El principio precautorio en la legislación sobre uso y aplicación de agroquímicos en la Provincia de Córdoba*

Rafael Consigli*
Laura S. Rennella**

I. Introducción [arriba] 

Desde hace unos años se viene observando cómo la actividad agrícola en general se encuentra en etapa de revisión con relación a determinadas prácticas y sistemas de cultivos, fundada principalmente en los efectos negativos reales o sospechados sobre la salud humana y el entorno. Entre estas prácticas se encuentra la utilización de agroquímicos que, si bien han influido notablemente en los incrementos de productividad agrícola de las últimas décadas, también hay que reconocer que se han cometido excesos e incorrecciones en su uso.

Si bien es cierto que son numerosos los requisitos que debe cumplir un producto para su aprobación –desde su descubrimiento hasta la autorización final para su comercialización–, el abanico normativo que regula esta actividad y el incremento del uso de agroquímicos en Argentina ha planteado diferentes escenarios de conflicto en relación al uso y modo de uso, los cuales comenzaron a ser llevados a la instancia jurisdiccional.

Esta situación nos hace pensar en la denominada “sociedad del riesgo” de Ulrich Beck, el cual plantea el tránsito hacia una segunda modernidad en la que el conflicto ya no se centraría tanto en la distribución de la riqueza (característico de la primera modernidad), sino más bien en la distribución de riesgos, ubicándose el principio precautorio como una herramienta para la decisión sobre riesgos controvertidos de ineludible relevancia.

II. Normativa vigente [arriba] 

En nuestro país la inscripción de un agroquímico –también llamado producto fitosanitario–, constituye un proceso científico, legal y administrativo, mediante el cual el Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA) examina distintos aspectos, como las propiedades físicas y químicas del producto, su eficacia, su capacidad potencial de producir efectos tóxicos sobre la salud de los seres humanos, los efectos medioambientales, el etiquetado y el embalaje. Previo a inscribir el producto, se debe tramitar la inscripción de la firma registrante, la que será responsable del producto ante el Registro Nacional de Terapéutica Vegetal.

Los productos fitosanitarios (principios activos y formulados) deben inscribirse en el Registro Nacional de Terapéutica Vegetal de acuerdo a lo establecido en los Decretos N° 3489/58 y 5769/59, y cumplir lo dispuesto en el Manual de Procedimientos para el Registro de Productos Fitosanitarios en la República Argentina (adoptado de la FAO por Resolución 350/99) que aprueba la venta y utilización, previa evaluación de datos científicos que demuestren que el producto es eficaz para el fin que se destina y no entraña riesgos a la salud y al ambiente.

El Certificado de Uso y Comercialización emitido como resultado del trámite de inscripción, autoriza a los productos a ser vendidos y usados en todo el Territorio Nacional. Los que se encuentran habitualmente en el mercado son los productos formulados. Los principios activos son aquellos que utilizan las plantas formuladoras para la elaboración de los productos formulados.

Los productos aprobados se identifican con un Número y Nombre Comercial. En la etiqueta deben constar las recomendaciones de uso: plaga que controla, dosis, momento de aplicación y período de carencia. Asimismo, se incluye la Clasificación toxicológica que corresponde a una banda de color (rojo, amarillo, azul o verde), una leyenda de peligro, pictogramas correspondientes, etc.

De igual manera se incluyen en la etiqueta de los productos, las medidas de prevención generales, los riesgos ambientales, precauciones ambientales, el tratamiento de remanentes y envases vacíos, almacenamiento, acciones ante derrames, primeros auxilios, advertencias para el médico, consultas en caso de intoxicación, etc. (Resolución 816/06).

A su vez, mediante la Resolución 934/10 el SENASA establece las Tolerancias o Límites Máximos de Residuos de plaguicidas –Máxima concentración de residuo de un plaguicida legalmente permitida– en productos y subproductos agropecuarios, los productos fitosanitarios que por su naturaleza o características se hallan exentos del requisito de fijación de tolerancias y, por último, el Listado de Principios Activos Prohibidos y Restringidos.

Se han citado, como ejemplos, algunas normas reglamentarias de la actividad, simplemente para demostrar que el marco legal que regula esta temática es muy completo a nivel nacional e internacional.

A modo de resumen, sintetizamos en el siguiente cuadro la normativa vigente para el registro de productos, transporte, utilización, descarte de recipientes vacíos y tránsito de la maquinaria aplicadora en el país y en nuestra Provincia en particular.

-Registro

Decreto Nac. 3489/58 y 5769/59

-Transporte

Ley Nac. N° 24449 y Dec. 779/95 (Materiales Peligrosos)

Ley Prov. N° 9164 (Agroquímicos)

Ley Prov. N° 8560 (Tránsito)

Ley Prov. N° 10326 (Código Convivencia de la Pcia.)

- Utilización      

Ley Prov. N° 9164 (Agroquímicos)

- Descarte

Ley Nac. N° 24051 (Residuos Peligrosos)

Ley Prov. N° 8973 (adhesión a Ley N° 24051)

Ley Prov. N° 9164 (Agroquímicos)

-Transporte de Maquinaria Agrícola

Ley Prov. N° 8560 (Tránsito)

-Transporte de productos

Resolución Nac. 195/97 Materiales peligrosos

Ley Prov. N° 10326 (art. 114) Documentación carga

Ley Prov. N° 9164: prohíbe transporte en forma conjunta con productos alimenticios, vestimenta, semillas, etc. que pudieran constituir riesgos

Ley Prov. N° 8560: Seguridad vial

Requisitos para la aplicación (establecidos por Ley Prov. N° 9164)

Receta Fitosanitaria

Habilitación del Operador

Registro de la Maquinaria Aplicadora

III. El principio precautorio [arriba] 

El principio precautorio se integra en el ordenamiento jurídico argentino a través de la Ley N° 25675 de 2002 que fija la Política Ambiental Nacional, así como el repertorio de principios que la deben guiar en su art. 4. Allí se estipula que: “Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la ausencia de información o certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces, en función de los costes, para impedir la degradación del medio ambiente”.

Retomando la idea que dicho principio se encuentra caracterizado como una herramienta para la toma de decisiones en materia de ambiente y salud, se puede observar en la Ley Provincial N° 9164 en su art. 1° como objetivo “(…) la protección de la salud humana y los recursos naturales de los daños que pudieren ocasionarse por usos contrarios a lo dispuesto por esta ley (…)” y en su art. 7°: “(…) El Organismo de Aplicación publicará y mantendrá actualizada una clasificación de riesgo ambiental para los productos químicos o biológicos de uso agropecuario. Para la determinación de dicho riesgo ambiental no se utilizarán únicamente los valores de toxicidad y residualidad, sino que deberán considerarse también las propiedades referidas a volatilidad, capacidad de percolación a napas, selectividad, concentración de producto activo y tipo de formulación. Hasta tanto el Organismo de Aplicación pueda contar con la información necesaria a tal efecto, se considera vigente la clasificación ecotoxicológica reconocida por la Organización Mundial de la Salud”.

Esta última parte del articulado, vislumbra una de las preocupaciones subyacentes al principio de precaución:

1. La de permitir la introducción de la ciencia en el ámbito de decisión de la esfera pública lo que permite constatar que se justifica en parte, ya sea por negligencia de la propia política que no orientó correctamente su experticio en el área antes de tomar posiciones, o no prestó suficiente atención a las señales de riesgo y a las alertas que hubieran podido evitar catástrofes. Y es en contra de esa realidad, que el principio precautorio se propone luchar.

2. Por otra parte, el principio precautorio tampoco debe llevar a la exclusión de todo y cualquier riesgo para ello la jurisprudencia ha fijado dos condiciones: a) la elección a llevar a cabo no puede disociarse del principio de proporcionalidad, pues toda medida de precaución debe ser proporcional al riesgo sospechado, y el b) la obligación de la autoridad pública de aplicar el principio precautorio “en conjunto con las disposiciones” constantes de los textos pertinentes al producto o actividad de que se trate.

Es decir que la recepción por parte de este artículo del principio precautorio, expone la necesidad de focalizar la atención sobre problemáticas que requieren no solo de una profundización del conocimiento, sino de crear o recrear arenas institucionales adecuadas para la toma de decisiones en asuntos en que lo medular es “lo incierto”.

La exposición del andamiaje normativo vinculado a la temática agroquímicos permite una visión más preventiva que precautoria dado que, como se pudo ver, existen normas sectoriales, que son las que se ocupan de manera parcial de los múltiples temas relacionados con las hipótesis de riesgos como por ejemplo, en la Ley N° 9164 con relación a la receta fitosanitaria, el registro de expendedores y aplicadores, el tratamiento de los envases, las medidas de fiscalización y control, la regulación de aspectos referidos al uso de los productos y sus condiciones de empleo, dentro de las cuales destacan las modalidades de aplicación de agroquímicos y las zonas en que se permite la cuestión del alejamiento/proximidad al agente de riesgo (zonas de exclusión) lo que, además, suele vincularse con las clasificaciones toxicológicas de las sustancias.

Este esquema netamente preventivo comienza no solo a ser analizado por diferentes actores sociales involucrados en esta problemática sino además, evidenciado en la judicialización de conflictos y las líneas argumentativas de jueces y tribunales, donde mayormente se intenta aplicar el principio de precaución para lograr o bien que se prohíban fumigaciones o que se invaliden argumentos tendientes a la declaración de inconstitucionalidad de normas locales restrictivas sobre el uso de agroquímicos.

IV. Algunos ejemplos [arriba] 

En la causa “Chañar Bonito S.A. c/ Municipalidad de Mendiolaza s/amparo”, con resolución firme de fecha 18 de septiembre de 2007 dictada por el Tribunal Superior de Justicia de la Provincia de Córdoba, se admite la acción de amparo incoada por la empresa por considerar sus intereses vulnerados ante la sanción de la Ordenanza n° 390 de 2004 de la localidad de Mendiolaza, que prohíbe no sólo el uso, sino también el tránsito, comercialización, distribución, fabricación, etc., de productos agroquímicos en su territorio.

El segundo asunto seleccionado resuelve sobre la constitucionalidad de una ordenanza local. Es “Speedagro SRL c/ Comuna de Arequito s/ recurso contencioso-administrativo” y ha sido sentenciado por la Sala II de la Cámara en lo Contencioso Administrativo de Rosario el 3 de octubre de 2011. En este caso, es la empresa “Speedagro” la que solicita se declare la inconstitucionalidad de los arts. 7 y 9 de la Ordenanza N° 965/11 de la Comuna de Arequito. En esta norma se dispuso la prohibición total de uso de productos fitosanitarios de banda roja así como la utilización de algunos coadyuvantes.

En síntesis, en Argentina el principio precautorio ha tenido mayor trayectoria a nivel judicial que normativo, como inspiración de procedimientos y espacios institucionales no solo para la toma de decisiones sobre riesgos sino para el diseño y elaboración de una política de gestión del riesgo basada en herramientas propicias para tal fin. Bajo esta órbita, vemos cómo la transversalidad e interdisciplinariedad, son sumamente necesarias en el abordaje de hipótesis de precaución que se caracteriza por la existencia de una controversia científica que da lugar a posiciones divergentes y minoritarias.

V. A modo de conclusión [arriba] 

La exposición del andamiaje normativo en torno al tema agroquímicos, revela:

a) por un lado, un esquema más bien de naturaleza preventiva que subyace en los registros, en la clasificación de productos agroquímicos y aplicación en el territorio, el cual comienza a encontrarse con reclamos inspiradas en el principio precautorio por otro tipo de estructuras y,

b) por otro lado, la necesidad de crear o rediseñar un sistema general de gestión de riesgos científico/tecnológicos, focalizando la atención sobre problemáticas que requieren no sólo de una profundización del conocimiento, sino de espacios institucionales adecuados para la toma de decisiones en asuntos en que lo medular es “lo incierto”.

Esto sin duda presenta un gran desafío para las esferas decisorias dada la necesidad de repensar procedimientos y estructuras estatales adecuadas para “situaciones de precaución” y cómo articularlo con el criterio de proporcionalidad, ya que en el plano jurisprudencial los planteamientos se limitan a la declaración de inconstitucionalidad de una norma o bien la limitación del uso de los agroquímicos.

Es decir, se hace necesario repensar cuál es el mejor nivel para la gestión de riesgos y el desafío de la coordinación e integración de este tipo de estrategias de gobierno en los diferentes niveles territoriales y su articulación con un proceso de apertura del debate sobre riesgos que, por su carácter colectivo, requieren de decisiones también construidas colectivamente.

* Ingeniero Agrónomo (Universidad Nacional de Córdoba/UNC). Comisario Jefe División Patrulla Ambiental de la Provincia de Córdoba (retirado el 31 de agosto de 2017). Docente Tutor en Seguridad Ambiental y Defensa Civil de la Licenciatura en Seguridad (Universidad Blas Pascal – Córdoba). Miembro Titular del Instituto de Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba – Argentina.
** Abogada (UNC) Especialista en Derecho Ambiental, Urbanístico y Patrimonio Cultural (Universidad Nacional del Litoral). Magister en Derecho Ambiental (Université de Limoges – Francia). Especialista en Derecho y Economía de Cambio Climático (Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales/FLACSO). Miembro Titular del Instituto de Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba – Argentina.