El nexo de causalidad en la responsabilidad del Estado por su actividad lícita. Comentario al fallo "Tizón, Francisco c/Municipalidad de Saavedra s/Pretensión Indemnizatoria"
Como preludio del comentario es necesario introducirnos someramente a lo que se denomina habitualmente como responsabilidad del Estado. La doctrina referida a la Responsabilidad del Estado se ha caracterizado por un constante alejamiento de los principios civilistas[1] mediando la aplicación de principios propios del Derecho Administrativo, pero sin apartarse de los principios generales que hacen al afianzamiento de la justicia. En este sentido, el fundamento jurídico-positivo de dicha responsabilidad se encuentra en el complejo de principios de derecho público, inherentes al Estado de Derecho, contenido en la Constitución Nacional[2]. La responsabilidad por falta de servicio y por sacrificio especial son propias de esta materia y aunque ambas imputan responsabilidad al Estado, tienen fundamentos y consecuencias diferentes.
En los casos de responsabilidad del Estado por falta de servicio la CSJN ha expresado reiteradamente que quien contrae la obligación de prestar un servicio lo debe hacer en condiciones adecuadas para llenar el fin para el que ha sido establecido y es responsable de los perjuicios que causare su incumplimiento o ejecución irregular. Y también ha dicho que “…cuando se trata de un servicio público que el Estado presta a la comunidad, aquél responde directamente por la falta de una regular prestación. Y es que, aunque la falta sea derivada del hecho de los agentes, existe una imputación directa al titular del servicio. Es decir, la actividad de los órganos, funcionarios o agentes del Estado, realizada para el desenvolvimiento de los fines de las entidades de las que dependen, ha de ser considerada propia de éste, el que debe responder de modo principal y directo por sus consecuencias dañosas…”[3]. En definitiva se trata de un juicio sobre la prestación del servicio y, por ello, la responsabilidad involucrada es objetiva. Según inveterada doctrina de la CSJN este tipo de responsabilidad encuentra su sustento normativo en el art. 1112 del Cód. Civ. algo que, en principio, podría no ser así ya que como dijimos precedentemente la responsabilidad del Estado surge de los principios del Estado de Derecho que derivan de nuestra carta magna[4].
En el caso de la responsabilidad por actividad lícita el fundamento surge del imperativo constitucional de afianzar la justicia y de la garantía de la propiedad del art. 17 y de la igualdad ante las cargas públicas del art. 16 de la Constitución Nacional. Otro sólido argumento, expresado principalmente, por el Dr. Marienhoff es la doctrina de lo que se llamó la "fuerza expansiva de la noción jurídica de expropiación"[5] y consiste en que “todo lo que la Constitución Nacional dispone en materia de expropiación, incluso lo atinente a indemnización, es enteramente aplicable no sólo en los supuestos específicos de expropiación, sino también en todos aquellos casos en que la propiedad privada cede, cae o sufre lesión por razón de interés o utilidad pública o general (uniformidad en doctrina).” [6]
Si bien, la teoría de la responsabilidad del Estado por actividad lícita se encuentra firmemente asentada en nuestra jurisprudencia, no debe perderse el principio rector por el cual el Estado no responde,[7] en general[8], por sus acciones regulares, ya que de lo contrario se perdería la gobernabilidad y virtualmente desaparecería el monopolio de la autoridad.
La jurisprudencia vernácula ha receptado la responsabilidad del Estado por actividad lícita siempre y cuando se reúnan los siguientes requisitos: a) imputabilidad del perjuicio al Estado; b) daño cierto real y cuantificable; c) vinculo de causalidad directo, inmediato y exclusivo[9]; c) sacrificio especial[10]; y d) ausencia del deber jurídico de soportar el daño.
En el camino vecinal (adyacente a la traza del ferrocarril que une las localidades Pigüe–Espartillar) la Municipalidad de Saavedra, ante el reclamo efectuado por los vecinos, procedió a efectuar tareas de mantenimiento (dos cunetas en zona de lomada), dando con ello paso al agua que venía por el camino, derivando los fluidos hacia una fracción del campo arrendado por el actor de autos produciendo un anegamiento. Tales tareas habían sido materializadas para paliar las consecuencias de la construcción clandestina realizada por el propietario de una parcela rural vecina, por la cual debían escurrir naturalmente las aguas y, también por las lluvias intensas que en su momento habían excedido ampliamente el promedio histórico del lugar. Luego de haber ejecutado las tareas de zanjeo, la Municipalidad procedió a encauzar el agua –entonces desviada por la construcción del terraplén- rehaciendo la alcantarilla correspondiente y rellenando las dos cunetas otrora excavadas, restituyendo todo a la situación original.
En cuanto a las resoluciones judiciales, el titular del Juzgado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo N° 1 del Departamento Judicial de Bahía Blanca dictó sentencia rechazando íntegramente la demanda por indemnización de daños y perjuicios promovida por Francisco Tizón contra la Municipalidad de Saavedra entendiendo que “las causas directas de la anegación de los campos del Sr. Tizón, fueron la pluviometría elevada, sumada a la morfología del terreno y los actos de los terceros…” [sic]. En cambio el tribunal de alzada declara admisible el recurso de apelación y acoge parcialmente la demanda. La pretensión fue rechazada en parte porque los jueces entendieron que de las constancias de autos se desprende que junto con la actuación lícita estatal la concurrencia de una situación de concausalidad [las intensas lluvias que se entendieron como caso fortuito] a la que se le endilga una incidencia porcentual en la causación del daño equivalente al 50% condenando a la Municipalidad de Saavedra a resarcir al accionante.
3. La causalidad en la responsabilidad del Estado. La concausa en los casos de Responsabilidad por actividad lícita [arriba]
En el fallo sub examine se revoca la sentencia del “a quo”, que había rechazado la pretensión basándose en una interrupción del nexo causal, con el argumento de que el Estado había causado un daño por su actividad lícita en concurrencia con un caso fortuito. El problema a dilucidar es si es posible la concurrencia[11] en el nexo de causalidad[12] en la responsabilidad por accionar lícito de acuerdo a la jurisprudencia de la CSJN[13].
La causalidad pretende dilucidar cuando un resultado es atribuible a una acción u omisión[14]. Se trata de una imputación fáctica y en nuestro régimen jurídico tiene vital importancia en dos aspectos fundamentales, en primer lugar permite establecer la autoría o centro de imputación subjetiva y en segundo lugar la extensión de la reparación de acuerdo al grado de previsibilidad y reproche atribuibles al sujeto imputado. Varias teorías se han elaborado para la obtención de un criterio jurídico de la relación causal[15].
Si bien la teoría de la causa adecuada es la adoptada por nuestro código civil, no es aplicable sin más a otras ramas del Derecho.[16] Sin embargo una corriente doctrinaria importante[17], estima que el criterio de la causa adecuada es el utilizado en los casos de responsabilidad del Estado por actos ilícitos, y siguiendo esto la CSJN lo recepto jurisprudencialmente en el caso “Serradilla” (F 330:2748)[18], entre otros, donde concurren causas atribuibles a diferentes órganos estatales.
Según la doctrina de la CSJN en el precedente citado en la nota trece, pareciera que el criterio adoptado para esclarecer la relación de causalidad en la responsabilidad del Estado por accionar lícito no es el de la causalidad adecuada sino que se exige un escrutinio más estricto teniendo en cuenta el carácter de exclusividad de la conducta estatal con respecto al daño[19].
El carácter de exclusiva de la relación causal se ha establecido en la doctrina del Superior Tribunal Español[20] y ha sido como un contrapeso a la “lesión objetiva” que explicamos en la nota ocho.
Es destacable recordar que en Derecho Administrativo debe diferenciarse la imputación, del factor de atribución, imputar significa identificar al sujeto generador del daño mientras que el factor de atribución nos dará el fundamento del deber de reparar, ya que como dijimos ut supra el Estado no siempre responde por su actividad lícita.
En este sentido, coincidimos con el Dr. Aberastury cuando expresa que no se puede intentar en nuestro Derecho introducir condicionantes al iter causal con el fin de no atribuirle la responsabilidad al Estado cuando lo que se debe determinar en estos supuestos es en qué condiciones la víctima debe no soportar el daño.
También aclara que en el campo del Derecho Público la relación de causalidad muchas veces no es para imputar el daño sino para medir la extensión[21] del resarcimiento[22]. Y es por eso que se trata de ajustar el criterio de causación en los casos de responsabilidad por actividad lícita cuando la limitación de la responsabilidad, si procede, se obtiene de otros principios, y en el caso de que existan concausas se reducirá la indemnización proporcionalmente de acuerdo la interpretación de los hechos que hagan los jueces.
En el caso, la Cámara entendió que “las obras materializadas por la Comuna durante los años 2001/2002 tuvieron una incidencia determinante –aunque no exclusiva- y causalmente adecuada en la producción del lamentable resultado dañoso…” “…junto a la ya mentada obra ejecutada por la Comuna durante los años 2001/2002, se erige como concausa directa e inmediata del suceso que afectara la parcela explotada por el accionante -en un porcentual de incidencia que habré de fijar en el 50%- la abundancia de las lluvias que, caídas durante los años 2001 a 2003, ostentó la condición de imprevisible.”
La Cámara desplaza como condición importante de la causa del anegamiento el hecho del tercero que construyo un terraplén que obstaculizaba el curso normal de las aguas, hecho relevante ya que cuando la Administración realizo las obras sobre el mismo culmino la inundación en los campos del accionante.
Sin perjuicio de esto último, que oportunamente hubiera dado la posibilidad de citar al tercero al juicio y en su caso concurrir en la indemnización[23], entendemos que el fallo sub examine dejando de lado la jurisprudencia de la CSJN acierta; ya que la creación de la exclusividad del nexo de causalidad a los efectos de imputación no es propia de nuestro derecho.
Nuestro ordenamiento recepta la doctrina de la causalidad adecuada para esclarecer la relación de causalidad. En este sentido es dable aclarar que si bien, no debería buscarse la limitación a la responsabilidad del Estado a través de construcciones exigentes de la causación, si deben buscarse soluciones proporcionales y razonables en lo que hace al factor de atribución, que en este caso no está claro si fue la falta de servicio (entendida por el juez de primera instancia) o un sacrificio especial incoherente con principios constitucionales (tribunal de alzada).
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[1] Esto es importante en lo que refiere al régimen de responsabilidad del Estado por actividad lícita ya que se soslaya la aplicación de normas del código civil como las establecidas en los artículos 1071 (F 293:617. S. A. Corporación Inversora Los Pinos c. Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires") y 2620 entre otros.
[2] Responsabilidad extracontractual del Estado por las consecuencias dañosas de su actividad lícita, Autor: Marienhoff, Miguel S. Publicado en: LA LEY1993-E, 912 - Responsabilidad Civil Doctrinas Esenciales Tomo IV, 01/01/2007, 1417.
[3] CSJN F. “Morrow de Albanesi, Viviana María y otros c/ Estado Nacional - Ministerio de Relaciones Ext., Comercio Internacional y Culto s/ daños y perjuicios”
[4] Un debate sobre los fundamentos de la Responsabilidad del Estado y la incidencia del Derecho común en esta materia se dio con intensidad en ocasión de presentarse el proyecto de reforma, unificación y actualización del Código Civil y Comercial de la Nación. En este se habían eliminado las normas referidas a la Responsabilidad del Estado que traía el anteproyecto y se las había reemplazado por una norma de reenvío al Derecho Público local. Como refuerzo de lo que decimos puede verse: Cassagne, Juan Carlos; responsabilidad del Estado y de los funcionarios y empleados públicos en el Código Civil y Comercial Proyectado, La Ley del 1 de octubre de 2012, donde el autor escribe que “…En materia de responsabilidad del Estado y de los funcionarios y empleados públicos estamos convencidos que ese equilibrio, tan necesario en el Estado de Derecho, no se altera en el Proyecto del Poder Ejecutivo Nacional ni en el de la Comisión de Reformas. En cualquier caso, la sabia jurisprudencia de la Corte seguirá rigiendo el futuro de la institución, reafirmando los principios constitucionales que la nutren y le dan sentido como garantía de la dignidad humana y demás derechos fundamentales.”
[5] Esto tiene vital incidencia en lo que concierne a la extensión de la reparación, sobre todo a la posibilidad de indemnizar lucro cesante.
[6] Marienhoff, Miguel S. Publicado en: LA LEY1993-E, 912 Op. Cit.
[7] “…Los jueces deben actuar con suma prudencia cuando se trata de resarcir daños derivados de actos lícitos de la administración comunal, verificar si efectivamente se han producido y, en su caso, si fueron una consecuencia directa e inmediata de tales actos, cuidando de no otorgar reparaciones que puedan derivar en soluciones manifiestamente irrazonables” CSJN (F. 311:1668) “Osvaldo Carvallosa v. Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires.”
[8] En el precedente “Fríar” (F. 329:3966) la CSJN se alejó de la doctrina española, sosteniendo que “…En nuestro derecho no existe norma o construcción jurisprudencial alguna que, tal como sucede en el Reino de España, obligue a la administración pública a indemnizar todo perjuicio ocasionado por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos ni, por tanto, a resarcir los perjuicios derivados de las medidas regular y razonablemente adoptadas en ejercicio del poder de policía de salubridad. Pues, si el Estado tuviera que pagar por cada uno de los cambios y nuevas exigencias derivadas del desarrollo de la legislación general en la materia, sería imposible gobernar”. El artículo 106.2 de la Constitución Española establece que “Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican. 2. Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.” Norma que declara indemnizable toda lesión que los particulares sufran en cualquiera de sus bienes y derechos siempre que sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y que, por lo tanto, objetiviza la responsabilidad en la medida en que la hace descansar no sobre la idea tradicional de la culpa, sino sobre el concepto técnico-jurídico de lesión, entendido como daño objetivamente antijurídico, como perjuicio carente de justificación, que quien lo sufre no tiene, por lo tanto, el deber jurídico de soportar.
[9] Sobre este asunto expondremos en el apartado número 3.
[10] “…Que es menester poner de relieve que la lesión de derechos particulares susceptible de indemnización en virtud de la doctrina indicada no comprende a los daños que sean consecuencias normales y necesarias de la actividad lícita desarrollada, puesto que las normas que legitiman la actividad estatal productora de tales daños importan limitaciones de carácter general al ejercicio de todos los derechos individuales singularmente afectados por dicha actividad; en consecuencia, sólo comprende a los perjuicios que, por constituir consecuencias anormales –vale decir, que van más allá de lo que es razonable admitir en materia de limitaciones al ejercicio de los derechos patrimoniales-, significan para el titular del derecho un verdadero sacrificio desigual; que no tiene la obligación de tolerar sin la debida compensación económica, por imperio de la garantía consagrada en el art. 17 de la Constitución Nacional (Fallos: 308:2626).” Fallo “Román SAC v. Estado Nacional” F. 317:1233.
[11] Las circunstancias anteriores, concomitantes o posteriores a un hecho que influyen sobre el proceso causal interrumpiéndolo o simplemente desviándolo de su curso normal se denominan concausas.
[12] Aunque en el presente opúsculo se utiliza indistintamente los conceptos nexo de causalidad y relación de causalidad, estricto sensu debe hablarse de “relación de causalidad” ya que, jurídicamente, no se busca el vínculo natural ontológico sino que reduce al plano gnoseológico. “… mientras que Locke había considerado la causación como una conexión, viendo en la producción su rasgo distintivo, sus sucesores sostuvieron que la causación es solo una relación y además una relación que vincula experiencias y no hechos en general. Hume subrayo este punto en particular entendiendo que no sería posible verificar empíricamente que la causa produce o engendra el efecto, sino tan solo que el acontecimiento (experimentado) llamado “causa” esta invariablemente asociado con el acontecimiento (experimentado) llamado “efecto”, o que el primero es invariablemente seguido por el segundo, argumento que, desde luego, se funda en la suposición de que solo entidades empíricas pueden figurar en cualquier discurso relativo a la naturaleza o a la sociedad.” Mario Bunge, La causalidad. El principio de causalidad en la ciencia moderna. Editorial Sudamericana S.A, Argentina 1997. En esta obra el autor critica el pasaje transcripto y elabora su tesis consistente en que “… la causación no es una categoría de relación entre ideas sino una categoría de conexión y determinación que corresponde a un rasgo real del mundo factico (interno y externo), de modo que tiene índole ontológica, por más que como cualquier otra categoría de esa índole suscite problemas gnoseológicos.”
[13] Ledesma SA Agrícola Industrial c/ Est. Nac. (M°. de Economía) s/ nulidad de resolución F. 312:2022. “…No resulta óbice para ello el reconocimiento del carácter objetivo de la responsabilidad estatal, toda vez que resulta necesario acreditar- aun desde este punto de vista- la existencia de una relación directa, inmediata y exclusiva, de causa a efecto, entre la conducta impugnada y el perjuicio cuya reparación se persigue, sin intervención extraña que pudiere influir en el nexo causal”.
[14] CSJN F 332:2328 “Parisi de Frezzini, Francisca c/Laboratorios Huilén y otros s/daños y perjuicios”. “También el Tribunal ha expresado en Fallos: 330:563 que el examen de responsabilidad requiere determinar los elementos de causalidad a nivel de autoría, es decir, si hay algún elemento que permita establecer una conexión entre el daño y el presunto autor. Cabe recordar, al respecto, que en el caso de la omisión ilegítima rigen en este caso los presupuestos derivados de la responsabilidad extracontractual del Estado. En consecuencia, como en toda pretensión indemnizatoria que involucre una reparación de daños y perjuicios no puede estar ausente el nexo causal entre el daño invocado y la prescindencia estatal, de manera que las consecuencias dañosas puedan serle imputadas. Así, sólo deberá responder si el perjuicio es consecuencia de la omisión en una relación de causa a efecto sin elementos extraños que pudieran fracturar la vinculación causal. Dentro de este marco, quien reclame la correspondiente indemnización deberá probar, como principio, esa relación de causalidad.”
[15] Teoría de la equivalencia de las condiciones. Esta doctrina sostiene que todas las condiciones que conducen a un resultado, son la causa del resultado, sean mediatas o inmediatas. Por lo tanto, basta que el sujeto haya puesto una condición de ese resultado para que exista relación causal.
Teoría de la causa próxima y de la causa directa. Aquí el juzgador deberá reducir su análisis a identificar aquella condición cronológicamente más próxima al evento que se quiere imputar.
Teoría de la causa eficiente y de la causa preponderante. Según esta teoría las condiciones que llevan a un resultado no son equivalentes, existiendo siempre un antecedente que es la verdadera causa. Este antecedente se irgue como causa debido a una calidad intrínseca del mismo que desplaza al resto de las condiciones. El punto débil de esta tesis es que no es posible encontrar elementos objetivos para encontrar la causa eficiente diferenciándola del resto de las condiciones.
Teoría de la causa adecuada. Es el criterio adoptado en el derecho civil para la imputación fáctica de la causa del daño, consiste en la realización de un examen mental hipotético y abstracto de adecuación “previsible” entre la conducta atribuida y el daño producido, a diferencia de la teoría de la equivalencia de las condiciones, la de la causalidad adecuada considera que no todas las condiciones concurrentes pueden ser equiparadas, debiendo distinguirse entre la "causa" y la "mera condición". La causa es, entonces, una condición; pero no cualquier condición, sino una de la que pueda predicarse una probabilidad calificada de haber desencadenado el resultado. La verdadera dificultad de esta tesis se encuentra en saber con qué criterio (objetivo o subjetivo) debe efectuarse el juicio de probabilidad.
[16] En este sentido véase el artículo: Título: El mito de la causalidad adecuada Autor: López Mesa, Marcelo J. Publicado en: LA LEY 28/02/2008, 28/02/2008, 1 - LA LEY2008-B, 861. Donde expresa “Nuestra jurisprudencia parece no haber comprendido todavía que la causalidad adecuada, que es un requisito de la responsabilidad civil, no lo es en materia de responsabilidad por daño ambiental, a tenor de lo dispuesto en el art. 4 de la ley 25.675, ley general del ambiente.”
[17] Véase Pedro Aberastury, “Principios de la responsabilidad del Estado”; Responsabilidad del Estado, obra colectiva dirigida por Pedro Aberastury, Lexis Nexis. Bs. As. 2007.
[18] “Que en las condiciones expresadas, el cierre de la cuenta que Serradilla tenía abierta ante el Banco de Boston y su posterior inhabilitación para operar resultan ser una consecuencia que materialmente debe ser imputada a las series causales generadas por la falta de servicio en que han incurrido las agencias estatales del Estado Nacional y de la Provincia de Mendoza, al no custodiar el nuevo ejemplar del Documento Nacional de Identidad que había requerido el demandante, y la apertura de las cuentas corrientes por parte de las entidades financieras, que han concurrido para dar lugar al resultado dañoso, funcionando como concausas unidas por su eficacia colateral…”
[19] En algunos casos la CSJN ha invertido la carga de la prueba de la relación de causalidad in re "Prada, Iván Roberto c. Provincia de Buenos Aires s/ daños y perjuicios” (F. 316:1465). “… Es responsable la provincia de Buenos Aires si se encuentra acreditada la relación causal entre el obrar legítimo de organismos dependientes de la misma y los daños sufridos por la propiedad del actor ya que, si bien las obras fueron encaradas con el propósito de impedir que los efectos negativos de la inundación afectaran centros poblados o zonas rurales de alta productividad, la provincia demandada no pudo probar de forma que excluyera su responsabilidad que las obras mantuvieron el natural escurrimiento de las aguas o que estas inevitablemente hubieran irrumpido en el campo del actor.”
[20] Este criterio fue abandonado por el Tribunal en sentencia de fecha 5/11/74 Cfr. nota número 23, Aberastury Pedro, La relación de causalidad… Op. Cit.
[21] CSJN F 334:1821 “Migoya, Carlos Alberto c/ Buenos Aires, Provincia de y otros s/ daños y perjuicios”. En este sentido debe aclararse que con respecto a la cuantificación del daño en este fallo se ha establecido que “…la relación de causalidad exige un sustento científico…”
[22] Aberastury Pedro, La relación de causalidad en la responsabilidad del Estado, Departamento de publicaciones facultad de Derecho Universidad de Buenos Aires, Rubinzal Culzoni Editores, Bs. As. 2008.
[23] CSJN F. 317:1921 “Brescia, Noemí Luján c/ Buenos Aires, Provincia de y otros s/ daños y perjuicios.
