Análisis integral del procedimiento administrativo ante la UIF
Gonzalo Ernesto Villarruel
I. Introducción [arriba]
La Unidad de Información Financiera, organismo autónomo y autárquico que se encuentra bajo la órbita del Ministerio de Economía fue creada por la ley 25.246 y tiene por finalidad el análisis, tratamiento y transmisión de información a fin de impedir el delito de lavado de activos (art. 303 del Código Penal) y el delito de financiamiento del terrorismo (art. 213 quáter del mencionado cuerpo legal).
A ese fin el art. 14 de la ley 25.246, modificado por la ley 26.683, le confirió diversas facultades, entre ellas: “Aplicar las sanciones previstas en el capítulo IV de la presente ley, debiendo garantizarse el debido proceso”.
A su vez, el art. 20 de la mencionada ley establece quienes se encuentran obligados a informar a la UIF, entre los cuales, se encuentran: “las entidades financieras sujetas al régimen de la ley 21.526 y modificatorias; las entidades sujetas al régimen de la ley 18.924 y modificatorias y las personas físicas o jurídicas autorizadas por el Banco Central de la República Argentina para operar en la compraventa de divisas bajo forma de dinero o de cheques extendidos en divisas o mediante el uso de tarjetas de crédito o pago, o en la transmisión de fondos dentro y fuera del territorio nacional; los agentes y sociedades de bolsa, sociedades gerente de fondos comunes de inversión, agentes de mercado abierto electrónico, y todos aquellos intermediarios en la compra, alquiler o préstamo de títulos valores que operen bajo la órbita de bolsas de comercio con o sin mercados adheridos y los agentes intermediarios inscriptos en los mercados de futuros y opciones cualquiera sea su objeto. O sea que la normativa alcanza a todos aquellos que desarrollen actividades en los mercados bancario, cambiario y de capitales.
Asimismo, el art. 20 bis define los alcances del deber de informar como: “… la obligación legal que tienen los sujetos enumerados en el artículo 20, en su ámbito de actuación, de poner a disposición de la Unidad de Información Financiera (UIF) la documentación recabada de sus clientes en cumplimiento de lo establecido en el artículo 21 inciso a) y de llevar a conocimiento de la Unidad de Información Financiera (UIF), las conductas o actividades de las personas físicas o jurídicas, a través de las cuales pudiere inferirse la existencia de una situación atípica que fuera susceptible de configurar un hecho u operación sospechosa, de lavado de activos o financiación de terrorismo.”
En ese orden de ideas, los arts. 21 y 21 bis establecen las obligaciones a las que están sujetas las personas detalladas en el art. 20; y finalmente, el art. 22 dispone la información recabada por la UIF es secreta y su divulgación por funcionarios, empleados, o cualquier tercero está reprimida con prisión de 6 meses a 3 años.
Finalmente, el tercer párrafo del art. 6 de la ley 26.734 dispone que “La Unidad de Información Financiera podrá disponer mediante resolución fundada y con comunicación inmediata al juez competente, el congelamiento administrativo de activos vinculados a las acciones delictivas previstas en el artículo 306 del Código Penal, conforme la reglamentación lo dicte”.
En síntesis, la UIF es un organismo que concentra una gran suma de poder de policía, y que además cuenta con una cierta “libertad” a la hora de velar por los derechos que intenta proteger, es decir, el sistema financiero.
Desde ese punto de vista, es que se estima de suma importancia conocer el procedimiento administrativo previo a cualquier sanción que la UIF pueda establecer a fin de ejercer debidamente el derecho de defensa; sin olvidar también el gran impacto que pueden generar en cualquier persona jurídica –descontando desde ya a cualquier persona física- las grandes sumas de dinero que puede llegar a aplicar el organismo en concepto de multas.
Régimen Sancionatorio [arriba]
Tal como lo adelanta la ley en el punto 8º del art. 14, es una de las facultades de la UIF aplicar las sanciones previstas en los arts. 23 y 24 de la ley 25.246, sin embargo, corresponde aclarar que los mencionados artículos fueron modificados por la ley 26.683, siendo su redacción actual la siguiente:
“Artículo 23.-
1. Será sancionado con multa de cinco (5) a veinte (20) veces del valor de los bienes objeto del delito, la persona jurídica cuyo órgano ejecutor hubiera recolectado o provisto bienes o dinero, cualquiera sea su valor, con conocimiento de que serán utilizados por algún miembro de una asociación ilícita terrorista, en el sentido del artículo 213 quáter del Código Penal.[1]
Cuando el hecho hubiera sido cometido por temeridad o imprudencia grave del órgano o ejecutor de una persona jurídica o por varios órganos o ejecutores suyos, la multa a la persona jurídica será del veinte por ciento (20%) al sesenta por ciento (60%) del valor de los bienes objeto del delito.
2. Cuando el órgano o ejecutor de una persona jurídica hubiera cometido en ese carácter el delito a que se refiere el artículo 22 de esta ley[2], la persona jurídica será pasible de multa de cincuenta mil pesos ($ 50.000) a quinientos mil pesos ($ 500.000).
Artículo 24.-
1. La persona que actuando como órgano o ejecutor de una persona jurídica o la persona de existencia visible que incumpla alguna de las obligaciones ante la Unidad de Información Financiera (UIF) creada por esta ley, será sancionada con pena de multa de una (1) a diez (10) veces del valor total de los bienes u operación a los que se refiera la infracción, siempre y cuando el hecho no constituya un delito más grave.
2. La misma sanción será aplicable a la persona jurídica en cuyo organismo se desempeñare el sujeto infractor.
3. Cuando no se pueda establecer el valor real de los bienes, la multa será de diez mil pesos ($ 10.000) a cien mil pesos ($ 100.000)…”
Ahora bien, a fin de aplicar tales sanciones, la UIF ha de realizar un procedimiento sumarial que tiene su inicio en toda acción u omisión que pudiera tener entidad para ser tipificada como una infracción de las previstas en la ley 25.246.
Procedimiento sancionatorio [arriba]
Constatado el acto u omisión que podría dar lugar a la presunta infracción, corresponde el inicio del sumario, cuyo procedimiento se rige por la Res. UIF 111/2012 (para los sumarios iniciados con anterioridad al 1/8/2012, corresponde estar a la dispuesto por la Res. 10/2003, que no será objeto del presente trabajo).
Establece la citada resolución que el sumario se ha de sustanciar en forma actuada, en expediente, siguiendo un orden cronológico en días y horas, es decir en forma similar a lo que sucede en toda dependencia administrativa.
Asimismo, respecto a las formas que se han de seguir al sustanciar el procedimiento, corresponde estar a lo dispuesto por los título II y III del decreto 1759/72 (reglamentario de la ley 19.549).
Como acto inicial del sumario, y a fin de salvaguardar el derecho de defensa del presunto infractor, el presidente de la UIF debe disponer la apertura del sumario, la cual, según lo estipulado por el art. 3º de la Res 111/2012, deberá contener:
· La formulación precisa de los cargos que se efectúan, con clara identificación de los hechos que originan los presuntos incumplimientos y la individualización de los prima facie responsables.
· El encuadre legal que la infracción recibe, si bien el mismo podrá ser variado en cualquier momento del procedimiento, en tanto se fundamente en los mismos hechos que dieron lugar al sumario.
Una vez notificada la apertura del sumario al presunto infractor, empieza a correr un plazo de diez días para tomar vista, presentar el descargo y ofrecer pruebas.
Desde que se notifica la apertura del sumario, las actuaciones quedan a disposición del sumariado a fin de que tome vista, en dependencias de la UIF.
Es de suma importancia destacar que el artículo 18 dispone que vencido este plazo, el sumariado no podrá tomar vista de las actuaciones hasta el dictado de la resolución final.
Finalmente, se ha de recordar que el artículo en cuestión permite que el sumariado solicite fotocopias de las actuaciones, con el único límite de que tal petición no suspenderá ningún plazo en curso.
Facultades y deberes del Instructor y el Asistente Profesional [arriba]
El procedimiento sumarial esta a cargo de un instructor sumariante, que es asistido por un profesional de apoyo, quienes deberán aceptar el cargo en su primera intervención; y que podrán ser recusados “… en virtud de las causales y de acuerdo al procedimiento establecido en el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación” (art. 8º Res. 111/2012). Finalmente dispone que deberán excusarse cuando se encuentren incursos en alguno de los supuestos del art. 30 del CPCCN.
Corresponde destacar que si bien podría interpretarse que el art. 8º hace referencia no sólo a la recusación con causa (art. 17 del CPCCN), sino que también estaría comprendida la recusación sin causa (art. 14 CPCCN) pues la remisión que el art. 8º de la Res. 111/2012 hace al CPCCN es al instituto de la recusación, y no sólo a la recusación con causa.
Sin embargo, tal postura no parece la más adecuada en tanto la citada resolución menciona que podrán ser recusados en virtud de las causales del CPCCN, lo cual parece suficientemente claro en tanto se referiría solo a la posibilidad de recusar a los funcionarios con causa.
Son facultades del instructor:
Realizar toda diligencia que estime conducente a los efectos de investigar los hechos objeto del sumario y a determinar responsabilidades pudiendo, en tal sentido, entre otras, solicitar informes a entidades públicas o privadas y requerir la remisión de expedientes, testimonios o certificados relacionados con el sumario; requerir informes periciales; citar a los peritos a exponer verbalmente sus explicaciones en las audiencias que se instrumenten al efecto; realizar inspecciones, dejando constancia circunstanciada en el acta que se labrara al efecto, pudiéndose agregar croquis, fotografías y objetos que correspondan como disponer la concurrencia de peritos y testigos a dicho acto; y realizar careos.
Recibir la declaración informativa prevista en el artículo 27 de la Res. 111/2012[3], y aún luego puede citar al sumariado a que amplíe o aclare su declaración.
Disponer medidas para mejor proveer hasta el momento que se eleve el sumario para el dictado de la Resolución Final, de las mismas se correrá traslado a la o las partes interesadas, a fin que propongan nueva prueba y/o acompañen alegato ampliatorio, según sea el estado del procedimiento, en un plazo de 10 días.
Desestimar la prueba que estime improcedente.
Disponer la ampliación de plazos (art. 16 segundo párrafo).
Asimismo, son deberes del instructor dirigir el procedimiento procurando concretar en un mismo acto todas las diligencias que fuere menester realizar, asegurando la mayor celeridad y economía procesal disponer la apertura a prueba o declarar la cuestión como de puro derecho; recibir declaraciones testimoniales y las del sumariado; investigar hechos, reunir pruebas y determinar responsabilidades y elaborar el informe final previsto en el artículo 30.
Con respecto al colaborador, la Res. 111/2012 pone a su cargo las siguientes obligaciones: celebrar audiencias, certificar las copias de la documentación original que se presente y efectuar las notificaciones que no estén a cargo del sumariado.
Derechos y deberes del sumariado [arriba]
Establece el art. 10 que el sumariado gozará de los siguientes derechos a lo largo del procedimiento:
a) Designar representante y contar con patrocinio letrado.
b) Recusar al Instructor del Procedimiento y al Profesional de Apoyo.
c) Abstenerse de comparecer en el sumario, sin perjuicio de la prosecución de las actuaciones.
d) Tomar vista de las actuaciones.
e) Presentar su descargo.
f) Ofrecer, diligenciar y producir la prueba que haga a su derecho; asistir a las audiencias y diligencias de prueba, acompañado por perito o peritos de parte, a su costa. Proponer puntos de pericia. Presentar el pliego a tenor del cual serán interrogados los testigos.
g) Presentar alegato.
Con respecto a la representación prevista en el punto a), el art. 12 dispone los siguientes puntos a tener en cuenta. En primer lugar, cabe destacar que la personería y representación se habrá de acreditar en los términos del art. 32 del Decreto 1759/72, que establece que los representantes o apoderados acreditaran su personería desde la primera gestión que hagan a nombre de sus mandantes con el instrumento publico correspondiente, o con copia del mismo suscrita por el letrado, o con carta–poder con forma autenticada por autoridad policial o judicial, o por escribano publico.
Asimismo, también resultan de aplicación los arts. 33 a 35 del Decreto 1759/72 relativos a la forma de acreditar, la cesación y los alcances de la representación.
Por otro lado, al contrario de lo establecido en el mencionado decreto, el último párrafo del art. 12 de la Res. 111/2012 permite que las partes unifiquen la personería en cualquier momento del proceso, tornando inaplicable lo dispuesto en los arts. 36 y 37 del Decreto 1759/72.
El derecho a recusar al funcionario a cargo del sumario, ya ha sido tratado, con anterioridad, por lo que sólo cabe agregar en este punto que también se prevé en este punto la posibilidad de recusar al profesional de apoyo, el cual también tienen la obligación de excusarse en los mismos supuestos que el instructor.
La abstención a comparecer en el sumario, referida al presunto infractor, además de respetar principios básicos de derecho penal, es concordante con lo dispuesto en el art. 27 relativo a la forma y contenido que deberá tener la declaración del sumariado.
En otro orden de ideas, la posibilidad de tomar vista de las actuaciones, si bien es un derecho del sumariado, hay que compatibilizarla con lo normado por el art. 18 de la Res. 111/2012 que, como ya se ha descripto, veda tal posibilidad pasados los 10 días de abierto el sumario.
En efecto, en el punto entra en pugna el mencionado artículo con el art. 38 del Decreto 1759/72 en tanto este último dispone que: “la parte interesada, su apoderado o letrado patrocinante podrán tomar vista del expediente durante todo su trámite, con excepción de aquellas actuaciones, diligencias, informes o dictámenes que, a pedido del órgano competente y previo asesoramiento del servicio jurídico correspondiente, fueren declarados reservados o secretos mediante decisión fundada del respectivo subsecretario del ministerio o del titular del ente descentralizado de que se trate.”
Finalmente, la posibilidad de realizar su descargo, presentar alegatos y ofrecer toda prueba conducente, tienen su correlato con lo dispuesto en los puntos 1, 2 y 3 artículo 1º de la ley 19.549, siendo estos principios directores de todo procedimiento administrativo.
Por otro lado, el art. 11 de la Res. 111/2012 enumera las cargas que deberá cumplir el sumariado, entre ellas, diligenciar y producir la prueba que haga a su derecho, acreditar en el expediente la realización de toda notificación y diligencia que le corresponda, confeccionar los oficios, requiriendo la prueba informativa ofrecida y controlar su diligenciamiento como instar su reiteración.
Dichos deberes, son correlato de los derechos reconocidos anteriormente por en los incisos d, e y f del art. 10 de la Res. 111/2012.
Domicilio y notificaciones [arriba]
Es uno de los puntos centrales de todo procedimiento en tanto del mismo depende la eficacia de las notificaciones a realizar, en este punto el art. 13 de la Res. 111/2012 distingue dos presupuestos.
En primer lugar, se refiere a la primera notificación a realizar, es decir, a la notificación de la resolución que dispone la apertura del sumario. Establece que dicho acto debe ser cursada al domicilio que el sumariado haya registrado ante la UIF (en los términos de la Res. UIF 50/2011, referente a la registración de los sujetos obligados), o en el que surja de las actuaciones.
Agrega que, en defecto de lo anterior, las personas físicas serán notificadas en el domicilio que surja del Padrón Electoral, y a las personas jurídicas en el domicilio constituido ante la IGJ, en los registros públicos de comercio o en los registros que lleven los organismos que regulen la actividad que desarrollen.
Finalmente, dispone que en caso de no conocerse de manera alguna el domicilio del sumariado se procederá a notificar por edicto, publicado en el Boletín Oficial por tres días.
Si bien la norma no lo aclara, es dable entender que el primer medio de notificación ha de ser a través de los medios instaurados por la Res. 50/2011, y en caso de no existir usuario registrado, recién intentar notificar en otro domicilio que surja de las actuaciones preliminares.
Finalmente, el 4º párrafo del art. 13 de la Res. 111/2012, establece que el sumariado deberá constituir domicilio especial en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, bajo apercibimiento de quedar notificado de los sucesivos actos procedimentales en la sede de la UIF el día hábil siguiente al que se dicten las resoluciones.
Por otro lado, en lo referente a las notificaciones, el art. 14 establece que las notificaciones se efectuarán personalmente; por vista de las actuaciones, dejando la debida constancia en el expediente; por telegrama con aviso de entrega; por carta documento; por cédula, que se diligenciará de conformidad a lo dispuesto por los artículos 140 y 141 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación; por oficio impuesto como certificado expreso con aviso de recepción. En este caso el oficio y los documentos anexos deberán exhibirse en sobre abierto al agente postal habilitado antes del despacho, quien lo sellará juntamente con las copias que se agregarán al expediente; por cualquier otro medio que de certeza sobre su contenido y fecha de recepción; y, en última instancia, por edicto, a publicarse por tres días en el Boletín Oficial y por treinta días en el sitio de Internet de la UIF.
Plazos [arriba]
El tema de los plazos es analizado en los arts. 15 y 16 de la Res. 111/2012. Comienza el art. 15 estableciendo la siguientes reglas como principios generales:
Los plazos se computan en días hábiles administrativos
Todo plazo comienza a correr al día siguiente de la notificación y vencen a las 16 hors del día de su vencimiento
Se tiene por válidamente presentado todo escrito que sea entregado entre las 11 y las 13 horas del día hábil siguiente a aquel en que venció el plazo (2 primeras horas de gracia)
En la mesa de entradas de la UIF se registrará la hora y fecha de toda presentación a fin de establecer el debido cumplimiento de los plazos
Para los escritos que se reciban por correo se tomará en cuenta la fecha de su imposición en la oficina de correos; o bien la fecha que conste en el escrito y que surja del sello fechador impreso por el agente postal habilitado a quien se le hubiera exhibido el escrito a fin de ser despachado.
Por otro lado, el art. 16 prevé la posibilidad de disponer, de oficio o ante pedido de parte, la ampliación de un plazo, cuya resolución es irrecurrible; fijando a tal fin 2 límites:
1. La denegatoria deberá ser notificada por lo menos con 2 días de antelación al vencimiento del plazo, siendo irrecurrible tal decisión.
2. A fin de analizar el pedido, el instructor sumariante, deberá guiarse por la sana crítica
Finalmente, la Res. 249/2012 adopta la feria judicial para el órgano, disponiendo que: “la suspensión de los plazos en los sumarios administrativos que tramitan ante esta UNIDAD DE INFORMACION FINANCIERA, durante el mes de enero y la feria judicial de julio de cada año.”
El descargo [arriba]
Regulado específicamente en el art. 19 de la Res. 111/2012, la presentación del descargo es el primer acto procedimental que, en un devenir normal del procedimiento, debería realizar el sumariado. Como tal, el mencionado artículo establece que deberá cumplir los siguientes requisitos:
Contener la identificación del sumariado, es decir, razón social y/o nombre y apellido, CUIT/CUIL, domicilio legal y el domicilio constituido.
Especificar con claridad los hechos y el derecho que se aleguen como fundamento de las defensas.
Realizar el ofrecimiento de toda la prueba de la que el sumariado ha de valerse, acompañando la documentación que obre en su poder y, en defecto, individualizarla de la mejor manera posible, indicando el contenido, lugar, oficina y la persona en cuyo poder se encuentran los documentos.
Ser firmada por el sumariado, representante o apoderado; y en su caso, el profesional que lo patrocine.
Tales recaudos son entendibles considerando que es la primera presentación del sumariado en la causa; pero puede suceder también que el presunto infractor no presente descargo ni comparezca. Esta situación esta prevista en el art. 20 de la Res. 111/2012 el cual, con una gran vaguedad terminológica, establece que: “No habiendo comparecido el sumariado, o vencido el plazo para efectuar el descargo y ofrecer prueba sin que el mismo haya hecho uso de ese derecho, se apreciará su conducta a través de las constancias obrantes en el expediente, pudiendo el Instructor ordenar la producción de medidas adicionales.”
Como se puede apreciar el artículo no brinda mayores soluciones mas allá de utilizar el sentido común a fin de que el instructor del sumario aprecie la conducta del presunto infractor; pero, por lo menos, deja abierta la posibilidad de que igualmente se produzcan medidas adicionales a fin de que el sumariado comparezca en las actuaciones.
Finalmente, también puede el sumariado interponer excepciones, las que de conformidad con lo dispuesto en el art. 21 de la Res. 111/2012, serán resueltas en la resolución final; salvo que por su naturaleza resulte necesario resolverlas con anterioridad, o cuando correspondiere la exclusión de algún sumariado, en cuyo caso se las resolverá en forma previa, pero sin suspender el procedimiento principal.
Tampoco nos dice que excepciones son las que se puede interponer por lo que, cabe entender que se refiere a cualquier excepción en general de las previstas en el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, que según el art. 36 es de aplicación supletoria junto con la ley 19.549 y su decreto reglamentario.
Prueba [arriba]
Con la contestación del alegato, el sumariado ha de ofrecer la prueba de la que se intentará valer en el procedimiento, la cual será valorada y, eventualmente producida según lo dispuesto en los arts. 22 a 29 de la Res. 111/2012.
Dispone el art. 22 que el plazo para la producción de la prueba será de 30 días, pudiendo ser ampliado, de oficio o a pedido de parte, en atención a la naturaleza de las medidas probatorias y al lugar en donde estas se han de producir.
Establece también que el instructor podrá desestimar aquellas pruebas “… que no se refieran a los hechos motivo del sumario o que no hayan sido invocadas en el descargo, como así también las que fueren inconducentes, superfluas o meramente dilatorias”. Tal desestimación ha de ser motivada y es irrecurrible.
Finalmente aclara que en caso de no haber pruebas a producir, la causa se declarará como de puro derecho, pasando por lo tanto las actuaciones directamente a la elaboración del Informe final.
Cada una de los medios probatorios en particular es tratado en los artículos subsiguientes.
Respecto a la prueba informativa, el art. 23 de la Res. 111/2012 destaca que:
El diligenciamiento está a cargo del proponente.
El plazo para informes técnicos es de 20 días y para los demás tipos de informes es de 10 días.
Los oficios han de ser firmados, sellados y diligenciados por el letrado patrocinante con transcripción de la resolución que los ordena.
Vencido el plazo para la contestación, se tendrá por desistida la prueba, sin sustanciación alguna; salvo que dentro del tercer día de vencido el plazo se solicite la reiteración del oficio, la que sólo se habrá de conceder por una sola vez.
Si bien el tener por desistida la prueba tras una sola reiteración parece arbitrario, lo cierto es que tal disposición es análoga a la contenida respecto a la prueba informativa en el decreto 1759/72.
El art. 24 de la Res. 111/2012 trata la prueba testimonial, estableciendo los siguientes lineamientos:
Se debe individualizar a los testigos indicando sus nombres, profesiones u ocupaciones y domicilios.
Si alguno de los datos requeridos no fuera de imposible conocimiento, bastará que se indique los datos necesarios para que el testigo pueda ser individualizado.
Si el testigo no puede ser localizado hasta el momento de la audiencia, la prueba se tendrá por desistida.
El número máximo de testigos no podrá ser superior a 3 por cada hecho a probar, ni 10 en total.
El pliego de preguntas podrá ser presentado hasta el momento de la audiencia de la prueba o formularse a viva voz en la misma.
Las preguntas no podrán contener más de un hecho y serán claras y concretas. No se podrán formular en términos afirmativos o que sugieran la respuesta, en tales caso deberán ser reformuladas de oficio por el instructor.
El proponente tiene a su cargo asegurar la asistencia de todos los testigos.
Antes de declarar los testigos prestarán juramento o formularan promesa de decir verdad, a su elección, y serán informados de las consecuencias penales a que pueden dar lugar las declaraciones falsas o reticentes.
Los testigos serán libremente interrogados por la autoridad sin perjuicio de los interrogatorios del sumariado.
Se labrará acta en que consten las preguntas y sus respuestas.
Al igual que con la prueba informativa, los requisitos para las testimoniales son sustancialmente análogos a los establecidos en el decreto reglamentario de la ley 19.549; con la salvedad de que dicho decreto prevé la realización de dos audiencias (una segunda en caso de incomparecencia a la primera) mientras que la resolución 111/2012 solo establece una audiencia.
Con respecto a la prueba pericial, el art. 25 de la Res. 111/2012 remite in totum a los arts. 54 a 57 del Decreto 1759/72, los cuales establecen los siguientes puntos:
El sumariado podrá proponer la designación de peritos a su costa.
La UIF no podrá designar peritos, debiendo limitarse a recabar informes de sus agentes y oficinas técnicas y de terceros; salvo que resulte necesario para la debida sustanciación del procedimiento.
En el mismo acto que se solicita la designación de un perito se debe precisar el cuestionario sobre el que deberá expedirse.
Dentro del plazo de cinco días del nombramiento, el perito aceptará el cargo en el expediente o su proponente agregará una constancia autenticada por el oficial público o autoridad competente de la aceptación del mismo. Vencido dicho plazo, y no habiéndose ofrecido reemplazante, se perderá el derecho a esta prueba; igualmente se perderá si ofrecido y designado un reemplazante, éste no aceptare la designación o el proponente tampoco agregare la constancia aludida dentro del plazo establecido.
Corresponde al proponente instar la diligencia y adelantar los gastos razonables que requiriere el perito según la naturaleza de la pericia.
La falta de presentación del informe en tiempo importará el desistimiento del medio probatorio
Por otro lado, para toda vicisitud no regulada respecto de la prueba pericial, el Decreto1759/72 establece que serán de aplicación supletoria los arts. 459, 464, 466, 471, 472, 474, 476 y 477 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación.
En otro orden de ideas, el art. 27 de la Res. 111/2012 regula la declaración del sumariado, a la que, como ya vimos, es citado al inicio del sumario. En particular dispone que:
El sumariado será llamado a declarar, sin exigir juramento ni promesa de decir verdad.
Podrá exponer sobre lo que crea conveniente para su descargo o para la explicación de los hechos objeto del sumario.
No podrá sustituirse la declaración por una manifestación por escrito.
Si el sumariado no compareciere a la primera citación, se dejará constancia y continuará el procedimiento; pero si antes de la clausura del período probatorio se presentase a prestar declaración la misma será recibida.
El instructor está facultado para llamar nuevamente al sumariado a fin de que amplíe o aclare su descargo, hasta el cierro del período de prueba.
El último medio probatorio regulado por la Res. 111/2012 es la declaración informativa, que establecida en el art. 28 de la Res. 111/2012, es aquella “…que se recibirá de alguna persona que, sin revestir la calidad de sumariado o testigo, pudiera tener alguna vinculación con los hechos investigados en el sumario”. Dicha declaración no se encuentra alcanzada por el juramento de decir verdad.
Como medida en común a todas las pruebas mencionadas, el art. 26 de la Res. 111/2012 dispone que de toda audiencia y diligencia de prueba se labrará un acta que contendrá una relación de lo ocurrido y lo expresado por los asistentes. Dicha acta, firmada por los intervinientes, quedará agregada al respectivo expediente administrativo.
Finalmente, recibidos los descargos, producidas las pruebas que fueren procedentes y practicadas todas aquellas diligencias que se considerasen necesarias, de conformidad con lo establecido en el art. 29 de la Res. 111/2012, el instructor declarará cerrado el periodo probatorio y notificará dicha resolución al sumariado. Desde dicha notificación corre el plazo de 10 días para que el sumariado presente su alegado.
Informe final y resolución final [arriba]
Dispone el art. 30 de la Res. 111/23012 que habiéndose presentado los alegatos, o habiendo vencido el plazo para hacerlo, el instructor producirá un informe final en el que formulará las conclusiones que resulten de lo actuado, debiendo luego remitir las actuaciones al Presidente de la UIF a fin de que dicte la resolución final.
En la resolución final se decidirá si corresponde aplicar las sanciones previstas en la ley 25.246. Asimismo podrá requerirse a los sujetos obligados la adopción de medidas tendientes a mejorar los sistemas de prevención de lavado de activos y de financiación del terrorismo que hubieran implementado, así como también que garanticen la eficiencia de los mismos.
En caso que corresponda la aplicación de sanciones la resolución se comunicará a los organismos reguladores o de control, a las entidades autorreguladas y a los colegios o consejos profesionales que correspondan a fin de que consideren, en la esfera de sus competencias, las autorizaciones, licencias, permisos, registros o matrículas que oportunamente hubieran conferido al sancionado.
Por otro lado, a pesar de ciertas discusiones doctrinarias sobre la constitucionalidad del instituto de la reincidencia, el art. 32 de la Res. 111/2012 establece que será considerado reincidente, quien incurra en una nueva infracción de las previstas en la ley 25.246, dentro del plazo de 5 años, contados desde que la sanción se encuentre firme.
Finalmente, la multa que se imponga habrá de ser ingresada dentro de los 10 días de quedar firma la resolución final, agregándose la constancia de pago al expediente.
Recursos [arriba]
Establece el art. 33 de la Res. 111/2012 que la resolución final podrá ser recurrida en forma directa por ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, teniendo tal recurso carácter suspensivo.
Dispone también que la presentación sólo podrá fundarse en la ilegitimidad de la resolución recurrida y que deberá interponerse y fundarse en sede judicial dentro de los 30 días de notificada la resolución final. En el caso, la UIF remitirá copia certificada de todos los antecedentes administrativos de la medida recurrida.
La posibilidad de recurrir en forma directa a la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal surge del art. 25 del Decreto 290/2007, reglamentario de la ley 25.246, que establece que “…Las resoluciones emitidas por la UNIDAD DE INFORMACION FINANCIERA previstas en el capítulo IV de la Ley podrán recurrirse en forma directa por ante la CAMARA NACIONAL DE APELACIONES EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL.”
Pero sin embargo, el art. 25 de la ley 25.246 sólo dispone que “Las resoluciones de la Unidad de Información Financiera… serán recurribles por ante la justicia en el fuero contencioso administrativo, aplicándose en lo pertinente las disposiciones de la Ley 19.549 de Procedimientos Administrativos.”
Surgiendo de tal manera una disyuntiva acerca de cómo recurrir las resoluciones finales de la UIF, si corresponde el recurso directo ante la Cámara, o si se debe seguir el procedimiento reglado en la ley 19.549 para la impugnación de actos de alcance individual.
Este tema fue analizado por la Cámara en la causa “Banco de Galicia y Buenos Aires SA y Otros c/UIF-RESOL 36/10 (EXPTE 68/10)” (actualmente radicada en la Corte Suprema de Justicia de la nación bajo la identificación B.189.XLVIII).
En dicho expediente, si bien el tribunal aceptó el recurso y lo sustanció, al fallar entendió que “dentro de la normativa vigente para este fuero Contencioso Administrativo Federal, la competencia originaria en los procesos judiciales, en principio, corresponde a los Juzgados de primera instancia, actuando esta Cámara de Apelaciones como el órgano de Alzada de aquéllos, por haber sido así establecido por ley formal (artículo 4º de la ley 21.628)”; y que “la instancia judicial originaria sólo puede aceptarse, como excepción al principio general de la doble instancia como medio de control de las decisiones judiciales -cuya fuente es la ley formal-, cuando ello ha sido expresamente dispuesto por el Poder Legislativo en ejercicio de la facultad que le confiere el artículo 117 de la Constitución federal, instituyendo por disposición expresa lo que se ha dado a conocer como recursos directos o acciones de instancia única”.
Por lo tanto, concluyó que “el artículo 25 del decreto N° 290/2007 se excedió en su reglamentación del artículo 25 de la ley 25.246, al violentar la garantía del juez natural limitando el control judicial a un recurso directo por ante esta Cámara de Apelaciones -que sólo podrá fundarse en la ilegitimidad de la resolución cuestionada- y, por lo tanto, debe ser declarada de oficio en autos su inconstitucionalidad”; y consecuentemente ordenó la remisión de la causa a primera instancia.
Sin embargo, tal decisión fue recurrida mediante recurso extraordinario por la UIF, y si bien la Corte no ha fallado aún sobre el fondo, es público el dictamen que –como en todo expediente donde se discute la competencia de un fuero federal mediante recurso extraordinario- realizó la Procuración General de la Nación.
Dicho dictamen, omite tratar el fondo de la cuestión traída a conocimiento de la Corte, y sugiere hacer lugar al recurso y revocar la sentencia de Cámara, pues no se había declarado la incompetencia en el momento procesalmente oportuno.
En efecto, sostiene el dictamen que “en el caso, la Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal (Sala 1)…declaró oficiosamente su incompetencia después de haber dado trámite al recurso y conferido el traslado a la UIF para que lo contestara, cuando los autos se encontraban en condiciones de dictar sentencia… esa irregularidad procesal no queda subsanada por el hecho de que el tribunal haya resuelto su incompetencia de oficio luego de declarar la inconstitucionalidad del art. 25 del Decreto 290/07, ya que nada obstaba a que la cámara examinara la constitucionalidad de dicho precepto al ser presentado el recurso directo, que era la oportunidad procesal adecuada para disponer de oficio su incompetencia.”
Por lo tanto, al día de la fecha no se puede afirmar a ciencia cierta como se han de apelar las resoluciones finales de la UIF y se espera con ansias un fallo definitivo de la Corte sobre el tema.
Sin embargo, ante la necesidad de recurrir una decisión del presidente de la UIF, por el momento, parece lo más adecuado el recurso directo a la Cámara, puesto a que la Cámara al declarar su incompetencia ya ha ordenado remitir las actuaciones a primera instancia, por lo tanto no se corre el riesgo de presentar mal el recurso y dejar caer el plazo de apelación.
A pesar de ello, en cuanto a la legitimidad del art. 25 del Decreto 290/07, considero que el Poder Ejecutivo claramente se ha excedido en sus facultades al disponer el recurso directo, cuando la ley 25.246 nada dice al respecto.
Ello así pues tal disposición violenta la garantía del juez natural, que sólo puede ser alterado por ley formal del Poder Legislativo; máxime si se reconoce la naturaleza penal de las sanciones administrativas.
Conclusiones [arriba]
Considerando que entre los años 2010 y 2011 las multas impuestas por la UIF ascendieron a la suma de $ 111.028.676,48; que en el año 2011 se iniciaron 30 sumarios a entidades financieras, casas de juegos, joyerías, etc. por incumplimiento de la normativa antilavado[4]; y que las causales por las cuales se puede iniciar un sumario son muy variadas, e inclusive a veces de difícil previsión, es que resulta de suma importancia conocer el procedimiento administrativo a seguir en caso de ser notificado de la apertura de un sumario.
En ese sentido, el principal punto que requiere de mayor análisis e interpretación es el referente a la apelación directa a la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal.
Ello así pues hasta tanto la Corte no defina la constitucionalidad del art. 25 del Decreto 290/07, quienes se vean en la necesidad de recurrir a la justicia en el marco de un sumario sólo contarán con una jurisprudencia de Cámara, que no sólo no resulta firme sino que tampoco se puede estar seguro de que la Corte no la valla a cambiar. Si bien, como se anticipó en el capítulo sobre el tema, prima facie, resulta dudoso que el Poder Ejecutivo se encuentre facultado a modificar la instancia competente para conocer en un recurso contra un acto administrativo.
Asimismo, cabe agregar que la Corte ha señalado recientemente (“LOSICER c/BCRA”), en sentencia dictada el 26 de junio de 2012, que: “los prolongados lapsos de inactividad procesal, puestos de manifiesto por la propia autoridad administrativa, atribuibles inequívocamente a dicha entidad financiera, se presentan como el principal motivo de la dilación del sumario que tuvo resolución solo después de haber transcurrido dieciocho años desde el acaecimiento de los hechos supuestamente infraccionales y tras quince años de haberse dispuesto su apertura, por lo que la irrazonable dilación del procedimiento administrativo resulta incompatible con el derecho al debido proceso amparado por el art. 18 de la Constitución Nacional y por el art. 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos”.
En efecto, si bien dicha causa versaba sobre sumarios financieros iniciados por el BCRA, sus conclusiones son aplicables a todo sumario instruido por un ente administrativo.
Por lo tanto, mientras no sea por dilaciones atribuibles al sumariado, nunca va a jugar a favor de la administración, en este caso la UIF, el paso del tiempo. Sin embargo, corresponde reconocer que la tardanza en varios sumarios del BCRA, entre los que se encontraba el analizado en el caso “LOSICER” se debió a diversos problemas históricos del organismo, que difícilmente se repliquen en la UIF, y más aún, en el año 2013.
Por otro lado, se estima que conocer acabadamente el procedimiento administrativo a seguir puede evitar el desembolso innecesario de grandes sumas de dinero en concepto de costas y tasa de justicia.
Tal es lo que sucedió en el caso “ESTEVEZ, Miguel A. c/UIF”[5], fallado por la Sala II, de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal.
En tal oportunidad, la representación del actor había interpuesto el recurso directo previsto en el art. 25 del Decreto 290/2007 contra la Res. 74/11 de la UIF, que había rechazado el planteo de nulidad que había esgrimido contra la Res. 42/10, mediante la cual se había dispuesto la instrucción de un sumario tendiente a deslindar las responsabilidades que le pudieren corresponder al HSBC Bank Argentina SA y a las personas que habían actuado como órganos ejecutores de la citada entidad, por haber incumplido prima facie la obligación de reportar la operación que el señor Darío Alejandro MORRESI había efectuado el día 4 de diciembre de 2007.
En el fallo, los vocales concluyeron que “resulta manifiesto que la ley de la materia limita la intervención de esta Cámara, a la revisión de las sanciones aplicadas por la UIF” y que “el recurso directo interpuesto por el actor ante esta Cámara, a través del cual impugna las resoluciones que dispusieron la instrucción de un sumario administrativo, es una vía no prevista por la norma en examen, la que sólo está autorizada para la aplicación de sanciones, que no es el caso de autos”
Atento lo expuesto, el conocimiento de las normas procesales del organismo siempre resulta, por lo menos, útil.
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[1] El artículo 213 quáter del Código Penal fue derogado por la ley 26.734 que reformuló las disposiciones de los arts. 213 ter y 213 quáter entre los arts. 41 y 306.
[2] Se refiere a la violación al deber de guardar silencio.
[3] Tal audiencia debe ser tomada por en la primera citación del sumariado, y en caso de no comparecer, se la podrá tomar hasta tanto no se cierre el período probatorio.
[4] Según surge del informe de gestión del organismo realizado para el año 2011.
[5] Ver en http://www.abogados.com.ar/consideran-inadmisible-recurso-directo-contra-resolucion-uif-sobre-instruccion-de-un-sumario-administrativo/11568 .
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