La adhesión de la Provincia de Buenos Aires a la Ley N° 27.348 mediante Ley N° 14.497
Emilio Romualdi
Juez del Trabajo - San Isidro, Buenos Aires
I. Introducción [arriba]
Mediante la Ley N° 14.497 la Provincia de Buenos Aires se adhirió a la Ley nacional N° 27.348, complementaria de la ley sobre riesgos del trabajo conforme lo dispuesto por el art. 4° de la norma federal. En este contexto se suele decir –en parte por lo que surge del art. 1° de la Ley N° 27.348– que la citada ley, en su Título I, establece, entre otras disposiciones, la actuación de las Comisiones Médicas jurisdiccionales como instancia administrativa previa, de carácter obligatorio y excluyente de toda otra intervención, para que el trabajador afectado solicite la determinación del carácter profesional de su enfermedad o contingencia, la determinación de su incapacidad y las correspondientes prestaciones dinerarias previstas en la ley de riesgos del trabajo.
A partir del texto de la ley y de esta afirmación –que trataré de demostrar que al menos en el modo de adhesión de Buenos Aires es errónea a diferencia de otras leyes que terminaron convirtiéndola precisamente en una instancia previa– haremos un breve desarrollo del tema que aparece como apasionante y de difícil pronóstico en cuanto a su desenlace final.
II. La ley de adhesión y las reglas procesales ante los Tribunales de Trabajo [arriba]
En primer lugar la ley es manifiestamente deficiente ya que no cumple con los requerimientos del art. 4° de la Ley N° 27.348. Efectivamente el segundo párrafo de la mencionada ley establece que “la adhesión precedentemente referida, importará la delegación expresa a la jurisdicción administrativa nacional de la totalidad de las competencias necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en los arts. 1°, 2° y 3° del presente y en el apartado 1 del art. 46 de la Ley N° 24.557 y sus modificatorias, así como la debida adecuación, por parte de los Estados provinciales adherentes, de la normativa local que resulte necesaria” lo que importa que además de adherir era necesario dictar normas procesales que definan la intervención de la justicia provincial como órgano de control judicial del acto administrativo.
Primera observación que luego se ampliará más adelante la norma expresamente prevé la transferencia de jurisdictio de los órganos provinciales a las comisiones médicas que son de carácter federal.
Luego, en relación a las normas procesales la provincia de Buenos Aires carece de reglas que permitan intervenir a los tribunales de trabajo como órganos de control en el marco de un recurso de apelación concedido en relación como prevé el nuevo art. 46 de la Ley N° 24.557 modificado por la Ley N° 27.348. En lo sustancial dicha norma establece que “….Una vez agotada la instancia prevista ante las comisiones médicas jurisdiccionales las partes podrán solicitar la revisión de la resolución ante la Comisión Médica Central. El trabajador tendrá opción de interponer recurso contra lo dispuesto por la comisión médica jurisdiccional ante la justicia ordinaria del fuero laboral de la jurisdicción provincial o de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires según corresponda al domicilio de la comisión médica que intervino. La decisión de la Comisión Médica Central será susceptible de recurso directo, por cualquiera de las partes, el que deberá ser interpuesto ante los tribunales de alzada con competencia laboral o, de no existir éstos, ante los tribunales de instancia única con igual competencia, correspondientes a la jurisdicción del domicilio de la comisión médica jurisdiccional que intervino…..”.
La única norma de esta característica en el ordenamiento legal provincial es la Ley N° 10.149 y sus modificatorias (11.201 (P.B.A.), 12.397 (B.O.: 3 al 7/1/00 – P.B.A.), 12.576 (B.O.: 8 al 12/1/01 – P.B.A.), 12.749 (B.O.: 5/10/01 – P.B.A.), 13.613 (B.O.: 29/12/06 – P.B.A.), 13.930 (B.O.: 30/12/08 – P.B.A.), 14.200 (B.O.: 24/12/10 – P.B.A.), 14.394 (B.O.: 15/11/12 – P.B.A.), 14.553 (B.O.: 24/12/13 – P.B.A.), 14.653 (B.O.: 19/12/14 – P.B.A.) y 14.880 (B.O.: 2/1/17 – P.B.A.) que en su art. 61 establece la posibilidad de recurrir las sanciones establecidas en el orden administrativo y cuyo trámite judicial está previsto en el art. 57 de la Ley N° 11.653 que establece claramente que el procedimiento corresponde cuando se trate de resoluciones de la autoridad administrativa del trabajo provincial. No es el caso de la ley porque las comisiones médicas a las que remite el art. 1 ° de la Ley N ° 27.348 son propias de la seguridad social y operan por tanto en el orden federal.
Sin embargo, bastaba que la ley remitiera a dicho artículo expresamente como procedimiento en sede judicial de la apelación ante las Comisiones Médicas para salvar esta cuestión. Ello era absolutamente posible porque el mismo es compatible con lo dispuesto 16 de la Resolución 298/17.
Ahora bien, no obstante ello y la ausencia del legislador en cumplir el mandato del art. 4° de la Ley N° 27.348 por vía de analogía podría implementarse dicho procedimiento. En ese contexto cabe analizar cuales reglas de competencia resultan aplicables. Me parece que es claro que en el marco de una tramitación intrasistémica la regla de competencia es la prevista en el art. 2 de la Ley N° 27.348 que desplaza lo previsto por el art. 3 de la Ley N° 11.653 dado que es el marco jurídico donde las partes dirimen su controversia y la verdad no veo cuestionamiento constitucional al mismo.
Ahora bien, otro aspecto es la asignación del tribunal competente. En el marco del art. 57 de la Ley N° 11.653 resulta competente para entender en el recurso conforme la SCBA el tribunal de turno a la fecha de dictado de la resolución apelada –conforme lo establecido por el art. 5 de la acordada 2212/87 y sus acordadas complementarias y modificatorias– con competencia territorial en la delegación (en nuestro caso comisión médica) que dictó la misma. No parece la solución más lógica y se justificaría que el recurso sea asignado mediante la mesa general de entradas como un expediente más de cada tribunal.
No puede soslayarse en este contexto que las partes podrían –de hecho lo hacen– someterse voluntariamente al trámite administrativo y requerir la intervención judicial como control del mismo por vía recursiva. En este contexto fáctico no hay reproche constitucional que efectuar y cabe analizar cuál es la regla aplicable. No tengo dudas que si la vía es recursiva y el mismos e concede en relación o se aplica el art. 57 de la Ley N° 11.657 o vía art. 63 de esa norma se aplican las disposiciones del Código Procesal Civil y Comercial en cuanto regula el recurso de apelación concedido en relación y con efecto suspensivo –arts. 243, 245, 251 y cctes. del CPCC–. Mi apreciación es que se aplica lo dispuesto por el art. 57 de la Ley N° 11.653 más allá de la inaplicabilidad de la Acordada de Corte sobre la competencia que justificaría en el caso concreto una nueva que dirima en este caso concreto la cuestión.
Luego, ¿qué será el recurso directo que menciona el art. 46 de la Ley N° 24.557 reformado por la Ley N° 27.348? Parecería que en este contexto si se recurre lo resuelto por la Comisión Médica Central ante la justicia ordinaria competente habría que remitir el expediente y que esta resuelva conforme lo previsto por el art. 57 de la Ley N° 11.653.
En ambos casos también podría sustanciarse el recurso (la ausencia de norma expresa por improvisación o impericia legislativa todo lo habilita) mediante el trámite de un juicio de reconocimiento posterior –lo cual en términos temporales resulta un agravio al trabajador– que implicaría por otro lado la necesaria declaración de inconstitucionalidad del art. 46 de la Ley N° 24.557 y de los arts. 16 y 17 de la Resolución 298/17. No concuerdo con esta posibilidad no sólo por el agravio temporal sino porque no responde de ningún modo a la previsión de la Ley N° 24.557 reformada y completada por la Ley N° 27.348. También lo es que ello implica una extensión temporal que en modo indirecto empuja al trabajador a consentir lo que ocurra en el marco del procedimiento previsto intrasistémicamente en la Ley N° 27.348 con lo que se obtiene tal vez un resultado inverso al buscado en la solución adoptada.
En este orden una primera digresión. Nada dice, aunque queda claramente implícito que queda derogada la Ley N° 10.149 en cuanto en su art. 38 sostiene que la Subsecretaría de Trabajo, por intermedio de la Dirección de Relaciones Laborales y delegados regionales, es la autoridad administrativa de aplicación de las normas referidas a accidentes de trabajo y contenidas en leyes nacionales y provinciales, y en contratos y convenciones colectivas de trabajo, dictando resolución definitiva que será ejecutada ante los Tribunales del Trabajo con jurisdicción en el lugar donde se prestó el trabajo. Dicha ley en su art. 39 normaba que el mismo órgano establecería servicios médicos tendientes a brindar a los trabajadores accidentados o a sus derechohabientes los informes o pericias pertinentes sobre el accidente sufrido, así como determinar el grado de incapacidad. En la misma forma procederá efectuando las liquidaciones por accidentes y enfermedades profesionales, actualizando las mismas al momento del efectivo pago.
Es decir, más allá de la operativa real cotidiana, como ya dije, estas reglas provinciales han sido derogadas con la sanción de la adhesión en la medida que se sostenga la constitucionalidad de la misma ya que la determinación del daño pasa a la órbita de las comisiones médicas. Quedaría por ver, aunque sea en el marco teórico, si se mantendría el sistema y se podría pedir la intervención de las mismas de manera voluntaria sin acceder a las comisiones médicas previstas en la ley federal. Es claro que estas resoluciones podrían ser objeto de apelación –que no está prevista en la Ley N° 10.149– en el marco del art. 57 de la Ley N° 11.653.
Otro aspecto menos teórico es analizar si el Poder Ejecutivo al promulgar la ley de adhesión a la norma federal y, vista la preeminencia de las mismas sobre las normas provinciales conforme art. 31 de la CN, estaría tácitamente consintiendo que las comisiones previstas en la ley provincial son ahora las de la seguridad social federal –Comisiones Médicas–. No veo a partir del análisis del discurso de los operadores políticos que este razonamiento se haya efectuado sin perjuicio de lo cual sería deseable un acuerdo, como por ejemplo hizo la provincia de Córdoba con la SRT, entre el Poder Ejecutivo provincial y el federal que eventualmente pudiera dar curso a esta idea que permitiría incluso aprovechar la escasa estructura de la provincia en tal sentido pero que de todos modos implicaría racionalización de costos.
Ahora bien, retomando el discurso original, está más que claro que la norma es deficiente en no establecer las normas procesales tal como ocurre por ejemplo en Córdoba con la Ley N° 10.456, en Corrientes con la Ley N° 6.429 y en Mendoza con la Ley N° 9.017 que establecen un procedimiento pleno de conocimiento como revisión de la determinación de la naturaleza y/o amplitud del daño en el accidente o enfermedad que se reclama como imputable a las tareas del trabajador/ra criterio que no comparto en términos estrictos de aplicación de la Ley N° 27.348 pero que además de ser en términos de equidad más adecuados salvaría la objeción constitucional que se verá más adelante.
Concluyendo este primer problema la ley provincial es incompleta en términos de cumplir lo establecido por el art. 4° de la Ley N° 27.348 y requiere, para su plena operatividad, el dictado de las reglas necesarias para habilitar a los tribunales de trabajo a intervenir como órgano de revisión de las decisiones de las comisiones médicas.
III. Naturaleza del procedimiento previsto en la Ley N° 27.348 [arriba]
Otro aspecto, es la naturaleza del procedimiento del que deriva el anterior problema. En ese contexto algunas jurisdicciones han establecido que la revisión un procedimiento pleno de conocimiento como revisión de lo que denominan instancia administrativa previa en un plazo de caducidad que varía de 15 días (Entre Ríos) a 45 días (Córdoba, Mendoza y Corrientes). En todos los casos las normas se repiten exigiendo además de los requisitos establecidos por la Ley de Procedimiento Laboral, y tratándose de acciones derivadas de la Ley sobre Riesgos del Trabajo, salvo en las excepciones contempladas en la Ley Nacional Nº 27.348, el trabajador debe acompañar bajo sanción de inadmisibilidad, los instrumentos que acrediten el agotamiento de la vía administrativa por ante la comisión médica correspondiente, una certificación médica que consigne diagnóstico, grado de incapacidad y calificación legal más allá de algunos otros datos formales divergentes pero no sustanciales.
Sin embargo, conceptualmente la Ley N° 24.557 con las modificaciones previstas en las Leyes N° 26.773 y 27.348 no es un procedimiento administrativo previo sino un sistema donde el daño se determina en sede administrativa y se controla en sede judicial.
Es decir, más allá de las palabras es un sistema de determinación administrativa de la naturaleza jurídica (conforme el dictamen del secretario legal técnico de la Comisión Médica) y la extensión del daño derivado de un accidente de trabajo o enfermedad con control judicial.
La Ley N° 27.348 establece una solución distinta de la opción prevista en el art. 4° de la Ley N° 26.773 –la que sigue vigente– que claramente requiere del trámite administrativo previo para el ejercicio de la acción civil. En este caso la instancia administrativa es imprescindible como previa a ejercer la acción civil que es de carácter plena y conforme las normas procesales de cada jurisdicción.
Ella es necesaria –en el contexto sistémico del sistema– ya que limita la participación de la aseguradora de riesgos en el pago de la indemnización al trabajador o eventualmente a su obligación ante el fondo de garantía conforme el art. 6° de ese mismo ordenamiento legal y no tiende a determinar la responsabilidad del obligado principal de la acción civil que es el empleador.
Este contexto deriva en el necesario análisis posterior sobre la constitucionalidad de las normas de adhesión.
Por el contrario, como ya vimos la Ley N° 27.348 establece el mismo procedimiento limitando la intervención judicial al control del poder judicial a la revisión por vía recursiva sistema que tal como se dictó la ley de adhesión ha quedado incólume en la provincia de Buenos Aires.
IV. La constitucionalidad del sistema de adhesión [arriba]
En este plano de análisis hay dos temas que abordar sin perder de vista en el “a priori” el sistema es muy particular ya que un órgano de la seguridad social de carácter federal es controlado en su validez por un órgano de carácter estadual. Digamos que al menos es un caso particular (para ser prudente). Desconozco si en derecho comparado hay un sistema similar de control del poder Judicial de un órgano administrativo dependiente de un ejecutivo distinto al suyo.
Veamos. En primer lugar y como consecuencia de la operatividad del sistema aparece en el fondo el estado provincial delega, mediante la adhesión, un trámite administrativo de una cuestión no delegada al estado federal en el art. 75 de la CN ni hay en los art. 99 y siguientes de la máxima ley nacional norma que habilite esa delegación. Sin embargo, en cuanto a la delegación de normas de carácter procesal la Ley N° 19.551 implica una transferencia de facultades de dictar normas procesales de los estados provinciales al federal y su validación constitucional hoy está fuera de discusión.
Esto nos deriva al núcleo del problema –al menos en mi visión– que se vincula con la constitucionalidad de la transferencia de facultades de competencias provinciales a órganos nacionales conforme las previsiones del art. 116 de la Constitución Nacional.
En este aspecto es público que al exponer sobre este tema ante la Comisión de Trabajo y Previsión Social del Honorable Senado de la Nación, criticando la invitación contenida en el art. 4 del entonces proyecto que luego se transformara en la Ley N° 27.348, el Dr. Rolando Gialdino, sostuvo que: "Se trata, en realidad, de una invitación constitucionalmente inadmisible pues induce a que los estados provinciales realicen actos claramente repudiados por los arts. 5, 75 inc. 12), 121 y 122 de la Constitución Nacional. Tiene juzgado la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el célebre caso Jiménez [Giménez] Vargas que los poderes no delegados o reservados por las provincias no pueden ser transferidos a la nación en tanto no lo sean por la voluntad de las provincias expresada en Congreso General Constituyente. Además, esta inválida y grave delegación también menoscabará el derecho constitucional de toda persona a su juez natural" (Cfr. Versión taquigráfica de la Reunión de la Comisión de Trabajo y Previsión Social de la Cámara de Senadores de la Nación del 23/11/2016, publicada por la Dirección General de Taquígrafos).
Es decir, no es admisible –en respuesta a la pregunta de Machado– constitucionalmente que las provincias, mediante una ley ordinaria de sus legislaturas, renuncie de las atribuciones que se reservaron mediante la Constitución tal como sostiene Seco quien afirma que no se puede delegar un poder provincial que es indelegable, como es el poder de legislar sobre temas procesales, ni tampoco el poder jurisdiccional de resolver los conflictos entre particulares pues los accidentes y enfermedades laborales son materia de derecho común. Su legislación procesal y resolución en casos corresponde a las provincias según el texto constitucional federal. No hay materia federal, y no es posible delegar la competencia legislativa provincial en la Superintendencia de Riesgos del Trabajo la que queda autorizada a reglamentar el procedimiento mediante sus resoluciones como lo prevé el art.3º Ley N° 27.348. Ejemplo de ello serían la Resolución 298/2017 y la Resolución 899-E/17 dictadas con posterioridad y en función de la ley del sistema de riesgos del trabajo.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación tiene dicho que el diseño del sistema federal reconoce la preexistencia de las provincias y la reserva de los poderes no delegados por éstas, a la vez que exige aplicar preeminentemente los poderes federales en las áreas en lo que así lo estableciera la Constitución Nacional, tendiendo a atender el desenvolvimiento armonioso de las autoridades locales y federales evitando el choque y oposición entre ellas (Fallos 286:301; 307: 360, entre otros). Asimismo la Corte Suprema ha sostenido que los poderes de las provincias son indefinidos y originarios y los delegados a la Nación definidos y expresos, pero aclarando que los poderes provinciales no pueden enervar el ejercicio de los poderes delegados so pena de convertir en ilusorios los propósitos objetivos de las citadas facultades, las que se afincan en la necesidad de procurar el bien común de toda la Nación (Fallos 304:1186 y 312:1437).
Ahora bien, claramente no se vislumbra en el caso que se configure el supuesto previsto en el último párrafo siendo por tanto clara la aplicación de los precedentes que tienen a afirmar las autonomías provinciales (Fallos 239:343).
En este contexto la Provincia de Buenos Aires está en relación a otras que han adherido en una situación diferenciada.
En el caso bonaerense hay una clara afectación del art. 116 de la Constitución Nacional porque los tribunales de trabajo dejan de tener competencia originaria y su tarea se limita en el texto de la ley a controlar la validez de los resuelto en el marco de las comisiones médicas. De forma tal que una cuestión de derecho común es sustanciada al menos en una suerte de “primera instancia” en sede administrativa por un órgano de carácter federal.
En ese contexto, más allá de cualquier argumentación dialéctica, hay una transferencia de competencia jurisdiccional de la provincia al estado federal dado que las comisiones médicas ejercen las facultades propias de un tribunal de grado.
En el marco de la provincia puede no verse claro dado que hay tribunales de única instancia pero se ve con mayor precisión en una provincia donde hubiera doble instancia y se siguiera este camino de adhesión. En ella el juzgado de primera instancia no interviene porque la comisión Médica asume las tareas jurisdiccionales que le son propias. En el caso de Buenos Aires se le sustrae al tribunal la sustanciación y resolución inicial del problema y se lo limita a validar o no la resolución de la Comisión Médica conforme los términos del expediente administrativo que suple la instrucción judicial. Esto es claramente una transferencia de competencias no previstas en el art. 116 de la Constitución y por tanto, siendo el constituyente el único habilitado para realizar dicha transferencia, resulta inconstitucional la adhesión efectuada por la provincia de Buenos Aires.
Ello sin perjuicio que se agrava la cuestión dado que el órgano que instruye no tiene control del que ejerce su control, como ocurre en un procedimiento judicial de doble instancia donde las partes pueden recurrir las disposiciones del juez de grado a la cámara para su revisión. Nada de ello está previsto. De modo que al tribunal de trabajo le llega un expediente instruido íntegramente en sede administrativa a fin de que ejerza una limitada facultad de control grado con imposibilidad de modificar lo sustanciado ante la Comisión Médica.
Esta última observación, al igual que la discriminación del trabajador de impedirle un acceso a la justicia para efectuar un reclamo por sus pretensiones procesales, es válida también en la Ciudad de Buenos Aires donde al no haber necesidad de ley de adhesión el procedimiento queda configurado igual que en la provincia de Buenos Aires.
En definitiva, la Ley N° 14.497 de adhesión resulta inconstitucional dado que una norma de la legislatura no puede transferir competencias provinciales al estado federal dado que dicha instancia es propia de una asamblea constituyente que lo establezca. En ese contexto la inconstitucionalidad debe ser tratada aún de oficio pues se trata de una cuestión de derecho que se haya comprendida en la potestad del juez de suplir el derecho no invocado o invocado erróneamente dado su deber de mantener la supremacía constitucional.
Ello así en virtud que estamos frente a un problema de validez de la regla. En tal sentido es obligación del magistrado determinar si la autoridad que la promulgó tenía poder legítimo para expedir normas jurídicas; es decir, normas vinculantes en ese determinado ordenamiento jurídico; para ello, hay que remontarse a la Constitución Nacional (CN), que es la base de la validez de todas las normas de determinado sistema. En definitiva, sólo se puede concebir una norma jurídica válida dentro de un sistema de normas válido que requiere la necesaria facultad del órgano que la emite para hacerlo. Si no las tiene no es norma jurídica y como tal inaplicable más allá de que las partes puedan impugnar su validez. Sería absurdo que un juez aplicara una norma que no es tal sólo porque las partes no la cuestionan.
Así, es doctrina legal de la SCBA el arduo embate en torno al control constitucional de oficio ha concluido a partir de la decisión de la CSJN recaída por mayoría en la causa "Mill de Pereyra" del 27-IX-2001. En efecto, ha terminado prevaleciendo el criterio según el cual: a) La declaración oficiosa de inconstitucionalidad no implica un avasallamiento del Poder Judicial sobre los demás poderes, pues dicha tarea es de la esencia de aquél, siendo una de sus funciones específicas la de controlar la constitucionalidad de la actividad desarrollada por el Ejecutivo y el Legislativo, a fin de mantener la supremacía de la Constitución. b) La presunción de validez de los actos estatales en general no se opone a la declaración de inconstitucionalidad de oficio toda vez que, en tanto mera presunción que es, cede cuando los actos estatales contrarían una norma de jerarquía superior. c) Finalmente, no cabe aducir quebrantamiento de la garantía de la defensa de la contraparte. El control de constitucionalidad constituye una cuestión de derecho que, en cuanto tal, puede ser resuelta por el juez mediante la facultad de suplir el derecho no invocado por las partes (iuranovit curia). La aplicación de este principio incluye el deber de tener la supremacía de la Constitución. (SCBA LP P 98540 S 20/02/2008; Carátula: B.,R. D. s/Robo agravado. Tva. robo agravado, homicidio simple, homicidio en ocasión de robo, etc.; SCBA LP P 73200 S 15/03/2006 F. o F.,V. A. s/Robo agravado por el uso de arma en grado de tentativa y resistencia a la autoridad).
Ahora bien, distinto el problema en las provincias donde se fija un proceso pleno de revisión. En este caso no hay afectación del art. 116 de la Constitución nacional porque el Poder Judicial retiene su competencia y jurisdicción plena y el trámite ante la comisión se convierte en el “trámite previo” al que refiere el art. 1° de la Ley N° 27.348.
En ese contexto el trámite ante la Comisión Médica se convierte en un requisito de la acción –como lo es por ejemplo la mediación previa obligatoria– y por tanto no existe afectación del art. 116 de la Constitución Nacional sobre todo en la medida que el Poder Ejecutivo al promulgar la ley consiente la transferencia de sus atribuciones. Esa transferencia podría encontrar implícita justificación en el art. 125 primer párrafo de la Constitución nacional que si bien no refiere a este supuesto puede resultarle aplicable.
Ahora bien, se suele argumentar el precedente Castillo como fundamento de la inconstitucionalidad de las leyes de adhesión lo cual no es necesariamente correcto.
En tal sentido como ha dicho la SCBA en la causa C. 2605.XXXVIII "Castillo, Angel Santos c/Cerámica Alberdi" (sent. del 07-IX-2004) la Corte Suprema de Justicia de la Nación declaró la inconstitucionalidad del art. 46 de la Ley N° 24.557 en cuanto atribuye competencia a la justicia federal para intervenir en materia de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, criterio que reiteró poco tiempo después al confirmar la sentencia dictada por esta Suprema Corte en el precedente "Quiroga Juan Eduardo c/Ciccone Calcográfica S.A." (C.S.J.N., causa Q. 85.XXXIX, sent. del 15-II-2005).
De modo tal que, conforme lo expuesto previamente, sería aplicable analógicamente este fallo a la ley de adhesión en la Provincia de Buenos Aires a diferencia de otras jurisdicciones y por tanto el análisis de la constitucionalidad del sistema en ellas se desplaza a la Ley N° 27.348 y excede este marco de análisis.
Sin perjuicio de ello y en el marco intraconstitucional provincial el problema es analizar si el procedimiento de determinación administrativa de la naturaleza y extensión del daño cumple con los requisitos de las constituciones locales en cuanto las garantías que establezcan de acceso a la justicia.
En este contexto el art. 39.1 de la Prov. de Buenos Aires establece que:
El trabajo es un derecho y un deber social.
1- En especial se establece: derecho al trabajo, a una retribución justa, a condiciones dignas de trabajo, al bienestar, a la jornada limitada, al descanso semanal, a igual remuneración por igual tarea y al salario mínimo, vital y móvil.
A tal fin, la Provincia deberá: fiscalizar el cumplimiento de las obligaciones del empleador y ejercer en forma indelegable el poder de policía en materia laboral; propiciar el pleno empleo, estimulando la creación de nuevas fuentes de trabajo; promover la capacitación y formación de los trabajadores, impulsar la colaboración entre empresarios y trabajadores, y la solución de los conflictos mediante la conciliación, y establecer tribunales especializados para solucionar los conflictos de trabajo. Hasta aquí no habría objeciones pero el art. 15 de ese ordenamiento legal establece que La Provincia asegura la tutela judicial continua y efectiva, el acceso irrestricto a la justicia, la gratuidad de los trámites y la asistencia letrada a quienes carezcan de recursos suficientes y la inviolabilidad de la defensa de la persona y de los derechos en todo procedimiento administrativo o judicial.
El primer párrafo del artículo es el que genera el primer interrogante. Hay o no violación de esta garantía. No debe dejar de leerse el último párrafo que garantiza el procedimiento administrativo. Ahora, el procedimiento previsto que establece la Ley N° 27.348 no permite no ya un acceso irrestricto a la justicia sino que simple y llanamente limita su actuación a controlar la actuación del órgano administrativo. Es decir excluye al trabajador de la posibilidad de requerir de manera directa la intervención de los tribunales de justicia para resolver su controversia.
Este escollo parece un tanto insalvable.
Ahora, en relación a la anterior redacción del art. 46 de la Ley N° 24.557, la SCBA ha sostenido que es inconstitucional detraer de los tribunales bonaerenses los pleitos que corresponden a su ámbito debiendo tramitar la causa ante el tribunal del trabajo competente de esta provincia, sin pasar previamente por ante los entes no jurisdiccionales que determina aquella normativa (el destacado es mío). Es decir, si la Corte provincial en dicho fallo impugna un sistema que obliga a un tránsito administrativo previo a la intervención plena de los tribunales de trabajo, mucho más deberá impugnar un sistema donde el tribunal de trabajo está limitado a controlar por vía de apelación lo establecido por la comisión médica.
Esta situación descripta en el fallo es la que ahora existe en las provincias que adhirieron y fijaron un procedimiento de revisión mediante un juicio de conocimiento pero no es el que acontece en la provincia de Buenos Aires conforme vimos previamente.
Agrava la situación el hecho que se establece para el trabajador una distinción en su propia condición de acceder a un tribunal de justicia cuando reclama en pretensiones procesales ajenas a su carácter de trabajador. La norma tal cual ha quedado operativamente instrumentada en nuestra provincia excluye el trámite pleno de un juicio de conocimiento ante un tribunal de justicia a una persona por su condición de trabajador.
V. Conclusiones [arriba]
No escapa a mi compresión del problema que el tránsito judicial de la resolución de esta controversia es excesivo tal como se ha desarrollado el sistema hasta la actualidad. Como decía Borges el tiempo es inherente al hombre y la verdad la conciencia de la propia finitud y que cada minuto de vida es irrecuperable en la vida, no ya de un trabajador sino de cualquier persona, nos debe motivar a encontrar soluciones. El tiempo es angustia y por tanto es daño en sí mismo.
Sin embargo, ellas no pueden ser ajenas a un sistema institucional que hemos adoptado en la Constitución Nacional y en las constituciones provinciales. Renunciarlo es también hacerlo al concepto de “calidad institucional” esencial en el desarrollo de cualquier estado. Por tanto, no es posible convalidar un sistema aún cuando este fuera beneficioso para algún sector social si ello implica sacrificar las instituciones. En ese contexto es destacable la opinión de De Lazzari cuando sostiene que una norma viciada, aunque pueda resolver algunos casos de manera justa, no puede ser tolerada (o pronto aceptaremos los frutos de los árboles venenosos). SCBA LP 105883 S 15/07/2015 Ale, José A. contra FRAMAHI S.R.L. Indemnización. Daños y perjuicios por accidente.
Esta claudicación habilita cualquier otra posterior y por tanto la flexibilización y final destrucción del sistema. Sin sistema –es decir sin reglas claras a priori– no hay convivencia ni calidad de vida.
En ese contexto, consciente de los problemas temporales en la resolución de las controversias, pero estricto defensor desde mi perspectiva del federalismo vigente en nuestro país, es que me permití hacer las previas reflexiones.
No pretendo calificar intenciones ni justificar las motivaciones de la ley ni construir conjeturas sobre prejuicios ideológicos de orden político que no me corresponde efectuar. Simplemente desde mi estructura de pensamiento e ideología jurídica (que es en definitiva un orden de prioridad de valores en este caso de orden jurídico) he efectuado una serie de reflexiones que espero le resulten válidas al lector.
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