Este trabajo efectúa algunas consideraciones a partir de la definición de Estado de Guillermo O´DONNELL, relacionándola con los contenidos desarrollados en el curso 2009 de la asignatura Elementos básicos de Ciencia Política, a cargo del Prof. Dr. Manuel Alcántara Sáez del Máster en Democracia y Buen Gobierno de la Universidad de Salamanca.
El autor argentino considerado, abogado por la Universidad de Buenos Aires y doctor en Ciencia Política por la Universidad de Yale, fue el creador del concepto “Estado burocrático autoritario” que caracteriza a un Estado que busca desplazar e inhabilitar a la clase política y sus mecanismos democráticos, a fines de restaurar un orden y un sistema anteriores, que se han visto alterados por un movimiento popular, con un marcado protagonismo de los trabajadores. En esta tipología de Estado, se configuran la falta de fundamento racional en las decisiones de gobierno, un sistema social carente de libertad y la negación al consenso político.[1]
Otros de los aportes del destacado politólogo fallecido en noviembre 2011 fueron el desarrollo de los procesos de transición a las democracias vinculados a la accountability, a la "democracia micro" y la "democracia delegativa".
El análisis de la definición parte de la centralidad que posee el poder en relación al Estado, donde las dimensiones del aquel se expresan: como conjunto de burocracias, que he relacionado con Administración Pública eficiente; como sistema legal, donde destaco el papel del Derecho, de la ley y del Estado de Derecho; como foco de identidad colectiva, donde apunto la noción de patria; y como filtro, donde establezco puntos de conexión del Estado en tanto protector de los intereses nacionales.
Un párrafo especial lo constituye el adjetivo democrático, siguiendo el mismo hilo conductor de O’donnell, poniendo de relieve la importancia del Estado de Derecho, como el mejor medio para la consecución de los factores que hacen al desarrollo integral de la persona.
La finalidad del bien común justifica al Estado, y en esa tesitura culmina mi análisis del concepto de Estado en cuestión, relacionando sus caracteres con los clásicos en la materia.
2. La definición de Estado de Guillermo O´DONNELL. El poder o los poderes y el Estado [arriba]
“Un conjunto de instituciones y de relaciones sociales (la mayor parte de éstas sancionadas y respaldadas por el sistema legal de ese Estado) que normalmente penetra y controla el territorio y los habitantes que ese conjunto pretende delimitar geográficamente. Esas instituciones tienen como último recurso, para efectivizar las decisiones que toman, la supremacía en el control de medios de coerción física que algunas agencias especializadas del mismo Estado normalmente ejercen sobre aquel territorio.”[2]
He aquí la definición de Estado para Guillermo O´DONNELL. Como el mismo autor lo indica, tal definición es descriptiva, en tanto nos traduce lo que el Estado es, y no lo que debería ser o lo que puede hacer. En efecto, quedan afuera de esta noción las concepciones deontológicas o prescriptivas, para centrarse en lo que la realidad muestra como evidente.
Seguidamente, indica que la definición se refiere principalmente al poder o a los poderes, “ella apunta directamente al tema de poder”[3] a partir de cuya enunciación plantea lo que a su juicio son las cuatro dimensiones del Estado.
Ya desde el concepto de la política que nos viene del arjé de Aristóteles, en tanto arte del manejo del gobierno [poder] y con la incorporación de la noción publicum de los jurisconsultos romanos, puede establecerse que, ante todo, el poder es político. Maquiavelo, despojando la eticidad de la política, afirma con precisión que el objeto de la política es el poder y es como un imán que atrae su persecución, obtención y mantención en él.
En efecto, el poder político es una manifestación de la capacidad del hombre, basada y fundamentada en la autoridad y la fuerza, que es eficiente para la obtención de determinadas conductas, (aspecto positivo) y para la prohibición de otras, (aspecto negativo), con el objeto de procurar el bien común de la sociedad. Esa capacidad que alguien posee sobre otro para que haga algo aun en contra de su voluntad, se vale de instituciones y normas que regulan las relaciones de poder.
En el análisis de la génesis y proyección del poder, vemos que su legitimación se da a través de dos vías: por el origen y por el ejercicio. Según el origen, si fue adquirido según la forma o el procedimiento legal establecido. Según el ejercicio, si conduce a la comunidad a su fin.
La legalidad es un concepto formal, y hace referencia a que el poder es legal cuando es ejercido por quienes han llegado a él según los procedimientos y formas que establece el derecho. Los títulos del poder pueden provenir de la tradición, de la legalidad-racionalidad o bien del carisma del líder. Lo habitual es que se presenten matizados con un agregado: el consentimiento. Sobre éste se basa la legitimidad y sobre ella, a su vez, el sistema político.
La legitimidad es un concepto de fondo, e indica que el poder es legítimo cuando es ejercido según un criterio de validez aceptado por el grupo político (consentimiento), y que consiste en la noción de finalidad de bien común que debe orientar a la comunidad política. Su intensidad la medirán el voto, por ejemplo; los grados de realización de los fines del Estado, como la salud, la educación o la seguridad; o bien, las encuestas.
La autoridad es una exigencia de la sociedad, ya que le da y mantiene la unidad, ordenándola en busca de sus fines propios y que debe reunir una base de eticidad. Así resulta que la autoridad posee el derecho de exigir de los miembros los medios necesarios y precisos para lograr el bien común, al tiempo que los ciudadanos debe obedecer las leyes del Estado y las órdenes del gobernante. De esta manera se colige que la obediencia a las disposiciones, normas u órdenes justas, no atentan contra la libertad, sino que en realidad la facilitan y encauzan rectamente, con lo cual el asentimiento a la autoridad no es incompatible con la libertad.
Al mismo tiempo, la autoridad tiene el deber de conducir a la comunidad hacia su fin, por lo cual al ciudadano le corresponde el derecho de exigir, como su suum, que sean ejecutadas las políticas públicas más eficientes. El deber correlativo social es colocar en las funciones públicas a los más dignos e idóneos.
La autoridad, entonces, exige la posesión de la prudencia política, pues esta virtud permite discernir en toda circunstancia, cual es el verdadero bien, eligiendo los medios rectos para realizarlo - recta ratio agibilium -, en el caso concreto, complejo y urgente.
Por tanto, la autoridad del Estado, no es el Leviatán de Thomas Hobbes que sólo existe para impedir que el hombre sea homo homini lupus sino que más bien se acerca a la construcción de John Locke en tanto es una entidad que busca proteger los derechos de los súbditos. Pero será con Montesquieu con quien se afirma la tesis que el Estado existe para garantizar las libertades individuales (políticas, religiosas, económicas) y donde el gobierno es una parte del Estado, y por tanto le es vedado oprimir al ciudadano. Con este autor, con su principio de la división de poderes más el aporte del sistema de pesos y contrapesos de los constitucionalistas anglosajones, se sientan unas de las bases esenciales de los Estados modernos, más el contractualismo de Rousseau expresado en el pacto social.
A la autoridad estatal legítima se le exige eficacia sobre su acción de gobierno. La relación de la legitimidad con la eficacia no es de carácter transitivo pero, con la imagen de Juan José LINZ, hay una relación de “vasos comunicantes” (Ley de Stevin). Es decir, un sistema político puede perder legitimidad y deberá generar más eficacia, ya que a mayor desarrollo, crecimiento y éxito en las políticas públicas, la legitimidad es menos cuestionada. En este sentido, la legitimidad queda oculta cuando la eficacia es mayor (como en el caso de China, donde el crecimiento económico desvanece el cuestionamiento de la legitimidad del régimen); y a la inversa, cuando la eficiencia no es suficiente, habrá que buscar el apoyo de la legalidad y de sus principios (carismática, tradicional o legal racional).
Expresando quizás una paradoja esencial, nuestra época es aquella donde “todo el mundo proclama en voz alta los principios democráticos liberales de la legitimidad, las instituciones del Rechtsstaat, incluso en los casos en que puedan violarse constantemente. (…) Esta es una realidad que los Estados modernos no pueden ignorar excepto inclinándose hacia el autoritarismo…”[4]
a. Las dimensiones que incluye el Estado:
i. como conjunto de burocracias y Administración Pública eficiente
En tanto conjunto de burocracias, se les asigna a éstas las responsabilidades a ejercer en la estructura estatal, que en términos jurídicos, se denomina asignación de competencias. Por el principio de división de poderes y el de división del trabajo, a cada organismo del Estado le corresponde ejercer una potestas, que se configura como derecho – deber para desarrollar así una función específica que justifica la existencia de dicho organismo. La organización de la burocracia es compleja y de dimensión jerárquica, por mandato normativo, sea constitucional, legal o reglamentario.
Para O´Donnell la burocracia “es un conjunto de relaciones sociales de comando y obediencia que está jerárquicamente pautado por reglas formales y explícitas, vigentes en el seno de una organización compleja.”[5] De aquí mismo se infiere que las relaciones que han de desplegarse son, precisa-mente, no igualitarias tanto para los que conforman su interior, cuanto para los que se relacionan con ella desde la sociedad.
En ese crudo despojo de la ciudadanía ante las crecientes burocracias “tal vez nada revele mejor la carencia de derechos de pobres y vulnerables que sus interacciones con burocracias estatales cuando deben obtener un empleo o un permiso de trabajo (…) o simplemente (pero a menudo trágicamente) cuando tienen que ir a un hospital o a una estación de policía. Ésta es la otra cara de la luna para los privilegiados, que para evitarla montan elaboradas estrategias y redes de relaciones.”[6]
El problema es que cuando se trata de relaciones de burocracia, “los individuos – ciudadanos o no – se encuentran a menudo en situaciones de marcada desigualad de facto. Ellos enfrentan burocracias que actúan sobre la base de reglas formales e informales que rara vez son transparentes y fácilmente comprensibles.”[7] En este punto nuestro autor hace evidente una importante distinción en el maltrato que padecen los ciudadanos por parte de las instituciones estatales, y les opone no el buen trato, sino el trato democrático, que tiene lugar cuando aquellas respetan los derechos y la dignidad de las personas.
Kant sostenía que el derecho es un fruto de la razón y del pensamiento humano, y el poder se articula como un conjunto de poderes absolutamente sometidos al concepto de soberanía popular. Si bien ésta es limitada, el concepto de pueblo se refiere sólo a los propietarios y a los que pagan impuestos. El concepto ampliado de pueblo se alcanzará más tarde, pero ¿no hay un retroceso al concepto kantiano cuando observamos que los ciudadanos parecieran estar catalogados entre primera o segunda categoría? Incluso aplicando la terminología del filósofo alemán, pareciera que si.
Por tanto, debe aspirarse a un Estado activo, responsable e inclusivo, cuyas instituciones se rijan por los principios de honestidad, transparencia y de eficiencia en la gestión pública, actividad que se actualiza a través de la estructura burocrática de carácter esencialmente igualitaria y no arbitraria.
ii. como sistema legal y el papel del Derecho, de la ley y del Estado de Derecho
En la medida que el sistema legal “es un entramado de reglas que penetran y co determinan numerosas relaciones sociales”[8], este hace referencia a la dimensión jurídico legal del Estado que en la contemporaneidad adquiere forma en las constituciones nacionales.
De ese orden formal resulta que el Derecho es algo moralmente objetivo y en cuanto tal, es un medio para la perfección de la vida social en tanto requiere de conductas, normas y relaciones justas. El Derecho entonces, le otorga la formalidad legal en sentido amplio o material al ser estatal. Como expresión de un avance en la evolución política, nos encontramos ante el Estado de Derecho, que no es sólo un Estado sujeto a un régimen jurídico, sino que incorpora otros elementos esenciales.
En efecto, el otro factor que determina la existencia de un Estado de Derecho, además de la división de poderes y su control, es la vigencia de ciertos derechos que al ser positivizados por la Constitución se consideran derechos fundamentales. Pero todos, unos y otros, son propios del hombre y exigibles a los Estados según su medida. En última instancia, Constitución significa “una estructura de la sociedad política, organizada a través de y mediante ley, con el objetivo de limitar la arbitrariedad del poder y someterlo al derecho.”[9]
Por eso, cuando se lesiona el Estado de Derecho, no se afecta solo a una norma, en este caso la Constitución, sino que en verdad se atenta contra el basamento mismo del pacto de convivencia, que no es otra cosa que lesionar a la civilización misma, lo que configura un verdadero clivaje social y sistémico.
En la realidad ocurre un distanciamiento de la formalidad prescripta por las normas y se vulnera aquel “valor que es la eliminación en la arbitrariedad en el ámbito de la actividad estatal que afecta a los ciudadanos”[10], clave en el Estado de Derecho. Por ello es imprescindible un “estado de derecho genuinamente democrático, que acerque por lo menos los derechos políticos, las libertades civiles y los mecanismos de accountability que preservan la igualdad política de los/as ciudadanos/as y fijan límites a los abusos del poder estatal y privado.”[11]
En lo que hace al control en el desempeño de la función pública en las democracias representativas, O´Donnell destaca la importancia de la responsabilidad horizontal o accountability horizontal. Ésta se diferencia del control vertical que es el que se realiza a través de las elecciones, por un lado, y por los organismos que tienen por competencia entender en los ilícitos o incumplimiento de los deberes de funcionarios públicos.
La responsabilidad se ejerce bien en el momento básico del acto electoral (sobre todo en la reválida o reelección donde el político quiere permanecer en el cargo); a través del juicio político; en la revocatoria de mandato (que sería una forma perfeccionada). Pero además, en las democracias contemporáneas la accountability horizontal se realiza por medio de agencias estatales o instituciones similares con autoridad legal que ejercen un control particular de la clase política, sea como control ordinario hasta imputaciones de naturaleza penal (como serían el Defensor del Pueblo, Oficinas de Transparencia o de Ética Pública, etc.)
En todos los casos, estos supuestos hacen realidad un postulado esencial del sistema democrático, como es la responsabilidad por los actos públicos estatales o de gobierno, ya sea por actos de corrupción (acciones negativas) o incumplimiento de sus funciones (acciones omisivas).
iii. como foco de identidad colectiva y la noción de patria
La identidad de un pueblo se construye a partir de mitos, con un gran contenido subjetivo que hacen a la identidad nacional, con la cultura política donde se proyectan las construcciones políticas identitarias, y con el papel esencial del capital social, donde la confianza es el factor clave en los lazos entre los individuos.
Si las burocracias estatales y el derecho “presumen generar, para los habitantes de su territorio, el gran bien público de orden general y de la previsibilidad de una amplia gama de relaciones sociales” está garantizando por ello, la continuidad histórica de la unidad territorial respectiva, lo que nos lleva casi directamente al concepto de patria.
Hay una vinculación lingüística y nocional originaria entre el concepto de patria y la paternidad, que es común a todos los pueblos indoeuropeos. No se trata de la paternidad en el sentido biológico sino social, como cabeza, origen o autoridad de una estirpe o de una casa. La connotación de antepasados que comprende el concepto no se restringe a los biológicos sino que se extiende a los fundadores del país, de la nación o de la ciudad en sentido lato y consiste en el vehículo de inserción histórica del hombre en la vida social, y es a la vez un elemento fundamental en su formación.
La patria es como la continuidad de la familia en el orden perfectivo y también más que el pueblo entendido como totalidad social o étnica, no pudiendo reducirse al mero pasado de un pueblo y de su tierra. Es todo ello: pueblo, tierra e historia, vivificados por una tradición que les confiere una cierta unidad espiritual en la búsqueda de un futuro común. Es a lo que se refiere el autor cuando dice: “desde el Estado se nos invita al reconocimiento generalizado de un ´nosotros´ que apunta a crear una identidad colectiva”[12] que está por encima de las contingencias particulares de tipo social.
La relación de pertenencia a la patria, es uno de los principios constitutivos de la personalidad concreta de cada hombre, en la medida que es una determinación cultural de máxima entidad. En este sentido, un amplio sector de la vida humana encuentra en esta referencia de pertenencia y de propiedad, su propio valor, a tal punto que su pérdida, rechazo o abandono implica siempre, por necesidad, una devaluación o corrupción vital: es la contradicción interna, una suprema infidelidad en el orden natural.[13]
Toda persona con integridad moral comprenderá que una vida asentada sobre la traición a la patria o de desvinculación hacia ella considere que su vida no es digna. De hecho, uno de los principales y más dolorosos castigos en la antigüedad, era del destierro, y también hoy en día, aunque no se le de ese nombre, el mismo castigo se sigue aplicando, como es de práctica en el actual régimen cubano, por ejemplo.
Vinculando los conceptos, vemos que el papel de la política no es despojado o abstracto, sino que también “es ´mística´, materia de fe, de religión secular;(…) En algunos casos encontramos unidades políticas casi monolíticas caracterizadas por una ausencia desesperante de solidaridad.”[14]
El bien común político es el primer principio del obrar humano en el orden temporal. Pero lo abstracto en cuanto tal, no puede ser objeto del amor como acto de la voluntad. En este sentido, nadie da la vida por la comunidad política en general, en cambio, cuando es necesario se derrama la sangre por la patria. El llamado de la patria es para el hombre digno, algo absolutamente incondicionado.
iv. como filtro o protector de los intereses nacionales
Si lo que se pretende es regular “los diversos espacios y fronteras que median entre ´el adentro´ y ´el afuera´ del territorio y la población que delimita”[15], se puede relacionar con la protección de los intereses nacionales o del pueblo, sea que tiendan a asegurar los beneficios de la propia población civil y de los agentes económicos.
En Latinoamérica, históricamente gran parte de los gobiernos han tenido un tinte mesiánico, casi mágico al momento de dimensionar la complejidad de la situación nacional e internacional en las cuales les ha tocado gobernar.
Las promesas (incumplidas) han estado a la orden del día, y las esperanzas y expectativas, más fugaces, pues no se ha partido de asumir los esfuerzos que impone la realidad, y “(…) siempre se ha señalado lo inoportuno del recurso de prometer, por parte de los lideres políticos, que el régimen democrático podría resolver todos sus problemas, en lugar de admitir que existen serias dificultades que no pueden resolverse inmediatamente.”[16] Cabe traer a colación el famoso discurso del ex presidente argentino Raúl Alfonsín que “con la democracia se come, se vive, se educa”, mientras los índices al terminar su mandato, indicaron otra cosa; o el “salariazo” o la revolución productiva” de la campaña presidencial de Carlos Menem; o la promesa de Eduardo Duhalde al asumir la presidencia del país de devolver dólares cuando la pesificación y la salida de la convertibilidad. ¿Fueron intentos de construcción de mitos o discursos inapropiados por la temeridad?
Un párrafo aparte merece la cuestionable política económica exterior que han desarrollado los países de Latinoamérica, donde lo nacional ha pasado a segundo plano (históricamente) en beneficio de los países desarrollados, donde Estados Unidos e Inglaterra, se han llevado las mejores partes de los pactos y contratos de naturaleza comercial o económica. La pregunta es entonces: ¿ha sido el Estado ese filtro circular protector de los intereses nacionales? La respuesta que se impone es negativa.
b. El Estado democrático y los grados de realización del bien común político
El hombre es un zoom politikon, y el fin de la polis es la eudemonía, y es el Estado el cauce para la formación de ciudadanos en esa vida plena. El Estado y su naturaleza han sido cuestiones fundamentales que se encuentran presente en todo el sistema de pensamiento, y ya en “la Antigüedad, el problema del Estado era un caso particular del problema más general de la justicia”.[17]
La existencia del Estado es connatural a la del hombre mismo, ya que su causa eficiente es la naturaleza social de éste. La relación del hombre respecto del Estado es accidente de relación, puesto que el hombre es el “ser en sí” mientras que el Estado es “ser en otro”.
Aun así, el Estado es un ser real y no es un producto artificial, y varía según varíen los hombres que lo conforman y las necesidades del momento histórico, pero solamente en un aspecto secundario, pero no absoluta ni arbitrariamente, pues la naturaleza humana es una e inmutable.
Es interesante la construcción de ser humano que plantea O´DONNELL que “como agente tiene consecuencias directas y convergentes sobre las esferas civil, social y políticas, porque es una concepción moral”[18] como un sujeto autónomo, razonable y responsable. Ese agente es un actor social y así, actuando con reglas, establece relaciones sistémicas en tanto juntos configuran el entramado político y social. La comunidad política nace pues, de la búsqueda del bien común, en tanto encuentra en él su justificación plena y su sentido, y de él extrae su legitimidad primaria y exclusiva. Esa cohesión la otorga la unidad de fin.
Históricamente el Estado ha ido adoptando funciones crecientes en número y en intensidad, algunas con carácter de exclusividad, otras en concurrencia con las actividades libradas a la iniciativa privada. El concepto de necesidades públicas proviene de los fines que el Estado persigue en su faz dinámica y de acuerdo con las decisiones de quienes representan las fuerzas políticas dominantes.
Entre las doctrinas que justifican la existencia del Estado, e inclino y tomo partido por las que consideran al Estado como unidad de orden ético, ya que el orden se manifiesta como la correcta disposición de las partes en vistas de un fin.
El sistema político implica una determinada conformidad de los estratos sociales con su objeto propio, una cierta concordia cívica o política o amistad social que se realiza en el cumplimiento de los fines del Estado, y en tanto que éste es en el plano natural la comunidad perfecta, de los grupos sociales intermedios. Incluye como realizaciones prácticas a la defensa común, la soberanía, la justicia, las libertades públicas, la seguridad jurídica, los bienes materiales, la cultura y el conocimiento.
En otra parte, O´Donnell es claro cuando sostiene que el “estado es fundamentalmente una relación social de denominación o, con mas precisión, un aspecto – como tal solo captable analíticamente – de las relaciones sociales de dominación. (…) El estado debe ser entendido en y desde la sociedad civil, aunque sus objetivaciones aparezcan, y suelan proclamarse como colocadas por encima de aquella.”[19]
Aquí entonces resultaría que logrado el bienestar comunitario se dan mejores condiciones para la vigencia de la democracia: “Si la tesis se plantea como la formulaba prudentemente Lipset, ´cuanto más próspero es un país, tanto más probable que se mantenga la democracia´, entonces es difícil de desmentir.”[20]
Es como bien afirma LINZ que “Todos vivimos bajo la jurisdicción de un Estado. En el mundo no hay lugar sin la autoridad, o la pretensión de autoridad de un Estado. (…) Todos somos ciudadanos o súbditos de un Estado, pero probablemente hay millones de personas que son conscientes de pertenecer a una nación concreta.” [21] Esto nos permite retomar la noción de centralidad que posee el poder en el concepto de Estado para O´DONNELL.
En el Estado democrático, “además de las elecciones limpias e institucionalizadas, existe otra característica específica de la democracia política contemporánea: es el único régimen resultante de una apuesta institucionalizada, universalista e incluyente. Todos los demás regimenes celebran o no elecciones, imponen algún tipo de restricción a esta apuesta o la suprimen.”[22]
La definición de O’Donnell aclara el concepto pues entiende por estado democrático a aquel que “además de sancionar y respaldar los derechos de ciudadanía política implicados por un régimen democrático, por medio de su sistema legal e instituciones, sanciona y respalda una amplia gama de derechos emergentes de la ciudadanía civil, social y cultural de sus habitantes” [23]
La fortaleza de la generalización del sistema democrático en America Latina es un hecho, y aunque “algunas de nuestras nuevas democracias han soportado crisis (incluido el rápido empobrecimiento de amplios sectores de la población) que no mucho tiempo atrás habrían provocado de inmediato golpes militares y/o movimientos revolucionarios (…)”[24], ello nos indica que el camino iniciado es firme, no sin altibajos por las crisis de representatividad o por las cuestiones pendientes entre la democracia y la sociedad. En última instancia, parece que “la verdadera cuestión radica en la calidad de la democracia.”[25]
Para América Latina concretamente, el desafío es la expansión de los derechos hasta conformar una ciudadanía integral, entendiendo que “el ciudadano de hoy debe acceder armoniosamente a sus dere-chos cívicos, sociales, económicos y culturales, y que ellos conforman un conjunto indivisible y articulado.”[26]
Nuestro autor ha partido de una definición descriptiva para culminar en una postura no del todo optimista acerca de la concreción de los objetivos del Estado, pero no por ello menos realista. Si, desde luego, se observa la realidad, esta nos indica que ningún Estado ha realizado plenamente sus objetivos, que muchos están alejados de efectivizarlos y otros tantos se encuentran enfocados hacia perspectivas distintas. Ello puede desembocar en una privación de bienestar a la población que el Estado, según la concepción señalada, debe asegurar en tanto “filtro”.
Los actores sociales, vinculados por relaciones sistémicas dentro del sub sistema político, como sujetos de la soberanía del pueblo, mediante su participación en los procesos electorales, exigirán a cada uno de los poderes del Estado, sea a través del voto o de la accountability horizontal, el cumplimiento de sus obligaciones jurídicas (sistema legal) o de las expectativas creadas a la comunidad (inclusive recurriendo a los mitos no discutidos). En todos los casos, los miembros del régimen responderán por su eficacia (en tanto variable del sistema político que evalúa como las necesidades son cubiertas por el poder) lo que les garantizará a los representantes continuar en el ejercicio del poder, o bien, los excluirá del mismo.
En la realidad (palmaria, evidente), las burocracias estatales no se manifiestan eficaces (los desencuentros hacen decir que “esta situación está muy lejos del respeto básico de la dignidad humana”[27]), la normatividad no es idónea ni la población con su carga identitaria se ve representada. Todo ello haría cuestionar no sólo la eficacia del Estado, sino aun su propia naturaleza en relación a sus fines. Es tiempo de afrontar el desafío y superar el Estado de Derecho truncado, en la expresión de O´Donnell, que caracteriza a las democracias de América Latina, para erigirnos en un Estado de Derecho pleno.
¿El poder para qué? Una respuesta práctica indica que el poder es para hacer algo. No basta para justificar al Estado gendarme hobbesiano, sino que aquí se lo une a la eficacia, una variable del sistema político que permite evaluar como las necesidades son cubiertas por el poder o posibilitadas por éste.
La metáfora que usa quien fuera el profesor de la Universidad de Notre Dame du Lac, es clara para comprender acabadamente las dimensiones del Estado: “Como conjunto de burocracias el estado parece estar enfrente de la sociedad. Como foco de identidad colectiva postulado desde sus cumbres, el estado nos aparece como encima de la sociedad. Como filtro que nos separa de otras entidades externas, el estado aparece alrededor de la sociedad. Y, en la medida que lo percibimos en esa dimensión, el estado como sistema legal está adentro de la sociedad.”[28]
Una vez más, es evidente la desigualdad entre los ciudadanos, ya que las múltiples caras del Estado adquieren un diferente maquillaje en función de quien se enfrenta a su burocracia, “y los ricos y privilegiados suelen toparse con pocas caras del estado, y con las que lo hacen suelen ser amistosas.”[29]
La evolución de la cultura política es lenta y se da en un tiempo dilatado, mientras los objetivos y las aspiraciones de la comunidad son permanentes e inmediatos, pero aún así, el pueblo posee como su proprium requerir de la clase política el mejor gobierno y el mejor Estado.
El politólogo argentino abrió una nueva dimensión jurídica cuando postula que “tenemos un derecho público e irrenunciable al Estado”[30]. Pero no se trata de cualquier Estado, sino de aquel que sea gestor del desarrollo integral y garante de las libertades y de los derechos de la ciudadanía democrática: de lo contrario el Estado “puede haber en gran medida abdicado de su condición de filtro orientado al bienestar de la población.”[31]
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[1] Este estado se presenta como colocado ante una nación enferma, cuyo interés general invoca pero respecto de la cual no puede postularse como su representante, mientras sus principales características son: exclusión política de un sector antes activado; supresión de la ciudadanía; liquidación de las instituciones de la democracia política; eliminación de los partidos; negación de lo popular y exclusión económica de éste; cierre de los canales democráticos de acceso al poder y despolitización de las cuestiones sociales, ente otros. Cfr. O´Donnell, Guillermo, Contrapuntos. Ensayos escogidos sobre autoritarismo y democratización (Buenos Aires, Editorial Paidos SAICF, 1997), pág. 76
[2] O´Donnell, Guillermo, Hacia un Estado de y para la democracia, en Democracia/Estado/Ciudadanía: Hacia un Estado de y para la Democracia en América Latina. MARIANI, Rodolfo, Coordinador (Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD, 2007), pág. 28. En: www.undp. org /latina Merica/d ocs/Democracia _en_A%2 0_Latina.pd f
[3] O´Donnell, Guillermo, Hacia un Estado de y para la democracia, op. cit., pág. 28
[4] Linz, Juan J. Obras escogidas 2, Nación, Estado y lengua, Edición de José Ramón VENTURA, Thomas Jeffrey Miley. (Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2008), pág. 571
[5] O´Donnell, Guillermo, Hacia un Estado de y para la democracia, op. cit. pág. 30
[6] O´Donnell, Guillermo, Disonancias: críticas democráticas a la democracia, (Buenos Aires, Prometeo Libros, 2007), pág. 163
[7] O´Donnell, Guillermo, Iazetta, Osvaldo y Vargas Cullell, Jorge (compiladores) Democracia, desarrollo humano y ciudadanía. Reflexiones sobre la calidad de la democracia en América Latina, op cit. pág. 76
[8] O´Donnell, Guillermo, Hacia un Estado de y para la democracia, op. cit. pág. 28
[9] Sartori, Giovanni, Elementos de teoría política, (Madrid, Alianza Editorial, 2008, traducción de M.ª Luz Morán), op. cit. pág. 21
[10] Zagrebelsky, Gustavo, El derecho dúctil. Ley, derechos, justicia, (Madrid, Editorial Trotta, 8ª Edición, traducción de Marina Gascón), pág. 21
[11] O´Donnell, Guillermo, Disonancias: críticas democráticas a la democracia, op. cit. pág. 177
[12] O´Donnell, Guillermo, Hacia un Estado de y para la democracia, op. cit. pág. 29
[13] El deber del hombre para con su patria encuentra fuente en dos virtudes: una general que se asimila con toda virtud, la justicia legal pues tiene por objeto el bien común, y otra especial, aneja y vinculada a la justicia particular, la piedad. La piedad tiene por objeto los deberes para con los padres y con la patria en tanto ambos son principios de nuestra existencia desde el plano natural, y para con Dios en el sobrenatural; desde este punto de vista el objeto de la justicia parece como desbordado o excedido pues desvanece toda posible conmensuración o medida real entre lo que cada hombre puede devolver como servicio o como honra a los padres y a la patria, pues ellos antes nos han dado la vida
[14] Sartori, Giovanni, Elementos de teoría política, op. cit. pág. 137
[15] O´Donnell, Guillermo, Hacia un Estado de y para la democracia, op. cit. 29
[16] Alcántara, Manuel y CRESPO, Ismael (Eds), Los límites de la consolidación democrática en América Latina, (Salamanca, Ediciones Universidad de Salamanca, 1ª Reimpresión, 1999), pág. 35
[17] Ferrater Mora, José, op. cit. pág. 1110
[18] O´Donnell, Guillermo, Iazetta, Osvaldo y Vargas Cullell, Jorge (compiladores) Democracia, desarrollo humano y ciudadanía. Reflexiones sobre la calidad de la democracia en America Latina, op. cit., pág. 69
[19] O´Donnell, Guillermo, Contrapuntos. Ensayos escogidos sobre autoritarismo y democratización (Buenos Aires, Editorial Paidos SAICF, 1997), pág. 71
[20] Sartori, Giovanni, Elementos de teoría política, op. cit. pág. 65
[21] Linz, Juan J. Obras escogidas 2, Nación, Estado y lengua., op. cit., pág. 562
[22] O´Donnell, Guillermo, Disonancias: críticas democráticas a la democracia, op. cit. pág. 47
[23] O´Donnell, Guillermo, Hacia un Estado de y para la democracia, op. cit. pág. 31
[24] O´Donnell, Guillermo, Contrapuntos. Ensayos escogidos sobre autoritarismo y democratización, op. cit., pág. 348
[25] O´Donnell, Guillermo, Contrapuntos. Ensayos escogidos sobre autoritarismo y democratización, op. cit., pág. 348
[26] Informe “La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanos y ciudadanos”, Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), (Buenos Aires, Aguilar SA, 2004), pág. 24
[27] O´Donnell, Guillermo, Disonancias: críticas democráticas a la democracia, op. cit.. pág. 163
[28] O´Donnell, Guillermo, Algunas reflexiones acerca de la democracia, el Estado y sus múltiples caras, XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, 4 – 7 de noviembre de 2009, pág. 8, en http://www.cla d.org/do cumento s/congre so/odonn ell
[29] O´Donnell, Guillermo, Algunas reflexiones acerca de la democracia, el Estado y sus múltiples caras, op. cit. pág. 8
[30] O´Donnell, Guillermo, Algunas reflexiones acerca de la democracia, el Estado y sus múltiples caras, op. cit. pág. 12
[31] O´Donnell, Guillermo, Hacia un Estado de y para la democracia, op. cit. pág. 30
