Molina, Marcela S. 01-06-2023 - Consideraciones sobre el régimen jurídico aplicable a la marca país, marca ciudad y marca provincia 11-02-2014 - La titularidad de las designaciones de origen geográfico en el Derecho Argentino y su condición jurídica (pública o privada) 03-09-2014 - La potestad reglamentaria de las universidades nacionales y sus manifestaciones en el marco de la autonomía consagrada en el art. 75, inc. 19, de la Constitución Nacional(*) 10-11-2017 - La competencia de la Cámara Federal en el recurso del artículo 32 de la ley 24.521. Un comentario al fallo dictado en una demanda contencioso-administrativa(*)(**) 01-12-2014 - Las fundaciones, asociaciones y sociedades creadas por las universidades nacionales conforme lo autorizado por los artículos 59 inciso e) y 60 de la Ley Nº 24.521 y los artículos 4 Y 7 de la Ley Nº 23.877. Su naturaleza en el marco del Nuevo Código Civil y Comercial
Citados
Ley 24521 - Actualizada - Ley de Educación Superior Artículo 34 (Argentina - Nacional)Constitución de la Nación Argentina Artículo 99 - Artículo 100 - Artículo 103 (Argentina - Nacional)
La Ley N° 14.878 creó el Instituto Nacional de Vitivinicultura con jurisdicción en todo el territorio de la Nación para la promoción y contralor técnico de la producción, la industria y comercio vitivinícola (art. 2 en su redacción originaria). Dicho ente debía fiscalizar la genuinidad, la autenticidad y la aptitud para el consumo del vino, habilitando los análisis de circulación1, estableciendo las características y tolerancias analíticas2, autorizando o suprimiendo prácticas enológicas3, previendo un procedimiento para extracción de muestras4 y organizando el registro de infractores5.
El autor del proyecto de ese texto legal decía en el Congreso de la Nación en el momento de la fundamentación ante sus pares, que “se hace necesario y oportuno la creación de una institución técnica, sufi
cientemente responsable y jerarquizada, para propender al reencauzamiento de la industria del vino, depurándola de los factores negativos que perturban profundamente su normal evolución, consolidando los principios inmutables que la economía y la técnica aconsejan, para prestigiar la trayectoria de su desarrollo y de su porvenir. En defensa de la salud y economía popular se impone como inmediata medida la organización de un eficiente servicio de inspección y policía de la industria y del comercio en vinos…” 6.
A estos fines, la Ley de Vinos facultó al Instituto a “adoptar las medidas necesarias para el mejor y mayor desarrollo y perfeccionamiento de la producción, la industria y el comercio vitivinícola...” (art.8 inc. e), implementar medidas para la mejor fiscalización de los productos (inc. f), fomentar las investigaciones mediante contribuciones a esos fines (inc. g), adquirir patentes de procedimientos y maquinarias para poner a disposición de los industriales y de los talleres metalúrgicos con la finalidad de modernizar y mejorar la producción (art. 10), asignar subsidios a las provincias vitivinícolas, universidades nacionales, escuelas o institutos especiales de estudios técnicos (art. 12).
La Ley Nº 14.878 nunca fue reglamentada. Según el artículo 44, el Poder Ejecutivo tenía un plazo de NOVENTA (90) días para dictar el decreto reglamentario. Han transcurrido más de cincuenta años sin haberse cumplido con el mandato legal.
No obstante ello, el INV cumplió la función de fiscalización de la actividad vitivinícola, dictando normas generales y abstractas en virtud de la potestad administrativa atribuida expresamente en ciertas materias (arts. 15, 16, 18, 21, 24 primer párrafo y 24 bis, 25 de la Ley Nº 14.878 y art. 11 y 12 de la Ley Nº 23.5507). En algunos casos remotos, el INV emitió resoluciones sin habilitación legal alguna como la autorización de prácticas enológicas8, que según el art. 21 de la Ley N°14.878 en su
texto originario correspondía al PEN 9. El año 1978, la Ley Nº 21.76410 (modificatoria de la Ley Nº14.878) recogió esa experiencia administrativa y legitimó la actuación del INV, atribuyéndole la potestad de reglamentar las prácticas enológicas y ampliar la nómina legal.
En la última década, algunas leyes ampliaron su competencia (el art.4 de la Ley N° 24.566 11 de alcoholes y el art. 33 del Decreto Nacional N° 57/0412 sobre designación de los vinos por su origen geográfico). Otras normas, como el Decreto Nacional N°2284/91 y N° 1279/0313 suprimieron algunas funciones y redefinieron su marco de competencia.
En ejercicio de esta potestad asignada por ley, el INV ha emitido un sinnúmero de reglamentos sobre distintas materias (administrativa, técnica, comercial, sanitaria), finalidad (protección de la salud, protección del consumidor, transparencia del mercado, etc), con distintos efectos (efectos directos o no, respecto de los administrados), con distintos límites (según la categoría de reglamentos) y características (subordinados o no, complementarios a la ley, etc).
Ahora bien, ¿cuál es el fundamento de esta potestad reglamentaria? ¿Cuál es el criterio para determinar los límites de esa potestad administrativa asignada al INV? Las normas técnicas, administrativas y comerciales que emite la autoridad superior del INV, ¿son reglamentos autónomos o de ejecución? ¿Sobre qué materias puede emitir reglamentos? ¿Estos reglamentos tienen efectos jurídicos respecto de los administrados?
Para responder estos interrogantes, es indispensable partir del significado de la potestad reglamentaria. De esa definición depende la naturaleza y fundamento de los reglamentos del INV. Esta precisión conceptual es indispensable al momento de dictar o modificar las normas internas, evitando defectos en el objeto, en la competencia y la forma que afecten su legitimidad.
En el presente trabajo, me propuse analizar las normas que organizan el INV y le asignan competencia y potestades (Leyes Nº 14.878, Nº 24.566 y Nº 25.16314, Decreto Nº57/04 y demás normas complementarias), a los fines de delimitar su potestad reglamentaria. Otro objetivo fue sistematizar y clasificar las normas vitivinícolas por materia, para establecer la naturaleza jurídica de los reglamentos del INV.
Estos interrogantes y objetivos propuestos no son meras especulaciones teóricas, sino que definen el marco legal dentro del cual el INV debe ejercer sus atribuciones. Hay temas centrales de la Ley de Vinos que exigen un exhaustivo examen de las normas aplicables para establecer la competencia del órgano, la potestad reglamentaria y sus límites.
Entre estos temas relevantes está la definición de vino (tenor alcohólico, empleo de la variedad vitis vinífera o no, empleo de uva totalmente fresca o sólo parcialmente fresca, etc). El artículo 17 inciso a) de la Ley N° 14.878 dice que el vino genuino es aquel “obtenido por la fermentación alcohólica de la uva fresca y madura o del mosto de la uva…” El art. 1 de la Resolución INV C.71/9215, reglamentó esa disposición legal incluyendo dentro de la calificación de “vino” solamente aquel elaborado con la variedad vitis vinífera y con un tenor alcohólico real superior a 5° Gay Lussac. Esta calificación del producto parte del concepto técnico de la Enología que se traduce en una limitación a la industria del vino. Por su parte, la Resolución INV C.37/10 prohíbe el ingreso de uva no vinífera en los establecimientos vitivinícolas. Esta prohibición también implica una restricción a la producción.
La definición de vino prevista en la ley, ¿puede ser delimitada y/o restringida a través de la reglamentación? ¿Qué autoridad es competente para emitir el reglamento de ejecución? ¿El INV tiene potestad para emitir esta categoría de reglamento? En caso afirmativo, ¿cuál es el fundamento legal?
También la Resolución GMC 45/9616 del MERCOSUR (incorporada al derecho interno argentino mediante Resolución INV 01/96), contiene una definición legal del producto más laxa en cierto aspecto (en tanto autoriza la elaboración de vino a partir de la fermentación alcohólica parcial de uva fresca), pero restrictiva en otro (en tanto exige un contenido mínimo de alcohol en el vino de 7% -v/v a 20°c)17. ¿Qué norma prevalece (la definición de vino de la Ley N° 14.878 o de la norma comunitaria)? ¿Cuáles son los efectos de las normas comunitarias? ¿Cuál es el ámbito de aplicación de cada norma?
Interrogantes semejantes pueden plantearse en torno a la reglamentación del porcentaje de borra de vino y su destino18, la exigencia de la relación porcentual de uva/vino19 y la clasificación legal de los vinos20. Esas normas establecen limitaciones a la elaboración del vino tendientes a garantizar la autenticidad y calidad del vino. Debemos plantearnos nuevamente, qué autoridad es competente para su reglamentación y la viabilidad de la delegación de esa potestad.
Las conclusiones del presente trabajo pueden servir de guía para indagar la legitimidad de las normas vitivinícolas como parte integrante de un sistema jurídico; definiendo la competencia de los organismos nacionales y provinciales y esclareciendo el marco dentro del cual deben ser sancionadas o emitidas las reglas jurídicas según sus fines (protección de la salud, protección del consumidor y buenas prácticas comerciales), su naturaleza (sea normas técnicas, administrativas o comerciales), estableciendo los límites de la potestad reglamentaria y el contenido de los reglamentos.
Capítulo I. El INV como ente autárquico y sus funciones [arriba]
1. La organización institucional del INV.
El Instituto Nacional de Vitivinicultura fue creado como organismo descentralizado (art. 2), sobre la base de la ex Dirección de Vinos y otras Bebidas con jurisdicción en todo el territorio de la Nación.
En el debate parlamentario, el autor del proyecto de la Ley de Vinos fundamentó la creación del INV explicando que el reencauzamiento de la actividad vitivinícola no es posible “mediante los actuales organismos administrativos, cuya gestión al ser impotente para imponer la técnica enológica lícita, permite el desencadenamiento de adulteraciones y agiotismos (…) Dada la amplitud jurisdiccional del organismo y la interdependencia de los factores, materia prima, industrialización, comercialización, consumo, se hace necesario prever su autarquía funcional…”21
La inoperancia de la ex Dirección General de Vinos (reglamentada por la Ley N° 12.37222 como órgano desconcentrado), justificaron la necesidad de un organismo con una estructura, normas y funcionarios con conocimientos en esta materia. También la Junta Reguladora de Vinos tuvo una actuación deficiente. Las medidas adoptadas por ese ente no se fundaron en estudios técnicos, provocando daños a la vitivinicultura23.
El INV fue creado como ente autárquico, especializado y estrictamente técnico. Las normas básicas de su organización están establecidas en la Ley Nº14.878. Además, la Ley de Vinos (en su redacción originaria) lo instituyó como un organismo federal con representación de las provincias vitivinícolas y demás sectores involucrados (representantes de viñateros, obreros de viñas, cooperativas, etc)24.
Esta forma de organización respondió a las particularidades y necesidades de la actividad vitivinícola de nuestro país y a la forma federal del Estado Argentino.
Dicha organización fue mantenida ininterrumpidamente desde la fecha de la sanción de la Ley N° 14.878 en 1959 hasta nuestros días, salvo un intento frustrado en el año 1996. En ese año, las autoridades nacionales intentaron suprimirlo mediante el Decreto N° 660/96 (art.39)25; pero ante las críticas y peticiones de distintos representantes del sector (empresario, científico, académico y político de las provincias vitivinícolas), fue abrogado por el Decreto N° 1084/9626.
En el derecho comparado, Uruguay27, Portugal28, Francia29, Australia30 con distintas variantes en cuanto a las funciones, competencia, organiza
ción y su carácter estatal o no estatal, tienen un organismo o agencias a cargo del contralor e investigación de la actividad vitivinícola.
2. La autarquía del INV.
Hemos mencionado que la Ley N° 14.878 organizó el INV con autarquía técnica, funcional y financiera, vinculándolo al Poder Ejecutivo por intermedio del Ministerio de Economía31. El art. 3 precisó su naturaleza como institución de derecho público, con personalidad jurídica y capacidad para actuar privada y públicamente.
La autarquía ha sido entendida por la doctrina clásica como potestad de administrarse a sí mismo32. Esta potestad de auto-administración lleva implícita el ejercicio de la potestad reglamentaria como forma de expresión de la función administrativa, aunque sujeta a la ley. En consecuencia, los entes autárquicos, en sentido estricto, dictan actos
administrativos generales dentro del marco de sus respectivas cartas orgánicas aprobadas por el Poder Legislativo; pero esa norma básica de organización institucional le es impuesta desde otro órgano o poder. Su máxima autoridad es designada directamente por el Poder Ejecutivo; es decir, no tienen la facultad de auto-gobierno. Estos entes, forman parte de la administración descentralizada.
Además, los entes autárquicos están sujetos al control administrativo ordinario o extraordinario del Poder Ejecutivo, denominado tutela administrativa. El control ordinario es el que se ejerce sobre la legitimidad de sus actos mediante el recurso de alzada. El extraordinario se refiere a la intervención administrativa o tutela de subrogación por la cual puede sustituir a los integrantes de los órganos directivos del ente descentralizado33.
La Ley de Vinos le asignó amplias atribuciones al INV. Entre ellas, tiene competencia para establecer las normas de organización del Instituto, adoptar las medidas necesarias para el mejor y mayor desarrollo y perfeccionamiento de la producción, la industria y el comercio vitivinícola, adoptar medidas tendientes a la mejor fiscalización de los productos, realizar investigaciones, coordinar y fomentar las investigaciones de las entidades oficiales y privadas, celebrar convenios, otorgar becas, administrar bienes y en general aplicar la citada ley (art. 8 inc. a, d, e, f, g, h, j, l).
Esas atribuciones pueden clasificarse según la naturaleza de la potestad que ejercen los órganos en: potestad disciplinaria (por infracciones a las obligaciones del personal e infracciones a la Ley de Vinos, la Ley de Alcoholes y la Ley N° 25.163 sobre la designación de vinos por su origen geográfico); potestad de gestión y dirección gubernativa que comprende la gestión económica-financiera, la gestión administra- tiva (designación del personal, contrataciones, adquisición de bienes y obra pública, etc), la gestión de fomento (otorgamiento de subsidios, organización de ferias y concursos, etc); potestad reglamentaria que abarca la materia administrativa y vitivinícola (ésta última dentro del marco de la habilitación legal). Esta mención servirá en el último capítulo para dilucidar la naturaleza de los actos unilaterales del alcance general que emite el INV.
3. La especialidad del organismo.
La especialidad, inmediatez y carácter técnico del INV está asegurada por una serie de normas referidas a la calidad de los funcionarios y personal, a la asignación de competencia en razón de la materia y la previsión de un recurso judicial directo en contra de las resoluciones sancionatorias por infracciones a la Ley de Vinos.
3.1. En relación a los funcionarios y personal, la Ley N°14.878 exige para su designación la acreditación de título profesional afín para la función de Presidente del Instituto34 e inspectores35.
El texto originario preveía además, un Consejo Directivo36, con funciones deliberativas y potestad reglamentaria, integrado por representantes de las provincias vitivinícolas, fraccionadores, obreros y cooperativas37. Estos representantes debían acreditar conocimiento en la materia. Estas normas pretendían asegurar la integración del órgano deliberativo por personas con conocimiento y experiencia en el mercado vitivinícola y además, la participación en la toma de decisiones de los propios interesados (viñateros, bodegueros y fraccionadores) y provin- cias vitivinícolas, a través de sus representantes. De ese modo, esta conformación del Consejo Directivo garantizaba no solo la especialidad e inmediatez sino también el carácter federal y participativo. El Consejo fue suprimido por el art. 54 del Decreto Nº 2284/91 ratificado por Ley Nº 24.30738, invocando su falta de ejecutividad.
El Decreto N°1084/96 previó un Consejo Consultivo Interprovincial39 integrado por representantes del sector vitivinícola, con funciones de asesoramiento no vinculante. Este cuerpo colegiado fue suprimido mediante Decreto Nº 1279/03.
Actualmente, el INV no tiene un órgano donde se encuentren representados los distintos sectores y las provincias vitivinícolas, ya sea con funciones deliberativas o meramente consultivas sobre la actividad vitivinícola en general. Solamente, el Consejo de DO creado por los arts. 40 y 41 de la Ley N° 25.163, integrado por representantes de los productores, los elaboradores, los fraccionadores, los científicos y los académicos tiene funciones consultivas en relación al régimen de las designaciones de origen geográfico de vinos.
3.2. La organización autárquica del INV, permitió desvincular a este organismo del control de mérito y conveniencia que efectúa el PEN respecto de sus órganos inferiores y órganos desconcentrados a través del recurso jerárquico. Las resoluciones de la máxima autoridad del INV son recurribles mediante el recurso de alzada previsto en el art. 94 del Decreto N° 1759/72, pero el PEN únicamente puede efectuar un control de legalidad.
La Ley de Vinos profundizó la desvinculación del INV del control del PEN en relación al ejercicio de la potestad sancionatoria. El art. 28 de la Ley N° 14.878, el art. 49 de la Ley N° 25.163 y el art. 34 de la Ley N° 24.566 establecen un recurso de apelación ante el juez federal en contra de las resoluciones condenatorias que aplican sanciones por infracción a la legislación de vinos. De ese modo, se ha reforzado el ejercicio de la potestad sancionatoria por el INV con carácter estrictamente técnico, únicamente revisable por el juez competente.
3.3. En cuanto a la función administrativa y la competencia por materia, la Ley N° 14.878 ha asignado al INV el fomento y contralor técnico de la producción, la industria, comercio y fomento de la vitivinicultura (art. 2 en su texto originario40). El art. 54 del Decreto N°2284/91 modificó sustancialmente las funciones del Instituto, al circunscribir sus facultades exclusivamente “a la fiscalización de la genuinidad de los productos vitivinícolas...”, no pudiendo interferir, regular o modificar el funcionamiento libre del mercado.
En el marco del Acuerdo sobre aspectos de los derechos de propiedad intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC-TRIPS) ratificado por Ley Nacional N° 24.42541, el Congreso Nacional dictó la Ley N° 25.16342 que estableció un sistema de normas para la protección de los nombres geográficos argentinos. La autoridad de aplicación es la Subsecretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos a través del Instituto Nacional de Vitivinicultura.
Dentro del marco jurídico descripto precedentemente, el INV tiene a su cargo el control de genuinidad, calidad del producto (éste último a partir de la Ley N° 25.163) y la veracidad de la información consignada en los marbetes, evitando el fraude al comercio e industria y la deslealtad comercial43.
Capítulo II. La potestad reglamentaria como prerrogativa de la Administración y sus manifestaciones [arriba]
1. La potestad reglamentaria.
La doctrina mayoritaria44 coincide en que la Administración (centralizada, desconcentrada o descentralizada) tiene potestades administrativas para cumplir sus fines y cometidos, entre ellas, la potestad reglamentaria. Ésta, debe ser entendida como prerrogativa o poder de actuación que dentro del ordenamiento jurídico puede generar situaciones jurídicas respecto de los administrados. De ese modo, la potestad reglamentaria es el poder de emitir actos de alcance general, creador de situaciones generales, objetivas y obligatorias.
La autarquía entendida como poder de auto-administrarse, lleva implícita el ejercicio de la potestad reglamentaria como forma de
expresión de la función administrativa, aunque sujeta a la ley. Los entes autárquicos dictan actos administrativos generales dentro del marco de sus respectivas cartas orgánicas aprobadas por el Poder Legislativo.
Esta actividad normativa de la Administración se justifica por cuanto está mejor capacitada para reglamentar cuestiones que requieren una preparación técnica y jurídica de la que el Congreso carece45 y la mayor agilidad para la toma de decisiones que exige la adaptación a nuevas necesidades.
En los párrafos siguientes, analizaremos la potestad reglamentaria de los entes autárquicos, las distintas categorías de reglamentos que emiten y sus límites. En el último capítulo, analizaremos la potestad reglamentaria del Instituto Nacional de Vitivinicultura, su fundamento, extensión, límites y la clase de reglamentos que emite.
2. El reglamento como acto de alcance general.
El término “reglamento” se suele aplicar a toda manifestación de voluntad de órganos administrativos que crean estatus generales, impersonales y objetivos mediante normas generales. Éste, ha sido definido como “todo acto unilateral que emite un órgano de la Administración Pública creador de normas jurídicas generales y obligatorias, que regula situaciones objetivas e impersonales”46, y puede ser emitido por el Poder Ejecutivo, Jefe de Gabinete, Ministros y organismos de la Administración Pública, Poder Legislativo y Poder Judicial. Estos actos de alcance general constituyen fuentes del derecho para la Administración (es la fuente cuantitativamente más importante) e integran el bloque de legalidad.
La doctrina coincide en que la actividad reglamentaria traduce una actividad materialmente legislativa, ya que dicta normas generales,
abstractas e impersonales con efectos jurídicos respecto de los administrados47. Esta concepción parte de la distinción de ley formal y ley material, siendo la primera aquella que dicta el PL conforme a un procedimiento establecido en la Constitución y dentro de la competencia asignada; la segunda, es toda norma general, impersonal y abstracta dictada por un órgano competente. En consecuencia, el reglamento es ley en sentido material pero tiene una jerarquía normativa inferior, es decir, se encuentra por debajo de la ley en sentido formal48.
2.1. Características. Los reglamentos integran el bloque de legalidad y son fuente de derecho49.
Rige respecto de ellos el principio de inderogabilidad singular, según el cual el acto administrativo debe ser dictado conforme las normas generales que contiene el reglamento. La Administración está impedida de modificar o incumplir el reglamento cuando dicta un acto particular en virtud del principio de igualdad de tratamiento entre los particulares. Este criterio ha sido receptado por la PTN50 en reiterados dictámenes.
Los reglamentos están sujetos a los mismos principios de la ley formal en cuanto a la necesidad de publicación oficial para su vigencia (art. 11 de la LNPA, art. 103 del RLNPA, art. 34 de la Ley Nº 24.521) y principio de irretroactividad (art. 83 RLNPA). Igual que la ley, el reglamento no requiere prueba de su existencia en el procedimiento administrativo o en el proceso judicial.
No se aplica el principio de estabilidad de los actos administrativos al reglamento, pudiendo ser derogados total o parcialmente por la Administración51. En lo demás, rigen los principios generales del acto administrativo en tanto sean compatibles con la naturaleza del reglamento, entre ellas, las reglas generales en cuanto a la competencia, objeto y voluntad.
2.2. Límites generales a la actividad reglamentaria. La doctrina52 señala como limitaciones generales al ejercicio de la potestad reglamentaria: la jerarquía normativa, la reserva legal y la observancia de los principios generales del derecho.
Todo reglamento debe respetar el principio de jerarquía constitucional 53, por aplicación del artículo 31 de la Constitución Nacional. Por tanto, las normas de rango inferior como las resoluciones emitidas por funcionarios inferiores deben sujetarse a la Constitución, tratados y leyes formales.
También, el principio de reserva legal implica la prohibición de estatuir sobre materias atribuidas en forma expresa o implícita por la Constitución Nacional al Congreso, de manera tal que ningún otro poder puede inmiscuirse en el conocimiento de aquellas. En el texto de la CN de 1853, el Congreso tenía una competencia amplia para dictar normas generales y abstractas “para poner en ejercicio los poderes antecedentes...” (art. 86 inc.28). Sin embargo, la jurisprudencia y un sector de la doctrina fue reconociendo la potestad del PE para emitir normas generales en ciertos casos, operándose un quiebre del principio de reserva legal. Así, fue admitiendo la potestad del PE de emitir normas internas de organización administrativa54.
Otro límite de la potestad reglamentaria son los principios generales del derecho55. Orientan la actividad interpretadora e integradora del
derecho; también, inspiran correcciones o modificaciones de normas. Algunos tienen consagración en una norma jurídica expresa, pero la jurisprudencia y la doctrina han extendido su aplicación a todo el ordena- miento jurídico como el debido proceso adjetivo, la buena fe. Unos autores56, agregan la irretroactividad de la ley57, respeto de la moral y buenas costumbres, equidad, razonabilidad.
3. Clases de reglamentos.
La mayoría de la doctrina nacional58 distingue, con distintos matices, cuatro clases de reglamentos: reglamento de ejecución o subordinado, reglamento autónomo o independiente, reglamento delegado y reglamen- to de necesidad y urgencia. En los párrafos siguientes, nos referiremos únicamente a los dos primeros para establecer el marco teórico a partir del cual deben ser analizadas las normas generales emitidas por la autoridad máxima del INV.
3.1. Reglamentos de ejecución o subordinados.
Son los que dicta el Poder Ejecutivo “en ejercicio de facultades constitucionales propias, para asegurar o facilitar la aplicación de las leyes, regulando detalles necesarios para el mejor cumplimiento de las leyes…” Es una actividad normativa secundaria y subordinada a la norma legal. Los reglamentos de ejecución integran y complementan la ley59. El Congreso regula estos aspectos esenciales y el reglamento de ejecución regla cuestiones accesorias, accidentales u operativas que algunos autores denominan aspectos periféricos60, en tanto sean necesarios o convenientes para la finalidad de aquella y no desvirtúen el texto primario.
No es necesario que la reglamentación esté contenida en un único decreto, sino que pueden dictarse varios según la materia regulada 61.
¿Un organismo descentralizado es competente para dictar reglamentos de ejecución o subordinados?
Una interpretación gramatical del art. 99 inc 2 de la CN, nos llevaría a concluir que el dictado de reglamentos de ejecución es competencia propia y exclusiva del Presidente62.
Un sector de la doctrina63 entiende que la titularidad de la potestad de dictar reglamentos subordinados corresponde al PE por disposición de la norma constitucional; pero esta potestad puede ser transferida excepcionalmente por éste (en su calidad de titular de la potestad) a órganos inferiores de la Administración Central o entes autárquicos por razones de especialidad, mediante la técnica de la desconcentración o descentralización. En consecuencia, los organismos autárquicos solamente pueden emitir reglamentos de ejecución cuando esa potestad ha sido atribuida en forma expresa. Tratándose de una facultad excepcional cuya titularidad corresponde al PE, debe interpretarse en forma restrictiva.
La jurisprudencia ha admitido la posibilidad que los órganos inferiores dicten reglamentos de ejecución a través de una técnica de desconcentración, cuando está previsto en el marco de normas específicas de rango legal o reglamentario. El Poder Ejecutivo puede delegar en cada caso particular, en forma expresa, la fijación de detalles o pormenores de la ley. El ejercicio de la potestad reglamentaria por habilitación legal en los órganos inferiores no puede tachar o limitar la potestad jerárquica del Presidente, quien puede dirigir, dictar órdenes e instrucciones, delegar facultades, avocarse respecto de asuntos concretos y aplicar sanciones.
Este criterio fue seguido por la CSJN64 en el caso Juárez donde dijo: “El órgano dotado de potestad reglamentaria está habilitado para establecer condiciones, requisitos, limitaciones o distinciones que respeten el espíritu de la norma, sirvan razonablemente a su finalidad y no rebasen el ámbito en que la interpretación es opinable y posible la solución entre varias alternativas”.
- Límites para la potestad reglamentaria de ejecución.
El reglamento de ejecución tiene límites formales y materiales específicos.
a- Sólo pueden reglamentarse aquellas leyes cuya aplicación corresponde al PE, quedando excluida la materia de derecho privado (Código Civil, Código de Comercio)65.
b-Desde el punto de vista sustancial no puede modificar, derogar o sustituir la ley ni su espíritu so pretexto de reglamentación. Debe reglar aquello estrictamente necesario para la ejecución de la ley66. En este sentido, la CSJN67 ha dicho: “El órgano dotado de potestad reglamentaria está habilitado para establecer condiciones, requisitos, limitaciones o distinciones que respeten el espíritu de la norma, sirvan razonablemente a su finalidad, y no rebasen el ámbito en que la interpretación es opinable y es posible una solución entre varias alternativas.
c-Debe dictarse conforme el procedimiento establecido para la emisión de los actos administrativos, observando los presupuestos en cuanto a la forma, objeto, competencia y emisión de la voluntad. Este es el criterio de la Ley Nacional de Procedimiento Administrativo68.
d-No puede establecer restricciones a los derechos constitucionales ni cargas, porque ello importaría invadir la zona de reserva legislativa69. e-La potestad debe ser asignada expresamente. Por tanto, su contenido y extensión debe ser interpretado en forma restrictiva.
3.2. Reglamentos autónomos o independientes.
Son normas generales, abstractas, impersonales y obligatorias para los administrados que dicta la Administración (PE o cualquiera de sus órganos o entes descentralizados), en ejercicio de la función administrativa sobre materias que pertenecen a su zona de reserva 70; por tanto, no puede ser regulada por ley. El órgano o ente estatal que dicta un reglamento autónomo no aplica la ley ni tiene dependencia respecto de una ley determinada sino que regula materia de reserva de la Adminis
tración71.
Estos reglamentos son dictados en ejercicio de la función administrativa71, tienen un contenido normativo (son reglas generales, abstractos e impersonales con efectos jurídicos directos respecto de los administrados), tienen un contenido heterogéneo y pueden ser dictados por cualquiera de los órganos de la Administración (arts. 100 inciso 1 y 103 de la CN) y sus organismos descentralizados.
- Los Reglamentos internos, instrucciones y circulares.
Los reglamentos internos, instrucciones y circulares son actos administrativos de alcance general, meramente formales que no prevén proposiciones jurídicas, sino solo tienen efectos dentro del marco de la propia organización del ejecutivo. Es una manifestación del poder jerárquico que contiene directivas de los órganos superiores a los agentes subordinados sobre el modo de ejercicio de las funciones y organización del departamento u organismo.
Algunos autores72 identifican a los reglamentos internos y circulares con los reglamentos autónomos. Otros73 diferencian ambas categorías y entienden que los primeros no producen efectos jurídicos respecto de los administrados; los segundos, en cambio los reglamentos autónomos tienen contenido normativo y son obligatorios para los administrados.
Los órganos inferiores (art. 2 del Decreto Nº 1759/7274) y los entes autárquicos y autónomos pueden dictar actos administrativos generales internos75.
Capítulo III. La potestad reglamentaria asignada por ley al Instituto Nacional de Vitivinicultura [arriba]
El INV para cumplir con las funciones asignadas por la Ley Nº 14.878, está investido de potestades administrativas: directiva (mediante esta potestad, los órganos superiores imparten instrucciones generales a los inferiores), sancionadora (para investigar conductas infractoras y aplicar sanciones) y reglamentaria. En los párrafos siguientes nos referiremos a ésta última.
1. Fundamento normativo de la potestad reglamentaria del INV.
El INV emite reglamentos administrativos en virtud de las atribuciones conferidas por los arts. 15, 16, 18, 21, 24 primer párrafo, 24 bis y 25 de la Ley N° 14.878, el art. 4 de la Ley N° 24.56676 y el art. 33 del Decreto Nacional N°57/04.
Esta atribución excepcional se justifica por ser dicho ente autárquico quien está capacitado para regular aspectos técnicos específicos y variables, que deben adaptarse a las características del sector vitivinícola. Sería inconveniente que una ley del Congreso o un decreto del PEN enunciasen todas las prácticas enológicas lícitas, las tolerancias analíticas, el tenor alcohólico por áreas geográficas, fecha de liberación para el consumo, etc. Las cuestiones vitivinícolas requieren especificidad y flexibilidad para una permanente adecuación de las normas a diversos factores estacionales y mudables según la región, la tecnología y requerimientos del mercado.
El INV emite resoluciones teniendo en cuenta estudios científicos sobre el producto, la elaboración y el comercio vitivinícola, el desarrollo tecnológico de cada región, las condiciones climáticas de cada área geográfica que pueden alterar el proceso de maduración de la uva, etc. Este organismo está en mejores condiciones para merituar esos factores no sólo por tener la información técnica y estadística necesaria sino por la inmediatez con la problemática vitivinícola. A ese fin, este organismo tiene una oficina de investigación y estadística.
La omisión del PEN de la reglamentación de la Ley N°14.878 y los pocos decretos que autorizaron nuevas prácticas enológicas en el marco del art. 21 de la citada ley en su redacción originaria, demuestran la dificultad y lentitud de ese órgano ejecutivo para atender y controlar la materia vitivinícola. Teniendo en cuenta esa experiencia administrativa, la Ley N°21.76 4(que modificó el art. 21 de la Ley Nº14.878) amplió las potestades del INV habilitándolo a emitir reglamentos relativos a prácticas enológicas, ya sea autorizando algunas o prohibiendo otras.
Puede concluirse entonces, que la potestad reglamentaria asignada al INV se cimienta en el principio de especialidad e inmediatez.
2. Límites de la actividad reglamentaria del INV.
La potestad reglamentaria debe ser asignada al INV por ley o delegada por el PEN como órgano titular de esa atribución. Tratándose de una potestad excepcional, su contenido y extensión debe ser interpretado en forma restrictiva.
Las autoridades de dicho ente autárquico en ejercicio de esa potestad, no puede invadir la zona de reserva legal y deben respetar el principio de legalidad y demás principios generales del derecho.
El contenido de la norma debe ser congruente con la función del INV y la finalidad de las Leyes Nº 14.878, 24.566 y Ley Nº 25.163; es decir, deben dictarse para realizar, facilitar o asegurar el contralor técnico de la producción, la industria y el comercio vitivinícola y alcoholes. En relación a los vinos, ese control tiene por fin, asegurar la genuinidad, la autenticidad y la calidad como así también, la veracidad de la designación de su origen geográfico. En consecuencia, su ejercicio será legítimo en tanto exista identidad con los fines de la institución enunciados en los arts 1 y 2 de la Ley Nº 14.87877 y art. 1 de la Ley Nº 25.163.
El art.4 de la Ley Nº 24.566 y el art. 33 del Decreto Nº57/04 atribuyeron expresamente la potestad reglamentaria al INV usando una fórmula genérica. La primera, atribuyó a la máxima autoridad del INV, la atribución de dictar las normas de ejecución necesarias para la prosecución de los fines de dicha ley. La segunda, facultó al INV para dictar las normas complementarias. Por tanto, en principio son legítimos los reglamentos sobre alcoholes y designaciones de vinos por su origen siempre que sean congruentes con la finalidad de la Ley Nº 24.566, la Ley Nº 25.163 y las funciones del INV; además, respeten el principio de legalidad y jerarquía normativa.
Mención aparte merece la Ley Nº 14.878. Esta norma asignó al INV la potestad reglamentaria solamente en relación a temas técnicos y administrativos específicos, por tanto su ejercicio está limitado a aquellas materias expresamente asignadas. Estas disposiciones legales son de interpretación restrictiva en razón de que la titularidad de la potestad de dictar reglamentos de ejecución corresponde al PEN. Por tanto, en caso de duda, debe entenderse que no tiene esa atribución.
En los párrafos siguientes veremos las limitaciones a la potestad reglamentaria según la categoría de reglamento.
3. Los reglamentos que emite el INV.
Los reglamentos administrativos del INV tienen especial importancia, atento a que la Ley N°14.878 sancionada en 1959, nunca fue reglamentada. Los vacíos legislativos fueron superados por el ejercicio de la potestad reglamentaria asignada a la máxima autoridad del Organismo por sucesivas normas.
Estos reglamentos han regulado distintas materias y tiene distintos efectos:
3.1. Normas sobre materia administrativa.
- Entre ellos, las resoluciones sobre organización y funcionamiento del Organismo. El art.8 inc.d) asignó expresamente al órgano máximo del Instituto, la potestad para establecer normas de organización. En virtud de esta atribución, el INV ha creado secciones administrativas y ha diseñado el organigrama luego aprobado por Decreto Nº43/96. Estas resoluciones tienen efecto ad intra, es decir, dentro de la propia Administración.
También, la Ley Nº 14.878 le asignó la atribución de crear el registro de infractores de la Ley de Vinos (art. 25), el registro de establecimientos vitivinícolas (art. 24 bis) y el registro de viñedos. El art. 25 y 26 de la Ley Nº 24.566 le atribuyó la potestad de crear un registro de infractores de las normas legales y reglamentarias sobre alcoholes y el art. 18 facultó al INV a crear un registro de elaboradores y fraccionadores de alcoholes. Por último, el INV creó el registro de designaciones de origen geográfico invocando las atribuciones conferidas por el art. 33 del Decreto Nº57/ 04.
Las normas mencionadas en el párrafo precedente, no se limitan a producir efectos internos sino que producen efectos en relación a terceros interesados (bodegueros, viñateros, fraccionadores, etc), quienes tienen la carga de inscribirse y requerir la habilitación del establecimiento comercial, presentar la documentación requerida por el organismo al momento de la inscripción y mantener actualizada la información. A ese fin, el INV dictó la Resolución INV. C.43/98 78.
- Normas que prescriben cargas de naturaleza administrativa, como la presentación de declaraciones juradas (cuya forma, contenido y plazo de presentación ha sido regulado por la máxima autoridad del INV), la obligación de los establecimientos vitivinícolas de llevar y exhibir los libros de bodegas y movimientos de vinos (cuyo contenido, forma y obligación de exhibirlos está regulado por reglamentos del INV), la obligación de portar y exhibir el certificado de ingreso de uva (CIU). Toda esta documentación es necesaria para la actividad de fiscalización que desempeña el citado organismo (art. 24 bis de la Ley N° 14.878 según la modificación introducida por el art. 12 de la Ley N° 23.550).
- Normas que regulan procedimientos administrativos especiales, como la reglamentación del procedimiento sumarial por infracción a la Ley de Vinos y Alcoholes.
3.2. Reglamentos sobre materia técnica y comercial.
El art. 4 de la Ley Nº 24.566 y el Decreto Nº57/04 reglamentario de la Ley Nº 25.163 atribuyeron en forma genérica al INV la potestad de dictar todas aquellas resoluciones indispensables para el cumplimiento de su cometido. La Ley Nº 14.878 no asignó potestad reglamentaria al INV en forma genérica, sino solamente sobre cuestiones técnicas específicas. Entre ellas:
- La prerrogativa de suprimir, modificar, o ampliar las correcciones o prácticas enológicas permitidas y establecer los límites legales de los componentes (art. 21 de la Ley Nº 14.878 modificado por la Ley N° 21.764).
El artículo 19 enumeró algunas prácticas enológicas permitidas. El texto originario del art. 21 de la Ley de Vinos habilitó a la Administración a autorizar otras prácticas enológicas por vía reglamentaria. Teniendo en cuenta que el PEN es el titular de la potestad reglamentaria, correspondía a éste esa atribución establecida en el art. 21 citado. El PEN dictó los Decretos Nº 2462/64 (sobre el uso de ácido sórbico), Nº 1335/72 (carbón), Nº 133/73 (nitrógeno), Nº 337/78 (hemoglobina), Decreto Nº 11712/59 (finato ce calcio), etc. No obstante ello, el INV dictó numerosas resoluciones autorizando algunas prácticas enológicas como la Resolución Nº 387/62 (uso de anhídrido sulfuroso), la Resolución Nº 432/65 (enzimas), Resolución Nº 272/63 (ácido metatártico), la Resolución Nº 272/61, etc, con criterio práctico pero sin sustento normativo.
En el año 1978, la Ley Nº 21.764 (modificatoria de la Ley Nº 14.878) recogió esa experiencia administrativa y legitimó la actuación del INV atribuyéndole la potestad de admitir y reglar otras prácticas enológicas, como la Resolución N° 39/97 que prohibió el uso del EDTA (calcio disódico etilendiamino tetracetato).
- Facultad de establecer las características analíticas de los productos, los procedimientos para extracción de muestras, análisis y tolerancias analíticas admisibles (art. 16 de la Ley N° 14.878). En virtud de estas atribuciones se dictó la Resolución N° 30/95 y N° 64/98.
- Enunciar las provincias cuyos vinos quedan incluidos en la calificación de vino regional (art 18 de la Ley N° 14.878).
- Determinar el destino de los vinos en infracción (art. 23 in fine de la Ley N° 14.878).
- Completar las faltas administrativas tipificadas en la ley pero con aspectos en blanco, como el art. 24 inciso i) de la Ley Nº 14.878. Es una falta administrativa en blanco, en razón de que el incumplimiento de la Ley de vinos y de las demás resoluciones del INV no tipificado en los otros incisos del mismo artículo, es penada con la sanción prevista en el inciso i). Las resoluciones del INV “completan” la norma, enunciando otras conductas que deben ser acatadas por los viñateros y productores bajo apercibimiento de aplicarse esa sanción. El art. 29 inciso f) de la Ley N° 24.566 (de alcoholes) prevé una disposición similar.
- Reglamentar el análisis de libre circulación exigido por el art. 14 (análisis y documento necesario para la circulación del producto). Para emitir normas que reglamentan los análisis de vinos, se invoca el art. 8 inciso e) y f) de la Ley N° 14.878 que facultan al INV a adoptar aquellas medidas necesarias para el mejor y mayor desarrollo y perfeccionamiento de la producción, la industria y el comercio vitivinícola y también, la mejor fiscalización de los productos. También se invoca el art. 15 del mismo texto legal, en tanto, autoriza al Instituto a realizar o habilitar los análisis mencionados en la ley. Sin embargo, esa interpretación extensiva desborda los límites del texto legal, por cuanto, la realización o habilitación es una actuación de aplicación de la norma (generalmente actos de efectos individuales), que no implica una autorización para su reglamentación.
- Concepto de vino, calificación y categorización de vinos, destino de borras. Estas resoluciones se emiten invocando las atribuciones genéricas del artículo 8 inc. e) y f) de la Ley N°14.878.
- Entre las normas comerciales, aquellas referidas a la identificación (etiquetado), envases (botellas, tetra), sellos, tapones (corchos u otros). También, se invoca el art. 8 inc. e) y f) de la Ley N° 14.878.
En relación a estas últimas cuestiones (análisis de libre circulación, definición y calificación de vinos y normas sobre identificación comercial del producto) se plantea el siguiente interrogante: ¿la habilitación legal del INV para adoptar medidas (emitir actos, ejecutar hechos, suscribir contratos) incluye la potestad reglamentaria de ejecución, cuya titularidad corresponde al PEN?
En el capítulo II, hemos mencionado que la doctrina concuerda que la potestad de dictar reglamentos de ejecución corresponde originariamente al PEN, entonces ¿puede interpretarse por extensión que el INV tiene potestad reglamentaria?
Entendemos, que siendo el PEN el titular de la potestad reglamentaria, éste es quien tiene el deber de reglamentar la ley (art.44 de la Ley N° 14.878). En consecuencia, el órgano ejecutivo es quien debe regular las cuestiones mencionadas y/o en su caso, puede delegar esa atribución al INV mediante un decreto (criterio seguido en alguna oportunidad).
4. Naturaleza de los reglamentos emitidos por el INV (consecuencias).
A la luz de las categorías de reglamentos analizadas en el capítulo anterior es preciso reflexionar sobre la naturaleza de las normas reglamentarias emitidas por el INV, mencionadas y clasificadas en el acápite precedente.
El INV tiene potestad para dictar reglamentos en materia administrativa y vitivinícola. En virtud de esas atribuciones, emite reglamentos autónomos (referidos exclusivamente a materias que corresponden a la zona de reserva de la Administración como la organización interna, creación de registros de viñedos, establecimientos vitivinícolas, de designaciones de origen geográfico) y reglamentos de ejecución (tienen contenido heterogéneo, ya sea técnico o comercial).
Los primeros, solamente pueden regular materia administrativa, especialmente aquellos aspectos relativos a la organización interna.
En relación a los segundos, esa atribución debe ser asignada expresamente por ley o delegada por decreto del PEN. Además, rigen las limitaciones generales de los reglamentos de ejecución expuestos en el capítulo II. En consecuencia, está excluida la materia de derecho privado (Código Civil, Código de Comercio). No puede desvirtuar ni sustituir la ley que reglamenta, ni establecer restricciones a los derechos individuales, o ampliar las prohibiciones, ni establecer cargas que aquella no prevé, porque ello importaría invadir la zona de reserva legislativa.
5. Efectos jurídicos de las normas comunitarias.
El Tratado de Asunción que dio origen al MERCOSUR fue suscripto por Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay. En los últimos años han adherido Venezuela y Bolivia. Por su parte, Chile, Colombia, Ecuador y Perú participan en calidad de miembros asociados; Surinam y Guyana tienen en trámite la ratificación de su participación como miembros asociados78.
El proceso de integración económica y comercial genera una comunidad jurídica, un derecho común de los Estados signatarios con diversos fines, entre ellos, la libre circulación de bienes, servicios y personas.
En el ámbito comunitario, rige la Resolución N°45/96 GMC79 que aprobó el “Reglamento Vitivinícola del MERCOSUR” y fue incorporada al derecho interno argentino mediante Resolución INV 01/96 80. Esta norma fue modificada por la Resolución Nº12/12 GMC e incorporada al derecho interno por la Resolución INV C.22/0281. También, el Consejo del Mercado
Común ha emitido como recomendación el Acta Nº1/2012 sobre “Políticas regionales para el fortalecimiento del sector vitivinícola”82.
Esta resolución emitida por los órganos comunitarios destacó la necesidad de contar con una norma regional que favorezca la circulación de productos vitivinícolas en el ámbito del MERCOSUR. A ese fin, prevé disposiciones que contienen la definición legal de vino, una clasificación del producto, las prácticas enológicas lícitas, normas básicas sobre designaciones de origen geográfico, normas de etiquetado y circulación del producto en el ámbito comunitario.
¿Qué norma prevalece (la definición de vino de la Ley N° 14.878, la enumeración de prácticas enológicas de la Ley nacional y reglamentos del INV, etc) o la norma comunitaria? ¿Cuáles son los efectos de las normas comunitarias? La respuesta a estos dos interrogantes delimitan la potestad reglamentaria del INV.
5.1. Las normas comunitarias como limitación a la potestad reglamentaria del INV.
En el MERCOSUR las decisiones del CMC y GMC, son actos emanados de órganos comunitarios sin distinguir si son de carácter particular o general. El tratado de Ouro Preto aclaró cuáles son los efectos jurídicos, previendo su obligatoriedad para los Estados y en ciertos casos, deben ser incorporadas a los ordenamientos jurídicos nacionales mediante los procedimientos previstos por el legislador de cada país”.
Según el art. 75 inc. 24) de la CN, las normas jurídicas dictadas por esos órganos supranacionales, tienen validez en nuestro ordenamiento jurídico interno, toda vez que se ha asignado al Congreso la atribución de suscribir tratados de integración “que deleguen competencias y jurisdicción a organizaciones supraestatales en condiciones de reciprocidad e igualdad, y que respeten el orden democrático y los derechos humanos”. Estos tratados y las normas “dictadas en su consecuencia, tienen jerarquía superior a las leyes”. Sus disposiciones son obligatorias para los Estados partes83, debiendo incorporarse a los ordenamientos jurídicos nacionales mediante el procedimiento que determine la legislación de cada país84.
Debe tenerse presente que, por debajo del tratado de integración que actúa como verdadera norma constitucional se encuentra el derecho derivado; es decir, normas emanadas de los órganos comunitarios ya constituidos como los reglamentos, directivas, etc. Estas normas derivadas son sancionadas como consecuencia de lo dispuesto en los tratados fundacionales y así lo identifica nuestra Constitución (art. 75 inc. 24 CN). El efecto jurídico, es la supremacía del derecho de integración derivado sobre el ordenamiento infraconstitucional interno que solo tiene vigencia dentro de los límites de la competencia delegada por el tratado originario85.
Por tanto, las resoluciones que dicte el INV en ejercicio de las atribuciones conferidas por las leyes N° 14.878, N° 25.163 y N° 24.566 deben ajustarse a las resoluciones y decisiones que dicten los órganos comunitarios, en virtud del principio de supremacía consagrado en la CN (art. 31 y 75 inc. 24).
6. Necesidad de un decreto del Poder Ejecutivo Nacional.
Hemos mencionado que la Ley de Vinos no ha sido reglamentada. Durante varias décadas, el INV ha aplicado directamente la ley dictando resoluciones que en algunas materias se fundamenta en la potestad reglamentaria asignada por las Leyes Nº 14.8787, Nº 24.566 y Nº 25.163.
También, hemos afirmado que el INV solamente puede ejercer esa potestad reglamentaria en las materias expresamente atribuidas y dentro de los límites allí establecidos. En consecuencia, todas aquellas resoluciones dictadas sin respetar los principios de reserva legal y jerarquía normativa se encuentran afectadas de defectos en cuanto al objeto y la competencia. También, presentan el mismo defecto, aquellas que importan una restricción de la industria y comercio de vinos sin habilitación o delegación expresa de la potestad reglamentaria.
Han transcurrido varias décadas sin reglamentación de la Ley de Vinos y sin un serio debate sobre los límites de la potestad reglamentaria asignada al INV. Ello, lleva a plantear la legitimidad de los reglamentos emitidos por dicho ente autárquico sobre una materia imbuida de
conceptos metajurídicos, cuya regulación se traduce en una restricción de derechos constitucionales. La transparencia y la seguridad jurídica exige una actuación ajustada estrictamente a las normas y principios constitucionales y administrativos, no por una mera especulación teórica sino para prevenir la litigiosidad en relación a un tema de relevancia económica para las provincias vitivinícolas.
El desarrollo de la vitivinicultura en el marco del Plan Estratégico Vitivinícola (PEVI) implementado por la Corporación Vitivinícola Argentina (COVIAR) en el marco de la Ley Nº 25.849 y los requerimientos del mercado externo exigen transparencia y seguridad jurídica. Para ello, es indispensable regularizar la actividad jurígena del organismo y ampliar las atribuciones del PEN conforme la práctica administrativa de las últimas décadas, pero fijándole los límites para su ejercicio.
A ese fin, es ineludible la emisión de un decreto reglamentario del PEN o al menos, un decreto que prevea una disposición genérica que autorice al INV a emitir todas aquellas resoluciones indispensables para su función de contralor (texto similar al art.33 del Decreto Nº 57/04 y la Ley Nº 24.566), pero fijándole límites para su ejercicio.
Además, deberá delimitarse sus funciones diferenciándolas de aquellas que corresponden a los organismos de aplicación de la Ley N° 22.802 sobre lealtad comercial (especialmente en lo relativo al etiquetado y designaciones obligatorias de los productos), el Código Alimentario Argentino y normas complementarias emitidas por la SAGyP, la Ley N° 24.240 sobre Defensa del Consumidor, evitando la superposición de funciones asignadas a los diferentes órganos de la Administración Central o entes autárquicos y tendiendo a la articulación de las distintas actividades estatales.
- El INV fue creado como ente autárquico, especializado y estrictamente técnico con jurisdicción en todo el territorio de la Nación. Las normas básicas de su organización están establecidas en la Ley Nº 14.878.
La organización autárquica del INV, permitió desvincular a este organismo del control de mérito y conveniencia que efectúa el PEN respecto de sus órganos inferiores y órganos desconcentrados a través del recurso jerárquico. Las resoluciones de la máxima autoridad del INV son recurribles mediante el recurso de alzada previsto en el art. 94 del Decreto N° 1759/72, pero el PEN únicamente puede efectuar un control de legalidad.
La especialidad, inmediatez y carácter técnico del INV está asegurada por una serie de normas referidas a la calidad de los funcionarios y personal, a la asignación de competencia en razón de la materia y la previsión de un recurso judicial directo en contra de las resoluciones sancionatorias por infracciones a la Ley de Vinos.
La Ley de Vinos (en su redacción originaria) además, lo instituyó como un organismo federal con representación de las provincias vitivinícolas y demás sectores involucrados en el Consejo Directivo (representantes de viñateros, obreros de viñas, cooperativas, etc) que fue suprimido por el art. 54 del Decreto Nº 2284/91 ratificado por la Ley Nº
24.307 y el Decreto Nº 1279/03.
- La doctrina clásica entiende que la autarquía es la potestad de administrarse a sí mismo. Este poder de auto-administración lleva implícita el ejercicio de la potestad reglamentaria como forma de expresión de la función administrativa, aunque sujeta a la ley. En consecuencia, los entes autárquicos, en sentido estricto, dictan actos administrativos generales dentro del marco de sus respectivas cartas orgánicas aprobadas por el Poder Legislativo.
- La potestad reglamentaria es una prerrogativa de la Administración para cumplir sus fines y cometidos. Esta potestad es un poder de actuación dentro del ordenamiento jurídico que genera situaciones jurídicas respecto de los administrados. Precisamente, el reglamento es un acto unilateral que emite un órgano o ente de la Administración Pública creador de normas jurídicas generales, abstractas y obligatorias, regulador de situaciones objetivas y con efectos jurídicos sobre los administrados.
La doctrina argentina distingue entre reglamentos de ejecución, autónomos, delegados y de necesidad y urgencia. En el presente trabajo solamente son analizados los dos primeros, por tener relevancia para los objetivos propuestos.
El reglamento de ejecución es el que emite el PE en ejercicio de facultades constitucionales propias para facilitar la aplicación de las leyes, regulando detalles necesarios para el cumplimiento de aquellas; integran y complementan la ley. El reglamento autónomo es una norma general, abstracta, impersonal y obligatoria para los administrados que dicta la Administración sobre materias que pertenecen a su zona de reserva.
- Dentro del marco de las Leyes N° 14.878, N° 24.566, N° 25.163 y su Decreto reglamentario, el INV tiene a su cargo el control de la autenticidad y genuinidad, la calidad del producto (éste último a partir de la Ley N° 25.163) y la veracidad de la información consignada en los marbetes, evitando el fraude al comercio e industria, la deslealtad comercial y el desprestigio de la actividad vitivinícola.
A esos fines, el INV como ente autárquico, dispone de potestades administrativas para el cumplimiento de la función de fiscalización de la actividad vitivinícola (gestión, directiva, sancionadora y reglamentaria). En particular, dispone de potestad reglamentaria para dictar normas generales y abstractas en virtud de la atribución establecida en los arts. 15, 16, 18, 21, 24 primer párrafo y 24 bis, 25 de la Ley Nº 14.878, el art. 4 de la Ley N° 24.566 y el art. 33 del Decreto N° 57/04.
Esta atribución excepcional se justifica por ser dicho ente autárquico quien está capacitado para regular aspectos técnicos específicos y variables, que deben adaptarse a las características del sector vitivinícola. En definitiva, el poder reglamentario asignado al INV se cimienta en el principio de especialidad e inmediatez.
- Esta prerrogativa es excepcional, por tanto, su contenido y extensión debe ser interpretado en forma restrictiva. Las autoridades de dicho ente autárquico no puede invadir la zona de reserva legal y deben respetar el principio de legalidad y demás principios generales del derecho.
Además, el contenido de la norma debe ser congruente con la función del INV y la finalidad de las Leyes Nº 14.878, Nº 24.566 y Ley Nº 25.163; es decir, deben dictarse para realizar, facilitar o asegurar el contralor técnico de la producción, la industria y el comercio vitivinícola y alcoholes.
En relación a los vinos, ese control tiene por fin, asegurar la genuinidad, la autenticidad y la calidad como así también, la veracidad de la designación de su origen geográfico. En consecuencia, su ejercicio será legítimo en tanto exista identidad con los fines de la institución enunciados en los arts. 1 y 2 de la Ley Nº 14.878 y art. 1 de la Ley Nº 25.163.
- El art. 4 de la Ley Nº 24.566 y el art. 33 del Decreto Nº 57/04 atribuyeron expresamente la potestad reglamentaria al INV usando una fórmula genérica. Por tanto, los reglamentos sobre alcoholes y designaciones de vinos por su origen geográfico, son legítimos siempre que sean congruentes con la finalidad de la Ley.
-Mención aparte merece la Ley Nº 14.878. Esta norma solamente asignó al INV la potestad reglamentaria en relación a temas administrativos y técnicos específicos, por tanto su ejercicio está limitado a aquellas materias expresamente asignadas.
-El INV tiene atribuciones para dictar normas generales en materia administrativa y vitivinícola con los alcances mencionados en los párrafos precedentes. En virtud de esas facultades, emite reglamentos autónomos (referidos exclusivamente a materias que corresponden a la zona de reserva de la Administración como la organización interna, creación de registros de viñedos, establecimientos vitivinícolas, de designaciones de origen geográfico) y reglamentos de ejecución (tienen contenido heterogéneo, ya sea técnico o comercial).
Los primeros, solamente pueden regular materia administrativa y se les aplica las limitaciones generales para la emisión de reglamentos.
En relación a los segundos, esa atribución debe ser asignada expresamente por ley o delegada por decreto. En consecuencia, está excluida la materia de derecho privado (Código Civil, Código de Comercio); tampoco puede desvirtuar ni sustituir la ley que reglamenta, ni establecer restricciones a los derechos individuales, o ampliar las prohibiciones, ni establecer cargas que aquella no prevé, porque ello importaría invadir la zona de reserva legislativa. La inobservancia de estos principios y limitaciones tornaría defectuosa la resolución del INV por un vicio en cuanto al objeto.
- La potestad reglamentaria del INV tiene un límite ad extra en el derecho comunitario. En efecto, las resoluciones que dicte en ejercicio de las atribuciones conferidas por las Leyes N° 14.878, N° 24.566, N° 25.163 y el Decreto N° 57/04 deben ajustarse a las resoluciones y decisiones que dicten los órganos comunitarios en virtud del principio de supremacía consagrado en la CN (art. 31 y 75 inc. 24).
- El desarrollo de la vitivinicultura y los requerimientos del mercado externo exigen transparencia y seguridad jurídica. Para ello, es indispensable regularizar la actividad jurígena del organismo y ampliar las atribuciones del INV mediante una ley o decreto del PEN que le delegue facultades conforme la práctica administrativa de las últimas décadas, pero fijándole expresamente los límites positivos y negativos para su ejercicio (especialmente en lo que se refiere a la restricción de derechos constitucionales).
Además, debe delimitarse sus funciones y potestades, evitando la superposición con las funciones asignadas a otros órganos estatales (especialmente, las autoridades de aplicación de la Ley N° 22.802, N° 24.240 y Código Alimentario Argentino, los decretos del PEN y las resoluciones de la SAGyP).
1 Arts. 14 y 15 de la Ley N°14.878. Sancionada el 23/10/1959 y publicada en el B.O N°19.095 del 25/11/1959.
2 Art. 16 de la Ley N°14.878.
3 Art. 21 de la Ley N°14.878.
4 Art. 16 “in fine” de la Ley N°14.878.
5 Art. 25 de la Ley N°14.878.
6 También dijo: “…se impone la creación de un organismo jerarquizado, con agilidad de actuación y con los medios adecuados para asegurar su eficacia en los aspectos de fiscalización y de promoción necesarios a que esta riqueza argentina se vigorice en economía y prestigio” , Fundamentación del proyecto de ley de vinos, expuesta por el Diputado Jorge Juri, en la sesión del 31 de julio de 1958. Este proyecto fue firmado también por los diputados Pablo Oreja, Juan Godofredo López, Nabucodonosor Santoni, Carlos María Correa, Gilberto Heredia, Agustín Cuevaz. Diario de sesiones del 31/07/1958, p.2110/2111. Disponible en www1.hcdn.gov.ar.
7 Sancionada el 16/03/1988 y publicada en el BO Nº 26.365 del 21/04/1988.
8 La Resolución Nº387/62 (uso de anhídrido sulfuroso), Resolución Nº432/65 (enzimas), Resolución Nº 272/63 (ácido metatártico), Resolución Nº 272/61, etc, con criterio científico y práctico pero sin sustento normativo.
9 El texto originario del art. 21 habilitó a que se autorizaran otras prácticas enológicas por vía reglamentaria. Teniendo en cuenta que el PEN es el titular de la potestad reglamentaria, correspondía a éste esa atribución establecida en el art. 21 de la Ley de Vinos. El PEN dictó los Decretos Nº 2462/64 (sobre el uso de ácido sórbico), Nº 1335/72 (carbón), Nº 133/73 (nitrógeno), Nº337/78 (hemoglobina), Decreto Nº 11712/59 (finato ce calcio), etc. No obstante ello, el INV también emitió resoluciones como se ha mencionado en la nota precedente (n°8).
10 Sancionada el 17/03/1978 y publicada en el BO Nº 23.878 del 22/03/1978.
11 Sancionada el 20/09/1995 y publicada en el BO N° 28.249 del 13/10/1995.
12 El art.33 del Decreto N° 57/04 facultó al INV “para dictar, a través de resoluciones, normas complementarias a la presente reglamentación, las que deberán ser publicadas indefectiblemente en el Boletín Oficial”. Emitido el 15/01/2004 y publicado en el BO N° 30.319 del 16/01/04.
13 Emitido el 23/05/2003 y publicado en el BO N° 30.157 del 26/05/2003.
14 Sancionada el 15/09/1999 y publicada en el B.O Nº 29.248 del 12/10/1999.
15 Emitida el 24/01/1992 y publicada en el B.O N° 27.318 del 03/02/1992. El artículo 1 dice: “Se considerará vinos a los productos obtenidos por la fermentación alcohólica total o parcial de los azúcares naturales de la uva fresca o del mosto virgen, previamente limpiado y mantenido en frío, de uvas provenientes de la especie vitis vinífera L con o sin partes sólidas que tengan un tenor alcohólico real superior a los 5° Gay Lussac”.
16 Emitida el 21/06/1996.
17 El art.1 del Reglamento Vitivinícola del Mercosur dispone: “Vino es la bebida que resulta de la fermentación alcohólica completa o parcial de la uva fresca, estrujada o no, o del mosto simple o virgen, con un contenido de alcohol adquirido mínimo del 7% (v/v a 20°C)”.
18 Resolución INV C.41/1998. Sancionada el 20/01/1998 y publicada en el B.O N° 28.823 del 27/01/1998.Esta resolución establece el mecanismo de desborre, previendo un porcentaje mínimo de 3,5% a un máximo de 5% (con una relación de 130 Kg de uva por 100 lts de vino) de borras de vino que se debe destinar a destilería, derrame o exportación.
19 Artículo 2 de la Resolución INV C.71/1992, exige una proporción de 122 Kg de uva para la obtención de 100 litros de vinos. El Decreto N°57/04 (sancionado el 14/01/2004 y publicado en el B.O N° 30.319 del 16/01/2004) exige una proporción de 130 Kg de uva por 100 lts de vino con DO e IG (art. 20 inciso f, segundo párrafo).
20 Emitida el 11/04/2003 y publicada en el BO N° 30.132 del 16/04/2003. La Resolución INV C.12/2003 (de “Descategorización de los Vinos”) parece apartarse de la clasificación legal de vinos que contiene dicho Reglamento del Mercosur.
21 Fundamentación del proyecto de ley de vinos, expuesta por el Diputado por la Provincia de Mendoza, Jorge Juri en la sesión del 31/07/1958. Disponible en www1.hcdn.gov.ar.
22 Sancionada el 04/08/1938 y publicada en el B.O del 22/08/1938.
23 Fundamentación del proyecto de ley de vinos en la sesión del 31/07/1958. Disponible en www1.hcdn.gov.ar.
24 “En esa institución tendrá representación todas las provincias que se dedican a la elaboración del producto”, dijo el Diputado por Bs.As, Sr. Gyssels en la sesión 28/09/1958 de la Cámara de Diputados de la Nación, Diario de Sesiones, p.4815/4816. Disponible en www1.hcdn.gov.ar
25 Emitido el 24/06/1996 y publicado en el BO N° 28.424 del 27/06/1996. El artículo 39 de este Decreto estableció: “Disuélvese el Instituto Nacional de Vitivinicultura, creado por Ley N° 14.878 y transfiérense sus competencias, dotación, unidades organizativas, bienes, y créditos presupuestarios vigentes al Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA) a que se refiere el artículo precedente...”
26 Emitido el 26/09/1996 y publicado en el BO N° 28.492 del 03/10/1996.
27 El Instituto Nacional de Vitivinicultura de Uruguay (INAVI) es el organismo rector de la política vitivinícola nacional. Este organismo fue creado por la Ley Nº 15.903 (sancionada el 10/ 11/1987), quién le asignó naturaleza de persona de derecho público no estatal y con sede legal en la ciudad de Las Piedras, Departamento de Canelones (el art. 141 de la Ley N° 15.903). Disponible en www.inavi.com.uy.
28 À Federação, seguiu-se a Junta Nacional do Vinho (JNV) (1937), organismo de âmbito mais alargado, que intervinha tendo em conta o equilíbrio entre a oferta e o escoamento, a evolução das produções e o armazenamento dos excedentes, em anos de grande produção, de forma a compensar os anos de escassez. A JNV veio a ser substituída em 1986 (D.L. Nº 304/86 del 22/09/86) pelo Instituto da Vinha e do Vinho (IVV), organismo adaptado às estruturas impostas pela nova política de mercado decorrente da adesão de Portugal à Comunidade Europeia. O Instituto da Vinha e do Vinho foi criado pelo Decreto Lei Nº 304/86 de 22 de Setembro, sucedendo à Junta Nacional do Vinho e a sua criação teve como principal objetivo adequar a organização corporativa ainda existente aos princípios e regras próprias da organização comum do mercado (OCM). O Instituto da Vinha e do Vinho, I. P. teve a sua génese no organismo que, em 1986, sucedeu à Junta Nacional do Vinho, que tinha como objetivo primordial adequar a organização corporativa ainda existente aos princípios e regras próprias da Organização Comum do Mercado. Desde a sua criação, o Instituto tem sido objeto de várias alterações e reestruturações orgânicas, visando adequar a sua atuação à reforma institucional do sector vitivinícola e às mudanças de paradigmas económicos. Atualmente (Decreto-Lei Nº66/12 del 16/03/12), a missão do Instituto da Vinha e do Vinho, I. P., consiste em coordenar e controlar a organização institucional do sector vitivinícola, auditar o sistema de certificação de qualidade, acompanhar a política da União Europeia e preparar as regras para a sua aplicação, bem como participar na coordenação e supervisão da promoção dos produtos vitivinícolas e assegurar o funcionamento da Comissão Nacional da Organização Internacional da Vinha e do Vinho (CNOIV). Disponible en www.ivv.min-agricultura.pt.
29 En Francia el INAO (Instituto Nacional de la Denominación de Origen que reglamenta, determina y controla las condiciones de la denominación de origen de vinos, la ONIVINS (Oficina Interprofesional de los vinos), el Instituto Francés de la Viña y el Vino (Institut Francais de la Vigne et du Vin -IFV), se creó mediante la fusión en 2007, de dos institutos técnicos al servicio de la industria vitivinícola nacional francesa: el Establecimiento Nacional Técnico para el Mejoramiento de la Viticultura (ENTAV) y el Instituto Técnico de la Viña y el Vino (ITV Francia). El decreto interministerial de 12/03/ 2007 creó el Instituto Francés de la Viña y el Vino, centro técnico que se rige por el Código de la investigación y lleva a cabo estudios de carácter general para toda la industria del vino en las áreas de cultivo de plantas, la viticultura, vinificación y comercialización de productos. En 1948, la profession viticole considérait qu’il était de son devoir de prendre l’initiative d’une action générale de synthèse et de vulgarisation pour encourager la recherche en lui procurant les moyens utiles pour arriver à des résultats. Elle considérait également qu’il lui appartenait de mettre ces résultats à la disposition et à la portée des viticulteurs, d’ailleurs très demandeurs, pour obtenir une amélioration de la production et de la qualité d’une façon concrète. Il était d’autant plus urgent de combler cette lacune que, depuis quelques années, certains pays étrangers avaient réussi, sous l’impulsion de leurs instituts nationaux, à développer considérablement leur production en quantité comme en qualité, à diminuer sensiblement leurs coûts de production et à organiser leur expansion et leur communication vers l’extérieur. Le rôle que devait jouer l’Institut Technique du Vin, véritable organe du progrès viticole, était donc considérable. En 1960, l’ITV devient une association et en 1962, celle-ci était un des membres fondateurs de l’ANTAV. Enfin, en 1992, l’ITV devient Centre Technique Interprofessionnel de la Vigne et du Vin. A l’occasion de son cinquantenaire, l’ITV a édité en 1998 un ouvrage commémoratif sur 50 années de services aux professionnels de la vigne et du vin. En 2007, l’ENTAV et ITV France ont fusionné pour devenir l’Institut Français de la Vigne et du Vin qui a repris l’ensemble des activités d’ITV France. L’IFV est l’organisme technique au service de l’ensemble des acteurs de la filière viti-vinicole. Il est issu de la fusion récente de l’Entav et d’ITV France et bénéficie de la double qualification d’Institut Technique Agricole et d’Institut Technique Agro-alimentaire. Disponible en www.vignevin.com y www.inao.gouv.fr. También, BAHANS, Jean Marc y MENJUQ, Michel, Derecho del mercado vitivinícola, Editorial Feret Bordeaux, 2003, capítulo I, sección 1.
30 Wine Australia Corporation (WAC). El acta de 1980 con la enmienda de 2011 (Wine Australia Corporation Act) dice: “The objects of this Act are: (a) to promote and control the export of grape products from Australia; and (b) to promote and control the sale and distribution, after export, of Australian grape products; and (c) to promote trade and commerce in grape products among the States, between States and Territories and within the Territories; and (d) to improve the production of grape products, and encourage the consumption of grape products, in the Territories (…) General Power: Subject to this Act, the Corporation has power to do all things necessary or convenient to be done for, or in connection with, the performance of its functions. Specific powers: to do anything for the purpose of giving effect to a prescribed wine trading agreement”. Disponible en www.wineaustralia.com.
31 Artículo 2 de la Ley N° 14.878.
32 Balbín, expresa que “….incluso los propios órganos administrativos, en cierto sentido y con mayor o menor alcance, administran sus recursos y dirigen por sí mismos sus actividades. Cierto es que, por otro lado cualquier órgano o ente dicta normas”, BALBÍN, Carlos, Curso de Derecho Administrativo, Ediciones La Ley, Buenos Aires, 2007, Tomo I, p. 664/672.
33 DROMI, Roberto, Derecho Administrativo, Editorial Ciudad Argentina, Bs As, 1994, ob.cit, p.704/705; CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho Administrativo, Lexis Nexis, Bs.As, 8º edición, 2006, Tº1, p.328/329.
34 El art. 4 previó que dicho organismo estaría dirigido por un Presidente. El Decreto N° 1084/96 previó que el ente sería conducido por un Director Nacional. Finalmente, el Decreto N° 1279/03 (emitido el 23/05/2003 y publicado en el BO N° 30.157 del 26/05/2003) asignó la conducción del INV a un Presidente y Vicepresidente. El presidente ejerce las funciones y atribuciones establecidas por el artículo 7 de la Ley Nº 14.878 y sus modificatorias y las previstas por el artículo 8 de la misma norma para el Consejo Directivo, órgano suprimido por el artículo 54 del Decreto Nº 2284/91 (emitido el 31/10/1991 y publicado en el BO N° 27.254 del 01/ 11/1991). El Vicepresidente ejercerá las funciones que le delegue el Presidente y sustituirá a éste en casos de ausencia o imposibilidad temporaria.
35 El artículo 8 establece que es función del Consejo Directivo: “… h) Nombrar, trasladar, promover y remover a su personal, respetando las normas que garantizan la estabilidad y los derechos de los empleados públicos. Será indispensable para ejercer el cargo de inspector, ser argentino y poseer título habilitante de acuerdo con la reglamentación que se dicte…”
36 El artículo 4 dice: “El Instituto Nacional de Vitivinicultura estará constituido: a) Por un Presidente designado por el Poder Ejecutivo. Deberá ser argentino y poseer título habilitante en la materia, que durará cuatro años en sus funciones y podrá ser reelecto…”
37 El art. 4 inciso b), prevé un Consejo Directivo integrado por: 2 representantes de la provincia de Mendoza, 2 representantes de la provincia de San Juan, 1 representante de la provincia de Río Negro, 1 representante de la provincia de la Rioja, 1 representante de los productores, 1 representante de los industriales, 1 representante de las cooperativas vitiviní- colas, 1 representante del resto de las provincias vitivinícolas por orden de producción, 1 representante de los obreros vitivinícolas, 1 representante de los fraccionadores de vino.
38 Sancionada el 23/12/1993 y publicada en el BO Nº 27.797 el 30/12/1993.
39 El Art. 8 del Decreto N° 1084/96 creó el Consejo Consultivo Interprovincial del INV con la función de asesorar al Director Nacional, sin carácter vinculante. Ese Consejo estaba integrado por SIETE (7) representantes de los sectores productivos vitivinícolas designados por la SAPyA a propuesta de las entidades y/o provincias productoras (art.9). Esta norma fue derogada por el Decreto N° 1279/03 (emitido el 23/05/2003 y publicado en el BO N° 30.157 del 26/05/ 2003).
40 El texto originario facultaba al Instituto a “adoptar las medidas necesarias para el mejor y mayor desarrollo y perfeccionamiento de la producción, la industria y el comercio vitivinícola” (art. 8 inc. e, g y arts.10, 12).
41 Sancionada el 07/12/1994 y publicada en el B.O N° 28.054 del 05/01/1995.
42 Sancionada el 15/09/1999 y publicada en el B.O N° 29.248 del 12/10/1999.
43 MOLINA, Marcela, La regulación y contralor de la actividad vitivinícola, inédito.
44 CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho Administrativo, Lexis Nexis, Buenos Aires, 8º edición, 2006, Tº 1, p.119/121 y 177/179. También, MARIENHOFF, Miguel, Tratado de Derecho Administrativo, Editorial Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1977, Tº I, p.223; DROMI, Roberto, Derecho Administrativo, Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1994, p.66/67. En una postura contraria, otros autores rechazan la existencia de la potestad reglamentaria en razón de la prohibición del art. 99 inc.3 CN. También GORDILLO, Agustín, Tratado de Derecho Administrativo, www.agustingordillo.com, Tº III, Cap. IV, p.3/9.
45 Dice Cassagne: “Las reglamentaciones administrativas requieren rapidez en su sanción y permanentemente deben ser actualizadas, siendo los órganos administrativos los más aptos para ello por el principio de la inmediatez que rige toda la actividad administrativa”. CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho…, ob. cit, p.177; SACRISTÁN, Estela, “La administración legisladora (y dos saludables recaudos), en AAVV Derecho Procesal Administrativo, dirigido por CASSAGNE, Juan Carlos, Hammurabi, Buenos Aires, 2003, Tº I, p.391/437.
46 CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho…, ob cit, Tº I, p.173 y siguientes. También, el mismo autor en: “La configuración de la potestad reglamentaria”, La Ley T° 2004- A, Sección Doctrina, p.1144/1162. Diez dice: “El reglamento podría definirse como una declaración de voluntad unilateral y escrita del Poder Ejecutivo, que crea normas jurídicas generales”, DIEZ, Manuel María, Derecho Administrativo, Bibliográfica Omeba, Buenos Aires, 1963, Tº 1, p.623. Bielsa dice: “son actos administrativos generales en sentido formal, pero son leyes en sentido material porque contiene normas jurídicas”, BIELSA, Rafael, “Observaciones críticas sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria”, Rvta La Ley Tº 63, Sección doctrina, p. 849/862.
47 DIEZ, dice que desde el punto de vista formal, tiene naturaleza administrativa, en tanto, es una decisión ejecutoria del Poder Ejecutivo. Desde el punto de vista material es una norma general e impersonal, y como tal tiene naturaleza legislativa. DIEZ, Manuel María, ob.cit, p. 225/
226. De modo similar, BIELSA, Rafael, Observaciones..., ob. cit, p. 849/862.
48 Un sector mayoritario de la doctrina administrativista ha partido de la clasificación de ley material y formal, originaria del derecho alemán de fines del siglo XIX. La primera es toda norma general y abstracta que establece una regla de derecho. La segunda es aquella que emite el órgano legislativo siguiendo un procedimiento establecido en la Constitución. Otros autores han puesto en duda la utilidad de esta clasificación, sosteniendo que ésta se encuentra en crisis por la proliferación de decretos delegados, decretos de necesidad y urgencia y la existencia de leyes en sentido formal particulares y concretas. MARIENHOFF, Miguel, ob. cit, p.219; CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho..., ob.cit, p.161; DROMI, Roberto, Derecho..., ob. cit, p. 75.
49 Coviello explica que: “El contenido actual de la vinculación de la Administración a la ley traducido como principio de legalidad, muestra que la norma jurídica no es vista como un límite externo de actuación de los poderes públicos, (vinculación negativa), sino como una condición o habilitación previa del ordenamiento para la actuación administrativa (vinculación positiva)”, COVIELLO, Pedro José Jorge, “La denominada zona de reserva de la Administración y el principio de la legalidad administrativa”, en AAVV Procedimiento y Proceso Administrativo, Director Juan Carlos CASSAGNE, Editorial Lexis Nexis, Universidad Católica Argentina, Bs As, p.193/222.
50 PTN Tº114, p.495.
51"Estado Nacional c/Arenera El Libertador SRL”, CSJN en sent. del 29/06/1989, Fallos 312:1098; “Tinedo, Mamerto c/Entel”, CSJN en sent. de 27/02/1986, Fallos 308:1986.
52 MARIENHOFF, Miguel, ob cit, p. 267/270; COVIELLO, Pedro José Jorge, ob cit, p. 193/222.
53 Algunos, incluyen este principio como una limitación formal de la actividad reglamentaria. GARCÍA ENTERRÍA, Eduardo, ob. cit, p. 196/197. Muchos autores argentinos, exponen este principio dentro de las fuentes del derecho administrativo y su jerarquía; también, dentro de los principios del acto administrativo. CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho…, ob. cit, p. 119/122 y 152/154; BARRA, Rodolfo, Tratado…, ob. cit, p. 301/306 y 316.
54 Este proceso, culminó con el reconocimiento de la potestad de dictar reglamentos delegados y decretos de necesidad y urgencia CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho…,ob. cit, p.167/169.
55 Dice Cassagne que “estos principios generales del derecho “constituyen la causa y la base del ordenamiento y existen con independencia de su reconocimiento legal o jurisprudencia (…) Funcionan como orientadores e informadores del ordenamiento permitiendo realizar una labor correctiva o extensiva de las normas, e integradora de éste frente a la carencia de normas que rijan una cuestión”, CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho…, ob. cit, p.201/204. De modo similar, Dromi, sostiene que estos principios “integran pautas de orientación jurídica de innumerables normas, a veces ocasionales e incompletas y sometidas a cambios incesantes y continuos, como es la materia administrativa… “ DROMI, Roberto, Derecho…, ob. cit, p. 88/ 89.
56 García Enterría señala límites sustanciales: “Respeto de los principios generales del derecho. Razonabilidad y no arbitrariedad (adecuación del medio al fin). Violan este límite material, aquellos reglamentos que partean de una apreciación inexacta de los hechos en virtud de los cuales se determinan como ausencia de un fundamento objetivo; imposición de medidas desproporcionadas o incongruentes; manipulación de medios elementales de vida de los destinatarios como instrumentos coercitivos”, GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y RAMÓN FERNANDEZ, Tomás, Curso de Derecho Administrativo, Edición La Ley, Buenos Aires, 2006, p.200/204. También, BALBÍN, Carlos, Curso de Derecho Administrativo, Editorial La Ley, Buenos Aires, 2007, p. 249/253.
57 MARIENHOFF, Miguel, ob. cit, Tº 1, p. 267/271.
58 CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho…, ob. cit, p. 177/179. El mismo autor en “Potestad reglamentaria y reglamentos de necesidad y urgencia”, RAP Nº 309, p. 47 y sgtes. Asimismo, MARIENHOFF, Miguel, ob. cit, Tº 1, p. 248/263; BARRA, Rodolfo Carlos, Tratado de Derecho Administrativo, Editorial Ábaco de Depalma, Bs. As., 2002, Tº 1, p.391/620. Del mismo autor, “Reglamentos administrativos”, Rvta La Ley Tº 1999–E, Sección Doctrina, p.1034/1051 y “La potestad reglamentaria de la Administración Pública”, RAP Nº1, Editorial Ciencias de la Administración, Bs. As, 1978, p.9 y sgtes. También, BALBÍN, Carlos, ob cit, p.307/474. DIEZ, Manuel María, ob cit, p.228/229; BARRAZA, Javier Indalecio y SCHAFRIK, Fabiana Haydeé, “La potestad reglamentaria de la Administración a la luz de la Constitucional Reformada”, en AAVV Derecho Administrativo, dirigido por CASSAGNE, Juan Carlos, Editorial Lexis Nexis- Abeledo Perrot, Universidad Católica Argentina, Bs.As, 1998, p.353/375; DROMI, Roberto, Derecho… ob.cit, 199/206; FARRANDO, Ismael y otros, Manual de Derecho Administrativo, Ediciones Depalma, Bs. As, 1999, p. 262/264; SARMIENTO GARCÍA, Jorge y otros, Derecho Público, Ediciones Ciudad Argentina, Bs. As., 1998, p.567/574. En el derecho español, García Enterría distingue tres clases de reglamentos: de ejecución, autónomos, de necesidad y urgencia. GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y RAMÓN FERNANDEZ, Tomás, ob.cit, p.211/251.
59 DROMI, Roberto, Derecho..., ob. cit., p. 200/201; CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho…, ob. cit, Tº I, p. 180/181 y Tº II p.16/120.
60 Balbín denomina “núcleo” los aspectos centrales de la ley y las cuestiones a reglamentar, aspectos periféricos. BALBÍN, Carlos, ob.cit, p.316.
61 BALBÍN, Carlos , ob.cit, p. 325.
62 Siguiendo este criterio literal las demás autoridades administrativas sólo pueden dictar reglamentos autónomos o normas internas con aplicación en el respectivo Ministerio (régimen económico y administrativo), pero no pueden dictar reglamentos de ejecución. BARRA, Rodolfo Carlos, “Reglamentos administrativos”, Rvta La Ley Tº 1999-E, Sección Doctrina, p. 1034/ 1051. Este mismo autor, en “Tratado de Derecho Administrativo”, ob cit, p. 565/573.
63 Cassagne sostiene que “la autoridad competente para reglamentar las leyes, de acuerdo con la Constitución Nacional, es el órgano Presidente de la República. Ello no impediría, empero, admitir facultades en los restantes órganos y en entes de la Administración para dictar reglamentos de ejecución….Tal interpretación se impone a poco de que advierte que una inteligencia en contrario, podría tornar fútiles las prescripciones de una ley, soslayando la especialidad del ente que emite la reglamentación”, CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho…, ob. cit, p. 180/182. DROMI, Roberto, Derecho…, ob. cit, p. 201; FARRANDO, Ismael y otros, ob. cit, p. 262/263.
64"Juárez, Rubén y otro c/ Ministerio de Trabajo y Seguridad Social p/acción de amparo”, (J.63.22), CSJN en sent. del 10/04/1990, Fallos 313:433. También, “The American Rubber Co. S.R.L”, CSJN en sent. del 01/09/1977, Fallos 298:609; “Godoy, Oscar Eduardo c/ Universidad Nacional de La Plata s/ nulidad de acto administrativo”, (G. 329.22), CSJN en sent. del 27/12/ 1990, Fallos 313:1621.
65 En contra, Barra entiende que todas las leyes pueden ser reglamentadas, aunque algunas no deban, como los Códigos de fondo. BARRA, Rodolfo, Tratado…, ob. cit, p. 559/562
66 Según Balbín: “Los órganos inferiores solo pueden ejercer la potestad de dictar normas de alcance general cuando esté previsto en el marco de normas específicas de rango legal o reglamentario. La transferencia directa mediante ley forma, es el caso de desconcentración de facultades. El PE puede delegar en cada caso particular, de manera expresa o tácita, la fijación de detalles o pormenores de la ley. El ejercicio de la potestad reglamentaria por habilitación legal en los órganos inferiores, no puede tachar o limitar la potestad jerárquica del Presidente, quien puede dirigir, dictar órdenes e instrucciones, delegar facultades”, BALBÍN, Carlos, ob. cit, p. 322/325.
67 “Juárez, Rubén Faustino y otro c/ Ministerio de Trabajo y Seguridad Social s/ acción de amparo”, (J. 63.22), CSJN en sent. del 10/04/1990, Fallos 313:433. En otra oportunidad manifestó que: “El órgano dotado de la potestad reglamentaria está habilitado para establecer condiciones o requisitos, limitaciones o distinciones que, aún cuando no hayan sido contempladas por el legislador de una manera expresa, se ajustan, sin embargo, al espíritu de la norma reglamentada o sirven, razonablemente, a la finalidad esencial que ella persigue (Voto del Dr. Julio S. Nazareno)”, “Godoy, Oscar Eduardo c/ Universidad Nacional de La Plata s/ nulidad de acto administrativo (ordinario)”, (G.329.22) CSJN en sent. del 27/12/1990, Fallos 313:1621. También, “Franco, Rubén Oscar y otros c/ Estado Nacional s/ personal militar y civil de las FF.AA”, (F.226.32), CSJN en sent. del 19/08/1999, Fallos 322:1868.
68 La CSJN en el fallo “Gentini” distinguió “…entre la delegación del poder para hacer la ley y la de conferir cierta autoridad al Poder Ejecutivo a fin de reglar los pormenores y detalles necesarios para su ejecución: lo primero no podía hacerse, lo segundo era admitido. Se preci- só, finalmente, que ello era así siempre y cuando la política legislativa hubiese sido claramente establecida”, “Gentini, Jorge Mario y otros c/Estado Nacional s/partición accionariado”, (G.1326.39), CSJN en sent. del 12/08/2008, Fallos 331:1815.
69 Fundamentación de la Ley Nº19.549 (S. el 03/04/1972, BO del 27/04/1972). Similar criterio de la Ley Nº 3.909 de la Provincia de Mendoza (art.104). Para Balbín, el procedimiento es constitucional. BALBÍN, Carlos, ob. cit, p. 322/325. Ésta última, es la línea que sigue gran parte de leyes provinciales.
70 Marienhoff decía que “la reserva de la Administración es un obvio corolario del principio de separación de los poderes o división constitucional de las funciones estatales, que aparejan la adjudicación de competencias propias exclusivas a cada uno de los tres órganos esenciales integrantes del gobierno”, MARIENHOFF, Miguel, ob.cit, p.250/255. Esta postura es seguida por CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho…, ob. cit, p. 182/184. Del mismo autor, “La configuración de la potestad reglamentaria”, La Ley T° 2004- A, Sección Doctrina, p. 1144/1162. También, BIDART CAMPOS, Germán, Manual de la Constitución Reformada, Ediar Sociedad Anónima Editora, Buenos Aires, 2001, Tº 1, p.246/247; DIEZ, Manuel, ob.cit, p. 229/230; SARMIENTO GARCÍA, Jorge, ob. cit, p. 568/569. Otros autores niegan la existencia de una zona de reserva exclusiva de la Administración. Según ellos, la potestad reglamentaria no corresponde originariamente al Poder Ejecutivo sino que se trata de una actividad delegada o autorizada por el legislador. El Poder Ejecutivo “no tiene una zona de reserva propia en materia normativa. Esto significa que el ejercicio de las actividades de regulación del Presidente está limitado por el núcleo o parte central que es definido por el legislativo” en todos los ámbitos materiales. La ley en este campo solo será válida si el ejecutivo no ejerció sus potestades de regulación...” BALBÍN, Carlos, ob.cit, p.303/313. Sigue este criterio, GORDILLO, Agustín, Tratado de Derecho Administrativo, Tº 1, p V- 50 , www.agustingordillo.com.ar.
71 PTN 13/2/2006, S.C.G 1326.39.
72 Barra sostiene que el reglamento autónomo se dicta en ejercicio de la función administrativa, pero como actividad jurígena (creadora de normas generales y abstractas) presenta caracteres propios de las leyes. BARRA, Rodolfo, ob cit, p. 627/629.
73 Para Dromi, “…son los reglamentos praeter legem que dicta el Poder Ejecutivo, sin subordinarse a ninguna ley formal para regir el funcionamiento interno de la Administración (organización, atribuciones de órganos) en razón de ejercer la Jefatura de la Administración General. Se manifiesta por medio de instrucciones y circulares que tienen efecto dentro de la Administración y están destinados a los agentes de ella para asegurar su buen funcionamiento. No producen por regla general efectos jurídicos inmediatos respecto de los administrados”, DROMI, Roberto, Derecho…, ob.cit, p.202/204. También, FARRANDO, Ismael, ob. cit, p. 264, SARMIENTO GARCÍA, Jorge, ob. cit, p. 568/569.
74 BALBÍN, Carlos, ob. cit, p. 308/315; BARRA, Rodolfo, Tratado…, ob. cit, p.635/641.
75 Artículo 2 del Decreto Nº 1759/72.
76 Para Balbín, pueden ser dictados por la Administración salvo que la Constitución haya atribuido esa potestad al Congreso. BALBÍN, Carlos, ob. cit, p. 314/315; BARRA, Rodolfo, Tratado.., ob. cit, p.635/641
77 BALBÍN, Carlos, ob. cit, p. 664/672.
78 En virtud de esta atribución, el INV dictó la Resolución Nº 43/98 emitida el 29/01/1998 y publicada en el BO Nº 28.834 del 11/02/1998 que establece el régimen para la habilitación de establecimientos vitivinícolas. Esta norma ha sido modificada por la Resolución INV C.13/01 (emitida el 18/05/2001 y publicada en el BO Nº 29.656 del 28/05/2001) y la Resolución INV C.59/ 98 (emitida el 12/06/1998 y publicada en el BO Nº 28.922 del 23/06/1998). La Resolución INV C.18/09 (emitida el 15/05/2009 y publicada en el BO Nº 31.659 del 22/05/2009) es complementaria de aquella.
78 Datos extraídos de la página web www.mercosur.int (consultada el 20/07/2013)
79 Emitida el 21/06/1996.
80 Emitida el 21/11/1996 y publicada en el B.O N° 28.535 del 03/12/1996.
81 Emitida el 14/08/02 y publicado en el B.O N° 29.967 del 22/08/2002.
82 Recomendación aprobada el 29/06/2012 por el Consejo del MERCOSUR en reunión en la Provincia de Mendoza. Dato extraído de www.mercosur.int.
83 DROMI, Roberto, Derecho Comunitario, Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1995, p.153.
84 Art. 15 y 40 del Protocolo de Ouro Preto.
85 Para Dromi, en el MERCOSUR no existe la aplicación inmediata, directa y por jueces nacionales de las normas de derecho comunitario. Si bien los arts 9, 15 y 20 del Protocolo de OURO PRETO establecen “que las decisiones, resoluciones y directivas del CMC, GMC y CCM son obligatorias para los estados partes, el art. 42 del mismo prevé que las normas emanadas de los órganos del Mercosur tienen carácter obligatorio y cuando sea necesario deberán ser incorporadas a los ordenamientos jurídicos nacionales mediante los procedimientos previstos por la legislación de cada país”, DROMI, Roberto, Derecho Comunitario, ob. cit., p. 152/155.
