La participación ciudadana en la Constitución Nacional de la República Argentina
Leopoldo Fidyka*
1. Introducción [arriba]
En la República Argentina, desde la recuperación del sistema democrático se ha generado un marcado proceso de reformas de sus constituciones, que trajo aparejada la actualización de un conjunto de derechos y garantías, la modificación estructuras institucionales, la profundización de la autonomía municipal y un reconocimiento creciente de la participación de los ciudadanos en los asuntos públicos.
En la esfera federal la reforma del año 1994, aportó trascendentes innovaciones para el marco jurídico de la República Argentina, entre las que pueden destacarse:
- La jerarquización constitucional de instrumentos internacionales de derechos humanos que amplían notablemente el espectro de derechos enumerados.
- El reconocimiento de nuevos derechos y garantías como los derechos de incidencia colectiva en general, (medio ambiente, discriminación, consumidores y usuarios, defensa del patrimonio urbanístico, arquitectónico, histórico, entre otros).
- La explicitación de nuevas garantías junto a la ampliación de la legitimación para hacerlas valer y el reconocimiento del amparo colectivo.
- La figura del Defensor del Pueblo nacional con plena autonomía funcional para la defensa y protección de los derechos humanos y demás derechos, garantías e intereses tutelados en la Constitución y las leyes y el control del ejercicio de las funciones administrativas públicas.
- El derecho de los pueblos indígenas argentinos, el reconocimiento de su preexistencia étnica y cultural.
- La Constitución Nacional, avanzó también con el reconocimiento de los tratados internacionales de integración, la posibilidad de las provincias de regionalizarse para el desarrollo económico y social junto a la facultad de establecer órganos para esos fines, y el necesario reconocimiento de la autonomía municipal luego de arduo debate jurisprudencial y doctrinario, entre otros importantes temas.
Por lo expuesto si bien no surge como existe en otros países, un principio genérico que apunte hacia la participación ciudadana como marco rector de acciones y políticas[1], ella puede inferirse de distintas disposiciones concordantes en virtud de la incorporación de variados principios e instituciones favorecedoras de la participación.
Por ejemplo en materia de consumidores y usuarios de bienes y servicios, se garantiza la constitución de asociaciones de ese carácter y dispone que la legislación ha de establecer los procedimientos y los marcos regulatorios de los servicios públicos de competencia nacional, "previendo la necesaria participación de las asociaciones de consumidores y usuarios y de las provincias interesadas, en los organismos de control"[2].
Otras menciones hacia la participación se encuentran entre las atribuciones del Congreso: allí se señala respecto a los Pueblos indígenas asegurar "su participación en la gestión referida a sus recursos naturales y a los demás intereses que los afecten"[3] y con relación a la sanción de leyes de organización y base de la educación del país que las mismas deberán asegurar entre otras consideraciones "la responsabilidad indelegable del Estado, la participación de la familia y la sociedad, la promoción de los valores democráticos y la igualdad de oportunidades y posibilidades sin discriminación alguna..."[4].
También se debe tener presente la invocación desde la redacción original a la participación en la justicia a través del juicio por jurados, "El Congreso promoverá la reforma de la actual legislación en todos sus ramos, y el establecimiento del juicio por jurados" sistema aún no implementado a nivel federal, pero recogido en varias provincias argentinas. Esto se suma a los derechos individuales de reunión, petición y asociación tradicionalmente consagrados.
Un importante cambio se produjo con la incorporación de mecanismos de democracia semidirecta como la iniciativa popular y la consulta popular aunque no se introdujo la revocatoria de mandatos electivos, que por el contrario varias provincias contemplaban aún antes de la reforma federal.
La iniciativa popular[5] permite a los ciudadanos la presentación de proyectos de ley al congreso nacional sobre diversos temas de su interés, el cuerpo legislativo deberá darles expreso tratamiento dentro del término de doce meses, sin embargo no pueden ser objeto de éste mecanismo los proyectos referidos a reforma constitucional, tratados internacionales, tributos, presupuesto y materia penal.
La consulta popular procura la manifestación de la opinión de la ciudadanía a través del sufragio, y la reforma la incorpora en forma vinculante y no vinculante. A través de la primera, se concede la posibilidad de someter a la opinión ciudadana cualquier proyecto legislativo, el que, de resultar con voto afirmativo, se convierte automáticamente en ley. La iniciativa pertenece exclusivamente a la Cámara de Diputados debiendo realizarse a través de una ley que no puede ser vetada por el Poder Ejecutivo, siendo el voto de la ciudadanía obligatorio. La consulta popular no vinculante en cambio es de voto voluntario y puede ser convocada tanto por el Congreso como por el Presidente de la Nación dentro de sus respectivos ámbitos de competencia[6].
Antes de la reforma constitucional de 1994, era discutida la constitucionalidad de estos mecanismos en virtud del esquema representativo imperante en su articulado, en virtud del art. 22 que expresamente establece:
"El pueblo no delibera ni gobierna, sino por medio de sus representantes y autoridades creadas por esta Constitución. Toda fuerza armada o reunión de personas que se atribuya los derechos del pueblo y peticione a nombre de éste, comete delito de sedición".
Siguiendo una postura restrictiva el cuerpo electoral no conocería más sufragio que el electivo y toda otra intervención con objeto ajeno a la designación de representantes, se valorarían como excluidas o prohibidas. Por lo tanto, antes de la reforma, para dar viabilidad a las formas de democracia semidirecta, sólo quedaba el recurso de ser interpretadas como integrantes del cúmulo de derechos no enumerados los que según el art. 33 "no serán entendidos como negación de otros derechos y garantías no enumerados; pero que nacen del principio de la soberanía del pueblo y de la forma republicana de gobierno".
Cabe recordar que, en los albores de la recuperación democrática durante la primera presidencia constitucional, se convocó en 1984 a una consulta popular no vinculante sobre los términos del arreglo de los límites con la República de Chile en la zona del Canal de Beagle (Decreto 2.272/84). No obstante, ante la imprecisión normativa antes esbozada, fue discutida su constitucionalidad ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación, la cual finalmente autorizó la convocatoria[7].
El mencionado art. 22 de la Constitución Nacional, marca una cuestión imprescindible para el sistema democrático, la importancia de la representación para constituir órganos y delegar funciones, ante la imposibilidad de una democracia directa para millones de personas y pero a su vez señala un claro límite: los órganos constituidos no pueden ser reemplazados en sus misiones y funciones por la comunidad, aunque ello no significa impedimento alguno a que se establezcan una pluralidad de formas y mecanismos participativos. A través de la participación ciudadana, si bien no se pueden reemplazar los órganos constituidos se pueden enriquecer sus decisiones y el diseño de políticas públicas mediante una extraordinaria fuerza legitimante.
Por lo tanto, la participación ciudadana, es receptada en la Constitución Nacional integrándose por algunos aislados artículos de la redacción histórica con unos cuantos incorporados en su última reforma, cuestión que se potencia y reafirma en virtud de la jerarquización constitucional de determinados instrumentos internacionales de derechos humanos.
2. La participación en el Bloque de Constitucionalidad Federal [arriba]
Unos de los aspectos trascendentes de la reforma de la Constitución Nacional lo constituye la determinación que los tratados y concordatos tienen jerarquía superior a las leyes incorporando a la misma una postura que ya había sido adoptada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación[8].
Además incluyó la jerarquización constitucional de determinados instrumentos internacionales de Derechos Humanos, mediante lo cual conformó el denominado “Bloque de Constitucionalidad Federal”, definido por Bidart Campos[9] como un conjunto normativo que tiene disposiciones, principios o valores materialmente constitucionales, fuera del texto de la constitución documental, y tiene como fin ser parámetro para el control de constitucionalidad de las normas infraconstitucionales, lo que generó un sustancial incremento de los derechos anteriormente reconocidos.
En este sentido, el art. 75 inc. 22 incorpora a la Constitución Nacional en las condiciones de su vigencia los siguientes instrumentos:
-La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre.
-La Declaración Universal de Derechos Humanos.
-La Convención Americana sobre Derechos Humanos.
-El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
-El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y su Protocolo Facultativo.
-La Convención sobre la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio.
-La Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial.
-La Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer.
-La Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes.
-La Convención sobre los Derechos del Niño.
El mencionado artículo dispone en cuanto a sus alcances que, "tienen jerarquía constitucional, no derogan artículo alguno de la primera parte de esta Constitución y deben entenderse complementarios de los derechos y garantías por ella reconocidos".
La constitución argentina así, no sólo reconoce la prevalencia del derecho internacional sobre el derecho interno, sino que asimila los instrumentos internacionales de derechos humanos enunciados a la misma. Respecto a esto último la Corte Suprema de Justicia sostuvo que los tratados internacionales complementan las normas constitucionales sobre derechos y garantías de la Constitución y que “sus cláusulas constitucionales y las de los tratados tienen la misma jerarquía, son complementarias y, por lo tanto, no pueden desplazarse o destruirse recíprocamente”[10].
También dejó abierta la posibilidad de que se pueden incorporar otros tratados y convenciones sobre derechos humanos, luego de ser aprobados por el Congreso, para ello se requiere del voto de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de cada Cámara para gozar de la jerarquía constitucional[11].
Pero para evitar que éstas disposiciones queden en mera retórica, el constituyente asimismo, le ordena a los poderes constituidos la adopción de medidas de acción positiva que garanticen la igualdad real de oportunidad y de trato, y el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por la constitución y por "los tratados vigentes sobre derechos humanos..."[12].
Resulta fundamental subrayar que estos instrumentos incorporan derechos relacionados con la participación: como el derecho al sufragio y la participación política, a la participación en la vida cultural, en organizaciones no gubernamentales, en la formulación de planes de desarrollo, y disposiciones relacionadas con minorías étnicas, educación para la participación o los deberes de las personas respecto a la comunidad.
Así entre otras ingresaron al esquema constitucional argentino las siguientes disposiciones:
La Declaración Universal de los Derechos Humanos expresa los deberes de toda persona respecto de la comunidad, puesto que "sólo en ella puede desarrollar libre y plenamente su personalidad". A su vez el derecho de toda persona a tomar parte libremente en la vida cultural de la comunidad
También el derecho a participar en la dirección de los asuntos públicos, de votar y ser elegido, de tener acceso en las condiciones de igualdad en las funciones públicas y la legitimidad para grupos de personas y organizaciones no gubernamentales a presentar peticiones[13]; (Convención Americana sobre Derechos Humanos).
El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos en su art. 25, dispone en igual sentido el derecho a participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos.
Entre los principios hacia los que se debe orientar la educación, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, sostiene que la educación debe capacitar a todas las personas "para participar efectivamente en una sociedad libre, favorecer la comprensión, la tolerancia y la amistad entre todas las naciones...".
Se reafirma la libertad de asociación (Declaración Americana de DDHH, Declaración Universal de DDHH, Convención Americana de DDHH, Convención de los derechos del Niño, entre otras); Por su parte, la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer explicita el derecho a participar en la formulación de políticas gubernamentales y en la ejecución de éstas y a participar en organizaciones y asociaciones no gubernamentales que se ocupen de la vida pública y política del país. En el ámbito rural plantea la participación en la elaboración y ejecución de los planes de desarrollo en todos los niveles, la organización de grupos de autoayuda y cooperativas a fin de obtener igualdad de acceso a las oportunidades económicas y "la participación en todas las actividades comunitarias".
A su vez, entre los nuevos instrumentos internacionales con jerarquía constitucional cabe destacar a la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad[14]. Esta Convención reconoce a todas las personas con discapacidad a vivir en la comunidad, con opciones iguales a las de los demás, y que han de tomarse medidas eficaces y adecuadas para facilitar el pleno disfrute de este derecho y su plena inclusión y participación. En igual sentido, que los Estados Partes garantizarán a las personas con discapacidad sus derechos políticos y la posibilidad de gozar de ellos en pie de igualdad; de votar y ser elegidas, mediante la garantía de que los procedimientos, instalaciones y materiales electorales apropiados; a ostentar cargos y desempeñar cualquier función pública a todos los niveles de gobierno entre otras importantes cuestiones.
3. A modo de cierre [arriba]
Por lo expuesto, la participación ciudadana en la Constitución Nacional aparece, pero figurativamente como un “iceberg” con grandes contenidos de los cuales solo una parte permanece visible, (el de su texto original reformado), quedando menos en evidencia, el significativo aporte de los tratados internacionales de derechos humanos con jerarquía constitucional, por lo que el concepto de participación ciudadana en la misma, debe ser construido a partir de ese rico entramado.
Por otro lado, cabe consignar que en el constitucionalismo subnacional de la Argentina (Provincias y Ciudad Autónoma de Buenos Aires), la participación de la ciudadanía adquiere un papel preponderante, muchas provincias contemplan la participación desde sus preámbulos constitucionales, contienen principios participativos en general y en variadas temáticas, como así también mecanismos específicos (consulta popular, iniciativa legislativa, revocatoria de mandato, audiencias públicas, consejos de participación, etc.) tanto a escala provincial como local.
Por lo tanto, puede afirmarse que el marco constitucional de la República Argentina, se encuentra estructuralmente y en líneas generales ampliamente preparado para la institucionalización de formas, canales y procesos participativos para diferentes escalas territoriales, siendo su gran desafío la generación de estrategias concretas y sostenidas para su difusión y apropiación por parte de la ciudadanía.
Bibliografía [arriba]
Bidart Campos Germán, (1994). "Manual de Derecho Constitucional Argentino", Editorial Ediar, Buenos Aires, Argentina.
Bidart Campos Germán, (1995). "El derecho de la constitución y su fuerza normativa", Ediar, Buenos Aires, Argentina.
Bidart Campos Germán, (1998). “Manual de la Constitución Reformada” Ediar, Buenos Aires.
Fidyka, Leopoldo, (1995). “La Participación Comunitaria, Marco Constitucional de la República Argentina”, Dirección Nacional de Asuntos Comunitarios, Ministerio del Interior, Buenos Aires, Argentina.
Fidyka Leopoldo, (2009). “Participación Ciudadana en el ámbito municipal. Una aproximación desde el marco constitucional de la República Argentina”. Dirección Nacional de Relaciones con la Comunidad, Ministerio del Interior, República Argentina.
Linares Quintana Segundo V. (1957). “Gobierno y Administración de la República Argentina” Editorial TEA, Buenos Aires.
Rosatti Horacio y otros, (1994). “La Reforma de la Constitución”, Rubinzal Culzoni Editores, Santa Fe, Argentina.
Sabay. Daniel, (2011). “Manual de Derecho Constitucional” Editorial La Ley, Buenos Aires.
Zarini Helio, (1998). “Constitución Argentina: Comentada y Concordada”, Editorial Astrea, 1º reimpresión, Bs. As., Argentina.
Notas [arriba]
* Abogado (UBA). Magíster en Dirección y Gestión Pública Local (UIM, Universidad Carlos III- Universidad Internacional Menéndez Pelayo, España). Investigador, docente y consultor de distintos organismos y centros académicos. Se desempeña en la Administración Pública Nacional y es investigador de ESEIAP, Espacio de Estudios Interdisciplinarios sobre Asuntos Públicos.
[1] Como por ejemplo las constituciones de Bolivia, Paraguay y España.
[2] Según el art. 42 de la Constitución Nacional (CN).
[3] Art. 75 inc. 17 CN.
[4] Art. 75 inc. 19.CN.
[5] Art. 39 CN, mecanismo reglamentado por la Ley N° 24.747 de 1996.
[6] Art. 40 CN, mecanismo reglamentado por la Ley N° 25.432 de 2001.
[7] Fallo: "Baeza, Aníbal Roque c/Estado Nacional," CSJN 1994.
[8] El reconocimiento de la supremacía de los Tratados Internacionales sobre las leyes de la Nación se efectuó por primera vez en el fallo Ekmekdjian Miguel Ángel s/ Sofovich Gerardo de 1992 (Fallos 315:1492).
[9] Bidart Campos, Germán, "El derecho de la constitución y su fuerza normativa", Ediar, Buenos Aires, 1995, págs. 265-267
[10] Fallo CSJN Monges Analía M, c/ Universidad de Buenos Aires de 1996, (Fallos: 319:3148).
[11] Como fue ocurriendo con otros instrumentos internacionales como, por ejemplo: la Convención Interamericana sobre la Desaparición Forzada de Personas (1997); la Convención sobre la imprescriptibilidad de los crímenes de guerra y de los crímenes de lesa humanidad (2003) y la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (2014).
[12] Art. 75 inc. 23 CN. - Atribuciones del Congreso de la Nación.
[13] Según el art. 44 de la mencionada Convención.
[14] La cual adquirió jerarquía constitucional mediante la Ley N° 27.044 sancionada en el año 2014.
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