Es un grato compromiso participar de esta valiosa iniciativa de la Asesoría General de Gobierno de nuestra Provincia de Buenos Aires; que suma al dictado de esta capacitación en “Administración Pública Municipal”, la edición de una revista específica, que, sin duda, cubrirá una impostergable necesidad de nuestros gobiernos locales, manteniendo la vigencia de esta histórica reivindicación por nuestra autonomía, anhelo que encuentra en este ámbito, un nuevo impulso que permite avizorar su inaplazable estudio.
I.1. A estos, ya de por sí, significativos objetivos, se suman las jornadas programadas en todo nuestro territorio, a las que he sido invitado, en el marco de un programa que integraba distintos y sustanciales temas (vgr: “la municipalidad: organización y funciones de los poderes constituidos; “contabilidad municipal y control externo”; “empleo público municipal y régimen previsional”), para abordar “algunos aspectos de la planificación urbanística” que por impostergables razones no he podido oportunamente desarrollar. Por ende, encuentro adecuado asumir al tema asignado, con el único afán de saldar aquella postergada exposición[1].
Vaya entonces mi reconocimiento al Dr. Ivan Tenaglia, artífice de esta convocatoria y al Sr. Asesor General de Gobierno Dr. Marcelo López Mesa, que con decisión ha promovido en el sector público, la imprescindible puesta en valor de esta materia.
Claro, resulta difícil, transitar un campo, que lamentablemente ha sido desplazado en el horizonte público bonaerense.
Una serie de factores, que hemos señalado a lo largo de los años, han menoscabado el plexo jurídico llamado a tutelar e implementar una política sobre el territorio[2].
Así lo expone, en explícito lenguaje, el marco jurídico que rige la cuestión; que entre otras normas básicas, refirieren a la Ley Orgánica de las Municipalidades (1958); la Ley de ordenamiento territorial y uso de suelo (1977); y la Ley sobre el régimen de los inmuebles del Dominio municipal y provincial (1980); un cuerpo normativo producto de otras instancias institucionales, que ha quedado claramente desmoronado durante esta etapa democrática.
Efectivamente, los preceptos aludidos ponen de manifiesto que en estos 34 años de vida cívica, no hubo reformas significativas, aspecto que inicialmente nos expone un cuadro de situación que ha estado orientado en las últimas décadas a otros propósitos, ya sean nuevas expresiones territoriales (barrios cerrados) o a una necesidad política guiada por las más urgentes demandas sociales (asentamientos informales) como reflejo de las actividades predominantes.
II.1. Por otra parte, los tópicos vinculados al ordenamiento territorial, deberían conjugarse con otros principios rectores que reflejan una nueva generación de derechos colectivos.
Así lo plasma nuestra Constitución Provincial (vgr: cláusula de medioambiente; mecanismos de participación, etc.) todos ellos imprescindibles propuestas, que como bien conocemos, han tenido una morosa respuesta en el terreno de su efectiva aplicación.
Pareciera haber prevalecido el apremiado ejercicio de una “razonabilidad política”, que se desentendió de la operatividad de estos principios en alarmante ciénaga, como lo pone de manifiesto el inofensivo epilogo del art. 28 (medio ambiente) de nuestra Carta Bonaerense, cuando después de una profusa enumeración de misiones y objetivos, establece “que toda persona física o jurídica cuya acción u omisión pueda degradar el ambiente está obligada a tomar todas las precauciones para evitarlo”; inocua definición que traduce una voluntad condicionada empañando el alcance de todo el artículo[3].
Lo mismo ocurre con las modalidades de participación, implementadas en tibios y excepcionales ensayos a nivel local o la propia ley de medioambiente (Ley N°11.723/95)[4], que se desagrega del territorio en una peligrosa dicotomía, desconsiderando el concepto del medio ambiente urbano (MAU), principal eje de la materia de estudio.
En una palabra, casi un cuarto de siglo después, tenemos en esta materia, un tejido constitucional insinuante que sin articulación alguna se superpone con las normas precitadas.
II.2. En este panorama, no podemos obviar el pavoroso anacronismo de nuestro municipio, que como sabemos se acentuó en la inédita omisión de nuestra Convención Constituyente del año 94[5].
Economizaremos en estas líneas lo mucho que genera este absurdo retraso, que en todo caso puede sintetizarse en la siguiente inquietud: ¿Cómo puede cumplir el municipio la responsabilidad primara en el OT, si está huérfano de las competencias y organización que esta encomienda presume?
Esta insólita falencia en nuestra Carta provincial ha condicionado el andamiaje público estatal, al desconocer las claras atribuciones que el constituyente nacional reconoció al municipio de forma inequívoca (art 123) contaminado todo el plexo normativo que rige la materia y en especial la potencialidad política, administrativa y financiera de los gobiernos locales.[6]
En consecuencia, todas las implicancias que presume el OT, su naturaleza pública, la configuración y organización del territorio, sus objetivos y estrategias, la implementación de políticas de ordenamiento, el proceso de planificación y sus propósitos sociales, quedan traumáticamente desplazados por el anacronismo aludido.
II.3. Un reciente trabajo de tesis doctoral sobre “las políticas municipales del ordenamiento territorial en el ámbito de la provincia de Buenos Aires en el período 2003-2015”, [7]expone palmariamente este diagnóstico, en un preciso y lúcido relevamiento que nos ofrece algunos ejemplos.
- Señala la autora, que del total de temas gestionados (551) en articulación con el nivel provincial, solo un mínimo porcentaje (8%) se corresponde con los de tipo integral, apenas 15 municipios lograron crear planes de OT, de los cuales 11 son del interior y 4 metropolitanos.
- También observa que la mayoría de los municipios (126), no tuvieron ningún tipo de previsión para la creación de áreas de reservas para el crecimiento urbano, a pesar del fuerte impulso que se dio a la inversión en vivienda social.
- Se detiene en el análisis de las capacidades específicas (administrativas, políticas y de planificación y gestión), en cuyo relevamiento se examinan numerosas ordenanzas (509) sancionadas bajo el vigente marco legal (decreto Ley Nº 8.912/77), la mayoría vinculadas a la resolución de problemáticas parciales y las otras (relacionadas con la planificación y gestión), en gran parte para salvar errores de ordenanzas anteriores.
- En relación a este tema, advierte que los municipios pertenecientes al territorio metropolitano tuvieron más dificultades para desarrollar acciones vinculadas al OT, en tanto la mayor parte de las actuaciones fue movilizada para localizar urbanizaciones cerradas, como lo exponen las diversas resoluciones ministeriales (307), obrantes en el registro provincial de las mismas. También destaca que no existieron actuaciones inter-jurisdiccionales o un proyecto de territorio metropolitano que enmarque las acciones parciales.
- En cuanto al sistema de ordenamiento y en particular el subsistema jurídico, que regula las acciones vinculada a esta política, señala, que entre otras orfandades, no existe un instrumento específico (a pesar de alguna iniciativa) y solamente el marco que rige la materia ambiental establece algunas pautas de incidencia sobre este tema, que hasta el momento ha tenido como referencia simbólica el fallo judicial del caso Mendoza[8].
- Equivalente panorama se ofrece con el decreto Nº 8.912/77, (sobre el uso, ocupación y subdivisión de suelo) que desconoce la diversidad de situaciones territoriales de los municipios bonaerenses y su marco de aplicación resulta acotado a muy pocos casos.
- Respecto al sistema de planificación (plan estratégico territorial), tampoco se ha plasmado norma alguna y su implementación (principalmente orientada a la organización de la inversión federal de la estructura y equipamiento), queda a expensas de la voluntad política de algunas pocas administraciones.
- En este cuadro de situación, menciona como excepciones el caso de los municipios de Malvinas Argentinas (se sancionaron 10 ordenanzas vinculadas al OT) y la localidad de Tandil (en este caso fueron 13) y subraya como un rasgo predominante, los ejes estratégicos que definieron el proyecto del territorio y la continuidad política en ambos municipios.
- Para concluir, que desde el punto de vista urbano territorial, en el periodo se destacan los procesos de expansión urbana en forma de urbanizaciones cerradas periféricas; la extensión y densificación de las tipologías de hábitat popular informal; y la consolidación de políticas de hábitat descoordinadas de la planificación urbana y territorial.
II.4. Se suma a esta lacónica perspectiva, la ausencia de una Ley marco de Ordenamiento territorial en el plano nacional[9]. Sin perjuicio de los motivos que hayan obstaculizado su materialización y más allá de su valor como antecedente, podemos conjeturar que esta primordial carencia ya no se trata de la dicotomía en que parecen desenvolverse los estilos predominantes que caracterizan la marcha del Estado, pues el país ha recorrido en los últimos lustros ambas concepciones y en la cuestión en análisis podemos observar equivalentes efectos.
Hay una cuestión subyacente que no ha sido abordada con el rigor que merecería, vivimos una emergencia consuetudinaria que ha desarticulado toda la organización jurídica-institucional, impregnando de nuevas modalidades esta cultura de la coyuntura.
Tendencia que se instauró a principios de los años 90 en el marco de la privatización, desregulación y racionalización del Estado, salvoconducto de una inercia eficientista que caracterizó la gestión[10].
Pues bien, a lo largo de los últimos 25 años la emergencia se ha convertido en una regla invisible, en una desconstrucción normativa, que por la fuerza de su propia génesis asume la “inauguración” como la referencia excluyente de su estilo.
II.5. Esto es justamente la contracara de una “política de Estado” que presume coincidencias sustanciales sobre temas inobjetablemente prioritarios, generando un marco institucional donde se infiere la interpretación y la agonal tensión que define la política[11].
No es extraño entonces, que el tema del OT junto a otras sustanciales materias, navegue en estas aguas insinuantes, que forman parte del catálogo de promesas que nuestra dirigencia declama con periódico fervor.
A medida que pasa el tiempo, una silenciosa involución aleja esta materia de la agenda pública, nuevos imponderables van exigiendo su inmediata atención, como el delicado tema de la exclusión social que no se agota en la cobertura de las necesidades básicas insatisfechas, sino que involucra, entre otros factores, directamente la cuestión en análisis. Los asentamientos informales, la falta de servicios públicos esenciales, la consolidación y crecimiento de las villas de emergencia, la ocupación de terrenos no aptos para el hábitat y un sinnúmero de aspectos ligados a este ligero relevamiento, van definiendo una geografía urbana que aumenta su complejidad y diversifica sus alternativas, distanciando las previsiones sobre el territorio que constituyen el propósito natural y determinante en esta materia.
Podríamos seguir cuestionando esta severa falencia, pero ello poco contribuiría a una propuesta que justifique de algún modo estas líneas.
En definitiva, no hay un marco regulatorio y sólo los arts. 41 y 124 de nuestra Constitución Nacional[12] y la Ley de Medio Ambiente Nº 25.675/02 [13] se ofrecen como referencia de este anómico panorama.
II.6. Entonces, debemos aportar un atisbo de solución, que en principio encuentra sus fuentes en los textos constitucionales provinciales, su desarrollo legislativo, lo previsto en el régimen municipal y en particular en sus Cartas Orgánicas.[14]
No hay duda que allí debemos centrar nuestra atención, porque a falta de una propuesta en el orden nacional, cada jurisdicción asume esta materia estableciendo criterios propios de acuerdo a sus necesidades, características e idiosincrasia.
Pero como hemos visto, poco aportan los antecedentes bonaerenses, pues la Ley Nº 8.912 , que sin duda reflejó un hito de singular importancia[15], desde hace años presenta un umbral muy bajo de aplicación, apenas como referencia en los actuados que exigen la supervisión provincial o en la legitimación de determinados emprendimientos.
Desde ya, no se trata de adosar esta insuficiencia a los agentes públicos responsables del área, sino de reconocer que una ley no se basta a sí misma, requiere un plexo normativo congruente, una organización administrativa acorde, una férrea y consensuada voluntad política que priorice su aplicación, una definida formación y una legitimación ciudadana que traduzca en expectativas y conductas su participación.
Si estos elementos no están, la ley levita, se presenta famélica en su espíritu, extravía su efectividad, para finalmente languidecer frente a los hechos consumados.
II.7. Alcanza con recorrer nuestra provincia para corroborar la deficitaria estructura administrativa y técnica que tienen la mayoría de los municipios, los escasos recursos con que cuentan y la inestabilidad de un equipo para implementar las distintas ordenanzas sobre la materia.
En este sentido, vale recordar la manera en que se aprobó nuestro código urbanístico en la ciudad de La Plata, para enfatizar que fue una sesión reservada, que terminó judicializando sus alcances por las graves falencias en su texto, cuestión que revelaron los diarios del momento y los diversos testimonios y actuaciones de las ONG involucradas[16].
En la estructura provincial se reproduce en escala este panorama, que como hemos referido no depende únicamente de los agentes públicos formados en el tema (el trabajo de tesis citado nos provee una muestra) pues, el nivel de decisión en la provincia apenas puede desenvolverse sobre parámetros verificables, pero poco puede hacer sobre situaciones de inminente naturaleza política, como la proliferación de los numerosos asentamientos informales.[17]
Hechas estas aclaraciones, referiremos algunos conceptos con el afán de subrayar la necesidad de este importante tema y afirmar estos largos años que nos han involucrado con intensidad en la cuestión.
Debemos partir de la base que el ordenamiento territorial se presenta como un concepto amplio, que tiene la aspiración de integrar en el territorio las funciones estáticas y dinámicas de la vida social (actividades económicas, medios de comunicación, uso del suelo, espacios recreativos, naturales, etc.)[18] y que como tal se expresa en una técnica de actuación política, jurídica y administrativa.
Desde ya, esta técnica de actuación se ajustará, entre otras condiciones, a la idiosincrasia, morfología y naturaleza del territorio donde se implementará. Ello incluye naturalmente el sistema político imperante, la legislación vigente en materia de fondo (en particular respecto al régimen de propiedad y sus distintas limitaciones) y parámetros socioeconómicos y culturales íntimamente vinculados con la cuestión. Esta multiplicidad de actores (jurisdicciones), instrumentos (sistema jurídico) y factores, constituyen un horizonte que presume la dimensión sistémica de la materia y en consecuencia su imprescindible conexión con otras áreas afines de incidencia sobre el territorio.[19]
III.1. En este orden de ideas, debemos concebir el tema con el alcance del ordenamiento territorial-ambiental. Pues, en el marco de las ciencias no jurídicas (geografía, ecología y demás disciplinas naturales) carece de sentido plantearse aisladamente la temática del medioambiente y la del territorio, tanto si se enfoca este último en su dimensión meramente topográfica (tierra, suelo, superficie, paisaje o espacio), como en su consideración de soporte de actividades sociales (agrícolas, industriales, urbanas, de transporte o de recreo). Y ello por cuanto, desde un punto de vista ecológico, el territorio, junto con el agua y la atmósfera, integran el sistema ambiental, a la vez que son sede de las acciones humanas que modifican, en relación de interdependencia, al propio medio[20].
III. 2. Ahora bien, si coincidimos sobre el concepto aludido, debemos también marcar la acusada diferencia entre el ordenamiento territorial y la actividad urbanística. En el caso de la actividad urbanística, se trata de definir las concretas actividades que sobre el suelo pueden materializarse. En el de la ordenación del territorio se trata de precisar el marco general en que la actividad urbanística debe tener lugar. De otro lado, actividad y ordenación dan a entender que la función del gobierno enmarca necesariamente la primera, estableciendo las opciones básicas a que debe atenerse su gestión.[21]
Como hemos dicho, el ordenamiento territorial supone la manifestación espacial de una política física, económica, social, cultural y ambiental y a la vez constituye una indispensable herramienta de planificación y gestión.
En una palabra, expresa un orden regulador del destino, uso, tráfico, transformación y aprovechamiento del suelo y sus recursos, y por lo tanto, comprende a todos los órganos, normas y procedimientos que están relacionados con el funcionamiento y administración del territorio.
La concepción recién descripta tiene como objetivo reflejar un modelo territorial, en cuya potencialidad se inscriben los criterios de desarrollo sustentable que deben guiar su crecimiento.
Organizar el territorio no puede constituir un fin en sí mismo, sus objetivos están dirigidos a la estructuración del espacio en relación al sistema de ciudades, a la expansión e integración regional y al mejoramiento de la calidad de vida de la población.
En este orden de ideas, adquiere toda su jerarquía el plan de ordenamiento territorial y ambiental, cuyos lineamientos constituyen inaplazables referencias para los planes regionales, los planes sectoriales (cultura, economía, etc.) y los planes particulares con incidencia sobre el territorio[22].
IV.1. Este modelo (que comprende las pautas de ordenamiento territorial, las técnicas del urbanismo y la planificación) debe resolverse en la búsqueda de un equilibrio entre la regulación prospectiva y la dinámica de su operatividad.
El futuro no puede ser el resultado de sucesivos presentes- que se consuma en problemas de coyuntura- sino el efecto producido por una política de largo alcance, capaz de orientar la gradualidad de sus acciones.
Es así que las políticas de organización territorial deben ser consideradas dentro del contexto institucional, económico y social, respondiendo a los requerimientos propios que presenta nuestro Sistema Federal.
Para ello, se requiere de una “visión territorial integrada” que permita no solo la coordinación y compatibilización de las distintas etapas, sino que posibilite un marco racional de asignación de recursos. De ahí la necesidad de incorporar esta dimensión en la evaluación de los emprendimientos con impacto sobre el territorio, pues resulta insoslayable asumir la organización del espacio, como base que garantice un desarrollo sustentable y socialmente equitativo.
IV.2. Por lo tanto, el ordenamiento del territorio no debe ser entendido como un mero instrumento para disminuir desequilibrios interzonales, se debe buscar que todos los componentes alcancen a desplegar plenamente sus aptitudes potenciales.
No se trata de proponer alternativas de descentralización sustentadas en cuestionables criterios de armonía, sino de relevar previamente que asentamientos tienen verdaderas posibilidades de expandirse, a fin de poder revertir y/o atenuar los problemas de las áreas deprimidas y optimizar las más desarrolladas.[23]
La multiplicidad de aspectos intervinientes en el OT requiere de la toma racional de decisiones en el largo y mediano plazo y de acciones permanentes y concretas en el corto plazo, promoviendo una ineludible coordinación en todos los niveles jurisdiccionales; para lo cual, debemos partir de la base que el tema tiene una amplitud y complejidad, que requiere aunar las distintas disciplinas e instituciones que lo informan.
IV.3. La experiencia pone de manifiesto –en nuestro caso, participando en fructíferas instancias interdisciplinarias- que la cuestión genera diversas vacilaciones (metodológicas, operativas, etc.) y en particular incertidumbres y/o aproximaciones conceptuales que exigen conjugar el enfoque propuesto.
Es decir, nos encontramos frente a un complejo trabajo que supone aportar desde las diferentes ópticas formativas los conceptos que permitan expresar con ductilidad y rigor sus alcances.
En este sentido, la práctica nos indica las naturales dificultades que se presentan, al intentar desbordar el carácter convencional de los tópicos que cada disciplina mantiene arraigados, muchas veces fuente de inconvenientes insalvables o estériles discusiones.
Vale aquí recordar, que, sin perjuicio de las disímiles áreas y disciplinas con competencia en la materia, la propuesta final debe concebir su tipificación jurídica, para que el proyecto se convierta en un verdadero instrumento regulador de la actividad.
Los diferentes desarrollos teóricos, las tendencias predominantes, los perfiles de análisis, los intereses doctrinarios, que generen todos los actores involucrados en la cuestión (políticos, académicos, científicos, sociales, etc.) deben confluir en un horizonte mancomunado que garantice un marco perdurable, equitativo, participativo, dinámico, eficaz en sus metas y operatividad.[24]
Ahora bien, la concepción del Ordenamiento Territorial con el alcance aludido, desde hace muchas décadas presenta un alto desarrollo en el derecho comparado[25].
Parece pertinente recordar que en el año 1979, el profesor Garcia de Enterria presentaba su libro Lecciones de Derecho Urbanístico[26] replanteando una nueva visión desde la ciencia de la administración sobre la ley del suelo española del año 1956[27].
Sobre esta materia, realizamos nuestros primeros estudios en aquella época, con la sorpresa de un tema que en nuestro país solamente se manifestaba desde un punto del programa de Derecho público, provincial y municipal y que, cruzando el atlántico, constituía toda una disciplina en sí misma, abarcando numerosos tópicos a los que se sumaban nuevos y variados desarrollos doctrinarios.[28]
Cursamos la materia en el doctorado de la facultad de Derecho que dirigía el profesor Martin Bassols Coma, mientras se sucedían una infinidad de actividades de capacitación y posgrado, que abarcaban distintas disciplinas con el singular protagonismo de las ciencias jurídicas.
Lo vivido nos permitió constatar un inapelable testimonio que reflejaba una concepción en pleno y renovado avance, mientras en nosotros se expresaba como una excluyente mirada de la arquitectura, con el significativo aporte de las ciencias sociales.
Con este impulso participamos en distintas iniciativas académicas, de las cuales parece simbólico citar las “Primeras jornadas sobre Derecho y Planeamiento Urbano” llevadas a cabo en nuestra ciudad en el año 1982[29]; el “Primer Curso de Derecho Urbanístico” realizado en nuestra facultad de Ciencias Jurídicas en el año 1986, dictado por el profesor Luciano Parejo Alfonso, que recién había publicado un voluminoso y detallado libro sobre el tema[30]; y la creación e intensa actividad del Instituto de Estudios Municipales (IEM), resultado de un auspicioso Convenio entre el gobierno de la Provincia de Buenos Aires, la Universidad Nacional de La Plata y el Instituto de Administración Local de España
Un compromiso inicial, que fue perdiendo fuerza por los muchos y variados avatares que signaron nuestra vida política y por cierto, el tema en análisis.
V.1. De estos recuerdos han pasado más de tres décadas, y la literatura jurídica sobre estas cuestiones parece haber sido desalojada de la agenda pública, generando una infecunda inquietud en la finalidad que perseguimos.
Podríamos ensayar un artículo que desarrolle aquello que debería ser, con el inevitable riesgo de incurrir en un exceso teórico; o acaso, definir un catálogo de ausencias, como una ineludible muestra de un comportamiento público que no contempla el uso del suelo como perspectiva fundamental de su gestión.
Pero ninguna de estas hipótesis lograría el cometido que nos hemos propuesto, pues resulta imposible ilustrar sobre una orientación sin aquellos casos específicos que lo ejemplifiquen.
En consecuencia, el camino requiere sintetizar las opciones, para que el vigor de lo expuesto guarde relación con aquello que podemos reconocer como una vivencia cotidiana.
Si las orfandades aludidas (ausencia de una ley de OT, aplicación parcial de nuestra ley provincial de suelo y una lábil normativa urbana a nivel local) nos ofrecen un panorama infértil, debemos detenernos en un punto cuyo análisis permita proyectar los distintos factores que en él convergen.
V.2. Vale, en este sentido, rememorar aquel primer encuentro con el Dr. Eduardo García de Enterría en la sala de profesores de la facultad de Derecho de la Universidad Complutense de Madrid.
Con una generosidad digna de su estatura y sencillez, escuchó nuestro inaugural planteo cuando esbozamos la intención de analizar los rasgos comunes del derecho administrativo argentino y español, para lo cual desarrollamos algunas aproximaciones que fundamentaban nuestro interés.
En ningún momento corrigió ese torrente de palabras que suelen desgranarse en instancias de presentación; por el contrario, se sumó a nuestra inquietud señalando que a ese propósito podía arribarse desde un tema que inevitablemente nos llevaría a la consideración de lo planteado.
Nos sugirió comenzar nuestros estudios sobre el “ius edificandi” frente a nuestra enmudecida mirada. No sabíamos nada sobre ese punto y nos parecía un descenso analítico, que con algún vértigo nos reubicaba en nuestra situación.
Entonces, con profunda amabilidad, reflexionó como su análisis irradiaba sobre la función social de la propiedad, los alcances de las restricciones administrativas, los índices urbanísticos aplicables, la plusvalía urbana y la naturaleza colectiva que presume la ciudad.
Nos recomendó también bibliografía, que en versión universitaria se ofrecían a un costo muy accesible en la biblioteca y nos invitó a su clásico seminario que dirigía todos los miércoles a las diez de la mañana en el Departamento de derecho administrativo de la facultad.
Siempre tuve presente aquella sugerencia metodológica, que ordena el pensamiento y lo dota de plena y provechosa utilidad.
V.3. Entonces, ante el desconcierto normativo que suscita el tema, se me ocurre apelar a aquella entrañable indicación y detenernos en el umbral conceptual que da sentido al tema que nos convoca. ¿A qué llamamos aptitud urbana? ¿Qué nuevos alcances y condicionamientos la redefinen?
Con qué vara se mide esta situación, impregnada en la actualidad de nuevas y vitales exigencias como el derecho a la ciudad, la inclusión, el acceso al hábitat, la sustentabilidad ambiental, las políticas de desarrollo y tantos otros tópicos vinculados a las garantías que contemplan y ensanchan los Derechos Humanos.
Una realidad que en las distintas regiones y países vecinos tiene múltiples y variados enfoques, desde el sistema de ciudades, la reducción de la pobreza, las políticas habitacionales, la urbanización de los asentamientos informales o la descentralización local como responsable primario del ordenamiento territorial.[31]
En fin, una agenda dinámica y versátil como da cuenta el último y detallado informe de CEPAL que resulta de interesante lectura en esta materia.[32]
V.4. Pero en la Provincia de Buenos Aires abordar este primer eslabón se ofrece con una singular complejidad, pues no nos podemos referir a nuestro extenso territorio como una expresión uniforme, ya que presenta un sistema de asentamientos asimétrico que impide afrontar el concepto de aptitud urbana desde una visión común.
Un elemental relevamiento nos refleja este diagnóstico: tenemos partidos que no llegan a los 10.000 habitantes y cuya tasa de crecimiento resulta de mínima oscilación para el próximo quinquenio[33]; y por otra parte, numerosos partidos que superan holgadamente los 300.000 habitantes, que en el 1,2 % del territorio bonaerense conforman el Área Metropolitana[34].
Una provincia que como se ha señalado tantas veces, nos ofrece una bifurcación única en nuestro país y en consecuencia la necesidad de un tratamiento claro y diferenciado respecto a su indiscutible singularidad.
Para que el lector comparta el fenómeno, en nuestra provincia conviven bajo la misma legislación el municipio de Tordillo con 1.796 habitantes (proyección que para el 2021 llegaría a una tasa de crecimiento de 1.809 habitantes) y La Matanza con 2.040.000 habitantes (que para el mismo período tiene previsto llegar a 2.377.874 habitantes); en definitiva, salvo el fenómeno metropolitano, el resto de la provincia presenta tres grandes partidos[35] y algunos centros gravitantes de más de 100.000 habitantes [36], en una extensión territorial de infinitas connotaciones.
Un estudio reciente del Ministerio de Economía de la Pcia de Junio del año 2016, provee un trabajo sobre “proyecciones de población por municipio Provincia de Buenos Aires 2010-2025” donde expone con precisión estos datos que resultan de significativa ilustración.
V.5. De tal forma que las necesidades y exigencias de la aptitud urbana no serán las mismas en las pujantes ciudades del interior que vertebran nuestra provincia, que en aquellos centros cuya complejidad demográfica pone en tela de juicio la falta de planificación.
Por la dimensión de su estudio, no nos abocaremos en estas líneas al Área Metropolitana, a la que ya le supimos dedicar un trabajo específico[37], tarea que continuamos en la actualidad, participando del Consejo Asesor de la Comisión Consultiva del Área Metropolitana de Buenos Aires (COCAMBA), que titulariza el Dr. Facundo Suarez Lastra y cuya perspectiva interjurisdiccional merece detenernos en un próximo ensayo.[38]
V.6. En definitiva, entendemos la noción de aptitud urbana como las garantías esenciales que otorgan sentido y sustentabilidad a las finalidades de nuestro comportamiento ciudadano, por ende, implica una intervención pública sobre el crecimiento de una zona, área o asentamiento que, considerando el interés colectivo, contemple su uso predominante y el indispensable equipamiento comunitario.[39]
Por eso, esta disposición necesita de algunos elementales indicadores que definan su naturaleza. En este sentido, dos tópicos se presentan insoslayables; nos referimos a la clasificación del territorio y al proceso de ocupación del territorio.[40]
Nos detendremos en ellos, en la inteligencia que se trata de una perspectiva provincial en todo su alcance. Desde ya, las referencias aludidas en su actual redacción deben ser replanteadas, pero para el fin que nos hemos propuesto resultan de pertinente consideración. En el caso de la clasificación del territorio porque se ofrece como el presupuesto básico de esta condición, y en el proceso de ocupación del territorio porque determina las pautas mínimas previstas para dotar al nuevo núcleo urbano de los servicios esenciales para su normal funcionamiento. Veamos.
La aptitud urbana debería ser la manifestación emergente de un criterio previo de clasificación del territorio (suelo urbano, urbanizable, no urbano, rural), tipificación que ajustara su cometido a los alcances de este diagrama, vinculando los efectos jurídicos (identificación catastral, registración, medidas, mensuras, etc.) al tipo de suelo que se trate.[41]
Por cierto, esta ponderación no tendrá que ser rígida, sino dúctil a un criterio de desarrollo de los asentamientos existentes y de los futuros a crear. No se trata de una dimensión artificial, ni del diseño de un mapa colonizador, sino de un plan rector que refleje un proyecto de crecimiento.
Si coincidimos que todo loteo tiene una ineludible naturaleza urbana, debemos considerar que su finalidad es la preservación, desarrollo y mejoramiento del medio ambiente urbano, y ello implica una clara subdivisión de la tierra en su aptitud actual y potencial para definir su uso y ocupación.
Podemos aquí realizarnos una pregunta que justifique esta posición: si el loteo tiene una finalidad urbana, ¿podemos realizar el mismo sin una previa clasificación del territorio que garantice esta condición? Y la respuesta sería claramente no.
Por eso, parece necesario diferenciar el fraccionamiento y el loteo, como dos maneras que requieren de una regulación singular y a la vez complementaria. Va de suyo, que un área de explotación rural o semi rural no guarda equiparación con un asentamiento humano y esta elemental diferenciación nos reclama metas y preceptos diferentes; es decir, exige la clasificación del territorio como modalidad indispensable donde remitir sus alcances.
VI.1. Así lo prevé la Ley de ordenamiento territorial y uso del suelo en el art.:
“Se entiende por:
Área Urbana: la destinada a asentamientos humanos intensivos, en la que se desarrollen usos vinculados con la residencia, las actividades terciarias y las de producción compatibles.
Subárea Urbanizada: el o los sectores del área urbana, continuos o discontinuos, donde existen servicios públicos y equipamiento comunitario como para garantizar su modo de vida pleno. El o los perímetros de esta subárea comprenderán todos los sectores servidos como mínimo con energía eléctrica, pavimento, agua corriente y cloacas.
Subárea Semiurbanizada: el o los sectores intermedios o periféricos del área urbana, que constituyen de hecho una parte del centro de población por su utilización como tal, con parte de la infraestructura de servicios y del equipamiento necesario, pero que una vez completados pasarán a constituirse en subáreas urbanizadas. A este efecto deberá lograrse como prioridad el completamiento de:
a) La infraestructura de servicios y el equipamiento comunitario.
b) La edificación de las parcelas.
Aéreas Complementarias: Los sectores circundantes o adyacentes al área urbana, en los que se delimiten zonas destinadas a reserva para ensanche de la misma o de sus partes constitutivas, y a otros usos específicos.”
VI.2. Para cumplir este fin, el loteo (también genéricamente un plan) no puede concebirse como un instrumento suficiente en sí mismo, pues debemos saber que el carácter con que se instrumente en el espacio urbano presume una forma de desarrollo y una inevitable configuración prospectiva.
Las exigencias de esta técnica de actuación (que se ofrece en los hechos como condición básica de la materia) tendrían que remitirse a los principios que la informan (participativos, ambientales, financieros, etc.), que deberían estar enunciados en el plan estratégico y a su vez previstos en el Código de ordenamiento territorial ambiental.
Desde esta precaución, nos hacemos eco de la necesidad de implementar una norma considerando todos los aspectos que ordenen, orienten y sistematicen las modalidades vinculadas al loteo (servicios, publicidad, áreas de ubicación, etc.)[42]; reiterando que su oferta resultará insuficiente en tanto no plasme una genuina coordinación con una política de ordenamiento que constituya el insustituible horizonte del comportamiento público.
La experiencia arroja datos útiles sobre este tipo de iniciativas y nos expone que el loteo sin planificación, la informalidad del sistema de transporte y los intereses económicos en juego (reconversión de la tierra, subdivisión indiscriminada, etc.), constituyen un estilo de urbanización que refleja las severas descompensaciones que podemos relevar en nuestra provincia de Buenos Aires.
Por lo tanto, una ley de loteos tiene que anticipar en su regulación la filosofía de la ley de ordenamiento territorial – ambiental; es decir vislumbrar un indicio definido, claro y gradual de los propósitos organizadores sobre el territorio.
VI.3. Sin embargo, la palabra “loteo” suele emplearse en las legislaciones con un sentido equivalente a los términos parcelamiento, fraccionamiento y otros homónimos; ahora bien, no se trata de una cuestión semántica sino del efectivo alcance que quiere establecerse y de los efectos jurídicos inherentes a su situación.
Por lo tanto, es importante insistir en la diferencia entre loteo y fraccionamiento: estableciendo para el primer caso una inescindible aptitud urbana (actual o potencial) y para la segunda tipología una amplitud de usos que excluyen la finalidad urbana. Por eso las exigencias que se establecen para todo loteo (servicios, equipamiento comunitario, etc.), en el segundo caso se manifiestan como promesas, es decir no constituyen necesariamente una restricción, sino una condición del dominio que se ostenta.
También debemos hacer una observación entre el parcelamiento y el loteo, estableciendo las diferencias de ambas modalidades.
Por parcelamiento entendemos cualquier clase de división del terreno, por loteo todo parcelamiento de tierra con el fin de crear nuevas áreas urbanas y/o ampliar la ya existente, con aperturas de calles o vías, con la creación o provisión de espacios libres, verdes, de utilidad pública y la realización de determinadas obras de infraestructura.
Con esta observación, queremos subrayar una diferencia substancial, la relación que existe de género a especie entre el parcelamiento y el loteo, cuestión que merece en consecuencia un análisis particular, y resulta punto de partida indefectible para cualquier legislación al respecto.[43]
No debemos olvidar que el loteo es un parcelamiento de tierra con el fin de crear nuevas áreas urbanas y/o ampliar las ya existentes. Por ende, resulta inevitable asociar su naturaleza con principios e institutos propios del ordenamiento territorial, en el marco de la legislación y competencias que tiene la provincia, como, por ejemplo, las exigencias previstas para la creación y ampliación de núcleos urbanos.
VI.4. Nos referimos al proceso de ocupación del territorio, que la ley prevé con el siguiente alcance:
“Art. 15.- Toda creación de un núcleo urbano deberá responder a una necesidad debidamente fundada, ser aprobada por el Poder Ejecutivo, a propuesta del municipio respectivo, por iniciativa de entidades estatales o de promotores privados, y fundamentarse mediante un estudio que, además de tomar en cuenta las orientaciones y previsiones del respectivo plan regional, contenga como mínimo:
a) Justificación de los motivos y necesidades que indujeron a propiciar la creación del nuevo núcleo urbano, con una relación detallada de las principales funciones que habrá de cumplir dentro del sistema o subsistema urbano que pasará a integrar.
b) Análisis de las ventajas comparativas que ofrece la localización elegida en relación con otras posibles y la aptitud del sitio para recibir los asentamientos correspondientes a los diferentes usos.
c) Evaluación de la situación existente en el área afectada en lo relativo a uso, ocupación, subdivisión y equipamiento del suelo.
d) Demostración de la existencia de fuentes de aprovisionamiento de agua potable en calidad de cantidad para satisfacer las necesidades de la población potencial a servir.
e) Comprobación de la factibilidad real de dotar al nuevo núcleo urbano de los servicios esenciales para su normal funcionamiento.
f) Plan Director del nuevo núcleo urbano conteniendo como mínimo:
- Justificación de las dimensiones asignadas al mismo, así como a sus áreas y zonas constitutivas, con indicación de las densidades poblacionales propuestas.
- Trama circulatoria y su conexión con los asentamientos urbanos del sistema o subsistema al cual habrá de incorporarse.
- Normas sobre uso, ocupación, subdivisión, equipamiento y edificación del suelo para sus distintas zonas.
-Red primaria de servicios públicos.
- Localización de los espacios verdes y reservas de uso público y su dimensión según lo dispuesto por esta Ley.
g) Plan previsto para la prestación de los servicios esenciales y dotación de equipamiento comunitario.
Pero la aptitud urbana no se agota en las condiciones habilitantes del lote, otros factores tienen una incidencia que pueden comprometer seriamente la presunción de su naturaleza. Nos referimos al contexto en que se asienta y las características que el mismo presenta.
Si en el lugar de emplazamiento, hay terrenos u obras abandonadas, o se construye un edificio de un volumen desproporcionado, las posibilidades de afectación son muchas, cualquiera que haya vivido la experiencia puede recrear las variadas situaciones que pueden producirse; desde la ocupación del lote por terceros en una irregularidad manifiesta que se extiende en idénticas conductas, hasta la construcción clandestina que sin permiso alguno, va generando invasiones o daños de todo tipo en un espiral sin control.
La aptitud urbana debe tener un alcance contextual, asociado a la zona donde esta condición resulta predominante, para ello la residencia permanente exige una tutela sobre este tipo de finalidad que, naturalmente exceden los problemas de vecindad[44], mucho más cuando estos episodios se presentan sobrevinientes, frecuentes y claramente incausados. Debemos tener presente que inclusión no es intrusión.
La tolerancia y/o desidia por parte de la autoridad de aplicación suele transferir la carga de la prueba al afectado, en una constante acreditación de testimonios y conjeturas que alcanzan un grado de especial inestabilidad, que finalmente pone en vilo no solo el valor de la propiedad sino también su propio afincamiento.
No se trata de un tema de faltas, sino de un severo perjuicio que en oportunidades pareciera guiarse por otros propósitos, que exigen con urgencia el establecimiento de pautas de convivencia urbana.
Las legislaciones avanzadas establecen plazos, restricciones y multas ante estas circunstancias, pues está claro que la aptitud urbana es una obra eminentemente colectiva que debe resguardarse a favor del interés público en juego.[45]
VII.1. Otro aspecto fundamental para garantizar esta aptitud es la infraestructura urbana, esa condición invisible que dota al terreno de todas las necesidades que su construcción demanda.
Nos referimos a la funcionalidad, que en materia de propiedad horizontal- modalidad prevalente para multiplicar el coeficiente habitacional- requiere indefectiblemente acondicionar el nuevo factor de ocupación con todos los servicios esenciales, pues en general esta transformación se ha realizado a partir de una vivienda unifamiliar, cuya infraestructura se ajustaba a una determinada demanda.
Pues bien, resulta imprescindible que la construcción en altura guarde proporcionalidad con la construcción subterránea, contemplando los servicios esenciales (provisión de agua potable, eléctrica, desagües, cocheras, etc.) que den razón a esta nueva morfología. [46]
Pero esta fundamental previsión, en muchas oportunidades se exceptúa con motivo de “premios” o “compensaciones” [47] que terminan desvirtuando los cometidos citados. Las propias ordenanzas suelen establecer estas modalidades con argumentos de marginal ponderación, configurando un alarmante déficit que afecta de forma insoluble la “calidad de vida”.
A estos fines, la ecuación resulta sencilla pues si donde había una vivienda unifamiliar se emplaza un edificio de 15 pisos con 4 departamentos por planta, es inevitable deducir que estará habilitado para 60 familias y en consecuencia debería contar con la posibilidad de garantizar efectivamente todos los servicios aludidos. Para ilustrar lo dicho, en una referencia inmediata y palpable, también debería prever la guarda de idéntico número coches, considerando el ajustado promedio de un automóvil por unidad funcional. Pero esto no es así y un arbitrario remanente atosiga las calles, desbordando la trama circulatoria en una densidad de complejas consecuencias.[48]
No está ajeno a este sencillo ejemplo la recurrencia de un comportamiento que influye en este tipo de habilitaciones bajo el ánimo de una sórdida especulación, un constante desvío que desnaturaliza el “ius edificandi”, saturando las funciones y actividades colectivas, como cuando se demuele una casa patrimonial, con el sencillo recurso de retirar una placa de acrílico o cerámica y, en todo caso, la exclusión del catálogo respectivo.[49]
VII.2. La aptitud urbana también infiere comunicación, como modo inherente a su condición; si esta no está, el asentamiento se desarticula en una anárquica segregación que fractura su propia naturaleza.
La comunicación es el sustento ontológico de nuestro comportamiento social, la expresión inclusiva, la validación pública, el ritmo del intercambio, el sentido del encuentro, la configuración de nuestra individualidad colectiva. Nada de esto se cumple si la suma de impedimentos o dificultades genera un cautiverio compulsivo.
Una cosa es la decisión de vivir en un barrio cerrado, que en principio posibilita un tipo de convivencia donde se privilegian otros factores (seguridad, espacios verdes, estilo de edificación) y otra muy distinta, un asentamiento urbano, en estado de trombosis, desconectado de esta red asistencial; pues la comunicación no solo supone la frecuencia del servicio público de transporte, sino también el acceso a otro tipo de elementales prestaciones (sanidad, educación, seguridad) que garanticen su condición.
VII.3. Las insuficiencias reseñadas forman parte del lenguaje del acostumbramiento. A nadie parece llamarle la atención esas viviendas aisladas de todo servicio, o esas familias acechadas por un contorno disfuncional, o las reiteradas ordenanzas urbanas que se aprueban en la madrugada con voluntades sorpresivas. Es decir, la persistencia de un colapso cuyas causas se recrean y multiplican en distintas escalas.
En este marco, el poder público se presenta “conciliador” frente a los escenarios referidos, como si se tratara de una forma manifiesta de asistencia y reactivación o lo que se ha dado eufemísticamente en llamar “la ciudad en movimiento”.
En todo caso la suerte la corren los ciudadanos que estupefactos corroboran los vicios redhibitorios de esa construcción, la falta de equipamiento suficiente u otras severas deficiencias como las recién aludidas. Una multitud de familias, empiezan a sentir cotidianamente estos condicionamientos, que alteran sus elementales previsiones y se integran con la fuerza de una fatiga crónica.
No son impresiones extraídas de una reflexión original, son episodios comunes, reiterados, que cualquiera puede constatar. En fin, graves situaciones que constituyen el reflejo de un comportamiento anómico, un inescrupuloso apremio y, naturalmente, de una labilidad de la autoridad de aplicación.
A estas disfuncionalidades, se suman profusos fraccionamientos de tierra para conformar distintos tipos de “barrios cerrados” y numerosos asentamientos informales, generando una nueva configuración territorial; anverso y reverso de un fenómeno al que aludiremos.
No podemos dejar de señalar que los barrios cerrados se originan embrionariamente con el Decreto 9404/86 que, de alguna forma, regula su constitución a partir de la figura de los “clubes de campo” (art. 64, Ley Nº 8.912); estableciendo estos últimos complejos recreativos, entre otras características, una construcción de viviendas de uso transitorio, que no conformen un núcleo urbano, que esté localizado en área no urbana, que el área de esparcimiento y viviendas guarden una mutua e indisoluble relación funcional y que el patrocinador del proyecto asuma la responsabilidad de realizar las obras de infraestructura de los servicios esenciales, asegurando la prestación de los mismos. [50]
En una palabra, la caracterización de los “clubes de campo” se encuentra claramente definida por sus elementos:
- Viviendas de uso transitorio
- Que no debe constituir un núcleo urbano
- Localizado en área no urbana.
- Y que una parte de la misma se encuentre equipada para la práctica de actividades deportivas, sociales o culturales en pleno contacto con la naturaleza.
Sin embargo, el alcance previsto en el decreto Nº 9404/86 genera un cambio sustancial frente a su precedente, pues con motivo de reglamentar los clubes de campo se provee la posibilidad de una nueva configuración territorial, al modificar de raíz la naturaleza compositiva que caracterizaba esta figura. Veamos.
“Art. 1: Los clubes de campo que se constituyan conformes al régimen específico del Decreto-Ley Nº 8912/77 y en base a la creación de parcelas de dominio independiente, se sujetarán a las siguientes disposiciones:
a) Una entidad jurídica que integren o a la que se incorporen los propietarios de cada parcela con destino residencial será titular del dominio de las áreas recreativas o de esparcimiento y responsable de la prestación de los servicios generales.
b) Sus estatutos deberán incluir previsiones expresas referidas a la incorporación de los adquirentes de cada parcela; representación, derechos y deberes de los miembros, administración del club, determinación de las áreas y espacios que conforman su patrimonio inmobiliario, servicios generales a asumir y modo de afrontar los gastos comunes, servidumbre reales y restricciones urbanísticas previstas y toda otra disposición destinada a asegurar el correcto desenvolvimiento del club según el proyecto propuesto.
Cuando la entidad promotora sea una asociación civil preexistente, podrá la misma asumir la titularidad de las áreas comunes y prestar los servicios generales. En este caso se exigirá la modificación o adecuación de los respectivos estatutos para contemplar los aspectos consignados en el párrafo precedente”.
Así, al consagrar la naturaleza residencial (art. 1° inc. a) excluyendo el carácter transitorio aludido, conmueve la filosofía de la Ley Nº 8.912, provocando una sustitución que no guarda relación con las pautas definidas en la ley marco.
En una palabra, una reglamentación que no necesariamente desarrolla el presupuesto existente, sino que amplía y habilita bajo la misma figura una nueva composición territorial.
Desde ya, no estamos apresurando una mirada crítica a esta morfología, ni juzgando a quienes hayan incentivado esta opción, pero debemos subrayar que este decreto generó una instancia de una incipiente configuración del territorio, hiriendo la congruencia articular de la Ley Nº 8912.
Por lo tanto, podemos acordar que la implosión inicial de estos emprendimientos inició su desarrollo sin el núcleo legislativo que lo proveyera y sustentara.[51]
VIII.1. A esta previsión le siguió la resolución N°74/97 de la Secretaría de Tierra y Urbanismo de la Provincia, que establece:
Art. 1: se considerará Barrio Cerrado (BC) a todo emprendimiento urbano destinado a Uso Residencial Predominante y Equipamiento Colectivo, cuyo perímetro podrá materializarse, mediante cercos que no ocasionen perjuicios a terceros respecto de la trama Urbana.
Art. 2: podrá localizarse en las áreas o zonas definidas según la normativa Municipal de Uso del Suelo vigente, como Urbano y Complementaria, en las que se deberán respetar los indicadores urbanísticos fijados para cada zona. En caso de localizarse en Área Rural el Municipio deberá propiciar el cambio normativo correspondiente a fin de proporcionar al predio de indicadores urbanísticos de acuerdo al caso, mediante estudios particularizados.
Naturalmente, esta resolución toma como base el decreto 9404/86, pues sería ilógico pensar que esta nueva tipología pueda fundarse solamente desde un aislado acto administrativo dispuesto por una Secretaría. [52]
Secuencia que pone de manifiesto los Considerandos de un decreto posterior[53], confirmando esta línea argumental:
- Que receptando las tendencias que se perfilaron en las últimas décadas, el derecho público provincial ha reconocido y regulado a los emprendimientos diseñados como urbanizaciones privadas;
- Que en tal sentido, los arts. 64 a 69 del decreto Ley Nº 8912/77 regulan los aspectos esenciales de los denominados "Clubes de Campo", reglamentados por el decreto 9404/86;
- Que asimismo, el decreto N° 27/1998 del Poder Ejecutivo Provincial ha contemplado, dentro de su ámbito de competencia, el impulso que en los años precedentes, han tomado los emprendimientos urbanísticos especiales, conocidos como Barrios Cerrados.
VIII.1.1. Como vemos, la resolución 74/97 define el alcance de este nuevo emprendimiento, su vallado perimetral y las variadas localizaciones de su posible emplazamiento.
Así se pone de manifiesto, cuando prevé que los BC podrán localizarse en áreas urbanas, complementarias o en un área rural, circunstancia esta última en la que el municipio deberá propiciar el cambio normativo correspondiente mediante estudios particularizados. [54] Vale preguntarnos: ¿Qué indicadores urbanísticos presume el cambio normativo? ¿Cuál es el alcance de estos estudios particularizados? ¿Cuál es el plan que contempla este tipo de localización? ¿Se trata de un tema de mercado o de desarrollo urbano?[55]
VIII.2. El tema se consolida con el decreto 27/98 que en el Visto señala las necesidades manifiestas y requerimientos formulados por diversos municipios de la provincia, especialmente del conurbano bonaerense y cercanos a éste; desarrollando en sus Considerandos algunos argumentos que también queremos resaltar:
- Que la dinámica del mercado ha generado nuevos fenómenos urbanísticos de gran significación en términos de inversión económica con consecuencia y efectos positivos en materia de empleo.
- Que asimismo, el fenómeno urbanístico resultante de estos emprendimientos recepciona una demanda acorde a nuevas realidades socioculturales.
- Que el fenómeno social resultante de este tipo de urbanizaciones ha cobrado gran desarrollo en corto tiempo con tendencia a una evolución creciente.
- Que no obstante la iniciativa ya plasmada por algunos Municipios de normar mediante ordenanzas de excepción u ordenatorias de carácter general no puede quedar circunscripta al ámbito municipal, sino que requiere de precisiones provinciales que enmarquen el accionar municipal dentro de los lineamientos del decreto Ley Nº 8912/77 en lo que hace al ordenamiento territorial y uso del suelo como imperativo del presente y preservación para el futuro.
Para ello dispone:
Art. 1°.- Se entiende por barrio cerrado (BC) a todo emprendimiento urbanístico destinado a uso residencial predominante con equipamiento comunitario cuyo perímetro podrá materializarse mediante cerramiento.
Art. 2°.- Podrá localizarse en cualquiera de las áreas definidas por la ordenanza municipal de ordenamiento territorial (urbana, complementaria o rural). En los casos que corresponda, el Municipio deberá propiciar el cambio normativo pertinente a fin de dotar al predio de los indicadores urbanísticos, mediante los estudios particularizados.
Art. 3°.- La implementación de un barrio cerrado estará condicionada al cumplimiento de los siguientes requisitos sometidos a aprobación municipal y convalidación provincial:
a) La localización debe resultar compatible con los usos predominantes.
b) Las condiciones de habitabilidad, tanto en lo que hace al medio físico natural como a la provisión de infraestructura de servicios esenciales, deben estar garantizadas.
c) La presentación de un estudio de impacto que deberá incluir los aspectos urbanísticos, socioeconómicos y físicoambientales.
d) El emplazamiento no ocasionará perjuicio a terceros respecto de la trama urbana existente ni interferirá futuros ejes de crecimiento, garantizando el uso de las calles públicas de acuerdo a lo prescripto por los arts. 50 y 51 del decreto Ley Nº 8912/77, art. 1° del decreto Ley Nº 9533/80 y art. 27 del decreto Ley 6769/58.
e) El cerramiento del perímetro deberá ser transparente y tratado de manera que no conforme para el entorno un hecho inseguro, quedando expresamente prohibida su ejecución mediante muro aún en condiciones de retiro respecto de la línea municipal.
f) En caso de forestar el cerramiento del perímetro, aún en condiciones de retiro respecto de la línea municipal, deberán respetarse las condiciones establecidas en el inciso anterior.
g) Deberá prever su integración con el entorno urbano en materia de redes, accesos viales, servicios generales de infraestructura y equipamiento comunitario, con carácter actual o futuro. En todo supuesto, deberán respetarse y no podrán ocuparse por edificaciones, las proyecciones de avenidas y otras vías principales (y los retiros de líneas de edificación vigentes). Deberán asimismo construirse veredas perimetrales de acuerdo a las disposiciones municipales vigentes.
h) Se exigirá un compromiso de forestación del emprendimiento y de tratamiento de la red circulatoria, incluyendo la calle perimetral, mediante mejorado y pavimentación.
i) El equipamiento comunitario, los servicios esenciales y de infraestructura, así como los usos complementarios propuestos, deberán adoptarse en relación a la escala del emprendimiento.
j) En las áreas complementarias y rurales deberán localizarse en zona residencial extraurbana (ZRE) y/o club de campo.
k) Los emplazamientos de barrios cerrados deberán contemplar la razonabilidad y/o impacto urbanístico respecto de las distancias con otros emprendimientos similares.
En el caso que correspondiera se sancionará una ordenanza garantizándose el cumplimiento del decreto Ley Nº 8912/77 y del decreto Ley Nº 9533/80.
VIII.2.1. Como podemos ver, el primer artículo modifica la denominación del cerco perimetral y sutilmente define que podrá materializarse mediante cerramiento.
Nos referimos a los cercos perimetrales previstos (art.1 resolución 94/97) que en la actualidad han mutado por cerramientos de grueso volumen, casillas de seguridad, fosas disuasivas que anteceden las empalizadas; todos resguardos que van en aumento para convertirse en verdaderas “ciudades amuralladas”, que lejos están de las previsiones postuladas en la resolución de hace veinte años.
No hay duda que la inseguridad se ha constituido en un flagelo cuya extensión encuentra nuevas y traumáticas formas de actuación, exigiendo paulatinamente la modificación de las fachadas e ingreso a estos barrios; pero, con el mismo criterio, podemos considerar que ello ha generado un corte visual de inequívoco relevamiento, desvirtuando la armonía prevista respecto a la trama urbana.
En el segundo artículo determina la posibilidad de localizarse en cualquier área (urbana, complementaria o rural) generando una uniformidad de ocupación, sólo regida en los casos que corresponda por el cambio normativo propiciado por el municipio en los estudios particularizados. Es decir, consolida la idea de la subdivisión de la tierra rural con fines urbanos, fuera de todas las condiciones previstas por el ordenamiento vigente.
También resultan sugerentes los requisitos previstos en el art. 3, en particular la presentación de un estudio de impacto ambiental que debería incluir los aspectos urbanísticos socioeconómicos y físico – ambientales.[56]
En fin, un decreto que plasma una serie de preceptos enunciativos que hacen de su operatividad un interrogante, promoviendo las siguiente inquietudes: este estudio de impacto ambiental, ¿qué alcance infiere?; ¿Qué aspectos o factores involucra? ; ¿Qué sucede con el dominio público cuando fragmenta la propia traza urbana?; ¿Cuáles son las áreas complementarias o rurales aptas para este tipo de usos? ¿Cumple el municipio con la inclusión perimetral del BC que debe ser resultado de un estudio pormenorizado?; ¿Está prevista la integración con el entorno urbano en materia de redes y accesos viales?
Respuestas que, por cierto, deberían estar claramente dimensionados en el Plan urbano- ambiental de cada municipio, contemplando los beneficios que el BC pudiera irradiar y no, como suele ocurrir, minimizando los efectos segregatorios que, en muchos casos, se presentan como un doloroso contraste.
Hay, sin duda, en esta reconversión territorial una iniciativa privada que ha guiado estos emprendimientos con la misma vocación expuesta en el crecimiento del suelo urbano, donde el Estado parece no tener otro papel que establecer las pautas básicas que orienten y reacomoden la inercia de este impulso inversor. [57]
VIII.3. Con una legislación sincopada, el crecimiento de los BC se fue adecuando con otras normas, como el decreto 996/2001 [58] o el decreto 1727/2002 por el cual se descentraliza a los municipios el procedimiento de urbanizaciones cerradas, se crea el Registro Provincial de estas urbanizaciones, y las exigencias para la comercialización de las unidades. El texto expresa:
Art. 1.- el programa de descentralización administrativa a municipios del procedimiento de aprobación de urbanizaciones cerradas, que comprende a los clubes de campo y a los barrios cerrados, se regirá por las disposiciones del presente decreto.
Art. 2.- Los Municipios que se incorporen al presente régimen, deberán acreditar el cumplimiento de las siguientes condiciones:
a) Su proceso de planeamiento urbano deberá contar como mínimo con la Zonificación según usos –art. 75 inciso 2º del decreto Ley Nº 8912/77- convalidada de conformidad al art. 83 del decreto Ley Nº 8912/77.
b) Deberá contar con una oficina de planeamiento que atienda los procesos de ordenamiento territorial y uso del suelo dotada de los recursos humanos y técnicos idóneos y suficientes para realizar las evaluaciones urbanísticas y un área destinada a efectuar las evaluaciones ambientales pertinentes.
c) Incorporar un procedimiento de audiencias públicas donde se asegure la participación y la opinión de la comunidad sobre los emprendimientos de urbanizaciones contempladas en el presente, como etapa previa al otorgamiento de la factibilidad.
Art. 3.- La Provincia, transfiere las siguientes atribuciones a las Municipalidades que se incorporen al régimen mediante la suscripción del convenio respectivo:
a) Otorgamiento de la Convalidación Técnica Preliminar o prefactibilidad.
b) Otorgamiento de la Convalidación Técnica Definitiva o factibilidad.
VIII.3.1. En estos preceptos se pone de manifiesto claramente la desarticulación del proceso de planeamiento, al establecer que los municipios que se incorporen a este régimen deberán contar como mínimo con la zonificación según uso, más las exigencias de una oficina de planeamiento con recursos humanos y técnicos idóneos, un área para efectuar las evaluaciones ambientales y un procedimiento de audiencias públicas que asegure la participación, como etapa previa al otorgamiento de la factibilidad.
En este sentido, debemos convenir que las exigencias de zonificación según uso excluyen por omisión la clasificación y ocupación del territorio (criterio predominante de la Ley Nº 8912), y con ello, establece un piso mínimo como nuevo rango de aplicación.
Por otra parte, corresponde señalar la diferencia entre la audiencia pública y la participación orgánica de la comunidad en el proceso de ordenamiento territorial como prevé el art. 2 inc. f de la Ley Nº 8912.
La experiencia indica que es muy difícil acreditar la efectividad de la audiencia, su forma, contenido, ya que sin perjuicio de atenerse al convenio que al efecto suscriba la municipalidad[59], su alcance, finalmente, dependerá de las modalidades y condiciones que disponga cada ordenanza. Podemos seguir preguntándonos:
¿Esta convocatoria tiene una naturaleza vinculante?; ¿Cuáles son los plazos para subsanar las observaciones formuladas?; ¿Cómo se determina su implementación?; ¿Qué nivel de representatividad ostenta?
También es digno de destacar que la etapa previa al otorgamiento de la factibilidad refiere a la convalidación técnica definitiva; es decir, un proceso en su instancia culminante, una literal decisión tomada.
Muy distinta es la participación orgánica que se institucionaliza en sucesivas etapas[60], entre ellas, la primigenia para deliberar sobre la conveniencia o efectos del emplazamiento de la propia urbanización cerrada.
VIII.4. Vale también citar el decreto 947/04 que incorpora nuevos criterios para dotar de certeza la publicidad catastral y registral de estos emprendimientos, incorporando dos nuevos artículos al reglamento de propiedad horizontal (decreto 2489/63), de los cuales nos detendremos especialmente en uno de ellos.
Art. 6 ter: A partir de la entrada en vigencia de este decreto, en los emprendimientos urbanísticos denominados CLUBES DE CAMPO Y BARRIOS CERRADOS, cuya subdivisión se gestione con arreglo a lo dispuesto por la Ley de Propiedad Horizontal N°13.512, serán calificadas como necesariamente comunes las partes del terreno destinadas a vías de comunicación y las instalaciones de uso común.[61]
Una cuestión desde ya muy opinable, en cuanto incorpora a la titularidad de los condóminos estos espacios comunes, extrayéndolos definitivamente de cualquier disposición sobre la trama urbana.[62]
En este sentido, la arquitecta Vidal Koppmann señala “sin lugar a duda, más allá de lo ventajosa o no que haya podido ser esta venta de calles y tierras fiscales, desde el punto de vista urbanístico resulta difícil encontrar una buena justificación para esta medida. Una avenida que pasa por adentro de un club de campo se clausura para el paso (tal es el caso de la avenida Derqui), un predio en donde se asientan torres de alta tensión queda encerrado en otro country, y otros espacios con usos específicos son desafectados del dominio público argumentando las autoridades que "los countries viejos tienen un derecho real". En la mayoría de los casos se advierte que las calles y espacios públicos privatizados muy difícilmente permitirán una integración a futuro de dichas urbanizaciones con las localidades tradicionales vecinas. Por el contrario, creemos que con este tipo de medidas se está reforzando la fragmentación del territorio y agudizando aún más el carácter privado de las urbanizaciones.” [63]
VIII.5. Ahora bien, esta corrección permanente en materia de urbanizaciones cerradas, comenzando por una reglamentación que ha ido cambiando por la fuerza de los hechos, pone en evidencia algunas cuestiones que queremos señalar.
En la provincia se ha ido liberando esta iniciativa con el único resguardo de algunos decretos, la creación de un registro único y la sistematización de las ordenanzas respectivas.
Evidentemente no se han tomado otro tipo de recaudos que contemplen el impacto territorial[64], la desarticulación con la ciudad [65] y la especial paradoja que el barrio cerrado cuente con una suficiencia dispositiva bajo la órbita de una municipalidad que no la tiene.
Por otra parte, está claro que en estos emprendimientos se están creando nuevos núcleos urbanos (composición expresamente prohibida en los clubes de campo) que, en su creciente demanda, necesitan satisfacer sus expectativas con más y mejor equipamiento, generando una nueva forma de aptitud urbana determinada por la excluyente función residencial que así lo determina.
También parece oportuno subrayar que el Estado frente a este panorama no tiene mayor injerencia y que estas nuevas condiciones urbanas se excluyen de la dimensión jurisdiccional con diversas justificaciones (mano de obra, tributación y otras equivalentes), sesgando el poder de policía en un control que escapa, en muchos casos, a su imprescindible relevamiento.
La sinopsis que hemos intentado reflejar va marcando esta gradual modificación: de cercos perimetrales a cerramientos; de localizaciones rurales a urbanas; de aprobación provincial a municipal: de entidades jurídicas al régimen de la Ley Nº 13.512; una secuencia que refleja la adaptación de las normas a las necesidades que se fueron presentando. Cada uno de los puntos referidos fue dando forma a esta simbiosis pública–privada que presentan los barrios cerrados[66], como los considera el nuevo Código Civil y Comercial[67] en el marco de los conjuntos inmobiliarios.
No hay duda, que el hecho se encuentra consumado en una escalada que por su propia envergadura expresa una definitiva modalidad urbanizadora; sin perjuicio de las controversias y posiciones doctrinarias que desbordan el propósito de este trabajo, llama especialmente la atención que esta configuración no forme parte de ninguna legislación que incorpore su tipología en el proceso de ordenamiento del territorio.
* Doctor en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid (España), Profesor titular de la cátedra I de Derecho Público, Provincial y Municipal y Director del Instituto de Política y Gestión pública, -Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Nacional de La Plata.
[1] Seminario de Capacitación Regional – Cuarta Sección Electoral- General Arenales. Unidad 4 “Algunos aspectos de la planificación urbanística” Viernes 14 de julio de 2017.
[2] Reca, Ricardo Pablo. “La situación del municipio en la provincia de Buenos Aires-crónica de una involución”. Revista Anales Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales-UNLP- Año 2015.
“El ordenamiento territorial” Derecho urbanístico. Vol. II. Ed. La ley. Año 2002.
[3] Art. 28.- Los habitantes de la Provincia tienen el derecho a gozar de un ambiente sano y el deber de conservarlo y protegerlo en su provecho y en el de las generaciones futuras.
La Provincia ejerce el dominio eminente sobre el ambiente y los recursos naturales de su territorio incluyendo el subsuelo y el espacio aéreo correspondiente, el mar territorial y su lecho, la plataforma continental y los recursos naturales de la zona económica exclusiva, con el fin de asegurar una gestión ambientalmente adecuada.
En materia ecológica deberá preservar, recuperar y conservar los recursos naturales, renovables y no renovables del territorio de la Provincia; planificar el aprovechamiento racional de los mismos; controlar el impacto ambiental de todas las actividades que perjudiquen al ecosistema; promover acciones que eviten la contaminación del aire, agua y suelo; prohibir el ingreso en el territorio de residuos tóxicos o radiactivos; y garantizar el derecho a solicitar y recibir la adecuada información y a participar en la defensa del ambiente, de los recursos naturales y culturales.
Asimismo, asegurará políticas de conservación y recuperación de la calidad del agua, aire y suelo compatible con la exigencia de mantener su integridad física y su capacidad productiva, y el resguardo de áreas de importancia ecológica, de la flora y la fauna.
Toda persona física o jurídica cuya acción u omisión pueda degradar el ambiente está obligada a tomar todas las precauciones para evitarlo.
[4] Art. 1: La presente ley, conforme el artículo 28º de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires, tiene por objeto la protección, conservación, mejoramiento y restauración de los recursos naturales y del ambiente en general en el ámbito de la Provincia de Buenos Aires, a fin de preservar la vida en su sentido más amplio; asegurando a las generaciones presentes y futuras la conservación de la calidad ambiental y la diversidad biológica.
Art. 3: Los habitantes de la Provincia tienen los siguientes deberes: Inciso a): Proteger, conservar y mejorar el medio ambiente y sus elementos constitutivos efectuando las acciones necesarias a tal fin.- Inciso b): Abstenerse de realizar acciones u obras que pudieran tener como consecuencia la degradación del ambiente de la Provincia de Buenos Aires.
[5] Reca, Ricardo Pablo, “Veinte años de la Convención Constituyente Bonaerense - La impostergable deuda del Capítulo Municipal”– Ed. SeDiCi - Año 2015.
[6] Hace más de veinte años sobre esta omisión constitucional Losa advertía: “La Constitución provincial, por su parte, en su reforma de 1994 no innovó en lo atinente al régimen municipal, no obstante haber sido este aspecto contemplado entre los sujetos a revisión conforme los términos de la convocatoria de la Convención Constituyente, y a pesar de haber sido sancionada el 13 de septiembre de 1994, esto es, con posterioridad a la publicación de la reforma de la Constitución Nacional en el Boletín Oficial (23 de agosto de 1994), y esta falta de adecuación a la Ley Suprema de la Nación tiñe de inconstitucionalidad no sólo aquella reforma, sino también a toda norma que viole la autonomía municipal. Más aún: ¿Qué ocurrirá si un Municipio bonaerense, reivindicando su autonomía dicta su propia carta orgánica? Indudablemente la reforma ha sido poco feliz en este aspecto, pues dejó pasar una ocasión adecuada para receptar el moderno concepto de Municipio y, lo que es más grave, va a generar un caos jurídico, pues múltiples serán seguramente los conflictos que surgirán por la no adecuación- repito- de la Constitución provincial, a la Ley Suprema. “
Losa, Néstor Osvaldo. Reformas constitucionales y municipios. Diario La ley. Año 1995
[7] Arquitecta Mg Licia Rios. Tesis: “Capacidades estatales y políticas de ordenamiento territorial- Municipios de la Provincia de Buenos Aires en el contexto pos-neoliberal (2003-2015)”, dirigida por el Arquitecto Néstor Bono, Facultad de Arquitectura y Urbanismo (FAU) de la Universidad Nacional de La Plata, defendida el día 22 de Agosto de 2017. Jurados: Profesor David Kullock (UBA), Doctora Isabel Martínez San Vicente (UNR) Y Ricardo Pablo Reca (UNLP).
[8] Mendoza, Beatriz Silvia y otros c/ Estado Nacional y otros s/ daños y perjuicios (daños derivados de la contaminación ambiental del Río Matanza - Riachuelo). CSJN. Año 2008.
[9] Uno de los obstáculos más significativos para abordar este delicado tema, es la inexistencia de leyes de ordenamiento territorial. Un último intento en la materia fue el “Plan Argentina 2016, Política y Estrategia Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial -PEN-Ministerio de Planificación Federal.
[10] Durante la década del 90 se llevó a cabo un proceso de desregulación, donde el Estado cedió el poder relativo y el mercado “acentúa su accionar” en materia de desarrollo urbano. Como mecanismo de gestión, la planificación urbana y territorial fue disminuyendo, así como también las capacidades de intervención desde el Estado.
Estos procesos de urbanización sin planificación, han producido una serie de externalidades negativas tanto en las ciudades mismas como en los marcos institucionales y las estructuras de gobernanza y las dinámicas sociales, económicas y ambientales urbanas. La gobernanza urbana de las ciudades y sistemas metropolitanos de la región han sido el principal desafío de las últimas décadas, ya que ésta ha debilitado el alcance de la planificación urbana toda vez que su aplicación depende en gran medida de la eficacia de los marcos institucionales. Hoy existe la necesidad de una gobernanza compleja e instrumentos de planificación urbana y territorial, “capaz de coordinar los distintos niveles de gobierno de los territorios que integran las grandes ciudades y su relación con la sociedad civil y el sector privado”. (CEPAL y ONU-Hábitat, 2016)
[11] No es el caso insistir, en esta oportunidad, en la gratuita antinomia entre Estado benefactor y Estado liberal Estado abstencionista o intervencionista, como si al incorporar estas calificaciones estuviéramos dilucidando la naturaleza del quehacer público. En este punto, el debate se ofrece inconducente pues nos distrae en diversas y complejas teorizaciones sobre los fines del Estado y nos impide repensar su esencia.
Si se nos permite la licencia, el Estado debiera ser siempre empresario de la correcta utilidad que le asigne a los recursos sociales. Debiera ser siempre benefactor en el adecuado amparo de las condiciones de indigencia y marginalidad que requieran de su básica asistencia. Debiera ser siempre interventor en la imprescindible intermediación que implica la puja de los heterógenos intereses que componen la malla social. Y desde ya el Estado debiera ser siempre de Derecho, en tanto sujeción ordenadora de su propia actividad y regulación coercitiva de lo social.
Por ello debemos darnos una discusión reveladora que permita ponernos de acuerdo sobre las razones primordiales que justifican y exigen intermediación estatal.
En definitiva, no es la adjetivación lo que nos importa, sino el reconocimiento genuino de su función.
Reca, Ricardo Pablo. La transparencia estatal. Ed. Medicalgraf. Año 2000.
[12] Art 41: Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo. El daño ambiental generará prioritariamente la obligación de recomponer, según lo establezca la ley. Las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica, y a la información y educación ambientales. Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales…
[12] Art 124: Las provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines y podrán también celebrar convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la política exterior de la Nación y no afecten las facultades delegadas al Gobierno federal o el crédito público de la Nación; con conocimiento del Congreso Nacional. La ciudad de Buenos Aires tendrá el régimen que se establezca a tal efecto.
[13] Art.1 — La presente ley establece los presupuestos mínimos para el logro de una gestión sustentable y adecuada del ambiente, la preservación y protección de la diversidad biológica y la implementación del desarrollo sustentable.
Art.2 — La política ambiental nacional deberá cumplir los siguientes objetivos:
a) Asegurar la preservación, conservación, recuperación y mejoramiento de la calidad de los recursos ambientales, tanto naturales como culturales, en la realización de las diferentes actividades antrópicas;
b) Promover el mejoramiento de la calidad de vida de las generaciones presentes y futuras, en forma prioritaria;
c) Fomentar la participación social en los procesos de toma de decisión;
d) Promover el uso racional y sustentable de los recursos naturales;
e) Mantener el equilibrio y dinámica de los sistemas ecológicos;
f) Asegurar la conservación de la diversidad biológica;
g) Prevenir los efectos nocivos o peligrosos que las actividades antrópicas generan sobre el ambiente para posibilitar la sustentabilidad ecológica, económica y social del desarrollo;
h) Promover cambios en los valores y conductas sociales que posibiliten el desarrollo sustentable, a través de una educación ambiental, tanto en el sistema formal como en el no formal;
i) Organizar e integrar la información ambiental y asegurar el libre acceso de la población a la misma;
j) Establecer un sistema federal de coordinación interjurisdiccional, para la implementación de políticas ambientales de escala nacional y regional
k) Establecer procedimientos y mecanismos adecuados para la minimización de riesgos ambientales, para la prevención y mitigación de emergencias ambientales y para la recomposición de los daños causados por la contaminación ambiental.
[14] Como sabemos todas las provincias (con excepción de Mendoza y Santa fe) han dictado sus nuevas constituciones, consagrando con distintos matices el alcance de la autonomía municipal y criterios asociados al planeamiento del territorio y medioambiente. En el caso de las Cartas Orgánicas se han dictado en el país 171, de las cuales tomaremos como ejemplo en este trabajo el de las ciudades de Córdoba y Viedma.
[15] Nos dice Scotti que la ley 8912 es la primera en su tipo a nivel nacional o provincial, que ha venido a regular la compleja problemática del urbanismo y el planeamiento, a fin de establecer pautas adecuadas al desordenado crecimiento actual de las poblaciones. Resulta claramente apreciable el vacío que viene a llenar la ley 8912, como la inacción del Estado en las últimas décadas, observando la legislación anteriormente vigente y que se deroga. Las principales normas que han sido suplantadas, según se menciona en el artículo 104°, son la ley 695 del año 1870 y la ley 3487 del año 1913. Por lo expuesto, para comprender los principios de la nueva legislación es necesario profundizar su filosofía y aislarse de todo cuanto regía anteriormente en la provincia o el país.
Scotti, Edgardo. “Atribuciones y responsabilidades municipales en la ley 8912”. Asesoría General de Gobierno Provincia de Buenos Aires. Año 1979.
[16] Reca, Ricardo Pablo “Una reflexión sobre el patrimonio cultural tangible. A propósito de la acción de inconstitucionalidad contra la Ordenanza 10.703 de la municipalidad de la plata” Revista Anales N° 42 – Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales - UNLP 2012.
[17] Más de la mitad de las personas que habitan asentamientos informales o villas viven en la provincia de Buenos Aires. Allí se contabilizaron 397.705 familias (en 1352 asentamientos); le sigue la Capital, con 82.585; Rosario, con 49.475. “Relevamiento de asentamientos informales” informe de la ONG Techo, año 2016.
En este sentido, la ley del hábitat (14.449) del año 2012, define ambas modalidades de asentamiento de la siguiente manera:
Art. 27 :
b) Villas: a las urbanizaciones o autourbanizaciones informales producto de ocupaciones de tierra urbana vacante o de la afectación de tierras fiscales por el Estado para asentar a familias provisoriamente, cuyas características son que: producen tramas urbanas irregulares, no son barrios amanzanados sino organizados en intrincados pasillos, las viviendas son construidas con materiales precarios o de desecho, cuentan con alta densidad poblacional y con escaso o nulo espacio verde e infraestructura auto provista.
c) Asentamientos precarios: a aquellos barrios informales en los que sus trazados urbanos tienden a ser regulares y planificados, son generalmente decididos y organizados colectivamente, están ubicados en su mayoría sobre tierra degradada, los ocupantes buscan legitimarse como propietarios, las viviendas tienen algún nivel de firmeza, se han reservado espacios públicos para plazas y otros equipamientos y se han ido formalizando paulatinamente las redes de servicios públicos.
[18] Al parecer, la expresión ordenación del territorio se consolidó, a raíz de una serie de seminarios organizados por la ONU y la UNESCO entre 1958 y 1964, para designar el intento de integración armoniosa de las planificaciones de tipo físico, social y económico, con el fin de lograr el máximo bienestar de la población. Desde los puntos de vista científico y técnico, la ordenación del territorio constituye una fase de unión entre disciplinas económicas y urbanísticas, propiciada también por la pujanza analítica y operativa de la Geografía humana.
Fernando López Ramón. Estudios Jurídicos sobre Ordenación del Territorio. Ed. Aranzadi. Año 1995
[19] * Una política nacional urbana se define como “un conjunto coherente de decisiones derivadas de un proceso deliberado, dirigido por el gobierno nacional que coordina y reúne diversos actores para lograr una visión y objetivos comunes que fomenten un desarrollo urbano más transformativo, productivo, inclusivo, y resiliente a largo plazo” (ONU-Hábitat, 2014). Por lo que debemos entender una política nacional urbana “tanto como un proceso como por un resultado que aprovecha el dinamismo de las ciudades y la urbanización”, las cuales buscan “estructurar un marco más integrado por sistemas holísticos que crean un entorno propicio para el establecimiento, la institucionalización y la mejora del desarrollo urbano y la agenda del país correspondiente” (Naciones Unidas, 2016).
[20] Desde ya, asumimos el ordenamiento territorial en íntima relación con los temas ambientales. Vivimos una realidad impregnada por una fuerte conciencia ambientalista, pero tal aspecto pareciera desagregarse de una concepción sobre la política del suelo. En este sentido hay un afán por codificar la legislación ambiental – con los numerosos inconvenientes que ello presenta por la dificultad de precisar su objeto– y una reivindicación de los derechos colectivos que están implicados con la tutela del interés público subjetivo.
Desde esta perspectiva, no podíamos dejar de preguntarnos si la ciudad, si la tendencia urbana, si la configuración espacial del territorio, no constituyen un punto insoslayable de análisis. En una palabra, si podemos abordar la cuestión con una exclusiva inquietud ecológica, que irá diversificando sus intereses en los múltiples efectos que ofrece la degradación del medio ambiente urbano.
Desde ya no asumimos esta advertencia con vocación resolutiva, solamente intentamos subrayar una interdependencia, que a nuestro criterio exige troncalmente partir de la premisa del OT, para desde allí diversificar las ramas de su análisis. La contaminación, la polución ambiental, por citar algunos ejemplos, son disfuncionalidades singularmente asociadas a la organización territorial, entendida esta como el haz de derechos y obligaciones que comprende al Estado y al individuo sobre el territorio urbano, pero también sobre la preservación espacial en su totalidad.
Reca, Ricardo Pablo. Derecho Urbanístico. Vol. II – Año 2002.
[21] Concebido en esa amplitud el urbanismo, existe una acusada interrelación entre la ordenación territorial, la ordenación urbanística y el medio ambiente, aspectos todos ellos que conviene distinguir. La ordenación del territorio y la actividad urbanística son dos funciones públicas de indudable proyección sobre toda clase de suelos.
Medina de Lemus, Manuel. Derecho urbanístico. Ed. J.M Bosch editor. Año 1999.
[22] Tampoco podíamos dejar de analizar la vinculación del OT y la planificación, a pesar de que resulta curioso observar la devaluación que el término concita entre nosotros.
Quizás una reminiscencia a “dirigismo” “intervencionismo”, tecnicismo” sean algunas de las asociaciones que el termino promueve.
Como quiera que fuere, nuestros intentos de planificación han sido pocos, erráticos y subalternizados en los tiempos de su implementación.
Pero no es el caso detenernos en las causas y circunstancias que llevan a este descreimiento generalizado, sino por el contrario enfatizar que no concebimos un OT sin la figura del plan y que tal definición exige un marco administrativo –orgánico- funcional de inevitable traducción jurídica.
Decimos esto porque se han propiciado émulos contemporáneos del término (Vgr: “estrategia”, “directrices generales”) que parecieran sustituir la laguna que ofrece esta cuestión; aun más, en los últimos simposios organizados el término se soslaya sutilmente en el marco de las recomendaciones promovidas.
La decadencia de los “planes” en toda América Latina y los prejuicios sobre su configuración dogmatica, parecieran favorecer esta tendencia.
Pues bien, para nosotros el plan supone tres aspectos:
- El reconocimiento de su naturaleza jurídica que al incorporarse al plexo normativo promueva todos sus efectos.
- La necesidad de establecer sus jerarquías, que implique una verdadera coordinación y compatibilización competencial en cuanto a sus fines y cometidos de actuación sobre el territorio.
- Un ámbito de imprescindible encausamiento para la participación orgánica de la comunidad
Reca, Ricardo Pablo. Ob. Cit.
[23] La escasez relativa de datos urbanos en la región, intensificada en la información de las diversas características sociales y habitacionales de la población que habita en condiciones de pobreza y/o en asentamientos informales y precarios, ha sido un obstáculo para el diseño y la elaboración de políticas urbanas e instrumentos de planificación urbana de calidad, debido a la limitada capacidad de analizar los desafíos de los sistemas en base de evidencia confiable. En general, la planificación urbana en la región no ha sido realizada sobre la base de investigación y análisis de datos (CEPAL y ONU-Habitat, 2016).
[24] Los principales elementos de la legislación y normativa urbana a nivel mundial no han sufrido modificaciones significativas en los últimos 20 años y en algunos casos particulares, en los últimos 40 años, manteniéndose normativas que dificultan la garantía al derecho a la vivienda, la función social del suelo y la diversidad de formas de producción de la ciudad, entre otros. Una muestra de aquello se relaciona con el bajo número de iniciativas legales tendientes a promover un marco jurídico urbano innovador y localmente relevante, en ámbitos como la planificación física y el control del desarrollo… por último, debemos agregar que la legislación urbana en países en vías de desarrollo y de transición, a menudo se caracteriza por ser altamente detallada y rígida, lo cual indudablemente tiene como consecuencia, su incumplimiento (ONU-Habitat, 2016).
[25] Garner, J. F y Otros “ Derecho de la planificación territorial en la Europa Occidental” Ed. Instituto de Estudios de administración local Madrid, Año 1976
[26] Garcia Enterria, Eduardo. “Lecciones de Derecho Urbanístico” Ed. Civitas, Año 1979
[27] Esta ley, conocida abreviadamente como Ley de Suelo, y promulgada el día 12 de Mayo de 1956, según señala Luciano Parejo Alfonso era fruto de la conjunción histórica de la inaplazable necesidad de racionalizar desde el interés general el proceso de urbanización generalizada y acelerada, derivada del desarrollo económico-social en una sociedad en trance de industrialización y la asunción por el Estado, como responsabilidad propia, de eso que hoy calificamos “calidad de vida”, operando una juridificacion completa del urbanismo sobre unas nuevas bases, a saber:
- La conversión del urbanismo entero en una función, un cometido jurídico-publico.
-La extensión de la ordenación urbanística al entero territorio.
-La estatalización de la actividad urbanística, en el sentido de que esta deja de ser una responsabilidad exclusiva o preferente imputada al escalón municipal o local, para serlo de las administraciones territoriales en su conjunto, incluida la del Estado.
- El establecimiento de un específico régimen urbanístico del derecho de propiedad, articulado sobre una novedosa concepción de este ultimo.
[28] Entre otros aportes, José Manuel Sala Arquer, Aspectos jurídicos de la ordenación del territorio, Madrid, Instituto Nacional de Prospectiva, 1980, con análisis de la política de ordenación territorial en Alemania, Gran Bretaña y Francia; Antonio García Álvarez “La ordenación del territorio en el Estado de Autonomías”, Estudios Territoriales, 1981. También las publicaciones del CEOTMA, Ordenación del territorio. Normativa general en el Derecho comparado, Madrid 1980 y Ordenación del territorio. Normativa sectorial en el Derecho comparado, Madrid, 1981.
Fernando López Ramón. Ob. Cit.
[29] “Primeras jornadas sobre derecho y planeamiento urbano”. Organizadas por la Sección de Derecho Urbanístico y Ambiental (dependiente del Instituto de Derecho Ambiental). Colegio de abogados de La Plata.
[30] Parejo Alfonso, Luciano “Derecho Urbanístico – Instituciones básicas-”, Ed. Ciudad Argentina, año 1986.
[31] En el contexto de la democratización de la región, diversos movimientos han logrado avances significativos en los últimos 20 años, como por ejemplo en Colombia (Ley 388 en 1997), Brasil (Ley Federal N° 10.257 llamada “Estatuto de la Ciudad” en 2001), y más reciente en Ecuador (Ley de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión del Suelo en 2016), legislación que reconoce la función social de la propiedad y el suelo, además de entender la ciudad como producto de un proceso colectivo, donde debe existir una distribución justa de los costos y beneficios del desarrollo urbano. Estos movimientos han generado una conciencia sobre el rol central de los marcos legales, en cuanto a lograr un ordenamiento espacial y territorial más participativo, justo e inclusivo, asimismo, han logrado demostrar y poner en agenda las negativas consecuencias de mucha de la legislación urbana existente en la región, que causa la reproducción de los procesos de segregación socio-espacial e informalidad. El movimiento internacional del Derecho a la Ciudad, ha buscado el reconocimiento de los derechos colectivos a la ciudad, concepto que ha emergido en las últimas décadas como concepto clave en el debate sobre el desarrollo urbano sostenible, cabe mencionar que los países de la región han estado a la vanguardia de esta discusión.
El derecho a la ciudad ha sido incorporado legalmente a través de modificaciones constitucionales en Brasil y Ecuador, y a nivel de ciudad en la Ciudad de México. (CEPAL y ONU-Habitat, 2016).
[32] Plan de Acción Regional para la implementación de la Nueva Agenda Urbana. América Latina y el Caribe.
[33] General Guido (2.800), Pila (3.800), Pellegrini (5.900), Lezama (6.000), Monte hermoso (7.000), Castelli (8.500), Tres Lomas (8.650), Salto (8.700), Tapalqué (9.600), Hipólito Yrigoyen (9.900).
[34] Esteban Echeverría (337.000), Pilar (340.000), Malvinas Argentinas (343.000),
Tres de febrero (343.000), Berazategui (346.000), Avellaneda (350.000), General, San Martín (421.000), Tigre (422.000), Lanús (463.000), Florencio Varela (474.000), Merlo (570.000), Almirante Brown (580.000), Quilmes (626.000), Lomas de Zamora (635.000).
[35] Bahía Blanca (307.000), General Pueyrredon (640.000), La Plata (690.000).
[36]Junín (93.000), Necochea (94.000), Pergamino (107.000), Luján (113.000), Olavarría (116.000), Tandil (132.000), San Nicolás (151.000),
[37] Reca, Ricardo Pablo. “Área Metropolitana”. Derecho Urbanístico. Vol. III. La ley. Año 2002
[38] Decreto 1126/2016
Art. 2° — Créase la Comisión Consultiva del Área Metropolitana de Buenos Aires (CO.C.A.M.B.A.), en el ámbito del Ministerio del Interior, obras públicas y vivienda, que tendrá por objeto la elaboración de proyectos de innovación institucional para el Área Metropolitana de Buenos Aires.
Serán sus funciones:
a) Proponer medidas dirigidas a favorecer la coordinación entre las Jurisdicciones que se asientan en el Área Metropolitana de Buenos Aires.
b) Formular propuestas de políticas públicas de innovación institucional para el Área Metropolitana de Buenos Aires, que tengan como base el desarrollo humano, económico, tecnológico, ambiental y urbano.
c) Promover un proceso de diálogo y construcción de consensos, consultando, a las autoridades políticas de cada una de las jurisdicciones comprendidas en el área Metropolitana de Buenos Aires, en el ámbito de su competencia.
d) Presentar mensualmente informes de avance con propuestas al señor Ministro del Interior, Obras Públicas y Vivienda y/o a los organismos y jurisdicciones que requieran los mismos, por intermedio del Secretario Ejecutivo.
e) Presentar al Secretario Ejecutivo la propuesta final de la Comisión, dentro de un plazo máximo que determinará el Ministro del Interior, Obras Públicas y Vivienda, luego del cual la misma quedará disuelta.
Desde otro punto de vista, de acuerdo a la FAO (1985) la vocación de la tierra puede definirse como “la aptitud de un tipo dado de tierra para un tipo de uso específico”. Así, la aptitud, o vocación, de un terreno se refiere al nivel de adecuación para alguna actividad considerando las características naturales del terreno. El análisis de aptitud, o vocación de las tierras, es parte del proceso de planeación del desarrollo regional y local, porque el resultado de este análisis generará el destino del uso de tierras. Esto implica que, considerando varias actividades económicas potenciales para un terreno, las características físicas naturales del terreno son apropiadas para sólo un número más reducido de actividades económicas, lo cual es un indicador del nivel de inversión necesario para su adecuación.
Para establecer la aptitud territorial, es necesario conocer primeramente qué suelos hay, cómo están distribuidos y cuál es su potencialidad, para después determinar las propiedades que servirán de base para la evaluación de tierras y poder ordenar el territorio (Venegas, 2008).
[40] Naturalmente, sobre ellos se estructurarán los criterios de zonificación según uso y los diferentes factores de ocupación.
[41] En España, la legislación estatal, desde sus orígenes, y la autonómica, con una u otra denominación, han adoptado el sistema de clasificación de suelos para articular su régimen jurídico y consiguiente valoración. A tenor del artículo 7 de la Ley 6/1998 LS, el suelo se clasifica en urbano, consolidado o no por la edificación, urbanizable, o clases equivalentes reguladas por la legislación urbanística. Sin embargo, en los municipios que carezcan de planeamiento urbanístico podrán existir, de conformidad con el artículo 11 íd., sólo dos clases de suelo: urbano y no urbanizable. Medina de Lemus, Manuel. Ob. Cit.
[42] Dc ley 9078/78. Requisitos para el loteo. Art. 7: La propaganda mínima obligatoria deberá incluir en forma precisa: h) Los servicios públicos y de infraestructura con que cuenta el loteo en materia de energía eléctrica domiciliaria, cloacas, agua corriente y transporte. Esta indicación sólo podrá efectuarse cuando su funcionamiento, realización y prestación permanente esté asegurada y aprobada por la autoridad respectiva. La existencia en la zona de conductores telefónicos o de energía eléctrica, cañerías o redes para la provisión de agua corriente, colectores cloacales o cualquier otro servicio público, no bastará a los efectos señalados, si no puede garantizarse la inmediata ampliación de la prestación de tales servicios en beneficio de las unidades de venta.
Art. 8 in fine: En los casos de lotes urbanos que no tengan asegurado la provisión de agua corriente se deberá acompañar análisis químico bacteriológico efectuado por organismos públicos o privados o por profesionales particulares, que acredite si el agua del subsuelo es o no apta para el consumo domiciliario como asimismo la profundidad de la napa. La aptitud del agua para el consumo deberá establecerse bajo responsabilidad del profesional que produzca el análisis y dictamen consiguiente, en un todo de acuerdo con las normas fijadas a tal fin por la Dirección Provincial de Obras Sanitarias o, en su defecto, tal análisis deberá contar con la conformidad de dicha repartición en cuanto se afirme tal aptitud.
[43] Dc. 10703/10. Título III - Parcelamiento y subdivisión del suelo, cargas públicas y provisión de servicios. Sección A. Parcelamiento y subdivisión del suelo. Art. 34: a - Parcela: Bien inmueble de extensión territorial continua, deslindada por una poligonal cerrada, perteneciente a un propietario o varios en condominio y aunque hayan sido adquirido por más de un título, cuya existencia y elementos esenciales constan en un plano registrado.
[44] Código Contravencional de la Municipalidad de La Plata (Ordenanza 6147. Año 1985), que entre otros ejemplos contempla: la ejecución de demoliciones de inmuebles sin permiso municipal; el desagüe de piscinas en la vía pública; el depósito en la vía pública de residuos domiciliarios en recipientes inadecuados, etc.
[45] Se entiende por Disciplina Urbanística (DU) el ejercicio de las potestades administrativas encaminadas a proteger la legalidad urbanística, definir las conductas que suponen infracción y sancionarlas, restableciendo la legalidad quebrantada.
El art. 19 LS establece que los propietarios de toda clase de terrenos y construcciones deberán destinarlos a usos que no resulten incompatibles con el planeamiento urbanístico y mantenerlos en condiciones de seguridad, salubridad y ornato público. Quedarán sujetos igualmente al cumplimiento de las normas sobre protección del medio ambiente y de los patrimonios arquitectónicos y arqueológicos y sobre rehabilitación urbana. Medina de Lemus, Manuel. Ob cit.
[46] Dc-ley 9240/79. Propaganda y publicidad “art. 1: La propaganda mínima obligatoria, exigida por la presente ley, que se realice para promover la venta de tierras provenientes de subdivisiones o mensuras, loteos o fraccionamientos ubicados en jurisdicción de la Provincia de Buenos Aires, ya sea en forma particular o remate, deberá contar con la previa aprobación de la Dirección de Geodesia del Ministerio de Obras Públicas, quedando sujeta a las disposiciones de esta ley.
[47] Dc 2418/11 que en sus Considerandos, reza: Que sin perjuicio de lo establecido en la normativa provincial respecto del Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo puede la Comuna auspiciar modos para estimular la mejor arquitectura en la ciudad, incentivando y beneficiando mecanismos de compensaciones para aquellos proyectos que incorporen resultados que objetivamente optimicen las morfologías resultantes en el paisaje urbano.
[48] Si vos tenés un lote de 10 por 30 y yo Estado te permito construir cinco pisos, tu lote vale tanto. Ahora si el Estado te dice “podés construir 15 pisos”, vale tres veces más. La normativa urbanística es un mecanismo de distribuir riqueza. Cada municipio es como si tuviera una máquina de hacer dinero. Eso que te da el municipio, en todos lados los países serios, el Estado lo recupera en parte o te lo cobra porque se sabe que es un derecho de los propietarios, pero con responsabilidades sociales, limitado, porque si es ilimitado hace un daño social. Esa diferencia no es tuya, es de la sociedad. Por eso, la necesidad de capturar la plusvalía que el suelo produce. Fernández Wagner, Raúl. Entrevista en noviembre 2013. http://www.lapoliticaonline.com/nota/76076/
[49] Dec 2418/11: La sanción y promulgación de la Ordenanza 10.703 referida al Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo en el Partido de La Plata y el Decreto Municipal Nº 1007/10;
La convalidación de dicha Ordenanza por parte del Poder Ejecutivo Provincial mediante el Decreto 466/11 publicado el día 25 de Julio de 2011 en el Boletín Oficial de la Provincia de Buenos Aires Que atento la Resolución de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires en la causa I 71446 y el Decreto 1525/11, la Municipalidad de La Plata asume el compromiso de impedir la destrucción, distorsión o demolición de cualquiera de los bienes inmuebles incluidos en el catálogo que forma parte de los Decretos 1579/06 y 1592/08 y en el que a fututo le suceda, todo ello en el marco de la protección del patrimonio arquitectónico del caso fundacional, generando acciones tendientes a evitar la pérdida irreversible de estos bienes. Que de esta manera se procede a proteger a todos aquellos bienes que detenten grados de protección patrimonial por formar parte del catálogo actualmente vigente y a todos aquellos que integren el Registro Único de Bienes establecido por Ordenanza 10.703.
[50] Aspectos que se complementan con la nada desdeñable precaución que establece que no podrán erigirse nuevos clubes de campo dentro de un radio inferior a 7 km. de los existentes (art. 69).
[51] En este sentido cabe señalar que por tratarse de un fenómeno reciente, la ausencia de normas de planificación y de políticas urbanas adecuadas es evidente. Los municipios han sancionado ordenanzas para solucionar problemas surgidos a partir de las urbanizaciones privadas. La provincia de Buenos Aires ha sancionado a su vez algunos decretos, que han tratado de cubrir el vacío legal existente; es en cada municipio donde las modificaciones a la zonificación y la aceptación de excepciones ha creado un nuevo paisaje ¿semi-urbano? ¿semi-rural?, carente de una estructura lógica. Vidal- Koppmann, Sonia. Ob. Cit.
[52] Los 500 barrios cerrados de la región metropolitana ya ocupan el doble de la superficie de la Capital Federal. Superan los 400 kilómetros cuadrados, pero ahí viven apenas 400 mil habitantes cuando en la ciudad hay 3 millones en 200 kilómetros cuadrados. En Córdoba hay casi 300 barrios cerrados y en Mendoza más de 150. Raúl Fernández Wagner. Ref. cit
[53] Dc. 1727/2002 al que aludiremos en el punto VIII.3
[54] Al respecto se señala que el 70 por ciento de los clubes de campo y urbanizaciones privadas presentan obras antirreglamentarias. El municipio de Pilar comenzó a controlar a fines de 2004 los planos de los barrios cerrados y los countries, mediante un operativo conjunto entre la Provincia de Buenos Aires y los inspectores locales. El resultado fue contundente: el 70 por ciento de las construcciones en las urbanizaciones relevadas no cumplían con el código de edificación y las normas municipales vigentes. La irregularidad más común consistía en la presencia de edificación en los espacios comunes. Mientras que en el catastro municipal dichos espacios figuraban como baldíos (Entrevista publicada en Web.pilar, abril de 2005).
[55] Nos enfrentamos con la problemática de la “planificación de mercado” que surge de estas urbanizaciones casi autónomas en servicios e infraestructuras pero que política y administrativamente están insertas en los municipios de la región. La aparición de ciudades privadas con metas de crecimiento poblacional semejantes a las ciudades intermedias vecinas a ellas, pone en crisis la manera en que dichos núcleos se integran en el ámbito municipal. Vidal- Koppmann, Sonia. Ob. Cit.
[56] El desastre ambiental que significan los barrios cerrados no es broma. Ya lo estamos pagando con las inundaciones. Todas las urbanizaciones cerradas están alterando el humedal. Hay un geólogo, Eduardo Malagnino, que dice que la elevación de suelos de los barrios de la cuenca del Luján redujo la evacuación del agua a la mitad. ¿Y eso a quién afecta? A los pobres, que están en los terrenos inundables y padecen una alteración física del suelo que profundiza el riesgo hídrico en la región metropolitana. Raúl Fernández Wagner. Ref. Cit.
[57] La superficie afectada a urbanizaciones cerradas es equivalente a una vez y media a la superficie total de la ciudad de Buenos Aires, esparcida en fragmentos en los partidos de la segunda y la tercera corona de la región. Este archipiélago de nuevas urbanizaciones vinculado estrechamente con la traza de las autopistas metropolitanas, constituye con éstas y con equipamientos de importante envergadura (shopping centers, hipermercados, parques temáticos, complejos de cines y amenidades, etc.) una estructura en sí misma, dentro de la estructura regional.
[58] Decreto 996/2001 por el cual se crea una comisión mixta con el objetivo de crear una metodología de cálculo para establecer el valor unitario de la tierra libre de mejoras.
[59] Es importante señalar que el decreto aludido crea, en el ámbito del Ministerio de Gobierno el Registro Provincial de Urbanizaciones Cerradas, en el que se inscribirán los Barrios Cerrados y Clubes de Campo con la Convalidación Técnica Definitiva, y cuya inscripción será requerida como condición previa indispensable para proceder a la comercialización de las unidades, como así también que establece una serie de condicionamientos que deben reunir los Municipios interesados para acceder al Convenio, imponiéndoles la obligación de realizar una Audiencia Pública previa para cada emprendimiento, que habrá de sujetarse al Reglamento que fija en su Anexo “A”. Al respecto señalo que no parece una técnica legislativa correcta la de introducir en un Convenio otro convenio, más allá de la posible extralimitación de las facultades de organización que competen al Municipio.
Castagno, María Cristina. Urbanizaciones especiales, barrios cerrados y clubes de campo.
[60] Reca, Ricardo Pablo. “La participación orgánica de la comunidad en el proceso de planeamiento urbano”. Edición del Instituto de Derecho Municipal y Urbanismo. Universidad Notarial Argentina. Año 1982
[61] Dc. 27/98: art. 10: los barrios cerrados deberán gestionarse a través de la Ley Nacional 13.512 de Propiedad Horizontal sin vulnerar los indicadores contenidos en el artículo 52 del decreto Ley 8912/77 u optar en lo pertinente por el régimen jurídico establecido por el decreto 9404/86.
[62] En este orden de ideas, Tranchini nos recuerda: la ley 4341de la provincia de Mendoza dispone que en “todo loteo deberá donarse a la municipalidad u organismo correspondiente, las superficies destinadas a calles, ensanches, avenidas, caminos para peatones, ochavas y espacios libres”; a su vez la ordenanza 1522/29 de Luján de Cuyo, de dicha provincia, establece que los residentes de barrios cerrados deberán constituir consorcios, entidades o asociaciones con personalidad jurídica a fin de facultarlos a celebrar acuerdos con el municipio, cuyo objeto será obtener la custodia de las calles del barrio y determinar el tipo y forma de los servicios que hayan de prestarse. Tranchini, Marcela. Propiedades especiales- Capítulo XXXIX, en la obra “Derechos reales” de Héctor Lafaille.
[63] Sin duda la situación que pone más al descubierto la trama que rodea al asentamiento de las nuevas urbanizaciones, es la de la venta a los emprendimientos cerrados de las calles y los espacios públicos comprendidos dentro de sus respectivos límites. Dicha situación se concretó hacia fines del 2004, cuando en sesión extraordinaria el Concejo Deliberante de Pilar aprobó por 15 votos contra 3, la venta de terrenos fiscales, calles y la Avenida Derqui a los clubes de campo Tortugas, Highland Park, Los Lagartos y Mapuche. Los concejales aprobaron la desafectación al dominio público municipal de espacios circulatorios y fiscales dentro de los countries y su venta directa a los propietarios de los mismos. Vidal Koppmann, Sonia. Ob. Cit.
[64] Dentro de una ordenación del territorio sectorial, debe garantizarse que las intervenciones específicas, sometidas o no a la exigencia de previa planificación o programación, se corresponden efectivamente con la finalidad última de evitar los desequilibrios territoriales y mejorar la calidad de vida de los ciudadanos. Una técnica adecuada a tal objeto pudieran ser las evaluaciones de impacto territorial, concebidas a partir de una ampliación de las existentes y conocidas evaluaciones de impacto ambiental. Fernando López Ramón. Ob. Cit.
[65] Nos encontramos frente al tema de la articulación urbana; es decir, la relación entre estas nuevas formas urbanas y el resto de la ciudad tradicional y entre los habitantes de las urbanizaciones cerradas y el resto de la comunidad. En este punto es preciso intentar definir cuál es la estructura socio-territorial resultante de la yuxtaposición de los procesos de suburbanización antiguos y recientes.
Una cuestión clave consiste en dilucidar si existe conciencia de la necesidad de integrarse por parte de los distintos actores involucrados y de ser así qué tipos de mecanismos han encontrado. Nos planteamos, entonces, si las “cicatrices” de la fragmentación pueden ser sorteadas con nuevas formas de articulación espacial que integren los islotes urbanos. Vidal Koppmann, Sonia. Ob. Cit.
[66] Para la estructuración de un club de campo o de un barrio cerrado, deben contemplarse normas administrativas que pertenecen al derecho público y normas del derecho privado. Tres órdenes normativos confluyen sobre el régimen de estas urbanizaciones: nacional, provincial y municipal.
En este marco corresponde señalar que la utilización de tal o cual encuadramiento, ante la falta de normas de fondo que le sirvan de marco organizativo, depende en mucho de las reglamentaciones locales y de su acierto para canalizar estos fenómenos.
Así, no es igual la situación de la provincia de Buenos Aires, en la que sucesivas normas han permitido la aplicación de la propiedad horizontal, como de la división por parcelamiento o loteos, que la de la provincia de Mendoza, “donde en virtud de una interpretación restringida de la ley 13.512, prácticamente, no se admite la aplicación de esta normativa para los conjuntos inmobiliarios privados”. Lafaille, Héctor. Ob. cit.
[67] Art. 2073.-Concepto. Son conjuntos inmobiliarios los clubes de campo, barrios cerrados o privados, parques industriales, empresariales o náuticos, o cualquier otro emprendimiento urbanístico independientemente del destino de vivienda permanente o temporaria, laboral, comercial o empresarial que tenga, comprendidos asimismo aquellos que contemplan usos mixtos, con arreglo a lo dispuesto en las normas administrativas locales.
Art. 2074.-Características. Son elementos característicos de estas urbanizaciones, los siguientes: cerramiento, partes comunes y privativas, estado de indivisión forzosa y perpetua de las partes, lugares y bienes comunes, reglamento por el que se establecen órganos de funcionamiento, limitaciones y restricciones a los derechos particulares y régimen disciplinario, obligación de contribuir con los gastos y cargas comunes y entidad con personería jurídica que agrupe a los propietarios de las unidades privativas. Las diversas partes, cosas y sectores comunes y privativos, así como las facultades que sobre ellas se tienen, son interdependientes y conforman un todo no escindible.
