La legitimación procesal de los Defensores del Pueblo locales para impugnar judicialmente normas federales

Andrés Gil Domínguez

I. Introducción [arriba] 

La mayoría[1] de la Corte Suprema de Justicia en la causa “Defensor del Pueblo de la Provincia del Chaco c/ Poder Ejecutivo Nacional y otros s/ amparo colectivo“[2] reafirmó un estándar histórico de carácter restrictivo en torno a los alcances de la legitimación procesal de los Defensores del Pueblo provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires para cuestionar ante jueces federales normas dictadas por autoridades nacionales.

A lo largo del tiempo con distintas composiciones[3], la Corte Suprema de Justicia les negó a estos Defensores del Pueblo que tuvieran la facultad constitucional o legal de poder accionar judicialmente contra decisiones normativas federales por más que estas impactarán negativamente sobre los derechos de la comunidad que dichos órganos deben custodiar.

El objeto del presente comentario consiste en analizar de forma crítica los argumentos expuestos por la mayoría del tribunal y las distintas alternativas con las que contarían los Defensores del Pueblo provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

II. La postura de la mayoría y de la minoría de la Corte Suprema de Justicia [arriba] 

En la causa “Defensor del Pueblo de la Provincia del Chaco” la mayoría remite a los argumentos expuestos por la mayoría[4] de la Corte Suprema de Justicia en la causa “Defensor del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires c/ Secretaría de Comunicaciones-resol. 2926/99 s/ amparo ley 16.986“.[5] En dicha causa, el Defensor del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires promovió una acción de amparo colectiva contra una Resolución dictada por la Secretaría de Comunicaciones de la Nación[6] que había autorizado el cobro del servicio de informaciones “110” a los usuarios del servicio de telefonía.

El primer argumento esbozado vinculado a la distribución de competencias en el Estado federal argentino fue que las atribuciones del Defensor del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires emanaban de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y de normas locales las cuales carecían de facultades para reglar los procedimientos seguidos en los juicios tramitados ante los tribunales nacionales. Así como el Defensor del Pueblo de la Nación no puede cuestionar judicialmente las normas dictadas por las autoridades locales, los Defensores del Pueblo locales no pueden impugnar judicialmente las normas dictadas por las autoridades federales.[7]

El segundo argumento elaborado, que se enlaza con el anterior, consistió en sostener que si bien la provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires se dan sus propias instituciones autónomas, organizan sus poderes, dictan sus leyes de procedimiento y designan a sus jueces sin ninguna clase de intervención del gobierno federal; estas no pueden ejercer atribuciones que obstruyan los fines del gobierno federal en tanto el mismo se mantenga dentro del ámbito de sus competencias puesto que donde hay poderes delegados al Gobierno de la Nación no hay poderes reservados salvo por pacto expreso y especial. Si existiese una controversia entre los intereses locales y los federales, la representación para estar en juicio en nombre de unos y otros, compete a las autoridades políticas respectivas de conformidad con lo que sus leyes dispongan al respecto pero no a cualquiera de los órganos a los que se le atribuya.[8] Posteriormente, en el fallo “Buenos Aires, Provincia de c/ Estado Nacional y otras s/ acción declarativa de inconstitucionalidad y cobro de pesos“[9] tramitado en competencia originaria de la Corte Suprema de Justicia con el objeto de obtener la inconstitucionalidad de una norma de carácter tributario, la invocada legitimación procesal fue reconocida exclusivamente a la Gobernadora de la Provincia de Buenos Aires y rechazada al Defensor del Pueblo de la Provincia de Buenos Aires.

Por último, como argumento definitorio del alcance del estándar fijado sostuvo lo siguiente: un órgano de control de la administración de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires cuyas atribuciones derivan de la legislatura local y que no constituye el representante de aquella, ni tiene personería legal de los particulares afectados, ni constituye una persona de existencia visible ni ideal carece de competencia constitucional para objetar los actos de las autoridades nacionales, y eventualmente, obtener su anulación.[10]

En tanto, la minoría[11] desarrolló un esquema argumental sobre el contenido de los derechos colectivos que constituyó un adelanto de los fundamentos constitucionales que una mayoría del tribunal consolidó en la causa “Halabi”[12]. Sobre dicha base, estableció que al tratarse de un derecho colectivo individual homogéneo el Defensor del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires tiene legitimación procesal activa colectiva para impugnar normas federales en virtud de la habilitación constitucional establecida por la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en el artículo 137, y más específicamente, por las facultades atribuidas a dicho órgano por la ley 3 (artículo 13 inciso h). El punto central del argumento fue sostener que en tanto existiese una afectación de derechos colectivos, el Defensor del Pueblo local está facultado para estar en juicio con el objeto de impugnar las decisiones que los afecten cualquiera sea el origen de dichos actos.[13]

III. ¿Pueblo federal y pueblo local? [arriba] 

La invocación del sistema de distribución de competencias entre el Estado nacional, las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires como argumento para negarle legitimación procesal activa colectiva a los Defensores del Pueblo locales carece de un sustento razonable. La distribución de competencias se vincula con la coordinación de las formas de producción del derecho y el dictado de distintas clases de normas que tienen por objeto garantizar los derechos que se encuentran en la Constitución argentina y que amplían las Constituciones provinciales. La legitimación procesal de los Defensores del Pueblo se relaciona con la tutela y reparación efectiva de derechos colectivos violados respecto de un pueblo común que no puede ser diferenciado y sin importar la naturaleza del sujeto emisor de la norma. Como se observa, la distribución de competencias entre los sujetos del Estado federal y la legitimación procesal para defender los derechos de los habitantes no son conceptos equiparables, sino que, por el contrario, representan ámbitos normativos distintos. Aún dentro de la lógica expuesta por la mayoría de la Corte Suprema de Justicia es controversial afirmar que la defensa de los derechos colectivos de los habitantes de las provincias y de la Ciudad de Buenos Aires cuando son afectados por las autoridades nacionales es una materia expresamente delegada al Estado federal para ser ejercida por el Defensor del Pueblo de la Nación.

El pueblo que los Defensores protegen es uno solo. Una de las acepciones constitucionales de “pueblo” lo define como la parte estable de la población con convivencia territorial habitual y permanente.[14] En relación a los derechos que titularizan sus habitantes no es posible dividirlo en “pueblo federal” y “pueblo local” a los efectos de la protección efectiva de los mismos ante la existencia de actos normativos conculcatorios. En otras palabras, ante una situación de violación de derechos colectivos, el pueblo es un ente sin posibilidad de fragmentación competencial que requiere el máximo de las protecciones coadyuvantes disponibles.

La legitimación procesal de las autoridades políticas de las provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires para estar en juicio se vincula directamente con el sistema de distribución de competencias, pero bajo ningún punto de vista, puede parangonarse con las funciones atribuidas a los Defensores del Pueblo locales como órganos de tutela de los derechos previstos en las Constituciones y en los Instrumentos Internacionales sobre derechos humanos que ostentan jerarquía constitucional.

Los argumentos de la mayoría conducen a un sinsentido constitucional relacionado con la protección efectiva de los derechos del pueblo. Una simple asociación que obtuvo personería jurídica mediante un acto administrativo dictado por un órgano provincial con competencia en personas jurídicas podría interponer una acción judicial ante un tribunal federal con el objeto de impugnar una norma emanada de una autoridad federal que impacta directamente en los habitantes de una provincia, mientras que el Defensor del Pueblo local carecería de dicha atribución. Es más, si los Defensores del Pueblo locales constituyesen una asociación civil podrían realizar través de ella todos los planteos judiciales que no pueden hacer en su carácter de órganos de protección de los derechos de pueblo. O bien podrían patrocinar letradamente a un cotitular de un derecho colectivo a efectos de promover una acción judicial colectiva, pero reitero, no lo podrían hacer como sujetos activos colectivos. La Constitución argentina en el artículo 43 reconoce legitimación procesal colectiva por igual al Defensor del Pueblo, las asociaciones y a los cotitulares, por los tanto, no es posible realizar interpretaciones constitucionales que le reconozca a un órgano privado aquello que se le niega a un órgano público.[15]

IV. A modo de conclusión [arriba] 

La legitimación procesal es un elemento definitivo en la conformación de la figura del Defensor del Pueblo. Sin legitimación procesal no hay Defensor del Pueblo. No importa de qué lugar procede una violación de derechos, sino que lo realmente interesa, es que existan órganos que la pueda repeler eficazmente. El Defensor del Pueblo de la Nación actuando junto a los Defensores del Pueblo locales nunca puede ser un problema, sino por el contrario, significaría una sumatoria de representantes de un mismo pueblo persiguiendo que los derechos colectivos no se vuelvan quiméricos por las violaciones de autoridades nacionales o locales.

Notas [arriba] 

[1] Integrada por Highton de Nolasco, Rosatti, Rosenkrantz y Maqueda.
[2] CSJN Fallos FRE 4118/2016/CS1, 25 de junio de 2019.
[3] CSJN Fallos 329:4542, 340:745 y 341:1727.
[4] Integrada por Petracchi, Highton de Nolasco, Fayt, Maqueda y Argibay.
[5] CSJN Fallos 329:4542.
[6] Resolución 2926/1999.
[7] Considerando 6.
[8] Considerando 7.
[9] CSJN Fallos 340:745.
[10] Considerando 8.
[11] Integrada por Lorenzetti y Zaffaroni.
[12] CSJN Fallos 332:111.
[13] Considerandos 12 y 13.
[14] Bidart Campos, Germán J., Tratado elemental de derecho constitucional argentino, Tomo I-A, Ediar, Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 2000, p. 610.
[15] Gil Domínguez, Andrés, “Defensor del Pueblo, acciones colectivas y costas procesales”, La Ley 2016-D-1299.