Contrato de obra pública y contrato público de obra

Algunas precisiones

Por Álvaro B. Flores [1]

1. La problemática actual [arriba] 

En el ámbito nacional o federal se configura una situación paradójica y peculiar cuando alguna repartición estatal se encuentra bajo la necesidad de impulsar una contratación cuyo objeto involucre a una “obra”, es decir, a un resultado eficaz, reproducible o susceptible de entrega. Esto es así debido a que, a diferencia de lo que acontece en la mayoría de los ordenamientos provinciales[2] y en el derecho comparado[3], la normativa nacional no permite establecer un régimen jurídico uniforme para los contratos de obra que involucren al Estado.

Por un lado, nos encontramos con el tradicional “contrato de obra pública” regido por la Ley N° 13.064 y su normativa complementaria, y en paralelo, cuando no se configuran los requisitos establecidos previstos su régimen, encontramos a los “contratos públicos de obra”, los cuales en esencia tienen como objeto una “obra”, pero que se hayan a priori imposibilitados de aplicar en forma directa el esquema normativo del contrato de obra pública. La circunstancia descripta nos indica que a pesar de que el objeto de la prestación del contrato es similar (ref. una obra), no resulta posible aplicar las mismas reglas, lo cual genera profusas incertidumbres al momento de encuadrar las respectivas contrataciones.

En este contexto, por razones no necesariamente teóricas, recobra vigencia la distinción realizada en su oportunidad por Gordillo[4], cuando en un trabajo de ineludible consulta se examinaba con agudeza la distinción entre “Obra Pública y Contrato de Obra Pública”.

A partir de estas vicisitudes, las cuales despiertan interesantes discusiones en el ámbito académico y docente, aparece la necesidad de comenzar a perfilar los aspectos que emergen con relación a los “contratos de obra pública”, y a los que en este trabajo hemos denominado como “contratos públicos de obra”.

2. Los aspectos subjetivos del contrato de obra pública [arriba] 

Como fuera esbozado con antelación, la aplicación del régimen legal del contrato de obra pública nacional se encuentra sometido al cumplimiento estricto de los recaudos que exige la Ley N° 13.064. En este entendimiento, la posibilidad de encuadrar a un contrato que tenga como objeto prestacional a una obra[5] bajo su esquema normativo se encuentra supeditada a que aquella sea sufragada con fondos del tesoro de la Nación y a que la jurisdicción o entidad contratante cuente con la delegación correspondiente del Poder Ejecutivo Nacional (PEN).

A partir de este último recaudo, es donde se asienta lo que denominamos como “aspectos subjetivos del contrato de obra pública”. En este sentido, es conveniente reparar cuanto menos un instante en el Art. 2º de la Ley N° 13.064, el cual estipula lo siguiente: “Las facultades y obligaciones que establece la presente ley, podrán ser delegadas por el Poder Ejecutivo en autoridad, organismo o funcionario legalmente autorizado”.

En base a esta previsión normativa se ha ido enarbolando el criterio que permite determinar la chance o no, de ejecutar un contrato de obra mediante el plexo normativo de la ley de obra pública. El primer punto a resaltar es la necesaria intervención de un sujeto “estatal” como organismo contratante. Conteste a ello, desde antaño la doctrina de la PTN[6] ha destacado que el aspecto distintivo del Contrato de Obra Pública es que su comitente sea el Estado en sentido lato. Este criterio es congruente con a posición de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justician de la Nación (CSJN), en la cual se ha resaltado el elemento subjetivo estatal[7] al momento de considerar a un contrato como administrativo, como lo es una contratación de obra pública. A raíz de ello, resulta de dudosa actualidad el criterio otrora sostenido por el Máximo Tribunal en la famosa causa “Schirato”[8]- también seguido por la PTN[9]- en la cual se había permitido aplicar el régimen del contrato de obra pública a una entidad que no pertenecía a la estructura del Estado.

Reafirmando la vigencia del elemento subjetivo, el Pliego Único de Bases y Condiciones Generales (PUBG) aprobado por la Disposición ONC N° 22/2019 prevé que el ámbito de aplicación subjetivo alcanza exclusivamente a las jurisdicciones y entidades que conforman el art. 8 inc. a) de la Ley de Administración Financiera N° 24.156.

Sin embargo, como fuera adelantado, la presencia de un sujeto estatal no basta de por sí para avanzar con la aplicación del régimen normativo del contrato de obra pública. Es aquí donde se colige la relevancia de la delegación del PEN, puesto a que, sin que exista aquella o si la misma deviene abstracta o es derogada, no será posible aplicar en forma directa el plexo de la Ley N° 13.064 y su normativa complementaria[10].

En términos concretos, la delegación a la que alude la normativa se perfecciona a través de la emisión de un Decreto mediante el cual se confiere la posibilidad a una jurisdicción o entidad en encuadrar sus contrataciones de obra bajo las reglas de la legislación del contrato de obra pública. Por tal motivo, los operadores del sistema de contrataciones deben cerciorarse de la existencia de tal delegación a los efectos de determinar el régimen jurídico aplicable, y desde luego, si la misma se encuentra vigente.

Con referencia a esta temática, es menester traer a colación el criterio seguido por la PTN. En este entendimiento, la delegación en la materia debe ser expresa[11], y al mismo tiempo, específica, particular, y estrictamente considerada[12]. De acuerdo con ello, la delegación -cumpliendo los requisitos antes mencionados- puede implicar una autorización para aplicar el régimen a cualquier tipo de contratación de obra, o para que sea utilizado en contrataciones específicas o particulares[13].

La delegación puede extenderse a entes que, en principio, se encontrarían liberados de aplicar el régimen del contrato de obra pública[14], como lo son las entidades empresariales públicas. Este fue el caso de la delegación realizada en su oportunidad a la empresa ENARSA[15].

Una situación recurrente, la cual genera escenarios de incertidumbre en los operadores en materia de contrataciones, es establecer si las delegaciones realizadas se encuentran o no vigentes, cuando las mismas no han sido abrogadas expresamente. Al respecto, debe señalarse que dicha coyuntura se configura al producirse modificaciones en la Ley de Ministerios, lo cual posteriormente impacta en la definición de las competencias en las estructuras organizativas a aprobarse por el PEN y la Jefatura de Gabinete de Ministros.

La PTN[16] al examinar el régimen aplicable a la contratación que tenía como objeto el reemplazo del sistema de calderas en las Unidades Turísticas de Chapadmalal, a instancia de la consulta propiciada por el ese entonces Ministerio de Turismo, se expidió en relación a la vigencia de la delegación que había realizado en su oportunidad por el PE (cfr. Decreto N° 1072/2006) a la citada jurisdicción. Luego de examinar las atribuciones que habían sido establecidas para las dependencias del ex Ministerio del Interior y Obras Públicas, entendió que -más allá de que el objeto contractual encuadraba sustancialmente en una obra- la competencia había quedado agotada, lo cual impedía al Ministerio de Turismo aplicar el régimen resultante de la Ley N° 13.064 y sus complementarias.

En la actualidad, entendemos que la indefinición descripta continúa, debido a que, más allá de la creación de un Ministerio cuya competencia principal es la obra pública (ref. Ministerio de Obras Públicas[17]), no se han derogado la mayoría de los Decretos que delegaron la competencia para aplicar el régimen de la Ley N° 13.064. En este sentido, no puede determinarse si existe una centralización en la materia[18]; inclusive, se ha delegado -o más bien ratificado[19]- la competencia para aplicar el régimen al Ministerio de Transporte.

En el escenario descripto, al momento de escribir estas líneas[20], se encuentran vigentes (o al menos no expresamente derogadas) las siguientes delegaciones:

a) Decreto N° 979/2008 (para el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos con relación a la Construcción de Cárceles);

b) Decreto N° 1020/2009 (Dirección Nacional de Vialidad);

c) Decreto N° 1939/2011, (GENDARMERIA NACIONAL, a la PREFECTURA NAVAL ARGENTINA, a la POLICIA FEDERAL ARGENTINA y a la POLICIA DE SEGURIDAD AEROPORTUARIA);

d) Decreto N° 165/2015, (Ministerio de Trabajo);

e) Decreto N° 305/2016, (ex Ministerio de Energía);

f) Decreto N° 733/2016, (Ministerio de Educación);

g) Decreto N° 497/2018, (Secretaría General de la Presidencia);

h) Decreto N° 500/2019, (Ministerio de Seguridad);

i) Decreto N° 114/2020, Ministerio de Obras Públicas;

j) Decreto N° 683/2020, Ministerio de Transporte.

Un aspecto por demás controvertido se configura cuando ciertas jurisdicciones o entidades determinan la aplicación del régimen del contrato de obra pública, sin que exista una delegación expresa, lo cual -como señaláramos- obsta a la posibilidad de aplicar el plexo normativo. En la práctica, esta situación ha tenido lugar en el régimen de contrataciones de AFIP (conf. Disposición N° 297/2013) en la cual se prevé que la contratación de Obras Públicas se realizará de acuerdo a lo establecido en la Ley Nº 13.064, sin perjuicio de la aplicación del presente Régimen en todo lo referido al procedimiento de selección y en todo aquello no previsto en dicha norma[21]. Vale mencionar que el mismo temperamento adoptan los regímenes contractuales de las Universidades Nacionales, con la peculiaridad de que dichas entidades se encuentran alcanzadas por el ámbito subjetivo de aplicación del Decreto Delegado N° 1023/2001, y eventualmente, por las previsiones del PUBCG.

En los ejemplos mencionados, se advierte nítidamente la problemática que se genera ante la imposibilidad actual -de tipo normativo- de contar con un régimen unificado al momento de celebrar un contrato que tenga como objeto una obra. Aquí es donde pueden aparecer contingencias no queridas, puesto a que, si surge alguna discusión interpretativa en el procedimiento de selección o en la ejecución del contrato, entrará a cuajar la necesidad de desentrañar el modo en el que se ha establecido la aplicación del régimen de la Ley N° 13.064 (en forma directa, supletoria o analógica). A raíz de ello, se refuerza la necesidad de extremar esfuerzos a la hora de la confección de los Pliegos Particulares.

3. Los criterios seguidos por la Oficina Nacional de Contrataciones [arriba] 

Siguiendo los lineamientos descriptos en el punto anterior, la ausencia de delegación veda la chance de aplicar de manera directa el régimen del contrato de obra pública establecido por la Ley N° 13.064 y su normativa complementaria. Por tal motivo, resulta indispensable determinar cuál será el régimen aplicable cuando las jurisdicciones o entidades no han sido legitimadas para emplear el esquema normativo antes citado.

Este escenario ha sido por demás sinuoso, debido a que, se han ensayado soluciones que -más allá de su componente práctico- han dejado de lado lo que a nuestro juicio constituye el foco central del problema, el cual se encuentra representado por la necesidad de que las contrataciones que se impulsen tengan en consideración la naturaleza del objeto contractual. Conteste a ello, cuando se encuentra involucrada una obligación de resultado o lo que se ha denominado como “obra”[22], el contenido del plexo normativo en estos casos no debe incluir principios o reglas que le son ajenos. Eso es lo que ha ocurrido al confundir a los contratos de obra con los de servicios, sin dejar de resaltar la creciente complejidad que se advierte -en ciertos supuestos- de discriminar entre ambos tipos contractuales[23].

Con antelación a que la Oficina Nacional de Contrataciones (ONC) se erija como organismo rector en contratos de obra pública (conf. Decreto N° 1169/2018), pueden encontrarse diversos dictámenes en los cuales se intenta abordar la problemática que intentamos describir.

En este sentido, el primer intento por deslindar los regímenes aplicables fue examinar la naturaleza de las prestaciones involucradas. En el marco del Dictamen ONC N° 265/07 se sostuvo: “La interpretación armónica de ambos regímenes, a nuestro juicio, impone distinguir entre ‘mantenimientos menores’ (servicios de reparación) y ‘mantenimientos mayores’ (trabajos comprendidos en el régimen de las obras públicas). El límite entre unos y otros, que no es demasiado preciso, debería buscarse en una razonable relación entre el costo de los trabajos y el valor del inmueble objeto de los mismos, o en la circunstancia de que los trabajos a realizarse determinen o no una sustancial alteración del valor del edificio.”.

Este criterio, más allá de sus marcadas intenciones prácticas y de reconocer la dificultad que se plantea, no toma en consideración la naturaleza de las obligaciones que se encuentran comprometidas. Esto es así porque podría tratarse de una labor a ejecutarse en un plazo exiguo, pero que el tipo de trabajos se emparente con una obligación de resultado. Pensemos que esto es de suma importancia, por ejemplo, para disparar los plazos de garantía por los vicios ocultos o deficiencias en los trabajos. Si aquellos son encuadrados bajo la figura de un contrato de servicios, difícilmente podría pretenderse exigirle ese tipo de prestaciones accesorias al contratista.

En el antecedente citado, la ONC postuló que la distinción entre los regímenes a aplicar podía hallar respuestas en la clasificación de gasto[24]. Específicamente, se afirmó lo siguiente:

“La partida parcial 333 del Manual de Clasificaciones Presupuestarias (Servicios No personales –Mantenimiento reparación y limpieza– Mantenimiento y reparación de maquinaria y equipo) se define como ‘Servicios de mantenimiento y reparaciones menores de equipos y maquinarias a efectos de su normal funcionamiento’. Estos trabajos son los que corresponde efectuar conforme con el régimen aprobado por el Decreto Nº 1023/2001 (…) En cambio, se aplica la Ley de Obras Públicas Nº 13.064 cuando se trate de ‘la realización de obras que permanecen con carácter de adherencia al suelo, formando parte de un todo indivisible, como así también las ampliaciones mejorativas, de construcciones ya existentes. Se consideran como tales: caminos, diques, puentes, edificios, canales de riego, desagues o navegación, sistemas de balizamiento, redes de comunicaciones, distribución de energía, de agua, fábricas, usinas, etc…’. (Descripción de la partida principal 42 del citado Manual).”.

Por ello, frente a la necesidad de efectuar trabajos de reparaciones, debería determinarse si se trata de (valga la redundancia) reparaciones mayores –encuadrándose en la Ley Nº 13.064– o menores –en el Régimen del Decreto Delegado Nº 1023/01 y de su reglamento, como locación de obra o servicios–.

En tal inteligencia, el criterio de la ONC postulaba que corresponde efectuar los trabajos según el régimen del Decreto Delegado N° 1023/2001 y su reglamentación[25],si aquellos se imputan a la partida parcial del Manual de Clasificaciones Presupuestarias 331[26], 333[27], 334[28] y 339[29]. Por otra parte, corresponderá encuadrar el régimen de obra pública, si se imputan las partidas parciales 42[30], 421[31] y 422[32].

Luego, en el Dictamen ONC Nº 314/07 se añadió: “…se deben aplicar las previsiones de la Ley Nº 13.064 siempre que se encuentre comprometida la realización de una obra nueva, de infraestructura o una ampliación mejorativa de construcciones ya existentes, financiada por el Tesoro de la Nación”. Pareciera que la locución “ampliación mejorativa” se afirmaba la conclusión sentada en el precedente anterior, sin reparar nuevamente, en el contenido del objeto contractual.

Condensando los criterios antes esbozados, en el Dictamen ONC Nº 184/2015 -con mención expresa de los antecedentes citados- se expuso que, para enmarcar una determinada contratación en el Régimen General, como una locación de obra o servicio, o en la Ley Nº 13.064, debe distinguirse respecto de la naturaleza de las prestaciones involucradas y la clasificación del gasto. En efecto, se expresó que en los supuestos de reparación de edificios deberán evaluarse simultáneamente: 1. La naturaleza de las obras a realizarse (prestaciones involucradas); 2. La clasificación del gasto (mantenimientos menores y mantenimientos mayores); 3. La fuente de financiamiento respectiva.

Luego de la entrada en vigor del Código Civil y Comercial de la Nación, pareciera advertirse un criterio superador por parte de la ONC, en el cual -haciendo énfasis exclusivamente en el objeto prestacional- realiza importantes aclaraciones con relación al régimen aplicable para los “contratos públicos de obra”, sin perjuicio de reiterar la postura asumida en el Dictamen ONC N° 184/2015. De acuerdo con ello, el Órgano Rector al examinar el encuadre que correspondía atribuirle al “servicio de mantenimiento integral para la readecuación y puesta a punto de las cocheras presidenciales”[33], destacó que “…Las disposiciones del Reglamento aprobado por el Decreto Nº 1030/16 no resultan de aplicación, en principio, a los contratos de obra pública pero sí a los contratos de obras y servicios (anteriormente denominados por el Código Civil locaciones de obras y locaciones de servicios) (...) En relación a estas últimas, bajo el prisma del Código Civil y Comercial de la Nación, aprobado por Ley Nº 26.994, hay contrato de obra o de servicios cuando una persona, según el caso el contratista o el prestador de servicios, actuando independientemente, se obliga a favor de otra, llamada comitente, a realizar una obra material o intelectual o a proveer un servicio mediante una retribución (arts. 1251 y ss)”.

A lo expuesto, el art. 1252 del Código Civil y Comercial de la Nación añade que: “…Si hay duda sobre la calificación del contrato, se entiende que hay contrato de servicios cuando la obligación de hacer consiste en realizar cierta actividad independiente de su eficacia. Se considera que el contrato es de obra cuando se promete un resultado eficaz, reproducible o susceptible de entrega.”. En efecto, de darse alguno de estos supuestos el Reglamento del Régimen de Contrataciones de la Administración Nacional será plenamente aplicable en forma directa[34], apelando a las competencias del Órgano Rector previstas en el art. 23 inc. 1 del Decreto Delegado N° 1023/2001.

En resumen, las contrataciones que tengan como objeto prestacional una obra (contrato público de obra) no les resultará aplicable el régimen del contrato de obra pública (cfr. Ley N° 13.064 y sus complementarias), pero a la vez, les serán de aplicación las previsiones del Decreto Delegado N° 1023/2001 y su reglamentación (conf. Decreto N° 1030/2016). Más allá de las precisiones, como puede colegirse, la solución quedaba a mitad de camino, debido a la insuficiencia del régimen “general” para abordar el tratamiento de un contrato que nuclee a una obra.

Al momento de examinar el encuadre que correspondía asignarle a la contratación cuyo objeto recaía en la provisión, instalación, montaje y puesta en servicio de un sistema de cableado estructurado de telecomunicaciones y una red de distribución de energía eléctrica en un inmueble donde funcionaba la SECRETARÍA GENERAL DE LA PRESIDENCIA, se volvió a abordar el tema que nos convoca. Partiendo de la base de la naturaleza que revestía la contratación, un típico contrato bajo la modalidad “llave en mano”, reiteró el criterio antes aludido, precisando que en este tipo de supuestos -al aplicarse el Decreto N° 1030/2016- los interesados deberán inscribirse en el Sistema de Información de Proveedores (SIPRO).

Posteriormente, comienza tenuemente a perfilarse cuál será el régimen aplicable, tomando dimensión sobre la insuficiencia del esquema del marco normativo general. Al respecto, la ONC no se advierten reparos para la aplicación supletoria del Reglamento aprobado por el Decreto Nº 1030/16 en relación a todo lo no previsto por la Ley Nº 13.064, siempre y cuando la pretendida aplicación subsidiaria del Reglamento no resulte incompatible con el régimen propio y específico de los contratos de obra pública, extremo que deberá examinarse en cada caso concreto[35].

A un criterio similar, el Organismo arribó al evaluar la naturaleza de una contratación referida al “servicio de estudio y remoción de tanques de combustible”, impulsada por la GENDARMERÍA NACIONAL[36].

Por lo tanto, ante la insuficiencia del régimen general (cfr. Decreto Delegado N° 1023/2001, Decreto Reglamentario N° 1030/2016, y la normativa complementaria), la redacción de los Pliegos de Condiciones Particulares adquiere aún mayor relevancia[37]. Esto es así debido a que, los pliegos deberán prever soluciones que no contempla el Decreto Reglamentario, el Manual y el Pliego Único de Adquisición de Bienes y Servicios, para dotar de eficiencia a la contratación. Por obvias razones, las adaptaciones que se realicen en los Pliegos no implicarán una transgresión al principio de legalidad o juridicidad, sino que -por el contrario- constituye una acción ineludible para el éxito del cometido perseguido.

4. Aspectos prácticos involucrados. Consideraciones finales [arriba] 

Finalmente es menester resaltar las consecuencias generadas en relación al régimen aplicable, básicamente, con respecto a los contratos públicos de obra. En este entendimiento, al no resultarles aplicables a estos contratos -en forma directa- el marco normativo de la ley de obra pública N° 13.064, se coligen las siguientes derivaciones:

- Será de aplicación el Sistema COMPRAR;

- Los interesados deberán hallarse inscriptos en el SIPRO;

- Como contrapartida, los “contratos públicos de obra” no tramitarán por el Sistema CONTRATAR, ni se les exigirá a los potenciales interesados su inscripción en el Registro Nacional de Contratistas de Obra Pública[38].

- No se aplicará el esquema de competencias establecido en el Decreto N° 1169/2018;

- Tampoco será aplicable el régimen de redeterminación de precios previsto por el Decreto de Necesidad y Urgencia N° 691/2016;

- Le resultarán de aplicación las previsiones del “Contrate Nacional” (Decreto-Ley N° 18.875/70), y de la Ley N° 27.437, en caso de corresponder.

En estas breves líneas, hemos tratado de advertir la problemática que se ha generado ante la inexistencia de un régimen unificado en materia de contrataciones de obras, lo cual se traduce en un escenario de incertidumbre para los operadores del sistema. Del mismo modo, también se desprende la necesidad de encontrar una solución a un cierto grupo de contrataciones (los denominados “mantenimientos menores” u obras de escasa magnitud), que parecieran ser bastantes usuales en las reparticiones estatales, cuando éstas no pueden ser realizadas por administración. Una solución posible podría encontrarse dada por la creación de un régimen especial para estas contrataciones, como por ejemplo, el régimen de “obras menores” establecido por el Ministerio Público de la Nación[39].

Notas [arriba] 

[1] Abogado, procurador y escribano por la UNLP (diploma al mejor promedio). Especialista en Derecho Administrativo (UNLP) y en Contratos Administrativos (ECAE). Director de la Revista de Contrataciones Públicas, IJ Editores.
[2] Ej.: Ley N° 6021 (Provincia de Buenos Aires); Ley N° 6246 (CABA). Esta última norma prevé que “La presente Ley tiene por objeto establecer el "Régimen de Contrataciones de Obra Pública" que debe observar el Sector Público de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en todos los contratos de obra pública que se celebren y/o ejecuten en la Ciudad…” (Art. 1 primer párrafo).
[3] Ej.: Art. 231 y ss. de la Ley de Contratos del Sector Público de España.
[4] GORDILLO, Agustín “Obra Pública y Contrato de Obra Pública”, en “Marchas y contramarchas del derecho y la economía”. Año 2013. Sección VI. Pág. 823.
[5] Vale aclarar que tanto la Ley N° 13.064 como su decreto reglamentario N° 19.324/1949 (cfr. Art. 2º), contemplan lo que se ha denominado como “obra pública por accesoriedad”. Esta modalidad permite extender la aplicación del régimen del contrato de obra pública a contratos cuyo objeto sustancialmente no se emparenta con una obligación de resultado. Así las cosas, precedentes antiguos de la Procuración del Tesoro de la Nación postularon que “Los contratos de provisión o suministros de materiales para la construcción, ampliación, reparación o conservación de obras públicas, por su carácter accesorio o instrumental, encuadran dentro del régimen del contrato de obra pública” (Dictámenes 67:185).
[6] Dictámenes 77:157; 90:55; 103:155.
[7] Fallos 330:2286.
[8] Fallos 304:490.
[9] Dictámenes 178: 77.
[10] Dictámenes 178:77.
[11] Dictámenes 227:202.
[12] Dictámenes 61:249; 119:83.
[13] Ej.: Decreto N° 979/2008 a través del cual se delegó la aplicación del régimen de obra pública al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos para la construcción de establecimientos carcelarios.
[14] Ej.: Art. 6 de la Ley N° 20.705 de Sociedades del Estado.
[15] Dictámenes 262:198
[16] Dictámenes 306:460.
[17] Por conducto del Decreto N° 114/2020, el PEN delegó la competencia para aplicar el régimen de la Ley N° 13.064 al Ministerio de Obras Públicas.
[18] Si eso hubiese ocurrido, se deberían haber derogado todas las delegaciones hasta el momento existentes.
[19] Esto es así debido a que, el Decreto N° 375/2016 había realizado la delegación. Esta norma, fue derogada al emitirse el Decreto N° 683/2020.
[20] Diciembre de 2020.
[21] Cfr. Art. 62.
[22] La doctrina local tiene dicho que la obra pública puede ser definida como: “…una cosa mueble o inmueble cuya construcción integral o reparación está destinada a la utilidad común directa o indirectamente, perteneciendo su titularidad al Estado nacional, provincial, municipal o entidad descentralizada…” (MO, Fernando F. en “Régimen Legal de las Obras Públicas”, Ed. Depalma, Buenos Aires, Año 1977, pág 15). En el mismo sentido, se ha sostenido que “…La ‘obra pública’ es una creación artificial o resultado físico producto de la actividad humana, consistente en la construcción, fabricación, instalación, reparación, mantenimiento, modificación, conservación, demolición, etc., de bienes inmuebles o muebles…” (con cita de DRUETTA, Ricardo Tomás y GUGLIELMINETTI, Ana Patricia. Ley 13.064 de Obras Públicas. Comentada y anotada. 2º edición ampliada y actualizada. Abeledo-Perrot. Buenos Aires, 2013. Pág. 1).
[23] Vid., GUIRIDLIAN LAROSA, Javier “La obra pública como objeto prestacional de la contratación pública: las técnicas colaborativas en pos de su concreción”, en CASSAGNE, Juan Carlos (Director) “Tratado General de los Contratos Públicos”. Ed. La Ley. Año 2013. Tomo III. Pág. 371 y ss.; FLORES, Álvaro B. “Los contratos públicos de obra sobre bienes muebles”, publicado en la Revista de Contrataciones Públicas de la Editorial IJ Editores, Número 3. Junio 2020 (IJ-CMXVIII-535); Dictamen ONC Nº IF-2017-15355564-APN-ONC#MM.
[24] Decreto N° 866/1992, y sus Resoluciones complementarias (Ej.: Resolución N° 421/2001, 180/2018).
[25] Art. 4° — CONTRATOS COMPRENDIDOS. Este régimen se aplicará a los siguientes contratos: a) Compraventa, suministros, servicios, locaciones, consultoría, alquileres con opción a compra, permutas, concesiones de uso de los bienes del dominio público y privado del Estado Nacional, que celebren las jurisdicciones y entidades comprendidas en su ámbito de aplicación y a todos aquellos contratos no excluidos expresamente. b) Obras públicas, concesiones de obras públicas, concesiones de servicios públicos y licencias.
[26] 331. Servicios de Mantenimiento y reparación de edificios y locales: Servicio de conservaciones y reparaciones de inmuebles que tiende a conservarlos en condiciones adecuadas de funcionamiento, tales como: pintura, desmonte y mantenimiento menores. Incluye el pago de expensas comunes en edificios o locales en propiedad horizontal.
[27] 333. Servicios de Mantenimiento y reparación de maquinaria y equipo: Servicios de mantenimiento y reparaciones menores de equipos y maquinarias a efectos de su normal funcionamiento.
[28] 334. Mantenimiento y reparación de vías de comunicación: Gastos destinados al mantenimiento y conservación de caminos, carreteras, autopistas, puentes y vías férreas, fluviales, aeródromos y otros.
[29] 339. Otros no especificados precedentemente Otros gastos de mantenimiento, reparación y limpieza no especificados precedentemente.
[30] 42.- Construcciones Comprende la realización de obras que permanecen con carácter de adherencia al suelo formando parte de un todo indivisible, como así también las ampliaciones mejorativas de construcciones ya existentes. Se consideran como tales caminos, diques, puentes, edificios, canales de riego, desagües o navegación, sistemas de balizamiento, redes de comunicaciones, distribución de energía, de agua, fábricas, usinas, entre otros. No incluye el valor de la tierra, el que se preverá en la partida parcial Tierras y Terrenos. Comprende asimismo, relevamientos cartográficos, geológicos, mineros, entre otros, necesarios para la construcción de un proyecto preconcebido en un área y con objetivos determinados. También se incluyen las obras que se realizan bajo la modalidad “llave en mano” por la cual se efectúa un contrato de construcción a riesgo del contratista.
[31] 421.- Construcciones en bienes de dominio privado: Gastos destinados a la construcción de obras del dominio privado tales como: edificios para oficinas públicas, edificaciones para salud, militares y de seguridad, educativas, culturales, para viviendas, para actividades comerciales, industriales y/o de servicios.
[32] 422.- Construcciones en bienes de dominio público: Gastos destinados a la construcción de obras del dominio público tales como: calles, caminos y carreteras, plazas, canales, puentes y cualquier otra obra pública construida para utilidad o comodidad común.
[33] Dictamen ONC Nº IF-2016-03515655-APN-ONC#MM.
[34] Dictamen ONC Nº IF-2016-03515655-APN-ONC#MM. En este precedente, también se destaca el contrato de obra pública -en relación a la aplicación de su régimen- se encuentra supeditado al cumplimiento de los siguientes requisitos: 1) Debe tratarse de la construcción, fabricación, instalación, reparación, mantenimiento, modificación, conservación, demolición, etc., de bienes inmuebles o muebles; 2) Debe ejecutarse con fondos del Tesoro de la Nación, a excepción de las obras efectuadas con subsidios, que se regirán por ley especial, y las construcciones militares; 3) La autoridad, organismo o funcionario que la ejecute debe contar con la correspondiente delegación por parte del Poder Ejecutivo Nacional, para considerárselo legalmente autorizado a tales fines.
[35] DICTAMEN ONC Nº IF-2017-09040121-APN-ONC#MM.
[36] DICTAMEN ONC IF-2018-23715003-APN-ONC#MM.
[37] Sobre esta cuestión, ampliar en FLORES, Álvaro B. “Breves reflexiones en torno al principio de eficiencia de la contratación pública”. Publicado en el Suplemento de Derecho Administrativo de la Editorial La Ley. Año 2020 (febrero), pág. 2 (Cita Online: AR/DOC/208/2020). Vale mencionar que la ONC tiene dicho que “…La etapa de elaboración de los pliegos de bases y condiciones particulares adquiere relevancia superlativa, ya que en ella está en juego el éxito o el fracaso de la contratación” (conf. Dictámenes ONC Nros. 23/2013 y 157/2014, 353/2013).
[38] La ONC destacó que la experiencia recogida en casos de encuadramiento legal “difuso” alerta sobre las mayores restricciones y/o dificultades operativas que podría implicar la necesidad de inscripción en el Registro Nacional de Constructores de Obras Públicas creado por la Ley Nº 13.064 (DICTAMEN ONC Nº IF-2017-15355564-APN-ONC#MM).
[39] Cfr. Resolución N° 1908/2014.