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El art. 46 de la ley provincial 8.729/14 (que reemplaza al art. 49 de la ley 4.974/85), regula el recurso de apelación por denegatoria del recurso de aclaratoria, ante las cámaras laborales, de la resolución emitida por la Subsecretaría de Trabajo y Empleo, que impone la sanción de multa ante las infracciones cometidas contra la legislación laboral.
Ello de acuerdo con los supuestos de aplicación establecidos por la misma normativa en su art. 33, a «quienes obstruyan o dificulten la labor de la Subsecretaría de Trabajo y Empleo, o violen esta ley, su reglamentación, las resoluciones dictadas en virtud de ellas, las leyes de trabajo, sus reglamentaciones, o las convenciones colectivas de trabajo serán sancionados conforme la calificación, graduación y montos establecidos por la ley nacional 25.212 o la que en el futuro la reemplace».
El régimen general de sanciones por infracciones laborales tuvo su origen en el Pacto Federal del Trabajo firmado el 29 de julio de 1.998, ratificado por la ley 25.212/00, modificado por la ley 26.941/14 y resulta aplicable a las acciones u omisiones violatorias de las leyes y reglamentos del trabajo, salud, higiene y seguridad en el trabajo, así como de las cláusulas normativas de los convenios colectivos (Anexo II, art. 1°) 1.
La normativa invita a las provincias a adherir al nuevo sistema nacional, a lo que nuestra provincia accedió, primeramente a través de la ley 5.956/09 y luego por ley 4.974/85 2, lo que significa que, al igual que la mayoría de las provincias adheridas, deberá aplicar dicho sistema nacional de sanciones por infracciones laborales 3.
Este cuadro se completa con la sanción de la ley 25.877/04, que en sus arts. 28 a 38, crea el Sistema Integral de Inspección del Trabajo y de la Seguridad Social (SIDITYSS), destinado al control y fiscalización del cumplimiento de las normas del trabajo y la seguridad social en todo el territorio nacional, a fin de garantizar los derechos de los trabajadores previstos en el art. 14 bis de la Constitución Nacional y en los Convenios Internacionales ratificados por la República Argentina, eliminar el empleo no registrado y las demás distorsiones que provoca el incumplimiento de la normativa laboral y de la seguridad social 4.
Volviendo a la idea inicial, en nuestra provincia, la interposición del recurso de apelación por denegatoria del recurso de aclaratoria contra la resolución de la autoridad administrativa que impone la sanción de multa por infracciones cometidas contra la legislación laboral, requiere como lo exige el propio art. 46 de la ley 8.729/14, «el previo depósito de la multa», principio conocido como «solve et repete».
Como acertadamente observa Dominguez, es común que la parte recurrente cuestione la constitucionalidad del mencionado principio –tanto en el ámbito administrativo como judicial-, con el argumento de que el mismo obstaculiza el acceso recursivo y el derecho de defensa en juicio 5.
Por lo que estimamos pertinente abordar el tema en el presente trabajo, a través del análisis de los pronunciamientos de nuestra corte provincial, para finalizar con nuestra opinión al respecto.
II. La Policía del Trabajo provincial en materia laboral [arriba]
La potestad sancionatoria que ejerce la Subsecretaría de Trabajo y Empleo, se inscribe dentro de la llamada «policía del trabajo», que es la actividad administrativa a cargo de los organismos competentes que tiene por objeto fiscalizar el cumplimiento de la normativa laboral y en su caso aplicar las sanciones a las infracciones correspondientes 6.
Según se ha dicho, el poder de policía involucra la idea o principio de orden público, toda vez que el contralor del cumplimiento de la norma por la policía administrativa aparece justificado en tanto su violación afecte ese orden público; por lo tanto, su ejercicio comprende la función continuada y permanente que cumple la administración en todo lo inherente al cumplimiento de la legislación laboral, por medio de los servicios especialmente establecidos a ese fin, lo que en conjunto integran la inspección del trabajo 7.
Por ello, la actual doctrina laboralista caracteriza el poder de policía como la función de gobierno por la cual opera el principio de limitación, de forma tal que los derechos de los particulares se restringen a favor del interés público, lo que significaría: a) una función legislativa y no administrativa (a través de esta última se ejecuta el poder de policía), b) no es una fuente de poder ni de competencia, sino una facultad derivada de la Constitución y c) la restricción de los derechos de los particulares a favor del interés público no puede exceder el límite de la razonabilidad, encontrándose aquella sujeta al contralor judicial 8.
En nuestra provincia, el pleno ejercicio de la policía o inspección del trabajo está a cargo de la Subsecretaría de Trabajo y Empleo, competencia otorgada por la ley provincial 8.729/14, que en su Título IV establece las funciones de inspección y vigilancia a cargo de los inspectores y funcionarios, reglamentando sus facultades y en su Título V dispone el régimen general de sanciones por infracciones laborales, y regula el correspondiente procedimiento a seguir.
También resulta de aplicación el art. 40 de la ley 25.877/04, el cual permite inspeccionar a las cooperativas de trabajo y a cualquier otro lugar en donde se presuma la realización de trabajo en fraude a la legislación laboral 9.
III. La constitucionalidad del pago de la multa por infracciones a las leyes laborales [arriba]
La problemática se origina a partir de lo dispuesto por el art. 46 de la ley provincial 8.729/14, en tanto dispone «Contra las resoluciones que denieguen total o parcialmente el recurso de aclaratoria, procederá el recurso de apelación, por ante la justicia laboral el que deberá deducirse fundadamente y presentarse ante la Subsecretaría de Trabajo y Seguridad Social, dentro de los cinco (5) días de la notificación respectiva, previo depósito de la multa…».
De acuerdo a la normativa, es requisito de admisibilidad formal del recurso de apelación, la consignación del importe de la multa, lo que en la práctica ocasiona que algunas empresas, con diversos argumentos, sostengan la inconstitucionalidad de este artículo, con el objeto de eludir el pago de la misma como paso previo a la interposición del recurso de apelación.
Ello motivó diversos pronunciamientos de la Sala II de la Suprema Corte de Justicia de Mendoza (en adelante, SCJM); así, en los autos causa N° 75.995, »SIEMBRA A.F.J.P. S.A. EN Jº 10.257 «SIEMBRA
A.F.J.P. S.A. C/SUBSECRETARIA DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL DE LA PROVINCIA DE MENDOZA S/INC. - CAS.» 10, se decidió que la normativa que dispone el pago previo de la multa es constitucional atento a que «…Es un principio universal que siempre que se trate de impuestos o de obligaciones pecuniarias para con el Estado, el contribuyente o deudor no puede promover una acción contra la autoridad, sin previamente, abonar la suma que la resolución administrativa determine» (LA 20 fs 23)…» y que «…El principio de la falta de pago previo -solve et repete-, de la obligación tributaria vencida, tiene dos excepciones: 1) supuestos de montos excepcionales esto es, aquellos casos en que el cuantum del tributo viene a resultar un verdadero obstáculo para acceder a la jurisdicción, 2) cuando se impugna la legitimidad misma de la existencia del tributo en cuanto en tal caso, constituye objeto del proceso el propio tributo» (LA 124 fs 114, conf. LA 100-33)…».
Luego, en la causa N° 95.739, caratulada: «GOBIERNO DE LA PROVINCIA EN J° 39.051 «ENTRE RÍOS SRL EN J° 4.057 C/ SUBSE- CRETARIA DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL P/ REC. DIR.» S/ INC. – CAS.» 11, aclaró que «…Para lograr la apertura de la instancia con prescindencia del pago de la multa como previo no es necesario demostrar un estado de precariedad e insolvencia económica absoluta sino tan solo el serio compromiso económico que generaría, para el normal funcionamiento de la entidad, la efectivización del referido depósito. No es de por sí contrario a los derechos de igualdad y defensa en juicio, el hecho de exigir como requisito de viabilidad del recurso de apelación en cuestión el pago previo de la multa impuesta; entiendo que se puede válidamente apartar el Sentenciante del principio solve et repete y atenuar su rigorismo en los «eventuales supuestos de excepción que involucren situaciones patrimoniales concretas del obligado, a fin de evitar que el pago previo se traduzca en un real menoscabo de garantías que cuentan con protección constitucional; teniendo en cuenta el importe del monto exigido, y por otra parte la situación patrimonial de la empresa. Tampoco cabe que circunstancias formales conduzcan a la frustración del valor justicia; en consecuencia, si se advierte desproporcionado el monto reclamado con relación a la concreta capacidad económica del justiciable, debe privilegiarse el derecho de defensa en juicio que goza de tutela constitucional….». Criterio éste que fue luego reiterado en los autos N° 95.785, caratulados: «GOBIERNO DE LA PROVINCIA DE MENDOZA EN J° 39.046 «URRUGITOITY GUILLERMO EN J° 10.917 C/SUBSECRETARIA DE TRABAJO Y SEG. SOCIAL P/REC S/INC. CONST.» 12
Posteriormente, en la causa N° 97.775, caratulados: «GOBIERNO DE LA PROVINCIA EN J° 18.533 «PRODUCTS SERVICE S.A. C/ SUBSE- CRETARÍA DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL DE LA PROVINCIA P/ APELACIÓN S/ INCONSTITUCIONALIDAD Y CASACIÓN»13, la Corte Provincial continúa desarrollando el criterio de excepcionalidad del pago de la multa y afirma que «…lo que se debe acreditar « en concreto» es que la suma resulta excesiva y compromete patrimonialmente a la empresa de forma tal que cumplir con este recaudo implica la vulneración del derecho de defensa. (ver en «Centro Diagnóstico de Virus S.R.L. c. Administración Fed. de Ingresos Públicos» –2005/08/02, LA LEY 12/01/2006). Y para establecer si la suma resulta exorbitante, debe ser observada en función de las cualidades del sujeto que está obligado al pago, como ser si es persona física o jurídica, capacidad económica o financiera, rentabilidad de la empresa, cantidad de empleados, etc. Es decir el interesado debe demostrar que la suma para él es exorbitante, desmedida, que compromete su giro comercial o la actividad económica que desarrolla, y por ello verse afectado su derecho de defensa ante la imposibilidad de cumplir con la misma sin que comprometa su situación patrimonial. Es más el principio no resulta morigerado porque se admitan otras formas de pago (bonos de consolidación de deuda previsional, seguro de caución a favor de la DGI, compensación de créditos, etc.); esto no hace a la desaparición del principio sino justamente lo contrario, se compadece con uno de sus fines, como dice Corte Suprema de Justicia de la Nación…el principio solve et repete tiene por finalidad asegurar el cobro de los montos determinados como deuda por el organismo recaudador y evitar que el contribuyente se insolvente, tales extremos se verifican con la presentación de la póliza de seguro de caución que –como en el caso– cubre el total de la suma reclamada –en concepto de aportes y contribuciones a la seguridad social–, sin que obste a ello las supuestas deficiencias del documento, ya que los jueces se encuentran facultados, ante sus dudas, para dictar las medidas para mejor proveer necesarias a efectos de otorgar una acabada solución al litigio, del dictamen de la procuradora Fiscal que la Corte, por mayoría, hace suyo (Tribunal: Corte Suprema de Justicia de la Nación (Fecha: 04/11/2008- Orígenes A.F.J.P. S.A. c. Administración Federal de Ingresos Públicos - LA LEY 2009-A, 143 )…».
El criterio que emana de los fallos de nuestra corte local es idéntico al sostenido por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, y así lo deja sentado expresamente en la causa CUIJ: 13-01955581-4/ 1((012174-11000501)) GOBIERNO DE MENDOZA EN J:»43858 KEGHART S.A EN JUICIO N°22.07.01.9.921 C/ SUBSECRETARIA DE TRABAJO Y SEG. SOCIAL DE MENDOZA P/ RECURSO DIRECTO. ART 50 LEY 4974. (43858) P/ REC.EXT.DE INSCONSTIT-CASACIÓN *102870286* 14 el expresar que «…La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha considerado, reiteradamente, que la exigencia de depósitos dinerarios previstos como requisitos de viabilidad de los recursos de apelación no es contraria, como principio, a los derechos de igualdad y de defensa en juicio (Fallos 155:96; 261:101; 278:188; 280:314; 287:101; 307:1753, entre otros). No obstante, tal regla ha sido atemperada ante supuestos de excepción que involucraren situaciones patrimoniales concretas de los obligados, a fin de evitar que ese pago previo se traduzca en un real menoscabo de los derechos (Fallos 285:302; 319:3415; 322:337 y 1284; 323:3012; 328:2938, entre otros)…En el caso particular de las multas el criterio que dimana de la doctrina del más alto Tribunal no ha sido otro (Fallos 198:463; 236:582; 243:425; 272:30; 285:302; 287:473; 291:99; 295:314; 319:3415; 322:1284; 323:3012, entre otros). Así, ha precisado que «... el alcance que cabe otorgar a lo dispuesto por el art. 8º inc. 1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos -a la que el inc. 22 del art. 75 de la Constitución Nacional otorga jerarquía constitucional- es equivalente, en relación con el principio ‘solve et repete’, a las excepciones que contemplan situaciones concretas de los particulares a fin de evitar que ese previo pago se traduzca, a causa de la falta comprobada e inculpable de los medios pertinentes para enfrentar la erogación, en un real menoscabo del derecho de defensa en juicio» (Fallos 322:1284, antes cit.), justificando la denegatoria del agravio a tales garantías si no ha sido alegada ni, consecuentemente probada, la desproporcionada magnitud del monto exigido en relación a la concreta capacidad económica del recurrente (Fallos 247:181; 250:208; 249:587, entre otros). Este criterio ha sido mantenido en las causas »Gubelco S.R.L.», sent. del 5-VI-2007, Fallos 328:2938; «Compañía de Circuitos Cerrados», sent. del 9-III-2010, Fallos 333:161; «Asesores Industriales», sent. 30-XI-2010; Fallos 333:2251…». Criterio que también mantuviera en la causa CUIJ: 13-02061420-4/1((012174- 11389501)) MILLAN S.A. EN J: 150551 »MILLAN S.A. C/ SUBSECRETARIA DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL DE MZA. P/ RECURSO DIRECTO (ART. 50 Ley 4.974) P/ REC.EXT.DE INSCONSTIT- CASACIÓN *102871704* 15.
En posteriores pronunciamientos 16 se reconoció que si bien ya se había pronunciado en forma reiterada y pacífica por la constitucionalidad del art. 49 de la ley 4974 (modificada por ley 8729) (vgr. LS 356-31, 410-174, 446-252, entre otros), en el caso particular, la resolución de la tacha de inconstitucionalidad de dicha norma legal, había devenido en abstracto, ante el expreso reconocimiento de la empresa respecto del pago de la multa, manifestado al contestar los recursos interpuestos por el Gobierno de la Provincia, en coincidencia con las constancias del expediente administrativo.
Tal como surge de los fallos reseñados, es claro que nuestra corte interpreta que el previo pago de la multa como requisito de admisión formal del recurso de apelación es constitucional y que sólo cede en supuestos excepcionales en los que se logre demostrar, en el caso concreto, que el monto de la multa resulta excesivo y compromete económicamente el patrimonio de la empresa, lesionando derechos y garantías de rango constitucional, principalmente la defensa en juicio.
Pensamos que esta morigeración del principio «solve et repete», no se opone a la finalidad perseguida por el poder de policía –o inspección- en materia laboral, ya que, si bien como función legislativa de gobierno limita los derechos de los particulares a favor del interés público, dicha restricción no puede exceder el límite de la razonabilidad, porque ello resultaría atentatorio contra los postulados del estado de derecho 17.
Por el contrario, en aquellos casos en que no se logra probar los supuestos de excepción, como también cuando es la propia empresa quien reconoce –tanto en la instancia administrativa como en la judicial-, el pago de la multa, creemos que corresponde la confirmación de la sanción, ya que en tales supuestos se estaría violando no sólo la normativa provincial y nacional, sino también las pautas del derecho internacional, que a partir de la reforma del art. 75 inc. 22 de la Constitución Nacional, protegen derechos fundamentales de los trabajadores.
* Secretaria Relatora de la Sala II de la Suprema Corte de Justicia de Mendoza. Secretaria del Instituto de Investigación de Derecho Laboral y Profesora Adjunta de la cátedra de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Mendoza»
1 Murawnik, Viviana Edith; «La policía del trabajo»; La Ley Online, AR/DOC/377/2010. Para la autora no es un tema menor por la actualidad que viven nuestros trabajadores, fundamentalmente en lo que concierne a la «precarización de los contratos de trabajo» y al rol protectorio activo que debe ejercer el Estado, a través de las leyes y tratando que los estados provinciales también asuman idéntico rol dentro del ámbito de su actuación.
2 Dominguez, Roberto José, «La administración del trabajo en la provincia de Mendoza»; Ediciones Dike, pág. 74.
3 Ib.
4 Ib., pág. 61. Ver también Duarte, David; «Nuevo régimen de inspección del trabajo de la administración del trabajo nacional»; Revista de Derecho Laboral, Rubinzal Culzoni, Tomo 2014-2, pág. 153.
5 Dominguez, Roberto José; «La administración…», cit., pág. 87.
6 Ib., pág. 22.
7 Ambesi, Leonardo J.; «Los recientes pronunciamientos de la Corte Suprema de Justicia en materia de policía del trabajo», DT2009 (abril), 431.
8 Ib.
9 Dominguez, Roberto José; «La administración…», cit., pág. 64.
10 SCJM, Sala II, LS 356-31.
11 Ib., LS 410-47.
12 Ib., LS 410-174.
13 Ib., LS 418-65.
14 Ib., 04/03/15. Ver también Livellara, Carlos A; «Atenuación del rigorismo del «solve et repete» por apelaciones de sanciones administrativas laborales»; LLGran Cuyo 2011 (julio), 581.
15 Ib., 09/03/15.
16 Ib, CUIJ: 13-01925374-5/1((012174-11386301)) GOBIERNO DE LA PROVINCIA EN J°50204 MILLAN SA C/ASESORIA DE GOBIERNO (S.S.T.S.S.) P/APELACION (50204) P/ REC.EXT.DE INSCONSTIT-CASACIÓN *102871695*, 06/06/16; CUIJ: 13-01924628-5/ 1((012174-11382101)) GOBIERNO DE LA PROVINCIA EN J°49331 MILLAN SA EN JUICIO NUMERO 22.07.05-908 C/SSTSS P/RECURSO DIRECTO (ART 50 LEY 4974) P/ REC.EXT.DE INSCONSTIT-CASACIÓN *102871679*, 06/06/16.
17 Dominguez, Roberto José; «La administración…», cit. pág. 35. Ver también Ambesi, Leonardo J.; «Los recientes pronunciamientos…», cit., en donde el autor analiza los principios que surgen del fallo de la CSJN en la causa «Aerolíneas Argentinas SA».
