Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal - Sala V

Buenos Aires, 10 de Septiembre de 2015.-

Los Dres. Jorge F. Alemany y Guillermo F. Treacy dicen:

I.- Que en atención al cambio normativo que introdujo la ley nº 26.993 respecto de los requisitos de admisibilidad formal del recurso previsto en la ley nº 24.240, y a fin de salvaguardar el derecho de defensa en juicio, corresponde intimar a la recurrente para que, en el plazo de cinco (5) días, acredite el cumplimiento de la totalidad de los requisitos de admisibilidad del recurso interpuesto, bajo apercibimiento de resolver conforme a las constancias de autos. ASI VOTAMOS

 El Dr. Pablo Gallegos Fedriani dice:

I.-Que en presente caso JUKI SACIFIA apeló la sanción impuesta por la Dirección Nacional de Comercio Interior.

A fs. 69 dictaminó el Sr. Fiscal General.

II.-Que en los términos de la jurisprudencia vigente en la materia, el juez puede, aun, sin pedido de parte, analizar la constitucionalidad de la normativa aplicable al caso.

III.-Que el art. 60 de la Ley Nº 26.993 modificó el art. 45 de la Ley Nº 24.240, según la cual los recursos concedidos contra las sanciones impuestas debían serlo en relación y con efecto suspensivo.

IV.-Que el art. 45 actual expresa: “La autoridad nacional de aplicación iniciará actuaciones administrativas en caso de presuntas infracciones a las disposiciones de esta ley, sus normas reglamentarias y resoluciones que en consecuencia se dicten, de oficio, por denuncia de quien invocare un interés particular o actuare en defensa del interés general de los consumidores, o por comunicación de autoridad administrativa o judicial. Se procederá a labrar actuaciones en las que se dejará constancia del hecho denunciado o verificado y de la disposición presuntamente infringida. En el expediente se agregará la documentación acompañada y se citará al presunto infractor para que, dentro del plazo de cinco (5) días hábiles, presente por escrito su descargo y ofrezca las pruebas que hacen a su derecho. Si las actuaciones se iniciaran mediante un acta de inspección, en que fuere necesaria una comprobación técnica posterior a los efectos de la determinación de la presunta infracción y que resultare positiva, se procederá a notificar al presunto responsable la infracción verificada, intimándolo para que en el plazo de cinco (5) días hábiles presente por escrito su descargo. En su primera presentación, el presunto infractor deberá constituir domicilio y acreditar personería.

 Cuando no se acredite personería se intimará para que en el término de cinco (5) días hábiles subsane la omisión bajo apercibimiento de tenerlo por no presentado. 

Las constancias del expediente labrado conforme a lo previsto en este artículo, así como las comprobaciones técnicas que se dispusieren, constituirán prueba suficiente de los hechos así comprobados, salvo en los casos en que resulten desvirtuados por otras pruebas. 

Las pruebas se admitirán solamente en caso de existir hechos controvertidos, siempre que no resulten manifiestamente inconducentes o meramente dilatorias. 

Contra la resolución que deniegue medidas de prueba sólo se podrá interponer el recurso de reconsideración previsto en el Reglamento de Procedimientos Administrativos, Decreto Nº 1759/72 t.o. 1991. La prueba deberá producirse en el término de diez (10) días hábiles, prorrogables cuando haya causas justificadas, teniéndose por desistida aquella no producida dentro de dicho plazo por causa imputable al infractor. 

En cualquier momento durante la tramitación de las actuaciones, la autoridad de aplicación podrá ordenar como medida preventiva el cese de la conducta que se reputa en violación de esta ley y sus reglamentaciones. Concluidas las diligencias instructoras, se dictará la resolución definitiva dentro del término de veinte (20) días hábiles.

 Sin perjuicio de lo dispuesto en este artículo, la autoridad de aplicación contará con amplias facultades para disponer medidas técnicas, admitir pruebas o dictar medidas de no innovar. 

Los actos administrativos que dispongan sanciones, únicamente serán impugnables mediante recurso directo ante la Cámara Nacional de Apelaciones en las Relaciones de Consumo, o ante las Cámaras de Apelaciones con asiento en las provincias, según corresponda. 

El recurso deberá interponerse y fundarse ante la misma autoridad que impuso la sanción, dentro de los diez (10) días hábiles de notificada la resolución; la autoridad de aplicación deberá elevar el recurso con su contestación a la Cámara en un plazo de diez (10) días, acompañado del expediente en el que se hubiera dictado el acto administrativo recurrido. 

En todos los casos, para interponer el recurso directo contra una resolución administrativa que imponga sanción de multa, deberá depositarse el monto de ésta a la orden de la autoridad que la dispuso, y presentar el comprobante del depósito con el escrito del recurso, sin cuyo requisito será desestimado, salvo que el cumplimiento de la misma pudiese ocasionar un perjuicio irreparable al recurrente. 

Para resolver cuestiones no previstas expresamente en la presente ley y sus reglamentaciones, en el ámbito nacional, se aplicarán analógicamente las disposiciones de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos 19.549 y su reglamentación, y en lo que ésta no contemple, las disposiciones del C.P.C.C. de la Nación. La Ciudad Autónoma de Buenos Aires y las provincias dictarán las normas referidas a su actuación como autoridades locales de aplicación, estableciendo en sus respectivos ámbitos un procedimiento compatible con sus ordenamientos locales bajo los principios aquí establecidos.”.

De lo cual surge que actualmente debe depositarse el monto de la multa impuesta y presentar el comprobante de depósito con el escrito del recurso, sin cuyo requisito será desestimado salvo que el cumplimiento del mismo pudiese ocasionar un perjuicio irreparable al recurrente.

V.-Que en el sistema actual se ha admitido la imposición de sanciones por parte de la administración siempre que exista un control judicial suficiente.

En el caso sub examine la administración se encuentra ejerciendo funciones administrativas sancionatorias; las que pueden ser objeto de control judicial a través del recurso instituido por el actual art. 45 de la ley ya citada.

VI.-Que el derecho administrativo sancionatorio desde antiguo ha sido equiparado al derecho penal entendiendo que son comunes los principios de tipicidad (aunque se admite una tipicidad menos rigurosa en el derecho administrativo sancionatorio); el principio non bis in ídem, el de la aplicación de ley penal más benigna con carácter retroactivo; el de debido proceso y ejercicio del correspondiente derecho de defensa y decisión fundada y sanción razonable.

VII.-Que en los términos del derecho penal la condena no se cumple hasta tanto exista una sentencia judicial firme que condene al imputado (condenado) a cumplir con la pena impuesta; considerándose todos los recursos con efecto suspensivo.

Realizada esta comparación en el caso concreto la actora debe cumplir la pena antes de poder ser escuchada y ejercer su derecho de defensa y sin tener una sentencia firme y pasada en autoridad de cosa juzgada. En síntesis es culpable antes de condenada, yendo en contra del principio de presunción de inocencia; .por lo que resulta, la aplicación de la norma, contraria a los principios del derecho constitucional y de los tratados de derechos humanos.

VIII.-Que si entendemos que el principio aplicable aquí es el de “solve et repete” nos encontraríamos dentro del campo del derecho tributario.

Tal principio tiene como fundamento el hecho de que el Estado no se quede sin recursos mientras se discutan, tanto en sede administrativa como judicial, los impuestos, tasas y derechos que los ciudadanos deban pagar.

Resulta obvio que los impuestos, tasas y derechos entran dentro de la ley de presupuesto que no es otra cosa –en síntesis- que un análisis de los recursos y gastos que el Estado deberá afrontar para la prosecución del bien común.

IX.-Que es evidente y no requiere ningún análisis profundo que en el supuesto de las sanciones aplicadas dentro del campo del derecho sancionatorio administrativo no se persigue la percepción de impuesto alguno y tampoco puede considerarse una fuente de recursos del Estado Nacional porque habría allí sin duda un desvío de poder.

En efecto, lo que se persigue mediante estas sanciones dinerarias es castigar al responsable de un ilícito que no se encuentra dentro del código penal y que por tal razón no requiere ser juzgado por un juez penal sino que puede ser aplicada por un funcionario administrativo a través de un acto de la misma especie y no de una sentencia judicial.

Por ende, si el fin es distinto; las multas no pueden ser consideradas como recursos fiscales para el presupuesto de gastos y recursos del Estado Nacional.

De allí es que no cabe asimilar esta situación –en manera alguna- al principio de “solve et repete”.

X.-Que si bien la norma expresa que se exceptúa del pago de la multa cuando el mismo pudiese ocasionar un perjuicio irreparable al recurrente; tal salvedad no desvirtúa la inconstitucionalidad que surge nítida del análisis antes efectuado; ya que sólo algunos y según un concepto jurídico indeterminado: “Perjuicio irreparable al recurrente” podrían quedar exentos del pago previo.

A lo ya expuesto cabe agregar las dificultades de tipo procesal que se presentan para demostrar el perjuicio irreparable al que hace referencia la norma.

En efecto, la primera duda que surge es cuando debe plantearse; la segunda, ante quien (autoridad administrativa o judicial o ambas); la tercera, si el trámite para acreditar ese perjuicio irreparable suspende el plazo para recurrir; o bien la recurrente deberá promover el incidente que acredite un perjuicio irreparable y apelar al mismo tiempo; con la posibilidad de que al finalizar el análisis de la cuestión previa (falta de recursos) se le rechace la apelación por no haber depositado lo debido.

En síntesis, los argumentos hasta aquí dados me convencen que la normativa en análisis va en contra del principio de la tutela judicial efectiva consagrado por el Pacto de San José de Costa Rica e integrante de la Constitución Nacional.

Por tal razón entiendo que el nuevo art. 45 de la Ley Nº 24.240 -modificado por la Ley Nº 26.993- resulta inconstitucional a los fines de la habilitación de la instancia, por lo que, del recurso deducido deberá correrse traslado al organismo correspondiente, por el plazo y la forma debida. 

ASI VOTO.

En virtud del acuerdo que antecede por mayoría el Tribunal Resuelve: intimar a la recurrente para que, en el plazo de cinco (5) días, acredite el cumplimiento de la totalidad de los requisitos de admisibilidad del recurso interpuesto, bajo apercibimiento de resolver conforme a las constancias de autos.

Regístrese, notifíquese y sigan los autos según su estado.

Guillermo F. Treacy - Jorge F. Alemany - Pablo Gallegos Fedriani (en disidencia)