Inmunidad de opinión de los legisladores
Por Constanza Belén Francingues
“Ninguno de los miembros del Congreso puede ser acusado, interrogado judicialmente, ni molestado por las opiniones o discursos que emita desempeñando su mandato de legislador”
Art. 68 de la Constitución Nacional
Introducción [arriba]
Este trabajo pretende analizar el alcance del artículo 68 de nuestra Constitución Nacional, en lo que respecta a la inmunidad de opinión de los legisladores, y reflexionar sobre las distintas interpretaciones que la Corte Suprema de Justicia de la Nación, a través de sus fallos, le fue dando.
Algunas consideraciones sobre la inmunidad de opinión [arriba]
Las inmunidades o prerrogativas legislativas nacieron ante la necesidad de proteger al Parlamento de las presiones o interferencias de la Corona a fin de asegurar el ejercicio libre e independiente de la función legislativa y, a través de ella, proteger los derechos de sus representados. Si bien coloquialmente también se utiliza el término “privilegios” esta denominación resulta ser incompatible con una república democrática en donde ellos no deben existir.
En tanto, la denominación de “fueros parlamentarios” no merece objeción, siempre y cuando, se los conciba como derechos especiales en razón de materia o función[1].
Esta última cuestión, a mi criterio tan ambigua, es lo que me lleva a reflexionar y adelantando opinión ver que en realidad tanto esa expresión como la que dice el artículo 68 de nuestra Constitución Nacional “desempeñando su mandato” son disposiciones tan amplias que dejan lugar a que cualquier expresión sea considerada en ejercicio de la función de legislador, brindando una inmunidad total que, cualquier otro ciudadano carece.
Veamos entonces como fue analizando la Corte el alcance de las inmunidades parlamentarias.
I.- Fallo Mario Martínez Casas[2]
En el mes de septiembre de 1959, el Sr. Mario Martínez Casas inició querella por calumnias contra el diputado nacional Dr. Conrado Storani por las manifestaciones vertidas en el recinto de la Cámara de Diputados durante la sesión del 19 de agosto de ese mismo año y contra el diputado nacional Don Alselmo Marini, por confirmar tales manifestaciones durante esa misma sesión.
Expresó que los diputados nombrados le habían imputado la comisión de una serie de anormalidades cometidas por el Directorio del Banco de la Nación Argentina, que él presidía. Asimismo, elevó una nota al Presidente de la Cámara de Diputados y solicitó el desafuero de ambos diputados.
Primera instancia resolvió que carecía de jurisdicción para entender en la querella y la desestimó, lo que fue confirmado por la Excma. Cámara, dando lugar al recurso extraordinario que terminó con el caso en la CSJN.
Como cuestión relevante sobre el tema en análisis, el Máximo Tribunal resaltó que las previsiones del entonces artículo 60, actual 68, de la Constitución Nacional están “destinadas a garantizar la independencia funcional de las Cámaras legislativas y tienen una elevada significación, al extremo de que resulta lícito afirmar que integran el sistema representativo republicano” y que es deber de los jueces asegurar su fiel observancia por ser un presupuesto ineludible de un Estado democrático.
Comparto la opinión que dio la Corte que “en casos particulares puede resultar difícil decidir judicialmente si un acto determinado se encuentra o no comprendido dentro de la esfera que la inmunidad abarca”. Sin embargo, en este caso, no caben dudas que la querella se hace en relación a opiniones vertidas “en el desempeño de la función del legislador” es decir, sobre pasajes o frases de discursos que los diputados pronunciaron EN EL RECINTO, por lo que no hay dudas que la prohibición de acusación judicial, rige con pleno efecto exonerador.
Finalmente destacó la Corte que los constituyentes de 1853 les dieron carácter absoluto a las inmunidades parlamentarias y que atenuarla implicaría “abrir un resquicio por el cual, mediante el argumento de que cabe distinguir entre las opiniones lícitas y las opiniones ilícitas de un legislador, podría penetrar la acción sojuzgadora, intimidatoria o simplemente perturbadora de otros poderes del Estado”.
Cierra el análisis diciendo que “es preferible tolerar el posible y ocasional exceso de un diputado o de un senador a introducir el peligro de que sea presionada o entorpecida la actividad del Poder Legislativo”.
A modo de análisis se ve como la Corte de ese momento[3] le otorgó un carácter absoluto a la inmunidad de opinión de los legisladores y le otorgó una importancia tal que su interpretación restrictiva implicaría atentar contra el sistema democrático y la división de poderes. En este caso, parecía sencilla la solución ya que justamente las opiniones se dieron dentro del recinto, en una sesión parlamentaria y por diputados pertenecientes al cuerpo, por lo que el caso se encuadraría perfectamente en el supuesto del art. 68 de la CN.
II.- Fallo Ángel Arturo Luque[4]
Este caso llegó a la CSJN por una contienda negativa de competencia entre el Juzgado Federal y el Juzgado de Instrucción de Catamarca en la causa iniciada por una denuncia de Eduardo Barcesat y Carlos Zamorano contra el ex diputado Ángel Luque con motivo de sus expresiones durante un reportaje efectuado en su domicilio particular, publicado en la edición del 8 de abril de 1991 en el Diario Clarín, en el marco de la investigación abierta contra su hijo por el asesinato de María Soledad Morales, en la que dijo que “si su hijo hubiera sido el autor de tal crimen ese cadáver no hubiera aparecido nunca”.
En un breve pero contundente fallo, la Corte[5] sostuvo que “como se desprende de las actuaciones, las declaraciones del entonces diputado Luque tuvieron lugar en su residencia ante una requisitoria periodística sobre la situación suscitada a raíz del enjuiciamiento de su hijo. En este contexto no puede sostenerse que exista relación alguna entre aquellas y el ejercicio de su mandato de legislador”.
Examinado el caso, resulta indiscutible que las manifestaciones vertidas por Luque en absoluto tuvieron algo que ver con el ejercicio de la función que desempeñaba ni vínculo alguno con su labor. Así la Corte, sienta criterio de que procede la inmunidad no solo con manifestaciones vertidas dentro del recinto sino cuando ellas guarden relación con la función, cosa que en este caso no ocurrió. Sin embargo, en su disidencia, el Dr. Belluscio deja abierta una puerta un tanto extraña cuando sostiene que, para él, las manifestaciones vertidas por un diputado mientras “desempeña su mandato” se encuentran amparadas por la inmunidad del art. 68. ¿Significa entonces que por el solo hecho de ser legisladores pueden decir y hacer lo que quieran sin importar si hay relación con el ejercicio de sus funciones? Creo, con todo respeto que la interpretación tan amplia del Dr. Belluscio resulta ser un tanto excesiva.
III.- Fallo Cossio Ricardo Juan[6]
El Sr. Ricardo Cossio demandó por daños y perjuicios al ex diputado Horacio Viqueira responsabilizándolo por lesiones a su honor producto de los dichos que tuvo el legislador cuando en declaraciones en medios periodísticos le atribuyó una serie de anomalías que se habrían cometido en la contratación de sistemas informáticos en la Dirección General Impositiva, mientras el demandante era director del organismo.
El caso llega a la Corte luego de que la Cámara admitiera la excepción de falta de acción como de previo y especial pronunciamiento sin permitirle probar al actor que los dichos no guardaban relación con su función.
En este caso la Tribunal Supremo[7], luego de recordar el origen, objeto y finalidad de las inmunidades parlamentarias, consideró que la sociedad moderna cambió la forma de hacer política ya que por medio de la prensa escrita y de la televisión se llega directamente al hogar de los ciudadanos. Acto seguido, consideraron que atenuar el carácter absoluto de la inmunidad, reconociéndole excepciones que la ley no contiene, implicaría un gran riesgo. Finalmente, en relación al caso, entendieron que las acusaciones vertidas por el ex diputado Vaqueira -en su carácter de legislador nacional y secretario de la Comisión Especial Investigadora de las Contrataciones entre el Estado Argentino y la empresa IBM- guardaron una adecuada relación de conexidad entre la función legislativa que éste desempeñaba (criterio fijado en el fallo Luque) en esa época. Además, ponderaron que el demandado también había presentado diversos pedidos de informes en el Congreso de la Nación vinculados con las contrataciones de sistemas informáticos como así que había iniciado una causa penal contra el actor en la cual se le imputaba la comisión del delito de administración fraudulenta en perjuicio de la Administración Pública.
El fallo no hace más que convalidar el carácter absoluto de la prerrogativa legislativa, sin embargo, más allá de la solución final y la preservación que le otorga la Corte a los dichos de los legisladores cuando tienen “conexidad con la función” con el fin de resguardar la división de poderes, entiendo que terminaron vulnerando el derecho de defensa el juicio por el simple hecho de vedarle al actor probar si verdaderamente esos hechos tuvieron o no conexidad con la función legislativa. Creo que el error no estuvo en la solución final sino en admitir como de previo y especial pronunciamiento la excepción de falta de acción. A mayor abundamiento, esta postura asumida por la Corte, también contraría lo que desde antaño el Máximo Tribunal viene sosteniendo sobre que “un derecho ilimitado sería una concepción antisocial”[8].
IV.- Fallo Marín Rubén Hugo[9]
La acción la inicia Rubén Hugo Marín contra el diputado nacional por La Pampa, Pablo D. Fernández, por sus dichos motivados por la sanción de una norma que autorizaba la reforma constitucional de la Provincia. El Tribunal interviniente convocó a las partes a una audiencia conciliatoria donde el querellado opuso excepción de falta de acción manifestando que no podía ser sometido a proceso penal toda vez que sus manifestaciones habían sido realizadas en su condición de legislador nacional.
El caso llegó dos veces al Tribunal Superior de la Pampa, en una primera oportunidad, sostuvo que no tenía competencia para decidir. Luego que la Corte, lo inste a dictar un fallo, éste consideró que se encontraba “imposibilitado de proveer la audiencia de conciliación, ya que es el Poder Legislativo quien deben previamente decidir, por medio de antejuicio, si procede o no el desafuero del funcionario en cuestión” y como no surgía de autos que la Cámara lo haya hecho no era pertinente aceptar la propuesta de hacer diligencia procesal alguna sin decidir previamente ese planteo, por lo que decidió hacer lugar a la excepción, lo que motivó un nuevo recurso.
Al llegar a la Corte[10], si bien el planteo había devenido abstracto por el cese de Fernández a su cargo, ésta decidió expedirse por considerar que el rechazo por cuestión abstracta dejaría firme una sentencia injusta considerando los dichos del Procurador Nicolás Becerra quién advirtió que los dichos injuriantes fueron vertidos por Fernández en su calidad de dirigente partidario y ciudadano común y no como legislador o en ejercicio de sus funciones, convalidando por primera vez una postura mucho mas restrictiva de la Corte en relación a estos casos.
V.- Fallo Domingo F. Cavallo[11]
Angel Pozzoli y Héctor Colella, presidente y vicepresidente del directorio de la empresa OCA querellaron por calumnias e injurias al entonces Ministro de Obras y Servicios Públicos Domingo Cavallo por sus dichos vertidos en el recinto de la Cámara de Diputados durante la sesión de los días 23 y 24 de agosto de 1995.
La Corte compuesta por Carlos Fayt, Antonio Boggiano, Juan Carlos Maqueda, Eugenio R. Zaffaroni y Elena Highton de Nolasco tuvo por primera vez en sus manos la decisión de si debía aplicar analógicamente la inmunidad de los legisladores, y con que alcance, a los Ministros del Poder Ejecutivo.
Luego de considerar que la CN debía ser analizada como una unidad sistemática de las normas que la componen logrando congruencia y relación directa entre ellas, sostiene que “el objetivo funcional y complementario que surge de las conductas previstas en los artículos constitucionales 71 y 106, nos permite afirmar que tales normas se encuentran dirigidas por igual a fomentar la colaboración y participación de los ministros en tareas propias del Poder Legislativo” -considerando 17°-.
“Asimismo, corresponde inferir por analogía, que cuando un ministro concurre al recinto del Congreso en sesión parlamentaria, en el marco de las funciones de información o colaboración previstas en los arts. 71 y 106 CN., lo hace con la protección derivada de una indemnidad implícita, pues resulta inadmisible una interpretación que obste o limite el ejercicio de funciones otorgadas directamente por el texto constitucional, ya que no parece posible que la Constitución le haya impuesto deberes y concedido facultades sin la respectiva protección de las opiniones que emite cuando hace uso de la facultad prevista en el art. 106, o cumple con las obligaciones impuestas en el art. 71”.
Considero que, en este caso, la amplitud que la Corte le otorgó a la inmunidad de opinión no se condice con la finalidad del constituyente que el Máximo Tribunal viene citando desde el caso Martínez Casas, ni con la idea expresada desde antaño que todo privilegio debe ser analizado en forma restrictiva y mucho menos con la no aplicación analógica de las normas.
Creo que este fallo abrió la puerta a que todo funcionario posea inmunidad de opinión por el solo hecho de tener un cargo, dejando a todo individuo desprotegido de iniciar cualquier acción sin siquiera hacer un análisis sobre el cargo y la finalidad de la opinión o los dichos vertidos.
¿Será extendido este privilegio al Presidente de la Nación cuando sus dichos sean en ejercicio de su función o cuando abra el año legislativo en el Congreso? ¿Podremos aplicarlo analógicamente a los Jueces? Si bien la respuesta debería ser un “no” rotundo, este fallo nos abre la puerta y nos da lugar a innumerables interrogantes que solo el tiempo nos terminará contestando.
Notas [arriba]
[1] GELLI, María Angélica “Constitución de la Nación Argentina” Comentada y Concordada, Quinta Edición Ampliada y Actualizada, Tomo II, pág. 127-128.
[2] Fallo CSJN 248:462 “Mario Martínez Casas s/querella” del 25 de noviembre de 1960.
[3] Compuesta por: Benjamín Villegas Basavilbaso, Aristóbulo D. Aráoz de Lamadrid, Luis María Boffi Boggero, Julio Oyhanarte, Pedro Aberastury, Ricardo Colombres y Esteban Imaz.
[4] Fallo CSJN 316:1050 del 24 de mayo de 1993.
[5] Compuesta por Antonio Boggiano, Rodolfo Barra, Carlos S. Fayt, Augusto César Belluscio -en disidencia-, Ricardo Levene, Mariano Augusto Cavagna Martínez, Julio S. Nazareno, Eduardo Moliné O’Connor.
[6] Fallo CSJN “Cossio Ricardo Juan c/ Vaqueira Horacio s/ recurso de hecho” del 17 de febrero de 2004
[7] Compuesto por: Enrique Santiago Petracchi- Augusto César Belluscio, Carlos S. Fayt, Antonio Boggiano, Adolfo Roberto Vázquez y Juan Carlos Maqueda.
[8] MIDON, Mario A. R. “Prerrogativas del Congreso: reseña de las decisiones más importantes de la Corte” La Ley Online, Suplemento de Derecho Constitucional, 5 de agosto de 2010. Cita Online: AR/DOC/4910/2010.
[9] Fallo CSJN 327:4080 “Marín Rubén Hugo s/ querella por calumnias e injurias c/ Fernández Pablo Damián”.
[10] Compuesta por: Enrique Santiago Petracchi, Augusto César Belluscio, Carlos S. Fayt, Antonio Boggiano, Juan Carlos Maqueda, Eugenio R. Zaffaroni y Elena I. Highton de Nolasco -en disidencia-.
[11] Fallo CSJN “Cavallo Domingo Felipe s/ recurso de casación” del 19 de octubre de 2004.
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