derecho a la igualdad que toda distribución de viviendas debe respetar.

- Que las vías administrativas no pueden ser suplidas mediante una acción de amparo.

Sin embargo, se hace lugar a lo requerido por el amparista, por cuanto el caso representa una excepción a esas reglas enunciadas anteriormente, al tratarse de una situación de carácter extremo, ante la acreditación de urgencia y lesión actual e inminente de los derechos de esta familia, en la que uno de sus dos miembros que la componen es una niña con discapacidad.

El fundamento por el cual se configura una situación de excepción está dado por la situación particular del actor y su pequeña hija, contando con una vasta protección normativa.

En efecto, a la niña, por ser tal y por su condición de niña con discapacidad le asiste un plus protectorio que está dado por los arts. 33 y 43, inc. 22, art. 75, Constitución Nacional; el art. 25, Declaración Universal de Derechos Humanos; art. 5.1, Convención Americana sobre los Derechos Humanos; art. 12, Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales; arts. 3, 4, 23 y 24, Convención sobre los Derechos del Niño; la Convención Americana para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad.

A ello se agrega, que resulta de aplicación especialmente al caso, lo normado por los arts. 4 y 28, Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.

Así, el art. 4, dentro de las obligaciones generales que tienen los Estados parte, establece la de comprometerse a asegurar y promover el pleno ejercicio de todos los derechos humanos y libertades individuales de las personas con discapacidad. A tal fin, se comprometen a adoptar todas las medidas legislativas, administrativas y de otra índole que sean pertinentes para hacer efectivos esos derechos (art. 4.1, inc. a).

De allí se deriva que todos los Poderes del Estado deben bregar por el efectivo respeto y ejercicio de los derechos consagrados en la Convención, incluido el Poder Judicial.

Específicamente, el art. 28, Convención Internacional de los Derechos de las Personas con Discapacidad, reconoce el derecho de éstas a un nivel de vida adecuado y protección social. Así, en el Punto 1 establece que el reconocimiento del derecho de las personas con discapacidad a un nivel de vida adecuado para ellas y sus familias incluye alimentación, vestido, y vivienda adecuados.

Evidentemente, en el caso, la niña tenía vulnerado este derecho al no contar con una vivienda a la que acceder sin barreras, un lugar en el que se le permita higienizarse y alimentarse adecuadamente.

Se ven en el caso los dos aspectos de la protección que establece la Convención en el art. 28: el acceso a una vivienda, y que esta vivienda sea adecuada para la persona con discapacidad.

Especial atención merecen en este sentido, los planes de vivienda que los Estados provinciales elaboran. Últimamente, en los mismos se contempla la “reserva” de determinadas viviendas para las personas con discapacidad que se inscriban en los planes respectivos. Cabe preguntarse si las mismas son suficientes, si las posibilidades de acceso son reales y si alcanzan a las personas con discapacidad que viven en situación de extrema pobreza. También cabe aquí analizar que los recursos disponibles (humanos y materiales) de una familia con uno de sus miembros con discapacidad no son los mismos que los de una familia sin miembros con discapacidad. El acceso igualitario a una vivienda implica contemplar todas las situaciones de desigualdad, máxime cuando las viviendas son construidas con fondos públicos.[1]

Siguiendo con el análisis particular del fallo dictado por el Superior Tribunal de Justicia de Río Negro, resultan de aplicación las normas locales al respecto, a saber: los arts. 33, 36 y 59, Constitución Provincial de Río Negro. El primero de ellos refiere a la protección especial de niños, niñas y adolescentes. El art. 36 se refiere a la protección integral de las personas con discapacidad; y por último, el art. 59, reconoce el derecho a la salud, garantizado por el Estado provincial.

A ello se suma la Ley N D 2055 de la Provincia de Río Negro, que reconoce el derecho a una vivienda digna a las personas con discapacidad, al establecer que en los planes habitacionales oficiales se procurará la previsión de un porcentaje de viviendas construidas de modo tal que resulten accesibles y utilizables para ellas, además de la adjudicación prioritaria para las familias que tengan algún integrante con discapacidad.

Finalmente, el fallo aclara resulta aplicable el criterio de la “solución habitacional”, ello no necesariamente importa la construcción o asignación de una vivienda nueva, sino que puede la demandada dar respuesta a la situación del amparista y su hija mediante otras alternativas. Para ello, destaca que es necesario que el Estado provincial a través del Instituto de Promoción y Planificación de la Vivienda “(…) articule transversalmente sus respectivas políticas y acciones conducentes a fin de idear y concretar en forma coordinada una respuesta a la situación que involucra al amparista y a su hija menor de edad.”.[2]

Es decir que lo que se pretende con la acción de amparo, y se logra a través de la presente resolución, es proteger el derecho de la niña y su padre a una adecuada calidad de vida, mediante la modificación de su situación habitacional. De allí, que el Estado provincial para cumplir con la manda judicial podrá: asignar una nueva vivienda, brindar un lugar de residencia accesible y digno, brindar ayuda económica para el alquiler de una vivienda que se adecue a las necesidades de la niña, etc.

Además, se destaca la referencia que hace la resolución en comentario a la articulación transversal. Esto quiere decir, que un solo organismo estatal (por caso, el Instituto de Promoción y Planificación de la Vivienda) no puede dar una solución adecuada por sí, sin la intervención de otras carteras especializadas en el tema de la discapacidad, y que tengan injerencia en lo que respecta a la protección de la niñez y la familia, salud y educación.

Otros antecedentes concordantes [arriba] 

El fallo en análisis, es nuevo, reciente, pero no novedoso, ya que cuenta con importantes antecedentes de similar resolución.

En efecto, el mismo tribunal en “Moser, Carlos Luis s. Amparo – Apelación”, del 25/06/2012, resolvió que si bien no es el amparo la vía idónea para habilitar el reclamo de acceso a la vivienda, y que, en principio, el Poder Judicial no puede desplazar a la Administración en la política habitacional del Instituto de Planificación y Promoción de la Vivienda de Río Negro, en el caso, el Instituto recurrente no logra rebatir los fundamentos del sentenciante de grado en cuanto se presentan circunstancias excepcionales que permiten apartarse del principio general expuesto, dado que se advierte con claridad que no se trata tan solo del acceso a vivienda de una persona o familia que se resuelva por las normas vigentes y el principio de progresividad, sino de una cuestión compleja que involucra a un discapacitado diagnosticado con hemiparesia facio braquio crural derecha, sufriendo además diabetes, asma e hipertensión, agravándose su situación médica por el hecho de vivir en un lugar insalubre, que limita con depósitos de basura. Por ello, ordena el Tribunal que la demandada por sí o a través de quien corresponda arbitre los medios pertinentes a fin de brindar de manera inmediata una solución habitacional al amparista que contemple, conforme su situación familiar, las necesidades del mismo en forma coordinada.[3]

También el Superior Tribunal de Río Negro en “Flores, Virgilio Ramón s. Amparo - Apelación”, el 05/06/2013, resolvió, en un caso similar en que la familia peticionante estaba compuesta por un niño con síndromes de Down y de West, que requiere protección y cuidados permanentes, que frente al interés del Estado de administrar sus recursos de adjudicar las viviendas, se debe añadir el interés superior del niño[4].

El mismo tribunal, en fecha 07/04/2015, en el caso “Ulloa, Andrea del Carmen vs. Provincia de Río Negro y otros s. Amparo – Apelación”, estableció que el derecho a una vivienda digna importa el deber concreto e inmediato del Estado de reglamentarlo e implementarlo para garantizar su efectividad, reglamentación que debe respetar tanto la finalidad como los límites impuestos por las normas de jerarquía superior, debiendo el Estado realizar el mayor esfuerzo posible para lograr, en forma progresiva y dentro de sus reales capacidades y limitaciones económicas, la plena efectividad de tal derecho a todos sus habitantes. En el caso, también se hizo lugar a la acción de amparo, atento se acreditó que la amparista posee una discapacidad que le impide procurarse una vivienda en condiciones normales (posee un implante de riñón, estando en tratamiento de diálisis, su cónyuge tiene una incapacidad parcial debido a fractura de metacarpos en la mano por un accidente laboral y no está en condiciones de construir en un lote una vivienda por falta de recursos).[5]

También, en fecha 20/12/2016, el Superior Tribunal de esa provincia resolvió en “Ayelef, Jessica Carla vs. Instituto Provincial de Promoción de la Vivienda s. Amparo” que

“(…) En efecto, la vivienda alquilada por la amparista se encuentra en un estado de conservación deficitario, su mobiliario es básico y carece de condiciones habitacionales adecuadas para cubrir las necesidades de su hija, quien padece una discapacidad severa, destacándose a su vez que por el reducido tamaño de los ambientes de la vivienda se le obstaculiza el traslado de la niña mediante la utilización de su silla de ruedas. Asimismo, la niña tampoco cuenta en la vivienda en la que reside con lugares propios o espacios de recreación y de intimidad, ni siquiera un lugar adecuado para poder higienizarse, viéndose obligada su madre a trasladarse diariamente a la casa de sus progenitores sita a unas veinte cuadras aproximadamente para realizar el aseo de la niña.”[6]

Por su parte, la Cámara Contencioso Administrativo y Tributario, Sala III, de la ciudad Autónoma de Buenos Aires, en el caso de un grupo familiar compuesto por tres personas, en el que uno de ellos es usuario de silla de ruedas, ordenó al Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires arbitrar los medios necesarios a fin de proceder a la refacción de la vivienda (con escasa accesibilidad y en peligro de derrumbe, en virtud de los materiales utilizados para la construcción) que utilizan los actores y, provisionalmente, mientras se realizan las refacciones, se incorpore al grupo familiar en el plan habitacional previsto en el Decreto 690/2006 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y sus modificatorios o cualquier otro plan que resguarde sus necesidades habitacionales otorgando una suma que cubra dichas necesidades de acuerdo al estado actual del mercado.[7]

La defensa utilizada en este tipo de casos por parte de las demandadas (institutos provinciales de vivienda, municipios, Estados provinciales en general) resulta ser que el Poder Judicial no podría inmiscuirse mediante el dictado de estas sentencias en las funciones propias de otro poder, como es el Ejecutivo.

Como bien lo aclara el fallo en análisis, como así también los antecedes mencionados, la situación de las personas con discapacidad ante la falta de una vivienda digna y acorde a sus necesidades específicas, es una situación de excepción. Ello significa que si el propio Poder Ejecutivo a cargo de las políticas públicas sobre vivienda no atiende el reclamo de una familia en situación de extrema vulnerabilidad, al adicionarse a la discapacidad de uno de sus miembros, un estado económico difícil y estructural, es el Poder Judicial el que deberá necesariamente actuar ordenando lo conducente para la protección de los derechos vulnerados.

La Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, como así también todos los instrumentos internacionales sobre derechos humanos citados por el fallo analizado, obligan a los Estados parte (y sus estructuras federales) a hacer lugar a las situaciones de excepción. En el caso del Poder Judicial, tanto en los aspectos procesales al habilitar la vía excepcional de la acción de amparo como en las cuestiones de fondo.

La Corte Suprema de Justicia de la Nación, en el caso “Lifschitz, Graciela Beatriz y otros vs. Estado Nacional”, en fecha 15/06/2004, estableció que atañe a los jueces buscar soluciones que se avengan con la urgencia que conlleva las pretensiones vinculadas a la asistencia de menores discapacitados, para lo cual deben encauzar los trámites por vías expeditivas y evitar que el rigor de las formas pueda conducir a la frustración de derechos que cuentan con tutela de orden constitucional.[8]

Los demás poderes del Estado, y sus organismos descentralizados o autárquicos, ante una decisión del Poder Judicial que atiende a la particular situación de una persona con discapacidad, no puede oponer una intromisión en sus propias funciones cuando legalmente, dado el rango de las normas que resultan de aplicación, no ha cumplido con esas funciones en primer lugar. Esas son las medidas de acción positiva que se mencionan tanto en el inc. 23, art.75, Constitución Nacional como en la propia Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad. De allí que cabe preguntarse si resultan ajustadas a derecho políticas de vivienda que no contemplan el acceso a las mismas de las personas con discapacidad, máxime cuando se presenta un caso de interseccionalidad que lleva a un plus protectorio de las personas involucradas. En la sentencia en análisis, se trata de una niña con discapacidad, miembro de una familia monoparental en extrema situación de pobreza.

Esto último, es una cuestión especial a tener en cuenta, dado que se trata de un único progenitor, imposibilitado de trabajar no solo por sus propios problemas físicos, sino también porque es la única persona a cargo de una niña con discapacidad. La protección de la familia, incluye el reconocimiento de todas sus formas posibles, y la protección especial de aquellas que se encuentran en una situación de extra vulnerabilidad.

Resalta aquí también la importancia del acceso a la justicia de las personas con discapacidad y sus familias, dado que de vedarse esta garantía no podrían ejercerse efectivamente los demás derechos. En efecto, la labor jurisdiccional no puede resultar una barrera de accesibilidad al ejercicio de los derechos, al decir de Villaverde, sino que, como surge del mencionado caso “Lifschitz”, de las “100 Reglas de Brasilia” y de la propia Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (art. 13), al disponer de ajustes de procedimiento, y la necesaria y adecuada capacitación de los que trabajan en la administración de justicia.

Por último, cabe hacer mención respecto a que el reconocimiento del acceso a una vivienda digna, con óptimas condiciones de accesibilidad, que posibilite no solo la higiene y condiciones de salubridad (para la preparación de alimentos, por ejemplo), sino también que la persona con discapacidad pueda desarrollar su vida acorde a su edad, máxime en el caso de los niños, que requieren espacios para el esparcimiento, recreación y aprendizajes propios de su edad. Ello posibilita el ejercicio efectivo de otros derechos, ya que todos los derechos y garantías reconocidos por la Constitución Nacional, y los tratados internacionales de derechos humanos[9] deben ser entendidos como un todo armónico, relacionados entre sí. No puede desconocerse que el derecho a la salud, a la educación, al acceso a beneficios de la seguridad social, al empleo, a la rehabilitación, se ve impactado por el lugar específico en el que vive la persona con discapacidad. La inclusión social, también depende del acceso a una vivienda digna. Si esta no cumple con las características necesarias de accesibilidad, higiene, o si el costo de la misma (alquiler, cuota del plan de vivienda) implica para la familia el disponer de recursos humanos y materiales que no se destinarán para el bienestar de la persona con discapacidad, la propia vivienda se transforma en una barrera social en los términos del art. 1, Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, que impide la participación plena y efectiva den la sociedad, en igualdad de condiciones con las demás personas.

Notas [arriba] 

[1] ROSALES, Pablo (coord.), CONVENCIÓN SOBRE LOS DERECHOS DE LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD ONU COMENTADA, Abeledo Perrot, 2012, versión digital.
[2] “Pignon, Agustín Roque vs. Instituto de Planificación y Promoción de la Vivienda Provincial sobre Amparo”, publicado en www.rubinzalonline.com.ar RC J 912/20.
[3] “Moser, Carlos Luis s. Amparo – Apelación”, Superior Tribunal de Justicia, Río Negro; 25/06/2012. Publicado en www.rubinza lonline.com .ar RCJ 5602/12.
[4] “Flores, Virgilio Ramón s. Amparo - Apelación”, Superior Tribunal de Justicia, Río Negro, 05/06/2013. Publicado en www.rub inzalonline.c om.ar RC J 12662/13.
[5] Ulloa, Andrea del Carmen vs. Provincia de Río Negro y otros s. Amparo – Apelación, Superior Tribunal de Justicia, Río Negro; 07/04/2015 Publicado en www.rubinzalon line.com .ar. RC J 3411/15.
[6] “Ayelef, Jessica Carla vs. Instituto Provincial de Promoción de la Vivienda s. Amparo”, Superior Tribunal de Justicia, Río Negro, 20/12/2016. Publicado en www.rubinzal online.co m.ar RC J 4054/17.
[7] “C., J. E. vs. Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (GCBA) s. Amparo”, Cám. Cont. Adm. y Tribut. Sala III, Ciudad Autónoma de Buenos Aires; 20/05/2016. Publicado en www.rubin zalonli ne.com.ar RC J 2850/16.
[8] En ese caso, la frustración de los derechos se produciría si los actores tuviesen que acudir a la vía ordinaria (cuando llevaban dos años litigando por la vía de amparo) para solicitar que se haga efectiva la asistencia educativa y el transporte especial de su hijo discapacitado, y en ese lapso quedaran desprotegidos los intereses cuya satisfacción se requiere. “Lifschitz, Graciela Beatriz y otros vs. Estado Nacional”, Corte Suprema de Justicia de la Nación, 15/06/2004, Nro. de Causa L.1153.XXXVIII.
[9] Entre ellos, la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, según Ley N° 27.044.