La buena administración y el principio de desarrollo sostenible

Por Martín Galli Basualdo [1]

I. Excursus sobre la buena administración de las instituciones públicas [arriba] 

El objetivo de una “buena Administración” es aspirar a alcanzar una gestión pública de calidad, mejorar en forma real y tangible las condiciones de vida de los ciudadanos, como así también garantizar la satisfacción de las necesidades colectivas de las personas y el desarrollo sostenible de la comunidad.[2]

Esto conlleva, en resumidas cuentas, modernizar el Estado y los procedimientos administrativos, e implica pensar el obrar administrativo poniendo el acento en la dimensión social del hombre y en la necesidad de resolver los problemas comunes que lo afectan en base a un pensamiento dinámico, abierto, plural y complementario[3].

Así, la Administración Pública, bajo el estándar de lo que se conoce a nivel mundial como “buena administración”, aparece anclada en el ciudadano, no ya en el poder. Se trata de una visión que sitúa en el centro de las relaciones jurídicas públicas a la persona humana, al ciudadano y su desarrollo sostenible[4] y a la promoción de la dignidad del ser humano.[5]

De otra parte, con este enfoque jurídico político se procura evitar la cultura del enfrentamiento a través de instrumentos que permitan realizar la conciliación de intereses a través de técnicas de consenso, del diálogo, mediante pactos, acuerdos, procedimientos de renegociación, transacciones, mecanismos de conciliación, arbitraje, etc.[6] Nos vemos obligados, pues, a instaurar un procedimiento administrativo inmerso en una convivencia, colaboración, una efectiva y real participación de los ciudadanos con el gobierno[7] y asociaciones público-privada, dotado de transparencia, en cuyo obrar se aplique una visión pro-persona humana.

En tal inteligencia, resulta esencial la participación ciudadana (necesaria, legítima y efectiva) que debe observarse para la solución de los problemas y asuntos de dominio general. Se garantiza, de ese modo, un gobierno responsable y contralado por los ciudadanos (“accountable governance”).[8] Esto es una obvia consecuencia de los buenos gobiernos y las buenas administraciones públicas. Los ciudadanos, de esta manera, controlan en forma real, efectiva y continuamente las decisiones que adoptan los servidores públicos.[9]

Es conveniente, por tanto, efectuar una reevaluación de las instituciones estatales y acudir a un Estado desarrollista[10] (en el sentido que traiga desarrollo y bienestar general a las personas humanas; no solamente, el desarrollo de los sectores productivos –tan importante, desde el luego, para las sociedades–, sino también en forma sostenible e integral para la comunidad y hacia el desarrollo sostenible global), de manera tal de encauzar los gobiernos en base a buenas políticas e instituciones conducentes para obtener el progreso económico y social.[11]

Lo fundamental, ciertamente, es reducir la pobreza[12] y converger en un desarrollo integral de la sociedad a través de las directrices de la buena gobernanza, el buen gobierno y la buena administración.

De esta manera, el desarrollo no se produce con la ausencia, el achicamiento o la reducción del Estado[13], ni con la sobrevalorización de los modelos tecnocráticos[14], sino con un Estado que toma decisiones acertadas y efectivas para promover el bienestar general de las personas humanas y la dignidad humana, garantizando y respetando el Estado de Derecho e implantando políticas públicas eficaces y eficientes (educativas, sanitarias, productivas, etcétera).[15]

Las buenas instituciones formales e informales son aquellas que, a partir de un conocimiento acumulativo, acaban siendo legítimas, equitativas, eficientes, estables y flexibles y, por ello, son reglas de juego que constriñen conductas ineficientes, fraudulentas e ilegales en la sociedad y en el Estado, e incentivan lo contrario, además de dar certeza.[16]

Así, el diseño de las instituciones, como bien puntualizan Villoria Mendieta y Forcadell Esteller, es la clave para el buen funcionamiento de la maquinaria estatal y de la sociedad en general. Cuando estas instituciones se descuidan, o se generan inadecuadamente, producen justamente lo contrario, como es de esperar, la desafección en la ciudadanía, falta de participación cívica, incentivan a la insolidaridad, la corrupción y la ineficiencia, y desincentivan la integridad y efectividad gubernamental y de toda la sociedad. Así, el clientelismo incentiva la politización y el nepotismo en los nombramientos políticos, la aplicación parcial y arbitraria de las normas y la gestión de los “servicios públicos” de manera sectaria e ineficiente. Su mantenimiento desmorona el Estado de derecho, fomenta la desconfianza y provoca la lucha sin cuartel por el control de los bienes públicos para el reparto entre sus fieles. En cambio, una selección meritocrática y una profesionalización rigurosa de la carrera estatal aseguran la imparcialidad en la aplicación de las normas y efectividad en la gestión de los servicios, lo que redunda en un estado de derecho sólido y un gobierno eficaz.[17]

Lo esencial, en definitiva, a nuestro juicio, es el fortalecimiento de las instituciones para la formulación de políticas públicas que favorezcan el desarrollo sostenible y el bienestar integral en los países. Pero dichas políticas públicas no deben ser pensadas en forma elitista, tecnocrática o cerrada («las instituciones en la democracia no son propiedad de sus dirigentes»[18]), sino de un modo transparente, competitivo y orientado a la obtención de resultados concretos en favor de los ciudadanos.

II. La buena administración, la contratación pública y el principio de desarrollo sostenible [arriba] 

La buena administración ha de traducirse, en virtud de lo indicado en el acápite precedente, entre otras cuestiones esenciales, en el impulso del desarrollo sostenible, en su múltiple dimensión, ambiental, social, económica, ética y jurídica.

Ello, desde luego, en el campo de la contratación administrativa se visualiza, especialmente, a la hora de llevar a cabo la selección del contratista.[19]

Interesa recordar que según así fue estimado en el año 1987 por la Comisión Brundtland, el desarrollo sostenible “es el desarrollo que satisface las necesidades de la generación presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades”. [20]

A decir del profesor Piñar Mañas, “el principio de desarrollo sostenible hoy se ha convertido en un verdadero principio general del derecho, aplicable e invocable.” “Incluso se ha llegado a decir que en el desarrollo sostenible adquieren la condición de sujetos de derechos las generaciones futuras. El bien jurídico protegido no es nuestra salud futura, sino la de nuestros hijos y, lo que es más importante e innovador, la de quienes todavía no han nacido”. [21]

En esta actividad contractual, cuadra hacer notar que Pintos Santiago ha puesto de resalto –en un profundo estudio sobre el tema– la importancia que reside en los principios generales de promoción del desarrollo humano y de promoción de la sostenibilidad ambiental en el Desarrollo Global de la Contratación Pública.[22]

De tal manera, frente a la arquitectura de la decisión gubernamental[23], es menester considerar los aspectos ambientales, de eficiencia energética[24], sociales y éticos en la contratación pública.[25]

Ahora bien, en Argentina existe un doble andamiaje jurídico en materia de contrataciones para la Administración Pública Nacional (en sentido lato).

Contamos, por un lado, con el régimen de contratación pública tradicional, a la luz de lo prescripto en el Decreto 1023/01 y su reglamentación aprobada en el Decreto 1030/2016 (el primero de los decretos nombrados ostenta rango de ley en Argentina, pues se trata de un decreto delegado).[26]

Este ordenamiento jurídico se aplica a los contratos de obra pública, concesión de obra pública, concesión de servicios públicos, de suministros, concesión de uso de bienes del Estado y demás contratos a los que hace alusión el art. 4º del Decreto 1023/01, con exclusión de aquellos indicados en el art. 5° del mismo dispositivo jurídico.

Por otro lado, recientemente, se dictó la legislación en materia de participaciones público privadas, a tenor de lo preceptuado en la Ley N° 27.328 y el decreto 117/2018.

El alcance de tal normativa se ha previsto en el art. 1º de la Ley N° 27.328, en los siguientes términos: “Los contratos de participación público-privada son aquellos celebrados entre los órganos y entes que integran el sector público nacional con el alcance previsto en el artículo 8° de la ley 24.156 y sus modificatorias (en carácter de contratante), y sujetos privados o públicos en los términos que se establece en la presente ley (en carácter de contratistas) con el objeto de desarrollar proyectos en los campos de infraestructura, vivienda, actividades y servicios, inversión productiva, investigación aplicada y/o innovación tecnológica.

Los proyectos que bajo esta ley se desarrollen podrán tener por objeto, una o más actividades de diseño, construcción, ampliación, mejora, mantenimiento, suministro de equipamientos y bienes, explotación u operación y financiamiento.

El diseño de los contratos tendrá la flexibilidad necesaria para adaptar su estructura a las exigencias particulares de cada proyecto y a las de su financiamiento, de acuerdo a las mejores prácticas internacionales existentes en la materia.

Los contratos de participación público-privada podrán celebrarse cuando previamente se determine que esta modalidad de contratación permite cumplir con los objetivos de interés público tendientes a satisfacer.”

De esta manera, los contratos que se celebran en el marco de las participaciones público-privadas constituyen una modalidad alternativa a los contratos tradicionales[27], que se hayan regulados por el Decreto 1023/2001, las Leyes N° 13.064 y 17.520[28] y sus respectivas normas modificatorias y reglamentarias.[29]

En los términos de tal Ley argentina de PPP, en la etapa preparatoria y de planificación contractual en ocasión de estructurar dichos proyectos, se estima que ha de tomarse especialmente en cuenta: la ponderación de la rentabilidad económico y/o social de los proyectos; la promoción de la inclusión social en el área de desarrollo de los proyectos; incentivar la generación de nuevos puestos y fuentes de trabajo en el país; la aplicación de mecanismos de solidaridad intrageneracional, intergeneracional e interregional, en la financiación de los proyectos; el desarrollo de aquellos proyectos que coadyuven a la preservación del medio ambiente y a la sustentabilidad económico, social y ambiental del área donde éstos se ejecutarán; impulsar la concurrencia de los interesados y la competencia de oferentes, considerando las externalidades positivas que pueda ocasionar la elección del contratista en los términos previstos en ese régimen jurídico.[30]

III. Algunas normas dictadas por el gobierno argentino en el primer semestre de 2018 (con la participación del Ministerio de Agroindustria) y que reflejan la puesta en práctica del principio de desarrollo sostenible [arriba] 

III.1. La resolución de buenas prácticas en materia de fitosanitarios

Como una muestra de buena gobernanza, desde que asumió el nuevo Ministro de Agroindustria de Argentina, Dr. Luis Miguel Etchevehere, a principios del año 2018 se dictaron dos normas junto con el Ministro de Ambiente y Desarrollo Sustentable, el rabino Sergio Bergman.

En primer término, mediante la Resolución Conjunta 1/2018 de ambos ministerios se dispuso: “el MINISTERIO DE AGROINDUSTRIA y el MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SUSTENTABLE determinan, en el marco de sus respectivas competencias y en el contexto del dominio originario de los recursos naturales que corresponde a las jurisdicciones provinciales, que las actividades de aplicación de productos fitosanitarios para la agricultura en la actividad agrícola en general, y en especial en zonas de amortiguamiento o “buffer”, deben realizarse conforme a buenas prácticas agrícolas y sujetas a sistemas de control y monitoreo adecuados”.[31]

En el mismo acto reglamentario se estableció que el Ministerio de Agroindustria y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable ajustarán sus políticas, programas y proyectos a lo acordado en la precitada prescripción en el marco de sus respectivas competencias.[32]

Mediante dicha resolución conjunta se previó, a su vez, la creación del “Grupo de Trabajo Interministerial sobre Buenas Prácticas en materia de Aplicaciones de Fitosanitarios”, con el objeto de:

a. Elaborar los principios que deben regir las políticas públicas nacionales de sus respectivas competencias, sobre las aplicaciones de fitosanitarios en la agricultura y la alimentación, con especial atención sobre las aplicaciones en zonas de amortiguamiento o “buffer” adyacentes a áreas que requieren especial protección.

b. Formular recomendaciones respecto de cómo mejorar la adopción de las buenas prácticas de aplicación de fitosanitarios.

c. Formular recomendaciones sobre cómo fortalecer los sistemas de control y monitoreo de las actividades de aplicación de fitosanitarios.[33]

Para adoptar tal medida, en los considerandos de ese acto estatal se formularon las siguientes afirmaciones en cuanto a los recursos naturales y a la legislación en la materia:

“… la implementación de buenas prácticas en la aplicación de fitosanitarios es de interés común a toda la Nación, razón que amerita una mejor definición de los principios políticos rectores para una mejor coordinación en todo el territorio de las políticas en la materia.

… la REPÚBLICA ARGENTINA es un país federal, por lo que todo el poder no delegado reside en las provincias, en tanto que el dominio originario de los recursos naturales corresponde a las jurisdicciones provinciales (Artículos 1°, 121 y 124 de la CONSTITUCIÓN NACIONAL).

Que la jurisdicción y competencia en materia de aplicaciones de fitosanitarios, salvo lo dispuesto por las leyes especiales, corresponde a las provincias.

( …)

… la Ley Nº 25.675, en su Artículo 2º, determina entre los objetivos de la política ambiental nacional, los de asegurar la preservación, conservación, recuperación y mejoramiento de la calidad de los recursos ambientales, tanto naturales como culturales, en la realización de las diferentes actividades antrópicas, promover el mejoramiento de la calidad de vida de las generaciones presentes y futuras, en forma prioritaria, promover el uso racional y sustentable de los recursos naturales y establecer procedimientos y mecanismos adecuados para la minimización de riesgos ambientales.

… la Ley Nº 25.675, en su Artículo 4º, determina entre los principios de la política ambiental nacional, los de prevención, de sustentabilidad y de subsidiariedad.

… la Ley N° 27.233 declara de interés nacional la sanidad de los vegetales, así como la prevención, el control y la erradicación de las enfermedades y de las plagas que afecten la producción silvoagropecuaria así como la calidad de las materias primas producto de las actividades silvo-agrícolas y la producción, inocuidad y calidad de los agroalimentos, los insumos agropecuarios específicos y el control de los residuos químicos y contaminantes químicos y microbiológicos en los alimentos y el comercio nacional e internacional de dichos productos y subproductos.

… la misma Ley N° 27.233 declara de orden público las normas nacionales por las que se instrumenta o reglamenta el desarrollo de las acciones destinadas a preservar la protección de las especies de origen vegetal y la condición higiénico-sanitaria de los alimentos de origen agropecuario.”

En cuanto a la intervención y las tareas que venía llevando a cabo el Consejo Federal Agropecuario (conformado por el Ministro de Agroindustria de la Nación y todos los ministros de agroindustria o producción de las provincias argentinas) se indica:

“… el Consejo Federal Agropecuario (CFA), organismo asesor del MINISTERIO DE AGROINDUSTRIA, ha creado una Comisión Federal Fitosanitaria y una Comisión de Ordenamiento Territorial, en cuyo ámbito se debate todo lo relativo a la aplicación de productos fitosanitarios especialmente en zonas de amortiguamiento o “buffer”.

… los órganos del Consejo Federal Agropecuario (CFA) han elevado la recomendación de que el MINISTERIO DE AGROINDUSTRIA elabore una normativa que contenga la política nacional en materia de aplicaciones de productos fitosanitarios, ya sea para producciones intensivas como extensivas, considerando los documentos y discusiones técnicas que se dan en ámbitos públicos y privados.

… en el marco de dicha Red de Buenas Prácticas Agropecuarias se han elaborado DOS (2) documentos de referencia técnica, a saber: las Pautas sobre Aplicaciones de Productos Fitosanitarios en Áreas Periurbanas, y las Recomendaciones para Normativas de Departamentos, Municipios y Partidos que regulen sobre Aplicación de Productos Fitosanitarios.

… además existen en el país múltiples instrumentos de carácter privado orientados a caracterizar y facilitar la adopción de buenas prácticas en la aplicación de agroquímicos, entre ellos las normas IRAM 14130 de buenas prácticas para labores agrícolas.”

Y en lo atinente al marco de buenas prácticas –y a los sistemas de monitoreo y control– que se requiere en materia de aplicaciones de productos fitosanitarios, en la motivación de este acto administrativo se especifica:

“… en el ámbito internacional, la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) ha aprobado sucesivas versiones del Código Internacional de Conducta para la Gestión de Plaguicidas, que proporciona un marco voluntario, consistente con la normativa de nuestro país, que guía a las autoridades de reglamentación gubernamentales, al sector privado, a la sociedad civil y a otras partes interesadas sobre las mejores prácticas en el manejo de los plaguicidas durante su ciclo de vida.

… la adopción de buenas prácticas agropecuarias es una tarea permanente de capacitación, investigación, desarrollo, monitoreo y control.

… no obstante los antecedentes citados, resulta conveniente acordar y clarificar los principios que deben regir las políticas públicas nacionales de competencias de ambos Ministerios sobre las aplicaciones de productos fitosanitarios en la agricultura y la alimentación, con especial atención sobre las aplicaciones en zonas de amortiguamiento o “buffer” adyacentes a áreas que requieren especial protección.

… asimismo resulta conveniente generar procesos tendientes a robustecer los sistemas de monitoreo y control sobre las actividades de aplicación de productos fitosanitarios, así como la diseminación de las buenas prácticas, para dar seguridades a la población e impulsar niveles cada vez mayores de adopción efectiva de buenas prácticas.”

III.2. El decreto de gestión de envases fitosanitarios

En la misma fecha que el acto reglamentario antes mencionado, se dictó el decreto 134/2018, con la intervención de las referidas áreas de agroindustria y ambiente del gobierno.

A través de ese acto estatal se aprobó la reglamentación de la Ley Nº 27.279 de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental para la Gestión de Envases Vacíos de Fitosanitarios.[34]

Asimismo, por virtud del citado decreto se facultó al Ministerio de Agroindustria y al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable a dictar las normas complementarias y aclaratorias que en el ámbito de las competencias allí definidas fueren menester para la aplicación de tal reglamentación.[35]

Por otra parte, se detallan también los requerimientos relativos al tipo de información y la manera de comunicación en cada etapa del citado Sistema de Gestión o para cada agente del mismo, dada la importancia que reside en que todos los actores cuenten con la información adecuada para la gestión de los envases vacíos.[36]

La normativa en cuestión establece y especifica las condiciones mínimas de construcción y locación tanto de los Centros de Almacenamiento Transitorio (CAT), como de los sitios de almacenamiento de envases vacíos por parte de los usuarios, en atención a que –según así expresamente se indica– resulta primordial la protección de la salud y el ambiente.[37]

Finalmente, el Ministerio de Agroindustria habrá de emitir la normativa que resulte necesaria con el fin de capacitar y concientizar a los usuarios sobre el procedimiento de reducción de residuos de fitosanitarios.[38]

III.3. El denominado “seguro verde” para la actividad forestal

El 12/06/2018, el Ministerio de Agroindustria y la Superintendencia de Seguros firmaron la Resolución Conjunta 1/2018, la cual dispone: “créase, en el ámbito de la SUPERINTENDENCIA DE SEGUROS DE LA NACIÓN, organismo descentralizado en la órbita del MINISTERIO DE FINANZAS, el PROGRAMA DE SUSTENTABILIDAD AMBIENTAL Y SEGUROS (“PROSAS”), con el objeto de promover las inversiones en nuevos emprendimientos forestales y en las ampliaciones de los bosques existentes que se efectúen en el marco de lo dispuesto por la Ley Nº 25.080 de Inversiones para Bosques Cultivados…”.[39]

Dicho programa denominado “Prosas” “será integrado por los aportes provenientes de los acuerdos voluntarios que se alcancen con las Aseguradoras que emitan pólizas de seguro automotor”.[40]

En cuanto a la competencia de cada uno de los organismos, se establece: “la mencionada SUPERINTENDENCIA DE SEGUROS DE LA NACIÓN será la autoridad de aplicación del presente en los aspectos relativos a la administración y transferencia de los recursos del “PROSAS” y el MINISTERIO DE AGROINDUSTRIA lo será respecto a la aplicación y utilización de dichos fondos conforme los mecanismos dispuestos por la mencionada Ley N° 25.080 de Inversiones para Bosques Cultivados…”.[41]

La aplicación de esos aportes voluntarios provenientes de las aseguradoras se prevé que se destinarán a la actividad forestal de la siguiente manera: “los recursos del “PROSAS” serán de aplicación para el pago de los aportes no reintegrables a otorgar a los emprendimientos de plantación de bosques o de enriquecimiento de bosques nativos, que obtengan las aprobaciones correspondientes establecidas en la Ley N° 25.080 de Inversiones para Bosques Cultivados, con posterioridad a la fecha de publicación en el Boletín Oficial de la presente Resolución Conjunta”.[42]

Para tal decisión administrativa, se tuvo en consideración el régimen de promoción que se aplica a la actividad forestal, al señalarse:

“… mediante la Ley N° 25.080 de Inversiones para Bosques Cultivados se creó un régimen de promoción de las inversiones que se efectúen en nuevos emprendimientos forestales y en las ampliaciones de los bosques existentes, a través del otorgamiento de un apoyo económico no reintegrable.

(…)

… mediante el régimen mencionado se promocionan la forestación de bosques cultivados así como el enriquecimiento de bosques nativos, asegurando el mantenimiento de la biodiversidad.”

En lo concerniente al Acuerdo de París del 2015, se indica:

“… la REPÚBLICA ARGENTINA adhirió al Acuerdo de París de fecha 12 de diciembre de 2015 aprobado por la Ley N° 27.270 y bajo dicho acuerdo asumió entre otras, la obligación de no superar la emisión neta de CUATROCIENTOS OCHENTA Y TRES MILLONES DE TONELADAS (483.000.000 t) de CO2 en el año 2030, afirmando que esta meta se logrará a través de una serie de medidas a lo largo de la economía, focalizando en los sectores de energía, agricultura, bosques nativos e implantados, transporte, industria y residuos.

… el Artículo 2° del Acuerdo de París establece como uno de los objetivos centrales hacer consistentes los flujos de financiamiento con el desarrollo bajo en emisiones de gases de efecto invernadero y resiliente al clima.

… la REPÚBLICA ARGENTINA se ha propuesto en esta instancia alcanzar en el tiempo el objetivo de ser carbono neutral respecto de las emisiones estimadas de dióxido de carbono.”

Respecto de los emprendimientos del sector forestal, se pone de relieve:

“… los emprendimientos de plantaciones forestales tienen como beneficio directo producir una amplia gama de bienes y servicios ecosistémicos además de la fijación de carbono.

… en adición a proveer madera y productos no madereros, dichos emprendimientos promueven servicios de regulación como el control de la erosión, servicios de soporte como creación de hábitats de distintas especies, servicios culturales como la recreación, turismo, educación, entre otros.

… el desarrollo de esa industria posee un alto impacto en la “economía real” por cuanto potencia la cadena de valor relacionada a la producción foresto industrial.

Que el desarrollo de la industria de forestación genera trabajo formal y potencia las economías regionales que participan de la cadena de producción, creándose puestos de trabajo genuinos para hombres y mujeres.

… la Resolución N° 70 del 25 de septiembre de 2015 aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas, propende para el año 2020 asegurar la conservación, el restablecimiento y el uso sostenible de los ecosistemas, promover la puesta en práctica de la gestión sostenible de todos los tipos de bosques, detener la deforestación, recuperar los bosques degradados y aumentar considerablemente la forestación y la reforestación a nivel mundial.”

En lo referente al mecanismo de aportes de las aseguradoras (al acudirse a los medios digitales) y su aplicación a la actividad forestal, se dice:

“… por su parte, los proyectos de inversión productiva desarrollados en el marco de la citada Ley N° 25.080 de Inversiones para Bosques Cultivados, requieren de una mayor financiación a efectos de cumplir cabalmente con los compromisos asumidos por la REPÚBLICA ARGENTINA en materia ambiental.

… las Aseguradoras lograrán reducir sus costos de emisión de pólizas, al encontrarse admitido por el Artículo 11 de la Ley de Seguros N° 17.418 que todos los medios de prueba digitales serán admitidos, si hay principio de prueba por escrito.

… en el mismo sentido se sustituyó el Punto 25 del Reglamento General de la Actividad Aseguradora (t.o. Resolución SSN N° 38.708 de fecha 6 de noviembre de 2014, sus modificatorias y complementarias), mediante la Resolución N° 219 de fecha 7 de marzo de 2018 de la SUPERINTENDENCIA DE SEGUROS DE LA NACIÓN, organismo descentralizado en la órbita del MINISTERIO DE FINANZAS, regulándose la posibilidad de entregar las pólizas a los asegurados por medios digitales.

… lo mencionado en los anteriores considerandos significará un ahorro de enormes proporciones en los gastos de administración de las Aseguradoras.”

En cuanto a la actividad de las aseguradoras, se pone de manifiesto:

“… por su parte, las Aseguradoras que emiten pólizas de Seguro Automotor, aseguran un riesgo que condiciona la previsibilidad climática.

… está demostrado que la emisión de dióxido de carbono contribuye al calentamiento global y en consecuencia a la agudización de los eventos climáticos extremos.

… redunda en beneficios para el Asegurado y la Aseguradora una reducción del acaecimiento de eventos climáticos adversos, lo cual tomará lugar en caso de lograr reducirse los efectos de las emisiones de gases de efecto invernadero.

… el país está desarrollando su Plan Nacional de Adaptación, que requerirá medidas al efecto, entre las que se incluyen los instrumentos de transferencia de riesgos.

… en el marco de lo mencionado en el considerando anterior, el sector agroindustrial debe mejorar su cultura aseguradora y la industria del seguro desarrollar los instrumentos de cobertura adecuados que alienten la adopción de las prácticas necesarias para la adaptación al cambio climático.

… los vehículos automotores con motor de combustión a petróleo son uno de los principales agentes productores de gases y en ese sentido, las aseguradoras de vehículos automotores resultan las propicias para brindar el soporte necesario para el cumplimiento de esta política gubernamental.”

En relación a la importancia de los seguros y los riesgos objeto de cobertura se puntualiza:

“… el seguro tiene un principio solidario, de distribuir los costos de un siniestro en el conjunto a través de la dispersión del riesgo, haciendo posible el desarrollo de cualquier actividad y garantizando una mayor previsibilidad económica.

… estableciendo programas de concientización y promoción de la cultura aseguradora se promueve el crecimiento del mercado de capitales, donde se invierte gran parte de las primas y con ello, indirectamente se contribuye al financiamiento de distintos sectores de la “economía real”.

… el seguro tiene un rol muy importante para contribuir a la calidad de vida de la población y el crecimiento constante de la economía, siendo que cuanto mayor es la participación del seguro como un insumo básico de la economía, mayor es la evolución de un país.

… la gestión de riesgos, y en particular la cobertura a través de seguros, ocupan un papel central en la adaptación del país al cambio climático.”

Finalmente, se hace mérito del concepto de la responsabilidad social empresaria, en los siguientes términos:

“… las empresas, generan impactos sociales, económicos y ambientales, existiendo el concepto de Responsabilidad Social Empresaria tendiente a potenciar los impactos positivos dentro de sus operaciones.

… teniendo en cuenta que la Responsabilidad Social Empresaria comprende las acciones voluntarias que toman las empresas para que sus actividades tengan repercusiones positivas sobre la sociedad, corresponde convocar a las Aseguradoras a celebrar convenios tendientes al cumplimiento de estos objetivos.

Que, por su parte, a través de diversas medidas adoptadas por el Gobierno Nacional, está teniendo lugar un proceso que promueve el funcionamiento dinámico y eficaz de la gestión pública, destinado a incentivar la inversión, la productividad, el empleo y la inclusión social.”

IV. Consideraciones finales [arriba] 

Como es sabido, se ha puesto en entredicho el modelo económico de desarrollo y producción sin límites, el consumo desmedido y el derroche de recursos perecederos y de difícil renovación[43], porque no es sostenible la continuidad de ese estilo de vida y de progreso. El desarrollo ilimitado, irresponsable e irracional produce consecuencias temporales y permanentes en el crecimiento económico, en la cohesión social, en el equilibrio ecológico y en el acceso a las tecnologías.[44]

La expresión desarrollo sostenible nos lleva a una mayor equidad y justicia, una visión integrada del desarrollo en contraste con la tradicional sectorización de las políticas públicas en esta materia.[45]

De tal manera, podemos arribar a la conclusión de que un desarrollo sostenible constituye un auténtico cambio de paradigma, supone la apuesta por construir un nuevo modelo económico, en el que no se produzca un enfrentamiento entre el desarrollo necesario y deseado, con la conservación y protección de la naturaleza, es decir, se procura un cambio en la manera de producción y el consumo, así como también la protección y gestión de los recursos naturales necesarios para satisfacer las necesidades de las personas comprendiendo una dimensión económica, una social y una ambiental.[46]

Los actos reglamentarios a que hemos aludido ut supra, demuestran como en el área gubernamental agroindustrial argentina se está poniendo en práctica este pilar esencial que debe regir en todas partes del mundo[47]: el principio de desarrollo sostenible.

Como puede notarse, el paradigma del desarrollo sostenible ha emergido para colocar en el centro del mismo a la persona humana y el respeto a su dignidad, pero no se ha limitado a las personas que conforman la actual generación, sino que añade su proyección hacia el futuro, de manera que no se comprometan las posibilidades de las generaciones venideras para atender a sus propias necesidades, lo cual denominamos «solidaridad intergeneracional».[48]

En definitiva, vemos con claridad, en casos como el que aquí nos ocupa, la importancia que existe en que rija una normativa administrativa global confeccionada por estructuras y organizaciones que nacen al calor de las declaraciones mundiales para lograr el desarrollo limpio global de las naciones.[49]

Notas [arriba] 

[1] Profesor de “Derecho Administrativo” en la Universidad de Buenos Aires, la Pontificia Universidad Católica Argentina y la Universidad de Belgrano. Es miembro del Instituto de Derecho Administrativo, de la Academia Nacional de Derecho y de Ciencias Sociales, Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Es Coordinador Legal y Técnico en el Ministerio de Agroindustria de la Argentina.
[2] Cassagne, Juan Carlos, Los grandes principios del Derecho Público, La Ley, Buenos Aires, 2015, págs. 428 y sigs.; Rodríguez – Arana Muñoz, Jaime, El buen gobierno y la Buena Administración de Instituciones Públicas adaptado a la ley 5/2006, de 10 de abril, Thomson Aranzadi, Colección Divulgación Jurídica, 2006, págs. 23 y sigs., “El buen gobierno y la buena administración en la ley de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno”, en Transparencia, acceso a la información y buen gobierno, Rodríguez – Arana Muñoz, Jaime y Sendín García, Miguel Ángel (Autores), Comares, Granada, 2014, págs. 2 y sigs. y El ciudadano y el poder público: el principio y el derecho al buen gobierno y a la buena administración, Edit. Reus, Madrid, 2012, págs. 11 y sigs.; Hernández – Mendibile, Víctor rafael, “La gobernanza, la buena administración y el gobierno abierto como expresiones de simplificación administrativa y supresión de barreras”, AAVV, en Derecho Administrativo: hacia un Estado más confiable, Libro de ponencias del VII Congreso Nacional de Derecho Administrativo, Asociación Peruana del Derecho Administrativo, Thomson Reuters, Lima, 2016, págs. 307 y sigs.
[3] Cassagne, Juan Carlos, Los grandes principios del Derecho Público, ob. cit., págs. 428 y sigs.; Rodríguez – Arana Muñoz, Jaime, “El buen gobierno y la buena administración en la ley de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno”, en Transparencia, acceso a la información y buen gobierno, Rodríguez – Arana Muñoz, Jaime y Sendín García, Miguel Ángel (Autores), ob. cit., págs. 6 y sigs. y El ciudadano y el poder público: el principio y el derecho al buen gobierno y a la buena administración, ob. cit. 124 y sigs.
[4] Piñar Mañas, José Luis, “El desarrollo sostenible como principio jurídico”, Estudios de Derecho Público Económico. Libro homenaje al Prof. Dr. D. Sebastián Martín-Retortillo, Cosculluela Montaner, Luis. (Coordinador), Endesa, Ibercaja, Civitas, Madrid, 2003, pág. 185 y sigs.
[5] Rodríguez – Arana Muñoz, Jaime, “El buen gobierno y la buena administración en la ley de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno”, en Transparencia, acceso a la información y buen gobierno, Rodríguez – Arana Muñoz, Jaime y Sendín García, Miguel Ángel (Autores), ob. cit., págs. 1 y sigs., El ciudadano y el poder público: el principio y el derecho al buen gobierno y a la buena administración, ob. cit., págs. 25 y sigs. y “El derecho fundamental a la buena administración y centralidad del ciudadano en el derecho administrativo”, RAP Nº 408, págs. 11 y sigs. Sobre la dignidad de la persona como fuente central de todos los principios y derechos, ampliar en: Cassagne, Juan Carlos, Los grandes principios del Derecho Público, ob. cit., págs. 46 y sigs., González Pérez, Jesús, La dignidad de la persona humana, Civitas Thomson Reuters, Madrid, 2017 y García de Enterría, Eduardo, “Principio de legalidad, Estado material de Derecho y facultades interpretativas y constructivas de la jurisprudencia en la Constitución”, en Revista Española de Derecho Constitucional, Año IV, núm. 10, enero-abril de 1984, págs. 21 y sigs. Ver también en tratados internacionales, con rango constitucional de acuerdo a lo preceptuado en el art. 75, inc. 22, de la Constitución Nacional: Convención Americana sobre Derechos Humanos, arts. 5, 6 y 11; Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, preámbulo y art. 10; Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, preámbulo y art. 13; Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre, preámbulo y art. XXIII; Declaración Universal de los Derechos Humanos, preámbulo y arts. 1, 22 y 23.
[6] Cassagne, Juan Carlos, Los grandes principios del Derecho Público, ob. cit., pág. 429; Parejo Alfonso, Luciano, “Transformación y ¿reforma? del Derecho Administrativo en España”, AAVV, Innovación y reforma del Derecho Administrativo, INAP y Global Law Press-Editorial Derecho Global, Sevilla, 2012, págs. 572/4; Hernández – Mendibile, Víctor rafael, “La gobernanza, la buena administración y el gobierno abierto como expresiones de simplificación administrativa y supresión de barreras”, AAVV, en Derecho Administrativo: hacia un Estado más confiable, ob. cit., págs. 307 y sigs.
[7] Peschard Mariscal, Jacqueline, “Del gobierno abierto a la transparencia proactiva: la experiencia del Ifai en 2011”, AAVV, en La promesa del Gobierno Abierto en Latinoamérica, ITAIP, México, 2012, pág. 28.
[8] Hernández, José Ignacio, “El concepto de Administración Pública desde la buena gobernanza y el derecho administrativo global. Su impacto en los sistemas de derecho administrativo de la América española”, Anuario de la Facultad de Derecho de la Universidad de la Coruña, Nº 16, 2012, págs. 197 y sigs.
[9] Rodríguez – Arana Muñoz, Jaime, “El buen gobierno y la buena administración en la ley de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno”, en Transparencia, acceso a la información y buen gobierno, Rodríguez – Arana Muñoz, Jaime y Sendín García, Miguel Angel (Autores), ob. cit., págs. 3 y sigs. y El ciudadano y el poder público: el principio y el derecho al buen gobierno y a la buena administración, ob. cit., págs. 28 y sigs.
[10] Villoria Mendieta, Manuel – Forcadell Esteller, Xavier, “Introducción general”, AAVV, Buen gobierno, transparencia e integridad institucional en el gobierno local, Villoria Mendieta, Manuel (director) – Forcadell Esteller, Xavier (coordinador), Tecnos, Barcelona, 2015, págs. 17 y sigs.
[11] Parejo Alfonso, Luciano, “Buena gobernanza, buen gobierno y buena administración”, págs. 51 y sigs.
[12] Sobre el tema, ver: Malem Seña, Jorge F., Pobreza, corrupción, (in)seguridad jurídica, Marcial Pons, Madrid/Barcelona, Buenos Aires/Sao Paulo, 2017.
[13] Así, acerca de si hace falta “más” o “menos” gobierno, recomiendo la lectura de la obra escrita por Sunstein, Cass, (más) Simple. El futuro del Gobierno, Marcial Pons, Madrid – Barcelona – Buenos Aires – Sao Paulo, 2014, págs. 27 y sigs.
[14] Rodríguez – Arana Muñoz, Jaime, El buen gobierno y la Buena Administración de Instituciones Públicas adaptado a la ley 5/2006, de 10 de abril, Thomson Aranzadi, Colección Divulgación Jurídica, 2006, pág. 23.
[15] Villoria Mendieta, Manuel – Forcadell Esteller, Xavier, “Introducción general”, AAVV, Buen gobierno, transparencia e integridad institucional en el gobierno local, ob. cit., págs. 17 y sigs.
[16] Véase Villoria Mendieta, Manuel – Forcadell Esteller, Xavier, “Introducción general”, AAVV, Buen gobierno, transparencia e integridad institucional en el gobierno local, ob. cit., págs. 18 y sigs.
[17] Villoria Mendieta, Manuel – Forcadell Esteller, Xavier, “Introducción general”, AAVV, Buen gobierno, transparencia e integridad institucional en el gobierno local, ob. cit., pág. 32.
[18] Rodríguez – Arana Muñoz, Jaime, El buen gobierno y la Buena Administración de Instituciones Públicas adaptado a la ley 5/2006, de 10 de abril, ob. cit., págs. 10 y sigs., quien agrega que “es verdad que las instituciones públicas en la democracia son de la ciudadanía. Es verdad, pero a veces se pierde de vista porque la condición humana en ocasiones prefiere transitar por el proceloso mundo del poder, del dinero y de la notoriedad, con un sistemático olvido de la principal función del gobierno y la dirección en el ámbito público cual es la mejora de las condiciones de vida de la gente”.
[19] Durán Martínez, Augusto, “Buena administración y la selección del contratista”, en Cuadernos de Mariñan, XI Jornadas de Derecho Administrativo Iberoamericano realizadas la ciudad de A Coruña en el 2017 sobre el tema “Buena administración y contratación pública”, A Coruña, 2018, en edición; Freitas, Juarez, “Desafíos jurídicos do desenvolvimento sustentável: novos desafíos do gestor público”. Conferencia pronunciada el 23 de mayo de 2013 en Foz do Iguaçu - Paraná- Brasil, en el marco del III Congreso Internacional de Direito e Sustentabilidade, Direito Público e gestão sustentável.
[20] Dicha Comisión Brundtland realizó el libro denominado “Nuestro Futuro Común” (nombre original del “Informe Brundtland”). Al respecto, se dice que fue uno de los primeros intentos de eliminar la confrontación entre desarrollo y sostenibilidad. El citado informe se presentó en 1987 por la “Comisión Mundial Para el Medio Ambiente y el Desarrollo” de la ONU, encabezada por la doctora noruega Gro Harlem Brundtland. En él se trabajó el análisis de la situación del mundo y se señaló que el camino que la sociedad global estaba tomando implicaba la destrucción del ambiente y dejar a cada vez más gente en la pobreza y la vulnerabilidad. El propósito de este informe fue encontrar medios prácticos para revertir tales problemas ambientales y de desarrollo del mundo. En orden a lograrlo, se destinaron tres años a audiencias públicas y se recibieron más de 500 comentarios, examinados por científicos y políticos provenientes de 21 países. Como indica el libro, el trabajo de tantas personas con historia y culturas diferentes hizo que fuera necesario fortalecer el diálogo. El mentado documento postuló principalmente que la protección ambiental había dejado de ser una tarea nacional o regional para convertirse en un problema global. Todo el planeta debía trabajar para revertir la degradación del planeta. También se señaló que debía dejar de verse al desarrollo y al ambiente como si fueran cuestiones separadas. Por último, se señaló que el desarrollo dejaba de ser un problema exclusivo de los países que no lo tenían. Ya no se trataba de que los “pobres” siguieran el camino de los “ricos”, ya que la degradación ambiental es consecuencia tanto de la pobreza como de la industrialización, razón por la cual, ambos habrían de buscar un nuevo y similar camino. La importancia de este documento no sólo reside en el hecho de lanzar el concepto de “desarrollo sostenible” (o “desarrollo sustentable”), definido como aquel que satisface las necesidades del presente sin comprometer las necesidades de las futuras generaciones, sino que este fue incorporado a los programas de la ONU. (https://des arrolloso ste nible .wordpr esigs.com/20 0 6/09/27/info rme-brund tland/). El informe puede encontrarse en https://desar rollos ostenible .wordpresig s.com/2006/0 9/27/inform e-brundtland/.
[21] Piñar Mañas, José Luis, “El desarrollo sostenible como principio jurídico”, Estudios de Derecho Público Económico. Libro homenaje al Prof. Dr. D. Sebastián Martín-Retortillo, ob. cit., págs. 185 y sigs.
[22] Pintos Santiago, Jaime, Los principios generales de desarrollo humano y sostenibilidad ambiental en la contratación pública, INAP, Madrid, 2017, págs. 61 y sigs.
[23] Respecto de la arquitectura de decisión en el gobierno, no puede dejar de verse el enfoque que plantea el reconocido abogado que acompañó al presidente Obama durante su mandato: Sunstein, Cass, (más) Simple. El futuro del Gobierno, ob. cit., págs. 20 y sigs.
[24] Sobre el tema de la eficiencia energética y las energías renovables, nos hemos referido en Galli Basualdo, Martín, “A propósito de las energías renovables: la bioenergía en la República Argentina”, en Derecho de la energía en América Latina, Tº I, Moreno Castillo, Luis y Hernández-Mendibile, Víctor (Coordinadores), Universidad del Externado de Colombia, Bogotá, 2016, págs. 465 y sigs. y “Las energías renovables en la república argentina: el caso de las fuentes bioenergéticas vinculadas a la actividad agroindustrial (biomasa, biogás, biodiesel y bioetanol)”, La Ley, suplemento del 23/03/2017.
[25] Delpiazzo, Carlos, “Diseño de pliegos contractuales y buena administración”, en Cuadernos de Mariñan, XI Jornadas de Derecho Administrativo Iberoamericano realizadas la ciudad de A Coruña en el 2017 sobre el tema “Buena administración y contratación pública”, A Coruña, 2018, en edición.
[26] Hay que explicar que entre ambos decretos presidenciales existe un orden de prelación normativo. En efecto, el decreto 1023/01 es un decreto delegado que, consiguientemente, cuenta con rango de ley con arreglo a lo dispuesto en el art. 76 de la Constitución, mientras que el decreto 1030/2016 fue dictado como un decreto de ejecución y autónomo, por ende, en los términos del art. 99, inc. 1 y 2, de la Constitución Nacional. Por tal razón, la legislación en la materia la encontramos en el decreto 1023/01 y su reglamentación actual, en el decreto 1030/2016. Los “reglamentos delegados” son los que se dictan en los términos y de conformidad con lo dispuesto en el art. 76 Constitución y trasuntan un caso de delegación de facultades legislativas dispuesta por el Congreso de la Nación en el Poder Ejecutivo en las condiciones prescriptas al dictarse la ley y con sujeción a dicho precepto constitucional. Los “reglamentos autónomos” “son aquellas normas generales que dicta el Poder Ejecutivo e, integralmente, la Administración sobre materias que pertenecen a su zona de reserva. En su dictado, el gobierno y la Administración no aplican una ley preexistente, sino que directamente interpretan y aplican la Constitución, vgr.: aplican el art. 99, inc. 1, CN.” Los “reglamentos de ejecución o ejecutivos” son aquellos que dicta el Poder Ejecutivo, en los términos del art. 99 inc. 2 CN, “en ejercicio de facultades constitucionales propias, para asegurar o facilitar la aplicación o ejecución de las leyes, regulando detalles necesarios para un mejor cumplimiento de las leyes y de las finalidades que se propuso el legislador.” (Cassagne, Juan Carlos, Curso de Derecho Administrativo, t. I, 11ª edic., La Ley, Buenos Aires, 2016, págs. 65 y sigs.).
[27] Cassagne, Ezequiel, “Las asociaciones público privadas en la Argentina”, REDA, 2016, Nro. 107, págs. 923 y sigs.
[28] La Ley N° 13.064 regula los contratos de obra pública y la Ley N° 17.520, a las concesiones de obra pública.
[29] Ver Ley N° 27.328, arts. 2 y 31.
[30] Ley N° 27.328, arts. 4, incs. e, f, g, h, k y l.
[31] Resolución Conjunta Ministerio de Agroindustria y Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable Nro. 1/2018, art. 1.
[32] Resolución Conjunta Ministerio de Agroindustria y Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable Nro. 1/2018, art. 2.
[33] Resolución Conjunta Ministerio de Agroindustria y Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable Nro. 1/2018, art. 3.
[34] Decreto 134/2018, art. 1.
[35] Decreto 134/2018, art. 2.
[36] Decreto 134/2018, Anexo I.
[37] Decreto 134/2018, considerando sexto y el art. 13 del Anexo I.
[38] Decreto 134/2018, el art. 22 del Anexo I.
[39] Resolución Conjunta Superintendencia de Seguros y Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable Nro. 1/2018, art. 1.
[40] Resolución Conjunta Superintendencia de Seguros y Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable Nro. 1/2018, art. 2.
[41] Resolución Conjunta Superintendencia de Seguros y Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable Nro. 1/2018, art. 3.
[42] Resolución Conjunta Superintendencia de Seguros y Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable Nro. 1/2018, art. 4.
[43] Piñar Mañas, José Luis, Desarrollo Sostenible y Protección del Medio Ambiente, Civitas, Madrid, 2002, pág. 50.
[44] Cfr. Hernández – Mendibile, Víctor rafael, “El paradigma del desarrollo sostenible como condicionante del uso y explotación de los recursos naturales en el MERCOSUR”, VIII Congreso Iberoamericano de Regulación Económica y Servicios Públicos, Retos actuales de la regulación: Judicialización y Crecimiento Económico, Thomson Reuters Legal Publishing Chile, Santiago, 2014.
[45] Villegas Moreno, José Luis, “Desarrollo sostenible, capital social y municipio. Aproximación a la configuración del municipio como agente del desarrollo”, Universidad de Los Andes, Mérida, Venezuela, 2002, en http://www.redalyc.org/pdf/555/55500906.pdf.
[46] Hernández – Mendibile, Víctor Rafael, “El paradigma del desarrollo sostenible como condicionante del uso y explotación de los recursos naturales en el MERCOSUR”, Retos actuales de la regulación: Judicialización y Crecimiento Económico, ob. cit.
[47] Piñar Mañas, José Luis, Protección del ambiente y desarrollo sostenible, Universidad San Pablo - Ceu, Madrid, 2002, pág. 33.
[48] Hernández – Mendibile, Víctor Rafael, “El paradigma del desarrollo sostenible como condicionante del uso y explotación de los recursos naturales en el MERCOSUR”, VIII Congreso Iberoamericano de Regulación Económica y Servicios Públicos, Retos actuales de la regulación: Judicialización y Crecimiento Económico, Thomson Reuters Legal Publishing Chile, Santiago, 2014; Sanz Larruga, Francisco Javier, “Sostenibilidad ambiental y Derecho Administrativo: ¿Nuevo remedio ante la crisis económica o una exigencia constitucional? A propósito de la nueva Ley de Economía Sostenible”, Actualidad Jurídica ambiental, Mayo, 2011, págs. 10 y sigs.
[49] Rodríguez – Arana Muñoz, Jaime, “El derecho administrativo global: un derecho principal”, en Revista andaluza de Administración Pública, Nro. 76, enero-abril 2010, págs. 15 y sigs.