Competencia ordinaria en la apelación de sanciones por incumplimientos de normas del Derecho del Consumidor, impuestas por autoridades locales a empresas prestadoras de servicios telefónicos
Competencia ordinaria en la apelación de sanciones por incumplimientos de normas del Derecho del Consumidor, impuestas por autoridades locales a empresas prestadoras de servicios telefónicos
Los derechos del consumidor tienen una importante protección en nuestro ordenamiento jurídico. Receptados desde 1994 por los arts. 42 y 43 de la Constitución Nacional, gozan de jerarquía constitucional. Aplicados por la Ley N° 24.240, como norma especial y las nuevas previsiones del Código Civil Comercial de la Nación en su última modificación, en el año 2015.
La Ley de defensa al consumidor N° 24.240, es una norma de orden público, cuyo principal fin es el resguardo y protección de los derechos de los consumidores y usuarios, configurando en la práctica una reglamentación del art. 42 de la C.N.
En el mundo en que vivimos, el consumo es una actividad generalizada, en muchos casos de extrema necesidad de las personas, que tiene una protección especial en la Constitución Nacional, en especial atención a su condición de vulnerabilidad en que se encuentra el usuario o consumidor, frente al sector empresarial - comercial.
Barocelli explica que la debilidad y vulnerabilidad estructural de los consumidores en el mercado, se verifica a través de las asimetrías negociales, técnicas, informativas, etc.[1]
Surge así la necesidad del Derecho de proteger al sujeto débil de la relación: El consumidor y aparece un nuevo derecho privado, que sin ser comercial ni civil, tiene a su protección. En aras de este amparo, interviene el Estado. La defensa del consumidor, se presenta entonces como una respuesta del derecho para la protección de los consumidores, en estos tiempos actuales y frente a los nuevos conflictos derivados de distintos hábitos y costumbres, con una finalidad no solo reparadora sino preventiva.[2]
Esa protección dispuesta por el art. 42 de la Constitución Nacional, es reglamentada por la Ley N° 24.240, en diálogo con aquellas incorporadas en el Código Civil y Comercial de la Nación. De ahí la importancia de la norma especial, que se erige de orden público por ende de una jerarquía infranqueable a la hora de su aplicación.
Sin embargo, pese la claridad de sus preceptos, por varios años empresas de servicios telefónicos, resistieron con cierto éxito, la competencia ordinaria en la apelación de las sanciones aplicadas por las autoridades provinciales, por incumplimientos a la ley de defensa del consumidor, planteando la incompetencia de los Juzgados locales, para resolver sobre las apelaciones a las resoluciones de sanción que recibieron. Requiriendo la intervención de la competencia federal.
Este interpretación quizás estuvo alimentada en que antes de la reforma de la Ley N° 23.361, la LDC establecía “Los servicios públicos domiciliarios con legislación específica y cuya actuación sea controlada por los organismos que ella contempla, serán regidos por esas normas, aplicándose la presente ley en forma supletoria” (art. 25 de la Ley N° 24.240 en su texto originario). Sin embargo, la reforma instituida por la Ley N° 26.361 despejó todo duda sobre el particular, toda vez que el actual art. 25 de la Ley de Defensa del Consumidor (Texto s/ Ley N° 26.361) dispone al respecto “Los servicios públicos domiciliarios con legislación específica y cuya actuación sea controlada por los organismos que ella contempla serán regidos por esas normas y por la presente ley. En caso de duda sobre la normativa aplicable, resultará la más favorable para el consumidor. Los usuarios de los servicios podrán presentar sus reclamos ante la autoridad instituida por legislación específica o ante la autoridad de aplicación de la presente ley”.[3]
La importancia práctica no es menor, pues decidir si es competencia federal u ordinaria, no solo incidirá en la apelación de multas, sino también en las acciones que podría llevar a cabo el consumidor para reparar los daños y perjuicios que el incumplimiento de sus derechos le produjere. Y en este tema la cercanía del tribunal juega un papel preponderante a la hora de economizar el desgaste de judicializar un reclamo.
La supresión de la supletoriedad, fue sumamente festejada por cuanto ajusta de una buena vez el texto legal al orden constitucional, modificado con la aparición, modificado con la aparición del art. 42 de la Carta Magna. Sobre el particular, ha sido siempre clara la pluma del Presidente de la Corte Suprema, Ricardo L. Lorenzetti, cuando afirmaba que la supletoriedad del régimen generaba un problema de colisión horizontal de las normas regulatorias de servicios públicos y la de protección de los consumidores, que es diferente al de jerarquías de normas.[4]
II. Derecho del consumidor – competencia federal – regulación de las telecomunicaciones [arriba]
Es en la interrelación de estos temas donde surge el conflicto. Es decir las problemáticas jurídicas de competencia federal, telecomunicaciones y derecho del consumidor. La meta es desentrañar la verdadera voluntad del legislador, con respeto irrestricto a nuestra carta magna.
Para ello debemos recordar que la competencia federal es por mandato constitucional, siempre de origen legal, excepcional y de interpretación restringida.
La materia de telecomunicación es abarcada por la competencia de la justicia federal, establecida expresamente por Ley N° 19.798. La Corte en numerosas oportunidades sostuvo, “las comunicaciones telefónicas interprovinciales están sujetas a jurisdicción nacional. Porque ellas constituyen comercio [5] , forman parte del sistema nacional de postas y correos[6] –y tienden a promover la prosperidad del país entero y el adelanto y bienestar general[7]–. Todo lo atinente al servicio de telecomunicaciones es necesariamente comercio interjurisdiccional, por la necesariedad de conexión a través de los territorios provinciales para lograr las comunicaciones, y este concepto queda abarcado por el art. 75, inc. 13 CN, dado que el servicio de telecomunicaciones sólo puede funcionar interconectándose con las diversas jurisdicciones, tanto en el país como en el extranjero. En tal línea el mismo art. 75, en sus incs. 14 y 18 (cláusula del progreso), somete esta materia entre las atribuciones del Congreso Nacional. Ellos son los fundamentos que dan lugar a la regulación nacional del servicio, garantizando uniformidad en el mismo, y la planificación de su prestación teniendo en cuenta la vasta extensión de nuestro país.
Ahora bien, el Derecho del Consumidor, se caracteriza por su transversalidad, ello significa que recorre horizontalmente todas las manifestaciones jurídicas, incluyendo la propia Constitucional Nacional, que desde el año 1994 lo recepta en su jerarquía y protección, art. 42. C.N. Es así un derecho supremo directamente regulado por la Ley N° 24.240 y el Código Civil. Esa tranversalidad, como característica del derecho del consumidor, indica que sus normas y preceptos pueden y deben imponerse en cualquier hecho jurídico regulado también en sus características no consumeriles por otras normas y reglamentaciones que les son propias. Sin embargo la característica de derecho fundamental, y la expresa determinación de ser de orden público su ley de aplicación, está dando la pauta para interpretar lo voluntad del legislador.
III. Principios del derecho del consumidor [arriba]
El derecho al consumidor, como toda rama del derecho, se encuentra imbuido de principios rectores. Entre ellos y que se corresponde al tema que estamos tratando, surge como uno de sus principales principios, el de protección al consumidor: así el art. 42 de la CN, ordena que las autoridades proveerán a la protección de los derechos del consumidor (salud, seguridad, intereses económicos, información, libertad de elección y trato digno y equitativo), y el art. 1094 del CCCN: que expone dicho principio como criterio de interpretación del derecho del consumidor.
El carácter de orden público de la ley surge de la Constitución Nacional que dispone imperativamente que las autoridades “proveerán” la protección de los derechos del consumidor. Se encuentra expresamente consagrado en el art. 65 de la Ley N° 24.240. La consecuencia del carácter de orden público es la indisponibilidad de su contenido y la irrenunciabilidad de los derechos que consagra. En respeto de este principio, el juez debe hacer prevalecer la LDC respecto a otras normas si entran en conflicto, por ser de aplicación imperativa y de orden público.
El principio de in dubio pro consumidor. El mismo surge de los arts. 3 y 37 de la LDC y arts. 7 y 1094/5 del CCCN. Como una pauta hermenéutica general del derecho del consumidor. El indica que en caso de duda debe aplicarse lo más favorable al consumidor y se aplica respecto a: La interpretación de la propia ley (interno), la aplicación del derecho del consumidor con respecto a otras normas (externo) y en caso de valoración de la prueba.
Principio de Gratuidad. Contenidos en los arts. 53 y 55 de la LDC, a fin de garantizar el acceso a la justicia de los consumidores.
Principio de procedimiento eficaz, contenido en el art. 42 de la C.N. El cual comprende un procedimiento expedito y efectivo a fines que el consumidor vulnerado en sus derechos sea inmediatamente asistido y restablecido en sus intereses.
El tema resistido por las empresas prestatarias de servicios telefónicos, que hoy tratamos se centra en relación al procedimiento establecido por el art. 45 de la Ley N° 24.240, el mismo expresa que los actos administrativos que dispongan sanciones, únicamente serán impugnables mediante recurso directo ante la Cámara Nacional de Apelaciones en las Relaciones de Consumo, o ante las Cámaras de Apelaciones con asiento en las provincias, según corresponda. A su vez invita a las provincias a que sancionen sus propias normas referentes a la actuación de las autoridades locales de aplicación y a que establezcan un régimen de procedimiento.[8]
Sin embargo las empresas de telefonía, constantemente oponían la incompetencia de los tribunales locales provinciales para intervenir en la apelación de las sanciones impuestas por las autoridades provinciales de defensa del consumidor. Manifestando que les correspondía la competencia federal.
Este acto, tenía por consecuencia un gran desgaste procedimental y temporal en perjuicio de consumidor, contrario al principio protectorio, de gratuidad y de procedimiento eficaz, como así también no se cumplía con el principio de interpretación in dubio pro consumidor, ya que en la práctica la empresa de servicios telefónicos se presentaba ante la autoridad administrativa una vez impuesta la sanción, con la apelación solicitando se remita todo a la Cámara de Apelaciones Federal. Ello con base en la ley de telecomunicaciones.
Esto configuraba un apartamiento del procedimiento expedito, accesible y gratuito dispuesto en la Ley N° 24.240 en beneficio del consumidor. Configuraba un apartamiento de una ley de orden público, abandonado la defensa de una parte vulnerable, en pos de una ley de una actividad comercial.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación en diciembre de 2004, en la causa “Telefónica de Argentina SA/ deduce inhibitoria”[9], trató sobre un caso de un acta labrada por dos inspectores del Programa de Comercio, Servicios y Cooperativas del Ministerio de Economía de la Provincia de San Luis, quienes se constituyeron en un local de Telefónica de Argentina S.A. en esa Provincia, a fin de constatar el cumplimiento de lo dispuesto por la Ley nacional N° 24.240 de Protección del Consumidor en sus arts. 4, 19, 25 y 27, ante el reclamo efectuado por dos usuarias del servicio público domiciliario telefónico. Así otorgaron a dicha empresa un plazo de cinco (5) días para que ejerza su derecho de defensa y ofrezca pruebas. La denunciada, al efectuar su descargo, sostuvo que ese organismo es incompetente en razón de la materia debatida, al no ser aplicable la Ley N° 24.240 al servicio telefónico que brinda, en cuanto todo reclamo administrativo compete a la Comisión Nacional de Comunicaciones, según el decreto nacional 1185/90. Asimismo, impugnó el acta de Inspección y adujo la inexistencia de infracción alguna a dicha norma. Con posterioridad, la Jefa del Programa Defensa del Consumidor, Comercio y Cooperativas –Autoridad local de Aplicación de la Ley N° 24.240, según lo establece el art. 11 de la Ley provincial N° 5.163–, mediante resolución 153/02, impuso a Telefónica de Argentina S.A. una multa, con fundamento en el "retiro de atención al público inmediata y personal", incurriendo de este modo en infracción a los arts. 4, 19, 25 y 27 de la Ley N° 24.240. Contra esa resolución, la sancionada dedujo recurso de apelación, en el que sostuvo: la inconstitucionalidad de la Ley local N° 5.163 de Defensa del Consumidor de la Provincia de –2– San Luis, en cuanto establece una competencia y un procedimiento distinto al previsto en el art. 45 de la Ley N° 24.240; la incompetencia del Juzgado de Primera Instancia en lo Civil, Comercial y de Minas, al tener la materia un carácter típicamente federal y la incompetencia ratione materiae del órgano provincial. En dicho precedente la Corte interpretó que correspondía precisar el sentido y los alcances de las referidas normas federales en que la recurrente funda su posición, dictadas por el Estado Nacional en ejercicio de las facultades conferidas por la Ley nacional de telecomunicaciones N° 19.798, así como discernir la posible compatibilidad entre ese marco normativo y el instituido por la Ley N° 24.240 de defensa del consumidor, a tenor de lo dispuesto en el último apartado de su art. 25, cometidos que exceden los encomendados a los tribunales provinciales y que se encuentran reservados a la jurisdicción federal ratione materiae (confr. doctrina de Fallos: 315:1883 y 324:4468). En tales condiciones, declaró procedente el recurso extraordinario e invalidó el pronunciamiento apelado en cuanto rechazó la inhibitoria requerida.
En el precedente “Telefónica de Argentina s/ inhibitoria”, de mayo de 2007[10]; en el caso, la Dirección de Defensa del Consumidor de la Provincia de San Juan, en uso de las atribuciones conferidas en la Ley N° 24.240 y Ley provincial N° 7.087, (hoy 898-D), con la que adhirió a la referida ley nacional, aplicó a la empresa Telefónica de Argentina S.A. mediante la resolución 261/02, una multa de $ 400.000, por la infracción a los arts. 4° y 19 de la Ley N° 24.240 y a los arts. 1° y 2° de la resolución 906/98 de la Secretaría de Industria, Comercio y Minería de la Nación respecto del formato de la guía 2002/2003, concretamente en cuanto no respetó diversas características de impresión pertinentes. La empresa apeló la sanción ante la justicia provincial y al mismo tiempo solicitó la inhibitoria ante la Cámara Federal de Mendoza en el entendimiento de que aquélla era incompetente. La cámara federal rechazó la inhibitoria y remitió la causa a la justicia en lo civil, comercial y de minas de la provincia. Entendió que las cámaras federales con asiento en las provincias había sido previsto para impugnar actos de la autoridad nacional de aplicación y no de las autoridades locales ya que en este último supuesto debía intervenir la justicia provincial. Contra ese pronunciamiento, se interpuso recurso extraordinario, en el que alega que la competencia en el control y en la eventual imposición de sanciones es nacional, concretamente de la Comisión Nacional de Comunicaciones, autoridad de aplicación en esta materia que cuenta con normas específicas tales como la Ley N° 19.798 y el reglamento general de clientes del servicio básico telefónico, que establecen la jurisdicción nacional para las telecomunicaciones en consonancia con la Ley Fundamental ya que las provincias han delegado en el gobierno federal puntualmente en el Congreso Nacional la regulación de dicha materia, todo lo cual suscita la competencia de la justicia federal. A ello añade que de acuerdo con el art. 25 de la Ley N° 24.240 en el caso de los servicios públicos domiciliarios con legislación específica controlados por los organismos que ella contempla, la referida ley se aplica supletoriamente. Y destaca, asimismo, que la resolución 906/98 es ajena a la publicación de la guía telefónica. Por mayoría la Corte hizo lugar al recurso extraordinario presentado por Telefónica, remitiéndose al precedente del año 2004.
Lo interesante surge de los votos en disidencia, que a la prostre serán el fundamento que terminara imponiéndose en la interpretación jurisprudencial de nuestro máximo tribunal. El voto en disidencia del Dr. Lorenzetti, resalta que la regulación constitucional de la protección de los consumidores consagrada expresamente en la reforma de 1994, establece la competencia concurrente entre Nación y provincias. El régimen federal y el principio de descentralización federal llevan a sostener esa conclusión. Esta orientación fue promovida por el art. 31 de la Ley N° 24.309, que convocó a la reforma constitucional de 1994 con el fin de "fortalecer el federalismo" y se plasmó en los arts. 5 y 123 de la Constitución Nacional. Dichas normas permiten identificar un principio general de descentralización institucional, inspirado en el objetivo de lograr una sociedad más abierta y participativa. Como todo principio, constituye un mandato para lograr su máxima satisfacción de un modo compatible con otros que resulten aplicables al caso mediante un juicio de ponderación judicial. La Ley N° 24.240 comporta un marco de integración armónico con las normas que regulan el servicio telefónico. En efecto, la supletoriedad prevista en el art. 25 de la ley, en su relación con los servicios públicos domiciliarios con legislación específica, controlados por organismos allí previstos, debe ser entendida como su aplicación en ausencia de previsión, pero no una subordinación del microsistema del consumo. Es que en supuestos de pluralidad de fuentes, no cabe la solución jerárquica sino la integración armónica. Expresa que el art. 45 de la Ley N° 24.240, al atribuir competencia a la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, o ante las cámaras federales de apelaciones con asiento en las provincias, sólo se refiere a las sanciones administrativas impuestas por la autoridad nacional de aplicación; por ello quedan excluidas de ese precepto las sanciones administrativas que emanen de las autoridades provinciales, las cuales deben ser recurridas ante la justicia -6- provincial. En el caso en examen, como se dijo, la sanción fue impuesta por la Dirección de Defensa del Consumidor de la Provincia de San Juan en su condición de autoridad de aplicación de la Ley N° 7.087. Por consiguiente, debe intervenir la justicia provincial.
VI. El fallo que dirime la cuestión de competencia [arriba]
En autos Telefónica de Argentina S.A. c/ Municipalidad de la Plata s/ acción meramente declarativa, el 24 de mayo de 2016, la CSJN trató el caso en que el juez a cargo del Juzgado de Faltas Municipal n° 2 de Defensa del Consumidor de La Plata había impuesto a Telefónica de Argentina S.A., la sanción de multa de $ 1.000.000 por infracción a los arts. 40, 8° bis y 27 de la Ley N° 24.240. Contra este pronunciamiento, la sancionada interpuso el recurso de apelación previsto en el arto 45 de la ley citada, que, denegado, motivó la deducción de una presentación directa ante la Cámara Federal de Apelaciones de La Plata. Que la Sala II de la Cámara Federal mencionada desestimo la queja. Para así decidir, consideró que de acuerdo a lo previsto en el art. 25 de la Ley N° 24.240 –según reforma introducida por la Ley N° 26.361–, los servicios públicos domiciliarios serán regidos por su legislación específica y por las normas de la Ley de Defensa del Consumidor, y que en caso de duda se aplicará la normativa más favorable para el consumidor; a su vez, los usuarios de tales servicios podrán presentar sus reclamos ante el órgano de control específico o ante la autoridad de aplicación de la Ley N° 24.240 (conforme art. 25, párrafo final). Por tal motivo; la cámara consideró que no era competente para entender en la presentación directa, sino que, en todo caso, eran competentes los jueces de la Provincia de Buenos Aires en los términos de la Ley local N° 13.133, que regula el procedimiento administrativo Y judicial ante incumplimientos de la ley nacional aludida. Contra este pronunciamiento, Telefónica de Argentina S.A. interpuso el recurso extraordinario que fue concedido a fs. 54.
Con los votos de los Dres. Ricardo Luis Lorenzetti, Elena Higton de Nolasco, y Juan Carlos Maqueda, la Corte expresó que la sanción discutida en autos fue impuesta por el juez Municipal de Faltas n° 2 de La Plata. En consecuencia, al haber intervenido en el sub lite una autoridad provincial, que se limitó exclusivamente a aplicar una norma de derecho común, complementaria de los preceptos contenidos en el Código Civil y Comercial (Fallos: 324:4349 y 330:133), correspondiendo que su apelación tramite ante la justicia provincial, de acuerdo con el procedimiento específicamente establecido en esa jurisdicción.[11]
Dicho precedente fue confirmado en fallos referidos a la competencia de la justicia de la provincia de San Juan, no quedando lugar a dudas sobre la interpretación a favor de las competencias provinciales para entender en denuncias referidas a faltas al derecho del consumidor[12], como también al competencia de la justicia local para resolver sobre las apelaciones de sanciones[13].[14]
La Corte Suprema de forma clara, resolvió finalmente una situación que se prestaba a innumerables planteos dirimentes de las empresas prestatarias de servicios telefónicos, cuya especulación sobre los tiempos de apelaciones llevaba en la práctica a la falta de cumplimiento de sanciones, por ende la falta de modificación de las conductas consideradas violatorias del derecho del consumidor.
De tal forma se recepta los principios de la Constitución Nacional, arts. 42 y 43, y se falla conforme la Ley especial que regula el derecho al consumidor, N° 24.240, y que en forma clara determina en su art. 45 el procedimiento de apelación. La Corte, resolvió en favor y respeto del federalismo y el derecho de las provincias de dictar sus propios procedimientos. Resolvió en virtud del principio protectorio del derecho al consumidor, del principio de gratuidad, de eficacia procedimental y conforme al principio de in dubio pro consumidor. Ello en tanto la justicia ordinaria local es quien mayor garantiza por su inmediatez física, la eficacia necesaria para tratar la apelación de la sanción impuesta por la propia autoridad local.
[1] Barocelli, S. Sebastián, “Asociaciones de consumidores”, en “Tratado de Derecho del Consumidor”, Stiglitz, Gabriel – Hernández, Carlos (Directores), ed.La Ley, Buenos Aires, 2015, tomo IV, pág. 579.
[2] Gozaini, Osvaldo A. “Quién es consumidor a los fines de la protección procesal”, en la Ley 2003-C, pág. 1055 y ss. En igual sentido: Elena de la Torre de Yanzón, José Luis Miolano, “Defensa del Consumidor en la Provincia de San Juan. Análisis y Valoración del procedimiento Administrativo”, Facultad de Ciencias Sociales – Univ. Nac. de San Juan, pág. 8.
[3] Defensa al Consumidor en la Provincia de San Juan. Facultad de Ciencias Sociales UNSJ, 2011. pág. 51 y ss.
[4] Álvarez Larrondo, Federico, “Tratado Jurisprudencial y doctrinario, Defensa del Consumidor”, La Ley, 2011.
[5] Fallos 154:104,112; 192:234; 198:445; 213:467, 486.
[6] Fallos 188:247, 256, 198:445; 213:467, 487.
[7] Fallos 188:247; 189:272, 282; 213:467, 487; art. 67, incs. 12, 13, 16 y 28, CN.
[8] Según se sostuvo en Fallos: 324:4349, el recurso ante las cámaras federales con asiento en las provincias había sido previsto para impugnar actos de la autoridad nacional de aplicación y no de las autoridades locales ya que en este último supuesto debía intervenir la justicia provincial.
[9] Fallos 327:5771.
[10] Fallos 330:2115.
[11] Fallos C.S.J.N. 339:704.
[12] Fallos S.C.J.N. Telefónica Móviles Argentina S.A. c/ Secretaría de Defensa del Consumidor s/ Inhibitoria. 24/06/2016.
[13] Fallo C.S.J.N. Torioni Godoy Carlos c/ Telefónica de Argentina S.A. s/ Recurso Directo.03/07/2018.
[14] Fallo C.S.J.N. Rivera Prudencio c/ Telefónica de Argentina S.A. s/ Recurso Directo. 03/07/2018.
