Acerca del acceso a la información en el registro público de comercio a cargo de la IGJ
Silvina Martínez
Introducción [arriba]
Comenzare recordando las funciones principales de la Inspección General de Justicia:
Organizar y llevar el Registro Público de Comercio para la inscripción de las sociedades comerciales que se constituyen en el ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, como así también la inscripción de la matrícula de comerciantes y auxiliares de comercio y demás actos y documentos afines a este sector de actividad.
Otorgar personería jurídica a las entidades civiles que así lo soliciten y la autorización de funcionamiento a las entidades de capitalización y de ahorro previo y a empresas binacionales argentino-brasileras.
Fiscalizar las sociedades comerciales, las sociedades constituidas en el extranjero que hagan ejercicio habitual en el país de actos comprendidos en su objeto social, establezcan sucursales, asiento o cualquier otra especie de representación permanente, las sociedades que realizan operaciones de capitalización y ahorro y las asociaciones civiles y fundaciones.
Brindar información al público y a otros organismos públicos.
En este contexto, los ciudadanos que acuden a la IGJ tienen los siguientes Derechos, de acuerdo a la 2da Carta Compromiso con el Ciudadano firmada en el año 2001 y ratificada en el 2003:
· Obtener información clara, veraz y completa sobre las actividades desarrolladas por el Organismo.
· Conocer el estado de tramitación de las actuaciones administrativas.
· Que los plazos pactados para el respectivo trámite sean cumplidos y, de ser modificados, derecho a recibir aviso antes del vencimiento de los mismos.
· Identificar a las autoridades y personal que intervienen en los trámites ante la Inspección General de Justicia y a responsabilizarlos cuando legalmente corresponda.
· Exigir a la Inspección General de Justicia que ante la presentación de la documentación pertinente, se le entregue un comprobante en el que conste su fecha de recepción y el número de la tramitación a la que se da comienzo.
· Revisar los registros y archivos públicos de la Inspección General de Justicia con las limitaciones establecidas legalmente.
. Hacer presentaciones administrativas en aquellos procedimientos en los que tenga la calidad de interesado, las que deberán ser evaluadas por la Inspección General de Justicia al dictar resolución en los términos establecidos por la legislación vigente.
. Que la Inspección General de Justicia dicte resolución expresa ante sus peticiones, solicitudes o denuncias, cuando fuera pertinente.
. Presentar reclamos por omisiones y/o errores en los asientos, producto de la calificación e inscripción del registro, siendo el error u omisión imputable a la IGJ. El ciudadano, pues, tiene derecho a que se le preste el servicio oportunamente y sin cargo, solicitándolo mediante una nueva petición que se recibirá con carácter de urgente.
. Realizar quejas por demoras, desatención o cualquier otra anomalía e irregularidad que se presente en el desarrollo de todo proceso inherente a la IGJ y que cuente con implicancias hacia los agentes externos que a ella acuden.
. Recibir una disculpa y/o una respuesta satisfactoria por sus reclamos.
Ahora bien, el tema que abordare es el referido a si corresponde que la Inspección General de Justicia exija la acreditación de interés legitimo para acceder a la información obrante en el Registro Público de Comercio, analizando para ello la doctrina y jurisprudencia al respecto.
La IGJ y el acceso a la información [arriba]
La doctrina es unánime en reconocer el derecho a la información a cualquier ciudadano al Registro Público de Comercio. En este sentido, el Dr. Daniel Vitolo expresa que el registro mercantil es un instrumento de publicidad legal, de manera que los hechos y actos inscriptos en el supone que son conocidos por todos. En coincidencia, el Dr. Zavala Rodríguez manifestó que el Registro Público de Comercio es una oficina en la cual la ley impone la inscripción de ciertos y determinados documentos, con el objetivo de brindar a los terceros la posibilidad de su conocimiento, ante la evidente necesidad de dar una buena y amplia publicidad a los actos y operaciones vinculados al comercio.
En igual sentido, distintos ex inspectores de Justicia manifestaron su opinión. El Dr. Ricardo Nissen es categórico al respecto, en cuanto establece que el legajo de sociedades comercial (comentario al art. 9 de la Ley N° 19.559) “…es de consulta pública, lo que significa que no se requiere justificación alguna de interés para acceder a este…” El Dr. Guillermo Ragazzi, recordó que “…el Registro Público de Comercio es el instrumento legal de publicidad que suministra información de interés para el comercio y para el tráfico y cuya finalidad es la publicidad de los actos que deben inscribirse, a fin de que tales actos sean oponibles a los terceros. La publicidad legal, de esta forma, representa un sistema que se caracteriza, sustancialmente, por la adopción de una solución registral a la hora de su valoración: la inscripción o la falta de inscripción ni siquiera repercute sobre la validez o invalidez de las relaciones jurídicas sustantivas (solución negocial), sino sobre las consecuencias que produce la ignorancia o el conocimiento de los actos inscribibles por los terceros. En este mismo orden, lo que también caracteriza y distingue al Registro comercial de otros mecanismos de publicidad, es la transformación de la posibilidad de conocer en presunción de conocimiento: puede que el sujeto no haya conocido, pero, en ciertas condiciones y en aras de la seguridad del tráfico, la posibilidad de conocer vale como el conocimiento efectivo Se despliega así una protección más amplia, a través de la sustantivación del contenido registral que abarca al que inscribe y al que consulta o puede consultar y, en el ámbito de la vida negocial, al empresario, a las empresas y al tercero…”
En este sentido, se concluyó en el XVII Congreso Nacional de derecho registral “…El registro es público para todo aquel que tenga interés en averiguar el estado jurídico de los sujetos, bienes y cosas registradas. La reglamentación no podrá restringir el acceso a la información requerida por los profesionales del derecho en ejercicio de su función…”
Cabe recordar que la Inspección General de Justicia dictó en fecha 8/6/2012 la circular N° 1/12 mediante la cual dispuso que el Organismo debe controlar que la información a ceder sea exacta y actualizada para la finalidad a la que se destinarán y en particular, considerar la finalidad a la que están destinados y que el interés legítimo ha de ser acorde a la finalidad del tratamiento. Ello sobre la base del Dictamen N° 007/2012 de la Dirección Nacional de Protección de Datos Personales; recordándose que los dictámenes no son vinculantes.
Posteriormente, el 13/6/2012, se dictó la Circular IGJ Nº 4/12 por la cual se intentó reglamentar el acceso a la información obrante en el Registro Público de Comercio, al sostenerse: “…debe tenerse en cuenta que la información contenida en todo acto jurídico inscripto ante el Registro Público de Comercio y por ende oponible frente a terceros (conf ley 19550 de sociedades comerciales), forma parte de un banco de datos personales, encontrándose alcanzada por la ley de protección de datos personales…es por todo lo expuesto y como fuera informado mediante Circular N° 1/12 de fecha 8 de junio del corriente, que no corresponde el ingreso de trámite alguno sin haberse acreditado existencia de un interés legítimo por parte del solicitante…”
En primer lugar, estas circulares contradicen lo dispuesto por la Ley N° 23.187, la cual dispone en su art. 8 “Sin perjuicio de los demás derechos que les acuerdan las leyes, es facultad de los abogados en el ejercicio de su profesión requerir a las entidades públicas información concerniente a las cuestiones que se les hayan encomendado y, asimismo, tener libre acceso personal a archivos y demás dependencias administrativas en las que existan registros de antecedentes. Se exceptúan de esta disposición aquéllas informaciones de carácter estrictamente privados y aquéllos registros y archivos cuyas constancias se declaren reservadas por disposición legal. En estos casos el abogado deberá requerir el informe por intermedio del juez de la causa”.
Ahora bien, diversas normas específicas relativas a la función que desempeña el Registro Público de Comercio en lo que se refiere a la publicidad de todos los actos inscriptos en él, dejan en claro el carácter público de las actuaciones, tales como el art. 9 de la Ley N° 19.550, que establece que en los Registros, ordenada la inscripción, se formará un legajo para cada sociedad, con los duplicados de las diversas tomas de razón y demás documentación relativa a la misma, cuya consulta será pública; el Decreto N° 1493/82 reglamentario de la ley Orgánica de la Inspección General de Justicia N° 22.315 el cual prescribe que las actuaciones obrantes en la Inspección General de Justicia, revisten carácter público y estarán a la libre consulta de los interesados, conforme la reglamentación que dicte el organismo (refiriéndose a lo relativo a formulario y aranceles) y el art. 3 de la Ley N° 26.047 cuando se refiere a los Registros Nacionales y la consulta pública a los mismos sin necesidad de acreditar interés.
La Ley N° 26.047, la cual cumple un rol fundamental para la transparencia y la publicidad de los sujetos que intervienen en el tráfico mercantil, tuvo un gran impulso en el año 2007, retomándose luego en los años 2010 hasta principios del 2012. La necesidad de contar con un Registro Nacional informativo que centralice los datos provenientes de todos los registros de comercio provinciales parece haber sido dejada de lado y actualmente para conocer la existencia de una sociedad comercial es necesario rastrear todas las jurisdicciones.
Por su parte, la Res. Gral. IGJ N° 7/05 no fue modificada con los criterios de acceso irrestricto a la información, manteniéndose en el art. 2 el libre y fácil examen de las actuaciones abonando el formulario pertinente, destacándose así el carácter público que contribuye a la transparencia y eficacia, tanto de las relaciones mercantiles como del obrar de la administración pública.
No debemos olvidar la importancia que tiene para los terceros conocer el régimen de representación de la sociedad comercial, así como los datos referentes a los administradores, la sede social y/o cualquier otro dato obrante en el Registro. Ello por cuanto la finalidad principal que cumple el Registro Público de Comercio, a cargo de la Inspección General de Justicia, es dar publicidad a los actos que en él se inscriben, a fin de que ellos puedan ser oponibles a los terceros. Los actos inscriptos gozan de una presunción de conocimiento; hoy desvirtuada por la realidad administrativa de la IGJ, afectándose así el principio la seguridad jurídica.
Análisis del amparo “Gil Lavedra” [arriba]
El 19 de junio de 2013, la justicia en lo contencioso administrativo admitió el amparo presentado por el titular del bloque de diputados radicales Ricardo Gil Lavedra, con el patrocinio de la Asociación de los Derechos Civiles (ADC), alegando el ejercicio del derecho de acceso a la información pública, de acuerdo al Decreto N° 1172/2003, luego de que la IGJ no respondiera su solicitudes de informes; ordenando hacer lugar al pedido, exigiendo la entrega de la información en un plazo de 10 días.
Así, la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal Sala V concluyó que la IGJ no puede imponer ninguna condición para entregar información sobre las sociedades registradas bajo su órbita ni mucho menos exigir un "interés legítimo" para acceder a esos datos. "No se necesita ningún requisito especial para que una persona, sea cual fuere su calidad, pueda solicitar, acceder y recibir información, como así tampoco existe impedimento alguno para ello", concluyeron, en un fallo unánime, los camaristas Jorge Alemany, Guillermo Treacy y Pablo Gallegos Fedriani.
En primera instancia, sin embargo, el juez Esteban Furnari rechazó su pedido por considerar que los amparistas no se encontraban legitimados para reclamar información y no resultaba la vía adecuada la acción de amparo. Esta sentencia fue revocada, sosteniendo que cada ciudadano -sin importar su condición- tiene derecho a estar informado y obtener la información contenida en los documentos y registros públicos.
Por su parte, en lo que se refiere a la legitimación del actor, el fallo recuerda que el decreto 1172/03 legitima el inicio de acción judicial cuando la demanda de información formulada en sede administrativa no hubiera sido satisfecha o si la respuesta a la requisitoria hubiere sido ambigua, parcial o inexacta; en cuyo caso se considera que existe negativa a brindarla.
Cada ciudadano, sin importar su condición, agrega el fallo, tiene derecho a estar informado y obtener la información contenida en los documentos y registros públicos, constituyendo la omisión de brindar esa información una lesión al derecho al acceso a la información pública o interés propio que legitima al solicitante de iniciar una acción judicial.
El principio de publicidad de los actos de gobierno constituye uno de los pilares fundamentales de todo gobierno republicano. Este derecho ha sido reconocido por la Corte Suprema como derecho de naturaleza social, que garantiza a toda persona el conocimiento y la participación en todo lo que se relaciona con los procesos políticos, gubernamentales y administrativos. En tal sentido, el artículo 13 de la Convención Americana de los Derechos Humanos, consagra el derecho de buscar, recibir y difundir información e ideas de toda índole y el art. 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos recepta la libertad de buscar recibir y difundir informaciones, pudiendo hallarse sujeta a restricciones que deberán estar expresamente fijadas por ley en pos de la protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas.
El Decreto N° 1172/03 procura asegurar que las acciones de las autoridades públicas queden sujetas al escrutinio público, reconociéndose así el principio básico de que la democracia no podría funcionar si los ciudadanos no pudieran conocer de qué manera actúa su gobierno. Con esa finalidad, se reconoce a cualquier ciudadano el derecho a peticionar información pública.
Así, el mencionado decreto establece que toda persona física o jurídica, pública o privada, tiene derecho a solicitar, acceder y recibir información, no siendo necesario acreditar derecho subjetivo ni interés legítimo. La solicitud de información debe ser realizada por escrito, con la identificación del requirente, sin estar sujeta a ninguna otra formalidad. No puede exigirse la manifestación del propósito de la requisitoria. Debe garantizar el respeto de los principios de igualdad, publicidad, celeridad, informalidad y gratuidad.
Prescribe, además, que los sujetos en cuyo poder obre la información deben prever su adecuada organización, sistematización y disponibilidad, asegurando un amplio y fácil acceso. La información debe ser provista sin otras condiciones más que las expresamente establecidas en el decreto 1172/03. Asimismo deben generar, actualizar y dar a conocer información básica, con el suficiente detalle para su individualización, a fin de orientar al público en el ejercicio de su derecho.
Ahora bien, el sujeto requerido sólo puede negarse a brindar la información objeto de la solicitud, por acto fundado, si se verifica su inexistencia o su inclusión dentro de alguna de las siguientes excepciones:
a) Información expresamente clasificada como reservada, especialmente la referida a seguridad, defensa o política exterior;
b) información que pudiera poner en peligro el correcto funcionamiento del sistema financiero o bancario;
c) secretos industriales, comerciales, financieros, científicos o técnicos;
d) información que comprometa los derechos o intereses legítimos de un tercero obtenida en carácter confidencial;
e) información dedicados a regular o supervisar instituciones financieras o preparada por terceros para ser utilizada por aquellos y que se refiera a exámenes de situación, evaluación de sus sistemas de operación o condición de funcionamiento o a prevención o investigación de la legitimación de activos provenientes de ilícitos;
f) información preparada por asesores jurídicos o abogados de la Administración cuya publicidad pudiera revelar la estrategia a adoptarse en la defensa o tramitación de una causa judicial o divulgare las técnicas o procedimientos de investigación o cuando la información privare a una persona el pleno ejercicio de la garantía del debido proceso;
g) cualquier tipo de información protegida por el secreto profesional;
h) notas internas con recomendaciones u opiniones producidas como parte del proceso previo al dictado de un acto administrativo o a la toma de una decisión, que no formen parte de un expediente;
i) información referida a datos personales de carácter sensible —en los términos de la Ley Nº 25.326— cuya publicidad constituya una vulneración del derecho a la intimidad y al honor, salvo que se cuente con el consentimiento expreso de la persona a que refiere la información solicitada;
j) información que pueda ocasionar un peligro a la vida o seguridad de una persona.
Conclusión [arriba]
El Registro es público para todos y no es necesario acreditar interés legitimo para conocer la información obrante en él. Por otro lado, resulta muy subjetivo el criterio que impera en la IGJ atribuyéndose una facultad que la ley no le otorga requiriendo justificación de interés directo, analizándolo, calificándolo y denegando la petición cuando lo estima inadecuado para obtener la información.
La negativa a brindar la información requerida constituye un acto arbitrario e ilegítimo en el marco de los principios de una sociedad democrática e implica, en consecuencia, una acción que recorta en forma severa derechos que son reservados a cualquier ciudadano, en tanto se trate de datos de interés público y que hagan a la transparencia y a la publicidad de gestión de gobierno, pilares fundamentales de una sociedad que se precie de ser democrática.” (Conf. “Asociación Derechos Civiles c/EN - PAMI - (dto. 1172/03) s/ amparo ley 16.986” – CSJN – 04/12/2012)
Por último, sería bueno recordar que vivimos en un Estado de Derecho, que se caracteriza por el sometimiento de los Poderes Constitucionales a la Constitución Nacional y a la Ley. Este sometimiento no es un fin en sí mismo, sino una técnica para conseguir una determinada finalidad, que en nuestro sistema político-jurídico consiste en el sometimiento del Estado al “bloque de legalidad” (leyes, reglamentos, principios generales, precedentes, tratados internacionales, Constitución Nacional, etc.) y, consecuentemente, el reconocimiento de los derechos públicos subjetivos y el otorgamiento a los particulares de los medios necesarios para su defensa. Someter al Estado al bloque de la legalidad es someterlo al Derecho, y, por ende, servir a la defensa de la igualdad, de la libertad y del respeto a los derechos adquiridos.
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