El Acceso a la Justicia en tiempos de pandemia y Feria Extraordinaria
El caso de las prestaciones previsionales
Patricio Jorge Torti Cerquetti*
1. Acceso a la Justicia y COVID-19 [arriba]
Frente al avance a nivel mundial del virus nominado COVID-19, en el uso de las facultades y atribuciones que le confieren los párrafos 3 y 4 del inc. 3 del art. 99 de la Constitución Nacional, el Presidente de la Nación, dicto? el Decreto de Necesidad y Urgencia Nº 260/20[i], en razón de que la Organización Mundial de la Salud -OMS- declarase como “pandemia” al Coronavirus COVID-19, ampliando por el término de un año la “emergencia sanitaria” sancionada por el Congreso[ii].
Posteriormente, se emitió? el Decreto de Necesidad y Urgencia Nº 297/20[iii] declarando el “aislamiento social, preventivo y obligatorio” para todas las personas que habitan en el país o se encuentren en él en forma temporaria[iv].
Al respecto, debe señalarse que esta cuarentena inicial ha venido prorrogándose a partir de sendos Decretos de Necesidad y Urgencia del Poder Ejecutivo en atención a las circunstancias y con la intencionalidad de hacer frente a la pandemia de la mejor forma posible.
En lo concerniente al Poder Judicial, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha venido emitiendo Acordadas estableciendo una Feria Extraordinaria[v] por razones de salud pública -en concordancia con el Decreto N° 297/20-, la cual rige para todos los tribunales federales nacionales y demás dependencias que integran el Servicio de Justicia de la Nación -debiendo señalarse que en muchas jurisdicciones paulatinamente se ha ido levantando dicha feria-[vi].
Vale destacar que las atribuciones de Superintendencia fueron delegadas por el Máximo Tribunal de la Nación a las distintas Cámaras nacionales y federales. Por lo tanto, han sido ellas las encargadas de la determinación de las áreas y departamentos esenciales, el personal de servicios indispensables, así como de la adopción de las medidas que fueran necesarias, de modo de asegurar su cobertura y continuidad. En tal sentido, se habilitó el teletrabajo desde el domicilio para la prestación del Servicio de Justicia.
En concordancia con ello, la Excma. Cámara Federal de la Seguridad Social dictó sendas resoluciones refiriéndose, primeramente a las autoridades de feria, luego a los jueces naturales y las materias a tratar en vigencia de la feria extraordinaria[vii].
En resumidas cuentas, se arriba a esta feria extraordinaria por la pandemia de coronavirus, con un expediente clásico en papel, un expediente ahora completamente digital, con carencias de recursos técnicos, un sistema de gestión informático en muchos casos no del todo eficiente y con la dificultad de trabajar conectado remotamente o teletrabajar en forma adecuada, quedando totalmente desvirtuada la jornada de trabajo y los horarios de descanso.
Por si fuera poco, a esto hay que sumarle que la sociedad requiere y exige una justicia equitativa, imparcial, transparente, menos burocrática y más rápida. Y la falta de confianza en la justicia y su lentitud generan una sensación de desprotección e inseguridad.
En tal contexto y parafraseando al Dr. Fantini[viii], la pandemia ha puesto en evidencia la importancia del rol que debe cumplir el Estado en sus funciones de poder, de manera especial y mientras dure la emergencia, la ejecutiva y la judicial. Y en tal lógica, el servicio de justicia es un servicio esencial. Como también lo es el servicio prestado por Administración Nacional de la Seguridad Social–ANSeS, conforme fuera dispuesto por la Resolución 99/20 del citado organismo[ix].
2. Acerca del Acceso a la Justicia [arriba]
Acceso a la justicia es una expresión que puede o suele tener variados significados, pero cualquiera de ellos se elija, no hay duda de que se trata de un derecho de todos los habitantes de la Nación.
Como derecho, el acceso a la justicia lo encontramos diseminado en el texto de la CN, en su Preámbulo al referirse a “afianzar la justicia”, en el art. 14 cuando se menciona el derecho de “peticionar a las autoridades” o en el art. 18 que establece garantías vinculadas con el “debido proceso”.
En su acepción general, el acceso a la justicia supone la disponibilidad efectiva de cauces institucionales destinados a la protección de derechos y a la resolución de conflictos de variada índole, de manera oportuna y con en el base ordenamiento jurídico[x].
Es decir, el sistema legal debe ser accesible a todos en condiciones de igualdad y debe garantizar el acceso a la justicia, que es el paso inicial e indispensable en el camino a la concreción efectiva de los derechos.
Desde esta perspectiva el acceso a la justicia es una suerte de “garante” de otros derechos, pues representa la posibilidad de reclamar el efectivo cumplimiento de estos por un órgano jurisdiccional[xi].
El acceso a la justicia, resulta ser un valor que supera las formalidades procesales e institucionales, de esta forma se puede afirmar que es un derecho que posibilita el ejercicio de los restantes derechos y libertades, siendo fundamental para lograr la igualdad real.
El acceso a la justicia es un concepto más amplio que el de la jurisdicción, porque aquella noción condensa un conjunto de instituciones, principios procesales y garantías jurídicas, así como directrices político-sociales, en cuya virtud el Estado debe ofrecer y realizar la tutela de los derechos de los justiciables, en las mejores condiciones posibles de acceso económico y de inteligibilidad cultural, de modo tal que dicha tutela no resulte teórica, sino práctica[xii].
Todos los habitantes deben tener garantizado el derecho a la tutela judicial efectiva, que comprende como mínimo: a) La libertad de acceso a la justicia, y la utilización razonable de las formas procesales adecuada a los fines a la que ha de servir; b) Derecho a la igualdad en el proceso. Principio de no discriminación consagrado en nuestras normas internacionales (art. 11 Convención Americana sobre Derechos Humanos, entre otras); c) El derecho de defensa (art. 8.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos); d) La presunción de inocencia (art. 8.2 Convención Americana sobre Derechos Humanos); e) La obtención de una sentencia de fondo, motivada y fundada, dictada en un tiempo justo, más allá del acierto de dicha decisión (art. 8.1 Convención Americana sobre Derechos Humanos, 9° del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos); f) Que esa sentencia atienda y resuelva todas las cuestiones planteadas por las partes; g) Que dicha sentencia se cumpla, o sea que atienda también a su ejecutoriedad efectiva; h) Y de cuyo control de efectividad debe hacerse cargo también los operadores sociales del sistema; i) Prohibición de doble enjuiciamiento penal por los mismos hechos o non bis in ídem (art. 8.4 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos); j) Derecho a recurrir el fallo ante juez o tribunal superior (art. 8.2 h) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos) y, k) La publicidad del proceso o proceso público (art. 8.5 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos)[xiii].
Sintéticamente, el acceso a la justicia implica tres cuestiones:
a) el acceso propiamente dicho, esto es, la posibilidad de llegar al sistema judicial.
b) el buen servicio de justicia, es decir, no solo como el derecho a acceder a la jurisdicción, sino que también comprende la posibilidad de obtener un pronunciamiento judicial justo y en tiempo razonable.
c) el conocimiento por partes de los ciudadanos, de sus derechos y de los medios para ejercer esos derechos, y la obligación del Estado de brindar y promover este acceso a la justicia[xiv].
En relación con esto, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, elaboró un informe en 2007[xv] sobre temas prioritarios para el acceso a la justicia, resaltando la obligación de los Estados no solo negativa, es decir no impedir el acceso a la justicia, sino fundamentalmente positiva, de remover los obstáculos normativos, sociales o económicos que impidan o limiten la posibilidad de acceso a la justicia.
En este informe, las 4 cuestiones centrales sobre la protección de los derechos económicos, sociales y culturales son:
- La obligación de remover los obstáculos económicos para garantizar el acceso a los tribunales.
- Los componentes del debido proceso en los procedimientos administrativos relativos a derechos sociales.
- Los componentes del debido proceso en los procesos judiciales relativos a derechos sociales.
- Los componentes del derecho a la tutela judicial efectiva de derechos sociales, individuales y colectivos.
Estos estándares no sólo tienen un importante valor como guía de interpretación de la Convención Americana sobre Derechos Humanos para los tribunales nacionales, sino que pueden contribuir a mejorar la institucionalidad de las políticas y servicios sociales en los países americanos, y a fortalecer los sistemas de fiscalización, transparencia y rendición de cuentas, así como los mecanismos de participación y vigilancia social de las políticas públicas en esta materia.
Dicho ello, cabe preguntarse cómo se trasladan estas directrices internacionales a la realidad en la que se enmarca el fuero de la Seguridad Social y en especial en la situación de pandemia por covid-19 y feria extraordinaria en la que nos encontramos.
3. Justicia de la Seguridad Social [arriba]
El derecho de la seguridad social surge como el instrumento del Estado protector de necesidades sociales -individuales y colectivas- producidas por determinadas contingencias, a cuya protección preventiva y reparadora tienen derecho los individuos de la sociedad.
La seguridad social es un ámbito del derecho que ampara a la persona como tal y compromete a la sociedad, con apoyo en la solidaridad, en la cobertura de las necesidades derivadas de contingencias sociales mediante el otorgamiento de prestaciones.
Esta tutela que proporciona el derecho de la seguridad social es un derecho fundamental de toda persona. Así se ha estipulado que
“Toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social y a obtener, mediante el esfuerzo nacional y la cooperación internacional, habida cuenta de la organización y los recursos de cada Estado, la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales, indispensables a su dignidad y al libre desarrollo de su personalidad”[xvi].
Asimismo, conforme la Organización Internacional del Trabajo, la seguridad social es
“la protección que la sociedad proporciona a sus miembros mediante una serie de medidas públicas contra las privaciones económicas y sociales que, de no ser así, ocasionarían la desaparición o una fuerte reducción de los ingresos por causa de enfermedad, maternidad, accidente de trabajo o enfermedad profesional, desempleo, invalidez, vejez y muerte, y también la protección en forma de asistencia médica y de ayuda a las familias con hijos”[xvii].
La seguridad social, como expresión del Derecho Social, se inspira no en la idea de igualdad de las personas sino en la idea de la nivelación de las desigualdades que entre ellas existen. Así, la igualdad deja de ser punto de partida del derecho, para convertirse en meta o aspiración del orden jurídico.
De este modo se advierte la existencia de individuos en una situación de mayor desventaja o vulnerabilidad que otros por diferentes motivos: discapacidad o enfermedad, vejez, imposibilidad de subsistencia digna, etc., siendo justamente estos sectores en situación de vulnerabilidad los que deben tener una mayor protección por parte de la comunidad.
Y aquí el Estado y la justicia en particular, deben implementar estrategias de acción positivas que garanticen a los mismos el ejercicio de sus derechos y el acceso a la justicia cuando estos derechos no son respetados.
La mera entidad de la Justicia Federal de la Seguridad Social[xviii] justifica la competencia de las causas, cuya naturaleza jurídica de los hechos deducidos en la demanda y del derecho invocado integren la realidad de la seguridad social.
En ese temperamento, desde el solo hecho de la sanción de la Ley N° 24.655, se puede concluir que todas las pretensiones deducidas en las demandas cuyos hechos y derechos invocados participen de la seguridad social deben plantearse ante esta justicia especializada.
4. Jurisdicción Protectoria [arriba]
Siguiendo los lineamientos del Dr. Herrero se puede concluir que la justicia de la seguridad social se inserta en el modelo de jurisdicción denominada “protectora” de “acompañamiento” o “proteccional” -dependiendo del autor-, la cual exige tutelas procesales diferenciadas o preferentes sobre pretensiones o derechos considerados “sensibles”, por mandato constitucional y convencional[xix].
Resulta importante aquí remarcar el rol del Juez de la seguridad social, pues como director del proceso siempre debe tener presente que su actividad se enmarca en esta jurisdicción protectora o tuitiva[xx] propia de los derechos que se tutelan en el derecho de la seguridad social.
En materia de derechos sociales en general y de seguridad social en particular, se debe activar una tutela reforzada, dirigida a personas o grupos de personas titulares de derechos especialmente vulnerables, que se encuentren en situaciones de desprotección o desfavorecidos socialmente.
En reiteradas oportunidades, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha establecido una tutela procesal reforzada de la pretensión previsional por el contenido alimentario de los derechos o créditos en que se funda, lo cual exige de los tres poderes del Estado -subraya el Alto Tribunal- una mayor eficiencia, celeridad y protección a través de los actos que cada uno emite en el ámbito de su competencia, como, asimismo, una
“...consideración particularmente cuidadosa a fin de que, en los hechos, no se afecten sus caracteres de integrales e irrenunciables de los derechos de la seguridad social, ya que el objetivo de los créditos de esta especie [subraya] es la cobertura de los riesgos de subsistencia y ancianidad, momentos en la vida en los que la ayuda es más necesaria...”; y subraya que: “...sus titulares son ciudadanos y habitantes que al concluir su vida laboral supeditan su sustento, en principio absolutamente, a la efectiva percepción de estas prestaciones que por mandato constitucional les corresponde”[xxi].
De esta forma, cuando el juez de la seguridad social toma contacto con una pretensión cuya naturaleza exige una jurisdicción protectoria, de inmediato deberá orientar el proceso con tal prudencia que no surja posible frustración al derecho del peticionante en razón de excesivos rigores formales, pues el Magistrado no puede olvidar que la persona que acude a él procura restablecer una situación desbaratada por alguna contingencia biológica, patológica o económico social.
Al respecto, la Corte Suprema de Justicia de la Nación puntualizó que el fin “protector” de las prestaciones de la seguridad social, justifica adoptar el criterio que más convenga a la “celeridad” del juicio[xxii].
En suma, la “jurisdicción protectora” para el juez, demanda tamizar todos los institutos, figuras jurídicas, reglas y principios rituales que le proporciona el derecho procesal para no descaminar su cometido constitucional de proteger los derechos sensibles que tiene el deber satisfacer y tutelar durante el curso del proceso y en la sentencia definitiva.
Debe recordarse que la urgencia constituye una cualidad primaria de la pretensión de la seguridad social.
Sobre ello se ha dicho que:
“La realidad vital o existencial en la cual se desenvuelve el Derecho Procesal de la Seguridad Social, impregna de peculiar urgencia la pretensión prestacional que constituye el objeto del proceso previsional. Es evidente que la tardía prestación jurisdiccional podría irrogarle un daño irreparable a la salud de su titular, no sólo a sus bienes, e incluso provocarle la muerte, lo cual sucedería de modo inexorable si el auxilio de la justicia llegara demasiado tarde frente al reclamo de una persona cuya vida dependiera de un medicamento, de una prestación médica inaplazable, etcétera”[xxiii].
5. Conclusión [arriba]
Desde esta perspectiva, se evidencia que la demora en el acceso y/o la tramitación de las prestaciones previsionales provoca un disvalor y genera una denegación de justicia.
Por ello, todos los operadores -judiciales, abogados, ministerio público, peritos, la ANSeS- cada uno desde su lugar y función -más o menos relevante-, debemos asumir el rol correspondiente con compromiso social, en el entendimiento de que las pretensiones en materia de seguridad social son de carácter alimentario o bien están vinculadas a cuestiones de salud y por tanto requieren atención urgente.
La justicia de la Seguridad Social en esta emergencia debe ser un servicio conveniente en tiempo y forma respecto del cual la sociedad esté orgullosa, máxime tratándose de prestaciones previsionales, destinadas a un sector de la sociedad caracterizado por su vulnerabilidad (producto de la avanzada edad u otras situaciones particulares como la discapacidad)[xxiv].
El reconocimiento de la situacio?n de desigualdad estructural de las personas mayores exige del Estado un rol ma?s activo (acciones positivas) para generar equilibrios sociales a trave?s de la proteccio?n especial de este grupo vulnerable, en razo?n de su edad o el estado de su salud.
Es alli? donde el Estado debe desarrollar y ejecutar poli?ticas pu?blicas que se direccionen hacia estos grupos denominados “vulnerables”, cumpliendo el rol de asignador de recursos y protector de los derechos sociales.
Los adultos mayores, por sus caracteri?sticas, son un sector de la sociedad vulnerable ante cualquier factor que pone en riesgo a una poblacio?n -en el contexto en el que actualmente nos encontramos, la pandemia de COVID-19- por lo que se destaca la necesidad de proteger sus derechos, en especial los que refieren a la cobertura en materia de salud[xxv] y las prestaciones previsionales que se caracterizan por su carácter alimentario y asistencial.
En tal sentido, en lo que refiere al caso de las prestaciones de dicha naturaleza, la prolongación de la feria extraordinaria no brinda más que incertidumbre sobre el regreso al funcionamiento pleno del servicio de justicia de la Nación, por lo que el juzgador debe extremar todo recaudo a fin de no denegar el acceso a la justicia de este sector vulnerable de la sociedad, cuando más lo necesita.
Notas [arriba]
* Especialista en Derecho Judicial. Diplomado en Seguridad Social. Docente Adjunto de las materias Derecho de la Seguridad Social (UNLZ) y Derecho Constitucional I y II (UCES). Secretario de la Fiscalía Federal de Primera Instancia de la Seguridad Social N°1. Director de la Revista Argentina de Derecho de la Seguridad Social de la Editorial IJ Editores. Director de la Revista Temas de Derecho Laboral y de la Seguridad Social de la Editorial Erreius.
[i] B.O. 12/03/20.
[ii] Art. 1°. EMERGENCIA SANITARIA: Ampliase la emergencia pública en materia sanitaria establecida por Ley N° 27.541, en virtud de la Pandemia declarada por la ORGANIZACIO?N MUNDIAL DE LA SALUD (OMS) en relación con el coronavirus COVID-19, por el plazo de UN (1) año a partir de la entrada en vigencia del presente decreto.
[iii] B.O. 20/03/20.
[iv] Art. 1. “A fin de proteger la salud pública, lo que constituye una obligación inalienable del Estado nacional, se establece para todas las personas que habitan en el país o se encuentren en él en forma temporaria, la medida de “aislamiento social, preventivo y obligatorio” en los términos indicados en el presente decreto. La misma regirá desde el 20 hasta el 31 de marzo inclusive del corriente año, pudiéndose prorrogar este plazo por el tiempo que se considere necesario en atención a la situación epidemiológica. Esta disposición se adopta en el marco de la declaración de pandemia emitida por la Organización Mundial de la Salud (OMS), la Emergencia Sanitaria ampliada por el Decreto N° 260/20 y su modificatorio, y en atención a la evolución de la situación epidemiológica, con relación al CORONAVIRUS- COVID 19”. Cabe agregar que por art. 1 del Decreto N 325/20 B.O. 31/3/2020 se prorroga la vigencia del presente Decreto con las modificaciones previstas en el decreto de referencia hasta el 12 de abril de 2020 inclusive.
[v] Ver Acordadas CSJN 6/20, 8/20, 10/20, 13/20, 14/20, 16/20 y 18/20.
[vi] Ver Acordadas CSJN 17/20, 19/20, 20/20, 23/20 y 24/20.
[vii] Ver Resoluciones CFSS 18/20, 21/20, 22/20, 23/20 y 24/20.
[viii] Fantini Albarenque, Juan Alberto, “Como es administrar justicia en el Fuero Federal de la Seguridad Social en tiempos de crisis sanitaria mundial”, El COVID-19 y su impacto en las Relaciones Laborales en Argentina - Primera Parte. 07-04-2020. IJ Editores Argentina. Cita: IJ-CMXV-268.
[ix] Ver Torti Cerquetti, Patricio Jorge, “Se declara servicio esencial a la actividad de ANSeS en época de aislamiento social y COVID-19. La Resolución ANSeS Nº 99/2020”. 12-05-2020. IJ Editores Argentina. Cita: IJ-CMXVII-662.
[x] Casal, Jesús María, “Derechos Humanos, Equidad y Acceso a la Justicia”, Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales, Caracas, Venezuela, 2005, págs. 11/13.
[xi] Barbieri, Pablo Carlos, “El Acceso a la Justicia y la Inclusión”, Sistema Argentino de Información Jurídica – SAIJ. 11-03-2015. Id: DACF150195.
[xii] Petracchi, Enrique S., “Acceso a la Justicia”, La Ley, Sup. Act. 27-05-2004.
[xiii] Andrieu, Mónica Graciela, Herrero Ducloux, Juan José, “Acceso a la Justicia. Derechos Humanos y realidad”, La Ley Online; Bustamante Cano, María Noelí, “Acceso a la justicia. El Pacto de San José de Costa Rica y los Derechos Humanos -Evolución de los criterios de la Corte Suprema de Justicia de la Nación-” LLC 1998, 428.
[xiv] Ver la organización y funciones de los Centros de Acceso a la Justicia -CAJ- que operan en la órbita del Ministerio de Justicia y DDHH o las Agencias Territoriales de Acceso a la Justicia -ATAJO- pertenecientes a la Procuración General de la Nación.
[xv] Encomendado por la CIDH al comisionado al Dr. Victor Abramovich -Procurador Fiscal ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación- como marco conceptual para el proceso de elaboración de los indicadores de progreso sobre derechos económicos, sociales y culturales del Protocolo de San Salvador, conforme a la resolución AG/RES. 2178 (XXXVI-O/2006), aprobada por la Asamblea de la OEA.
[xvi] Art. 22, Declaración Universal de los Derechos Humanos.
[xvii] OIT - AISS 2001:9.
[xviii] Cámara Federal de la Seguridad Social, conf. Ley N° 23.473 y Justicia Federal de Primera Instancia de la Seguridad Social, conf. Ley N° 24.655
[xix] Herrero, Luis René, “Jurisdicción protectora de la seguridad social. Un imperativo convencional y constitucional incumplido”, Sup. Const. 2016 (abril), 20/04/2016, 3 - LA LEY2016-B, 1182 Cita Online: AR/DOC/945/2016.
[xx] Carnota, Walter F., “El proceso tuitivo”, DT1995-B, 1693, Cita Online: AR/DOC/16347/2001.
[xxi] Fallos 311:1644; citado en la causa “Hussar, Otto c. ANSeS s/reajuste por movilidad”, Sentencia del 27 de septiembre de 1995, comentada por Germán J. Bidart Campos en El Derecho del 11 de diciembre de 1995; ibídem "Itzcovich, Mabel c/ANSeS s/ reajustes varios", considerando 5° del voto del ministro Ricardo Luis Lorenzetti; Fallos: 328: 566.
[xxii] CSJN Fallos 328:566, entre muchos otros.
[xxiii] Conf. “La pretensión previsional: ¿Demanda de conocimiento pleno?”, Revista de Derecho Procesal 2004 - 1, Demanda y reconvención, Ed. Rubinzal - Culzoni, pág. 234.
[xxiv] Torti Cerquetti, Patricio J. “Impuesto a las Ganancias sobre Jubilaciones y Pensiones. Inconstitucionalidad por Vulnerabilidad. Fallo García”. Erreius On Line. Julio 2019.
[xxv] Torti Cerquetti, Patricio J. “Derecho a la Salud en Época de COVID-19. La Protección de los Beneficiarios del PAMI como Sector más Vulnerable”. Temas de Derecho Laboral y de la Seguridad Social. Erreius. Mayo 2020.
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