Relaciones del Banco Central con el Poder Ejecutivo Nacional

Eugenia María Solimando

Cuando hablamos del concepto de banca central, su finalidad y funciones, es ineludible el planteamiento de dos cuestiones: la necesidad de una banca central para un país, es decir, qué funciones cumple y cuál es la importancia de esas funciones para la economía y, por otro lado el grado de autonomía con el que debe o no actuar respecto del gobierno de turno.

Trataré en forma breve y a modo de introducción, algunas cuestiones referidas al primer tema nombrado, para luego desarrollar el eje de éste análisis que es la importancia de la autonomía con la que debe actuar un banco central. En especial estudiaré la cuestión del caso en la argentina, sobre todo a la luz de la reforma a su carta orgánica en el año 2012, esto es, si se vio comprometida de manera sustancial o no la equilibrada independencia con la que nuestro BCRA debe actuar respecto de las decisiones coyunturales del gobierno de turno.

Más allá de que desde los inicios de la existencia y establecimiento de las bancas centrales en diferentes países del mundo, hubo una postura en contra de la creación de una banca central y obviamente una postura a favor,[1]la realidad es que a lo largo del tiempo los estados han establecido para sí un banco central como respuesta a ciertas necesidades que aparecieron en el sistema bancario y financiero.

¿Cuáles son las funciones en rasgos generales más importantes a señalar de un banco central? Podemos enumerar las siguientes: La emisión monetaria, y la regulación de su circulación, contracción o expansión; servicio de banquero general como agente y consejero del gobierno; custodia y administración de reservas de la nación; reglamentación y supervisión del sistema bancario y cambiario; emisión de títulos valores del estado; concesión de créditos a las entidades financieras, mediante redescuentos o anticipos, su contralor y su carácter de prestamista de las mismas del última instancia; la regulación del mercado.

Y podemos agregar, tal como dice Carlos Gerscovich, hay además una función descollante para los países con inflación crónica y graves desequilibrios internos y externos, y es la de salvaguardar la estabilidad monetaria. A través de una política monetaria, de emisión y regulación de la moneda, el Banco central logra la estabilidad de precios. “Sin un banco central con facultad de emitir moneda, una nación no puede suavizar su ciclo económico ni sus crisis monetarias ni bancarias y está condenada a su desaparición”.[2]De allí la importancia de la banca central y las políticas que ésta adopte ya sea como ente independiente pero además en coordinación con las decisiones políticas de los gobernantes. Douglas Elespe analiza la cuestión, y llega a la conclusión de que “el banco central corre el riesgo de tener la suma del poder político económico, porque con un comunicado o un par de medidas de política monetaria puede generar expansión, contracción monetaria o devaluación, con un efecto redistributivo sobre toda la economía sin necesidad de apelar a leyes, decretos, discusiones parlamentarias o constituyentes”.[3]

La cuestión de la independencia, entonces, adquiere relevancia dada la profesionalidad y tecnicidad que requiere las medidas que adopte la banca y con las que repercuta en el sistema: “Como sus objetivos son especializados y apuntan a garantizar liquidez, estabilidad y ahorro a largo plazo, generalmente se recomienda que sean entidades independientes con autoridades que cumplen un mandato distinto del poder político con la idea de asegurarle independencia de decisión para que en cumplimiento de sus fines logre abstraerse de presiones cortoplacistas oportunistas o electorales. También suele exigirse el reporte legislativo precisamente para asegurarle decisiones más alejadas de la conveniencia electoral del cualquier gobierno”. [4]

Es que las coyunturas con las que puede lidiar un gobierno, por ejemplo la recaudación no deben ser obstáculo a la consecución de los fines de un banco central, los que deben apuntar a aplicar medidas que tengan un efecto a largo plazo y permitan una estabilidad. Este es el motivo por el que los estados forman entidades independientes. Así es que “se pretende seguir la tendencia internacional en el sentido de que los bancos centrales deben funcionar con auténtica independencia y tecnicismo monetario, de modo de verse preservados de las influencias coyunturales de los gobiernos de turno, y responder más eficientemente a políticas de estado, de imprescindible trazado para aspirar y garantizar un desarrollo integral, sostenido y sustentable.” [5]

En nuestro país la soberanía monetaria está en manos del Congreso de la Nación, el que a partir de la reforma constitucional de 1994 tiene la atribución vinculante de establecer y reglamentar un banco federal con facultad de emitir moneda.

Cabe aclarar que antes de la reforma constitucional no se preveía la creación de un banco central a cuyo cargo se hallen la política monetaria y financiera, pero la Corte entendió que esas funciones eran ejercidas por delegación del Congreso.

La descentralización de la banca se estructuró así en la argentina como “autárquica legislativa” porque requiere una ley formal del congreso de la nación. Es la ley 24.144 que en el año 1992 aprueba una nueva Carta orgánica del banco Central y la que le asigna tal carácter. Por autarquía se entiende que un ente determinado tiene capacidad para administrarse a sí mismo. Según explica Gordillo la autarquía no puede concebirse solo como la facultad de administrarse sino también de dictar las normas que reglen su propio funcionamiento (dentro de lo establecido por las leyes y reglamentos que le hayan sido dadas por el Estado). También señala que es indispensable, aunque no infrecuente, la no injerencia del poder ejecutivo en ese tipo de entes, siendo una de las más graves falencias institucionales en nuestro país, junto con la corrupción.

“La descentralización aparece cuando la competencia se ha atribuido a un nuevo ente, separado de la administración central, dotado de personalidad jurídica propia y constituida por órganos propios que expresan la voluntad del ente. Para que sea una contribución a la estabilidad y continuidad democrática, es importante que los nombramientos de sus autoridades venzan en forma escalonada y nunca con la renovación presidencial de la Nación. Así se ha comenzado con el Banco Central de la República Argentina y es de esperar que se afirme como tendencia”[6]

Según escribe Leonardo Debono la descentralización es un modelo de organización administrativa que tiene por objeto lograr una mayor eficiencia en la prestación del servicio público, por medio de la especialización técnica (profesionales, asesores, y expertos). El autor explica: “La descentralización es el proceso a través del cual se asignan competencias a sujetos estatales con personería jurídica propia, buscando la mayor eficacia y eficiencia en la gestión de intereses públicos, para garantizar la existencia de criterios independientes y cada vez más técnicos.” [7]

La reforma a la Carta orgánica en el año 2012 a través de la ley 26.739, fue promovida a gran velocidad por el PEN, sin consultas a organismos, academias ni entidades abocadas al tema.

La reforma mantiene vigente el art. 1 que establece que el BCRA es una entidad autárquica del estado nacional regida por la misma carta y leyes concordantes. Pero sin duda llama la atención cómo se reforma el art. 3: si bien el objetivo primario del banco central sigue siendo el de preservar el valor de la moneda, ahora se ve ampliado por el de “promover el empleo y el desarrollo económico con equidad social”. Resulta aún más llamativo que esos fines ahora se establezcan que se deben cumplir “en el marco de las políticas establecidas por el gobierno nacional” y se elimine de la anterior redacción la prohibición de sujetar sus políticas monetaria y financiera a órdenes, indicaciones, o instrucciones del PEN.

Sin duda la anterior redacción del artículo 3 al disponer que es la misión primaria y fundamental del banco central mantener el valor de la moneda y a su vez al finalizar con la prohibición de seguir directivas del PEN en la formulación de la política monetaria y financiera, tuvo por objetivo evitar las interferencias políticas que pudiera ocasionar la intromisión del PEN en la misma, respetándose la división constitucional del poder, ya que como bien se expuso anteriormente es una tarea que corresponde al Congreso y éste delega en el organismo técnico y profesional.

Es clarificador el análisis de Eduardo Barreira Delfino en el comentario a la reforma, y en este aspecto, al explicar que una de las premisas para el desarrollo económico, (diferenciándolo de crecimiento económico), es la estabilidad monetaria y que la misma debe ser quitada de la competencia del PEN ya que la experiencia ha demostrado que éste siempre ha tendido a vulnerarla. “Los esquemas de regulación monetaria inspirada esencialmente alrededor de criterios políticos, conforme a las circunstancias del momento, son proclives a desatender la defensa de la moneda, y hacer prevalecer el gasto público, lo que generalmente desemboca en la sobre expansión del déficit fiscal” [8]

Resulta entonces otro aspecto contradictorio de la reforma, la cual dice tener por objetivo promover el desarrollo económico pero al mismo tiempo no se toma en cuenta que la existencia del mismo requiere salvaguardar ciertos aspectos de las decisiones políticas que siempre tienen un contenido coyuntural.

La reforma no solo subordina la actuación del banco a las directivas del PEN, sino que le adosa al banco funciones netamente propias del sector político: promover el empleo y el desarrollo económico con equidad social. Dichos objetivos son propios del PEN en políticas tomadas desde el ministerio de economía quizás, pero no de un banco central. La reforma muestra confusión en este tema.       

Ni que hablar de que se ha quitado de ese artículo 3 la obligación del banco de publicar un programa monetario en el que se fijara el objetivo de inflación para cada año, significando un retroceso en la toma de medidas que impliquen una planificación de la inflación y el crecimiento y aumentando el grado de discrecionalidad, lo que caracteriza a la reforma, y lo que puede aumentar la desconfianza en el sistema económico.

Vemos como hasta este momento del análisis, la reforma significó un importante avance sobre la autonomía del banco central en uno de sus objetivos principales como es la estabilidad monetaria. Pero cabe aclarar que esto no significa que el ente sea totalmente independiente del gobierno y de su política económica. Se habla en economía de una necesaria coordinación pero respetando la autarquía. [9] Esa delimitación de funciones y respeto de autonomía va a evitar que bajo la excusa del crecimiento económico un gobierno eche mano a una oferta monetaria excesiva, que pueda provocar la caída de la demanda y deteriorar el valor de la moneda. “Este cuadro típico de inflación persistente termina afectando el salario, el ahorro, la confianza, y desestimulando la inversión. Sus consecuencias suelen ser la fuga de capitales, la inestabilidad financiera, la ausencia de financiamiento de proyectos innovativos y dinámicos o la mala asignación de recursos.”[10]

El Directorio ahora determinará el nivel de reservas (art. 14 inc. Q)siendo ésta una atribución discrecional del mismo, conforme al reformado art. 6 de la ley 23.928 de convertibilidad. Tal artículo mantiene la inembargabilidad de las reservas pero deja en manos del Directorio el determinar su nivel así como el monto de las reservas de libre disponibilidad, las cuales podrán aplicarse al pago de obligaciones contraídas con organismos financieros internacionales o de deuda externa. Por lo que en este aspecto la reforma es crucial pues quita la prenda que antes existía de las reservas para respaldar la base monetaria, dejando su determinación en manos del Directorio.

Se derogan los arts. 4 y 5 de la ley de convertibilidad que establecía que las reservas del BCRA en oro y divisas debían ser afectadas al respaldo de la base monetaria dando cuenta de ello en sus balances.

Se reforma el artículo 20 y se amplía la posibilidad de dar adelantos transitorios al Gobierno Nacional, de esta manera ahora además de dar adelantos hasta los límites del 12% de la base monetaria más el 10% de los recursos en efectivo del Gobierno Nacional en los últimos 12 meses, se permite también aumentar los adelantos hasta otro 10 % aunque en la excepcionalidad de una situación o perspectiva nacional o internacional lo justificara.

Ahora bien, las características de nuestro país, como bien sabemos, hacen que las situaciones de excepcionalidad sean recurrentes y cíclicas, por lo que las situaciones en las que se autorice los adelantos al gobierno no son tan escasas, ampliándose la posibilidad de “caja” con la que cuenta el poder ejecutivo en el marco de sus decisiones políticas que afectan en la economía. También acá vemos un aumento de la discrecionalidad que caracteriza a la reforma y que en el sector económico es causante de desconfianza. Estoy de acuerdo en este punto con el análisis de Douglas Elespe en el sentido de que las necesidades permanentes o recurrentes del sector público deben financiarse con recursos genuinos (crédito o tributo), y que hacer lo contrario genera desprestigio monetario y mala asignación de recursos; transforma a la emisión en una forma de recurso tributario que el Estado paga con la inflación, y la inflación se transforma en un impuesto invisible que paga la sociedad.

Otro aspecto sin duda importante de la reforma es que además de que el presidente del directorio propone al PEN la designación del superintendente de entidades financieras y cambiarias (sigue igual) ahora además se le otorga la autoridad para dirigir la superintendencia (Artículo 10), quitándole a ésta la independencia con la que antes actuaba y subordinándola al presidente del directorio del banco central y por ende a las directivas del poder ejecutivo nacional. Por otro lado se fijan pautas para establecer sucursales y para regular y orientar los préstamos a las entidades. Más allá de la crítica que se pueda hacer respecto de la autonomía de la superintendencia, considero que en este aspecto la reforma es buena porque evita abusos del sistema financiero y aplica más controles.

Conclusión

Tal como se analizó anteriormente podemos decir que la autonomía o autarquía en el funcionamiento de nuestro BCRA resulta de suma importancia en un país subdesarrollado como el nuestro, en el que la estabilidad monetaria lejos de ser un logro sigue siendo una deuda pendiente.

Estoy de acuerdo en considerar que las decisiones del BCRA deben estar alineadas con las políticas del gobierno de turno. Hay una necesaria coordinación que debe caracterizar a sus relaciones, dado que son las decisiones políticas las que influyen y delinean el sistema económico y financiero de un país, y en ese sentido el BCRA no puede estar totalmente aislado de la órbita del Poder Ejecutivo Nacional.

Sin embargo de lo que se trata es de una adecuada limitación de la injerencia del Poder Ejecutivo en el BCRA, por la tecnicidad que requieren sus medidas y la inmediatez en que éstas influyen en los operadores económicos y la confianza en el sistema. Pero también la autonomía en el funcionamiento de la banca central implica respetar la órbita del poder legislativo y la división constitucional de poderes. Justamente la finalidad de estructurar al ente como “autárquico” es la organización del poder como forma de enmarcarlo y delimitarlo. Tanto la división de poderes como el establecimiento de las instituciones, son ejes centrales de una república democrática y así se encuentra estructurada la nuestra en la Constitución Nacional. En este punto considero que la reforma a la carta orgánica sin duda permite una mayor injerencia del PEN en las decisiones de la banca central, vulnerando esa división y puntualmente afecta el rol del congreso como responsable de la política monetaria.

El aumento de la discrecionalidad en los puntos analizados anteriormente, sobre todo en cuestiones que se dejan a criterio del PEN, también muestra un daño al necesario control de las medidas que se toman.

El hecho de que en nuestro país no sea posible un banco central que funcione independientemente de la política económica del gobierno sin duda muestra instituciones inmaduras e incapaces de brindar un marco de seguridad jurídica y estabilidad al margen de los gobiernos que llegan al poder.

También creo que un aumento en la discrecionalidad del PEN en los temas que tratamos y en su injerencia, aumenta la desconfianza en los operadores económicos, los cuales toman decisiones sobre la base de un sistema que no les garantiza seguridad, lo que atenta en contra del desarrollo económico.

Para algunos pensadores este tipo de medidas y normas no está necesariamente atado a una ideología determinada, sino que ha sucedido en economías de izquierda como de derecha o sus intermedios. Y en parte es cierto, pero considero que en el caso de análisis no es casualidad que la reforma haya sido hecha bajo la órbita de un gobierno de estructura populista.

Es bien sabido que el peyorativamente llamado “populismo” como forma de describir un movimiento político determinado, tiene sus raíces, en Latinoamérica, con la entrada de las masas a la política, y un proceso de democratización por el cual se perseguía una mejor calidad de vida para la clase trabajadora y una más equitativa distribución de la riqueza. [11]Tal proceso así descripto no solo que no tiene nada de malo, sino que persigue muy buenos fines. Pero en la práctica fue llamado “populismo” porque muchos de sus representantes tanto de derecha como de izquierda, tomaban medidas guiadas por la popularidad y el corto plazo y no apuntaban a un desarrollo. Estos procesos políticos en la práctica se caracterizan por teñir con el contenido ideológico de su postura, todas las instituciones y de asegurar una dependencia muy fuerte al conductor del movimiento como lo es un presidente de la nación.

Considero que un proceso político de esas características combinado con el fuerte presidencialismo que tiene la Argentina, va a seguir trayendo consecuencias como las analizadas ut supra, siempre y cuando no podamos evolucionar hacia un fortalecimiento de las instituciones y haya un mayor equilibrio entre los diferentes poderes del estado.

Notas

[1] GERSCOVICH, Carlos G., Tratado de Derecho Económico Bancario Público y Privado, La Ley, 2013.: Desde una “teoría monetaria” se hablaba de que el valor del dinero estaría determinado por su cantidad en circulación, que intensificaría la actividad económica y los intercambios. Desde una “Banking School” se decía que el mejor sistema monetario es el que facilita la extensión de la oferta monetaria.
[2] CONESA, Eduardo; Macroeconomía y política macroeconómica; ediciones Macchi, 2005, pág. 544 y 545.
[3] ELESPE, Douglas R.; La nueva carta orgánica del Banco Central. Análisis de efectos, oportunidad y conveniencia; La Ley on line2012-B, 938.
[4] Idem nota al pie 3.
[5] BARREIRA DELFINO, Eduardo A; Carta Orgánica del Banco Central de la República Argentina. Ley 24.144 modificada por ley 26.739. Comentada. Anotada; Hammurabi, 2013.
[6] http://www.gordillo.com/pdf_tomo1/capituloXIV.pdf
[7] DEBONO, Leonardo F.; Descentralización administrativa y las necesidades sociales; La Ley on line, A2015, 940.
[8] Idem nota al pie 5.
[9] Idem nota al pie 3.
[10] Idem nota al pie 3.
[11] REIN, Raanan; Peronismo, Populismo y Política Argentina 1943-1955; Editorial de Belgrano, Universidad de Belgrano, 1998.