El papel de la Ley de Glaciares en las disputas por la Megaminería en Argentina
The role of Glacier Protection Law in the open pit mining´s debate in Argentina
María Laura Isla Raffaele [1]
Introducción [arriba]
América Latina posee una larga historia de explotación minera por parte de agentes extranjeros. Desde la llegada de los europeos, esta región se constituyó como proveedora de metales preciosos, oro y plata principalmente, para el mercado mundial (Delgado Ramos, 2010), convirtiéndose en lo que Villamil Velásquez (2012: 46) denomina una “zona extractivista subordinada al proyecto mercantilista impuesto desde Europa”. A fin del siglo XX, en un contexto de libre mercado y caída de las barreras comerciales en los países latinoamericanos, se produjo un ingreso masivo de empresas mineras trasnacionales, denominado “boom minero” (Machado Aráoz, 2010: 75), que impulsó el desarrollo de la megaminería a cielo abierto en la región.
La megaminería a cielo abierto es un caso paradigmático del modelo extractivista que se generalizó en América Latina desde la década de 1970 (Giarracca y Teubal, 2010). Según Gudynas (2009), a diferencia del extractivismo clásico de los gobiernos más conservadores, este modelo extractivo actual o neoextractivismo se desarrolla en países con gobiernos progresistas o de izquierda y se caracteriza por una mayor participación del Estado y una legitimación social, debido a la redistribución social de algunos de los excedentes generados.
Argentina, a pesar de que no cuenta con una gran tradición minera, no ha escapado a estos procesos. Durante la década de 1990, en el contexto de las políticas neoliberales, se llevó a cabo una reforma del Estado y se sancionaron leyes de promoción minera que sirvieron de marco para promover la instalación de grandes empresas trasnacionales (Svampa et al, 2009).
El debate en torno a la megaminería en el país comenzó a hacerse público en 2002 con el conflicto de pobladores de Esquel con la empresa Meridian Gold por la explotación de oro en el Cordón Esquel (Svampa y Sola Alvarez, 2010). Estos conflictos ambientales pueden ser entendidos como instancias de efectivización de derechos a través de la denominada juridificación de los conflictos (Anzuela y Mussetta, 2009; Merlinsky, 2010), es decir, un proceso social mediante el cual los conflictos son llevados a la esfera del derecho y son re-significados. Según Blichner y Molander (2004) la juridificación puede entenderse de cinco formas diferentes. En primer lugar como aquellos procesos a través de los cuales se incorporan normas y principios al campo legal. Segundo, como procesos por el cual una actividad se convierte en objeto de regulación legal. Tercero, procesos que permiten resolver conflictos a partir de elementos legales (resolución de conflictos por medios no judiciales con referencia a la ley y resolución de conflictos judiciales). Cuarto, procesos que aumentan el poder e influencia del poder judicial. Último, proceso por el cual las personas se reconocen a sí mismas como sujetos de derecho con igualdad de derechos y obligaciones.
El presente trabajo analiza un caso de juridificación en Argentina que corresponde a la primera forma mencionada: el proceso de debate y sanción de las leyes de Presupuestos Mínimos para la Preservación de los Glaciares y del Ambiente Periglacial. El objetivo es examinar el papel de la Ley de Glaciares en el conflicto socioambiental por la megaminería, con el fin de contribuir a la discusión en torno del concepto de “juridificación de conflictos ambientales” en materia de política ambiental. Para llevar a cabo este estudio se propone una estrategia metodológica que elabora e integra datos cualitativos y cuantitativos relevados a partir de fuentes secundarias (bibliografía especializada, información periodística, proyectos, leyes y debates parlamentarios) y fuentes primarias (entrevistas a informantes clave y académicos).
El trabajo consiste en una reconstrucción cronológica del proceso de la Ley, identificando los contextos socio-políticos, actores y sus posiciones, argumentos e intereses, así como las tensiones y conflictos que emergieron entre ellos. Al final se presentan algunas reflexiones al respecto.
Camino a la primera sanción de la Ley [arriba]
En un contexto internacional de preocupación por el cambio climático, y en un contexto legislativo de vigencia de leyes de fomento a la minería y de la existencia del Tratado de Integración y Complementación Minera entre Argentina y Chile, la entonces Diputada Nacional Marta Maffei (ARI) tomó conocimiento de un proyecto de ley de protección de glaciares presentado en Chile en 2006 (que no prosperó), y decidió elaborar una ley que se adaptara a las particularidades y características de los glaciares argentinos, para lo cual consultó a especialistas en glaciología. De esa interacción el Instituto de Nivología, Glaciología y Ciencias Ambientales (IANIGLA) del CONICET, introdujo en proyecto de ley el término de “ambiente periglacial”, reconociendo la importancia que tienen los glaciares de escombros como reservas hídricas en las zonas áridas del país.
El 22 de octubre de 2008 el Congreso aprobó por unanimidad de ambas Cámaras, la Ley de "Presupuestos Mínimos Ambientales de Protección de los Glaciares y Ambiente Periglacial" (Ley 26.418), impulsada por Maffei. De esta manera, por primera vez en el mundo se sancionaba una ley que protegía un recurso tan importante como los glaciares, constituyéndose como un hecho inédito en materia ambiental (Iud, 2011). El proyecto había sido defendido por los presidentes de las Comisiones de Recursos Naturales (Cámara Diputados) y de Ambiente de la Cámara (Cámara de Senadores), Miguel Bonasso y Daniel Filmus, respectivamente, ambos pertenecientes al partido oficialista en ese momento.
La Ley establecía como objetivo la protección de los glaciares y del ambiente periglacial con el fin de preservarlos como reservas hídricas estratégicas y proveedores de agua de recarga de cuencas hidrográficas y determinaba que era necesaria la realización de un Inventario Nacional de Glaciares a cargo del IANIGLA. Ésta Ley prohibía las actividades que pudieran afectar su condición natural o las funciones de los glaciares y el ambiente periglacial, incluyendo específicamente a la exploración y explotación minera o petrolífera. Desde un comienzo, Maffei señalaba a la megaminería a cielo abierto como una de las principales amenazas antrópicas de los glaciares debido al riesgo de contaminación y destrucción que genera la actividad minera (Maffei, 2010).
Hasta el momento de la primera sanción, todos los actores demostraban estar a favor de la Ley. Legisladores y académicos coincidían en resaltar la importancia de los glaciares y del ambiente periglacial como reguladores del caudal de los ríos, en especial para la región árida del país. Sin embargo, dentro de la comunidad científica se suscitaron discusiones y objeciones. Por un lado, dentro del IANIGLA se discutió si el instituto debía participar en el inventario y si era necesario tener una ley de glaciares existiendo la Ley General del Ambiente. Por otro lado, al interior de CONICET se cuestionó que IANIGLA figurara como responsable de la realización del inventario y no el propio CONICET, cuestionándose su rigurosidad en la producción científica.
A pesar de la importancia de los glaciares, ninguno de los principales diarios de difusión nacional publicó una nota periodística sobre el proyecto durante todo el año desde que el proyecto entró en la Cámara de Diputados hasta que fue sancionado.
Del veto a la nueva sanción [arriba]
Semanas después de la sanción, el 10 de noviembre, el Poder Ejecutivo Nacional vetó la Ley de forma total, aduciendo, entre otras cosas, la preocupación de los gobernadores cordilleranos por el desarrollo económico y las inversiones en sus provincias[2].
En un contexto de mayoría legislativa en ambas Cámaras y post conflicto con “el Campo” por la Resolución 125, no fue posible una insistencia legislativa con el proyecto vetado[3]. Votar a favor de la ley vetada para los legisladores oficialistas significaba oponerse a una decisión política tomada por la Presidenta en defensa de intereses concretos a nivel nacional, internacional y provincial (Maffei, 2010). Tiempo después la misma Presidenta reconoció que vetó la Ley por pedido de las provincias afectadas y que ese entonces decidió hacerse cargo del costo político de vetar una ley de protección ambiental, situación que no se repetirá posteriormente con la sanción definitiva.
En la sesión del 10 de diciembre, los Senadores manifestaron estar sorprendidos por el veto total y no entender las razones del mismo. Varios denunciaron que la actividad minera se estaba imponiendo sobre la protección de los glaciares y el agua. En concordancia con estas denuncias, el Senador Filmus se mostró comprometió con la Ley e insistió en la importancia de volver a discutir el proyecto y obtener así una ley superadora. Paralelamente en la Cámara de Diputados, el 11 de diciembre, el Diputado Bonasso encabezó la presentación de un proyecto idéntico a la Ley vetada y denunció la presión de la minera Barrick Gold en la decisión del veto y en consecuencia decidió distanciarse del oficialismo. De este modo, se abría el debate, que duraría dos años, entre dos proyectos de ley de protección de glaciares en el Congreso: el “proyecto Filmus” y el “proyecto Bonasso”.
En los dos años que siguieron, el debate giró principalmente en torno a la discusión de la definición de ambiente periglacial, al alcance de ambos proyectos y la presión del sector minero. La disputa de poder entre el Gobierno Nacional y los medios de comunicación hegemónicos (Grupo Clarín y Diario La Nación) favoreció que la noticia del veto fuese replicada rápidamente, facilitando que la discusión por la Ley de glaciares se expandiera rápidamente al resto de la sociedad. Diversas organizaciones sociales y ambientales emitieron comunicados en rechazo al veto, organizaron marchas y actividades de concientización, poniendo en estado público el debate por la Ley. Desde el sector académico y científico también hubieron manifestaciones en contra del veto. El mismo presidente del INTI calificó al veto como "Veto Barrick Gold" haciendo alusión a la empresa minera presuntamente afectada por la Ley. Estas denuncias públicas tomaron mayor repercusión en abril de 2009, luego de que la Presidenta y el Gobernador de San Juan recibieron al dueño de Barrick Gold en Casa de Gobierno. Un mes después, el Gobierno Argentino y la empresa anunciaron la puesta en marcha del polémico proyecto minero Pascua Lama.
Dos meses después, los gobernadores de Jujuy, Salta, San Juan, La Rioja, Tierra del Fuego, Catamarca, Río Negro y Santa Cruz firmaron un acuerdo en el que se comprometían a impulsar legislaciones provinciales sobre glaciares, como una forma de rechazo a las discusiones parlamentarias. En menos de un mes, Jujuy, Salta, San Juan y La Rioja sancionaron leyes de protección de glaciares que afectaban únicamente los glaciares de escombros activos dentro del ambiente periglaciar y prohibían solo aquellas actividades que implicaban la destrucción o el traslado de los glaciares, sin hacer mención explícita a la minería o alguna otra actividad. Si bien los gobernadores sabían que finalmente tendrían que adecuarse a la Ley sancionada por el Congreso Nacional, este proceso jurídico llevaría tiempo y retrasaría la implementación en esos territorios, lo que posibilitaría la continuidad y la aprobación de nuevos proyectos mineros.
Una semana antes de que la Cámara de Diputados debiera elegir entre ambos proyectos, se realizó un intenso y controvertido debate televisivo entre Filmus y Bonasso en el programa “A dos voces” de TN (Grupo Clarín). Finalmente, el temor de que el debate entre los proyectos se dilatara y continuara extendiéndose el tiempo sin que se sancionara una ley de glaciares permitiendo que la actividad minera siguiera avanzando sobre ellos, llevó a que ambos legisladores se reunieran para intentar destrabar el conflicto. De esa reunión surgió un nuevo proyecto conocido como “Acuerdo Filmus - Bonasso”, un texto que incluía aportes de ambos proyectos. Después de ese Acuerdo, el 11 de agosto, la Cámara de Diputados aprobó ese proyecto. Finalmente, el 30 de Septiembre, luego de una histórica y controvertida sesión, el Senado aprobó la Ley de Glaciares (Ley 26.639) por un pequeño margen, con un voto a favor del oficialismo, que sostuvo el proyecto de ley, no por un cambio de voluntad a apoyarlo, sino por no forzar un empate que debería desempatar el vicepresidente de la Nación (Julio Cobos), quién previamente ya había desempatado en contra del oficialismo por la Resolución 125. En este contexto de minoría legislativa y repudio social, la Presidenta declaró: "el Parlamento deberá decidir qué hacer con la actividad económica en sus respectivas provincias y hacerse cargo de ello".[4]
De este modo, luego de dos años de intensos y controvertidos debates en el sector político, social y académico, se volvió a sancionar la Ley Presupuestos Mínimos para la Preservación de los Glaciares y del Ambiente Periglacial, convirtiéndose la Argentina en el primer país del mundo en contar con un marco legal que específicamente protege los glaciares y el ambiente periglacial, de forma autónoma, y no como derivación de la protección genérica otorgada por otras leyes ambientales (Iud, 2011).
Luego de la segunda sanción [arriba]
Días después de la publicación de la Ley de Glaciares en el Boletín Oficial, el 2 de noviembre, el Juzgado Federal de San Juan suspendió la vigencia de 6 artículos, dando lugar a la demanda presentada por entidades empresariales y gremiales (la Asociación Obrera Minera Argentina, la CGT Seccional San Juan, la Cámara Argentina de la Construcción y la Cámara de Servicios Mineros de San Juan) contra el Estado Nacional. A los seis días posteriores, el mismo juzgado repitió la suspensión debido a dos medidas cautelares presentadas por empresas mineras (Barrick Exploraciones Argentinas, Exploraciones Argentinas Mineras y Minera Argentina Gold) que operaban en territorio sanjuanino (Iud, 2011). Finalmente, el 3 de julio de 2012, la Corte Suprema de Justicia de la Nación revocó las medidas cautelares que impedían la plena vigencia de la Ley.
Conclusiones preliminares [arriba]
La cronología presentada pone en evidencia un complejo entramado de actores e intereses en torno a la megaminería en el país. Por ello es que las disputas por la Ley de Glaciares se han desarrollado en un clima de gran polémica y tensión. Asimismo, este proceso tuvo un rasgo propio y singular, que es la centralidad otorgada a los glaciares como reservas hídricas estratégicas.
Lejos de invisibilizarla, el veto de la Ley y el posterior tratamiento de los medios de comunicación hegemónicos contribuyeron a su popularización. Lo cual permitió abrir el debate sobre la política minera argentina a distintos sectores de la sociedad.
La Ley constituyó un valioso instrumento legal para avanzar en el derecho ambiental al ampliar la protección de un recurso natural y frenar las actividades extractivas en los glaciares y ambiente periglaciar.
Es interesante enfatizar el rol que tuvieron los operadores del derecho en el proceso de juridificación descripto. Los legisladores Marta Maffei, primero, y luego, Daniel Filmus y Miguel Bonasso tuvieron un rol protagónico en los debates por la Ley de Glaciares al adoptar una posición de defensa de los glaciares ante el avance de las industrias extractivas, convirtiéndose en actores dentro de las disputas por la Megaminería en el país.
El proceso de juridificación de la Ley de Glaciares no culminó con la sanción, sino que se abrió un nuevo campo de disputas en torno a la implementación de la misma que implica la realización del Inventario de Glaciares y el control de las actividades en los glaciares y el ambiente periglaciar.
Bibliografía [arriba]
Azuela, Antonio y Mussetta, Paula. 2009. Algo más que el ambiente. Conflictos sociales en tres áreas naturales protegidas de México. Revista de Ciencias Sociales - Universidad Nacional de Quilmes. Año 1, Núm. 16.
Blichner, Lars y Molander, Anders. 2004. What is Juridification? On the relationship Between Law and Democracy. Second Pan-European Conference Standing Group on EU Politics. Italia.
Delgado Ramos, Gian Carlo. 2010. América Latina y el Caribe como reservas estratégicas de minerales. En Ecología Política de la Minería en América Latina. Universidad Nacional Autónoma de México. Colección el Mundo Actual. México.
Giarracca, Norma y Teubal, Miguel.2010. Disputas por los territorios y recursos naturales: el modelo extractivo. Revista ALASRU nueva época Nº 5, pp. 113-133.
Gudynas, Eduardo. 2009. Diez tesis urgentes sobre el nuevo extractivismo. Contextos y demandas bajo el progresismo sudamericano actual. En Extractivismo, política y sociedad. CAAP / CLAES. Ecuador. Pp.187-225
Iud, David. 2011. La protección de los glaciares. Realidad Económica, Número 257, pp. 112-137.
Machado Aráoz, Horacio. 2010. “El agua vale más que el oro”: Grito de resistencia decolonial contra los nuevos dispositivos expropiatorios. En Ecología Política de la Minería en América Latina. Universidad Nacional Autónoma de México. Colección el Mundo Actual. México.
Maffei, Marta. 2010. Ley de Glaciares en Argentina. Proceso y Perspectiva Regional. Seminario Taller Glaciares, Agua y Cambio Climático: Justicia Climática y Desafíos para los países andinos del Cono Sur. Argentina.
Merlinsky, María Gabriela. 2010. “La juridificación de los conflictos ambientales en argentina: actores, controversias y construcción de derechos”. Congreso de la Asociación de Estudios Latinoamericanos, Toronto.
Svampa, Maristella y Sola Alvarez, Marian. 2010. Modelo minero, resistencias sociales y estilos de desarrollo: los marcos de la discusión en la Argentina. Ecuador Debate N° 79, Quito, p. 105-126.
Svampa, Maristella; Bottaro, Lorena y Sola Álvarez, Marian. 2009. La problemática de la minería metalífera a cielo abierto: modelo de desarrollo, territorio y discursos dominantes. En Minería transnacional, narrativas del desarrollo, resistencias sociales. Editorial Biblos. Argentina.
Villamil Velázquez, Javier F. 2012. Consolidación de la gran minería trasnacional en Latinoamérica. Revista Theomai, Número 25, pp 46-57.
Notas [arriba]
[1] Estudiante de la Licenciatura en Ciencias Ambientales (tesis en curso) en la Facultad de Agronomía (Universidad de Buenos Aires). Ayudante de Segunda de la Cátedra de Sociología y Extensión Agraria de la FAUBA.
[2]En el decreto 1837/08 se presentaron argumentos de la Secretaria de Minería y del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto. Por un lado, la Secretaria cuestionó que una ley de presupuesto mínimos prohibiese actividades, ya que su función era fijar parámetros mínimos de protección. Por otro lado, el Ministerio cuestionaba que la inclusión o exclusión de glaciares en el Inventario podría condicionar la delimitación de zonas fronterizas con Chile aun no demarcadas. A su vez, en el decreto se afirma que la Ley excedía las facultades reservadas a la Nación en el artículo 41 de la Constitución Nacional al disponer sobre los recursos provinciales.
[3] Para poder insistir con una ley vetada el Congreso debe obtener, en cada Cámara, 2/3 de los votos a favor de la anulación del veto.
[4] http:// www.diariodecuyo.com.ar/ home/ new_noticia. php?noticia_id= 414581
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