Comentarios e interpretaciones al fallo Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires c/Estado Nacional (Poder Ejecutivo Nacional) s/Acción Declarativa de Inconstitucionalidad
Por Héctor Costa
La presente acción que en este fallo nos ocupa fue interpuesta mediante lo establecido por el artículo 322 del CPCCN[1], el cual reza que podrá deducirse la acción que tienda a obtener una sentencia meramente declarativa, para hacer cesar un estado de incertidumbre sobre la existencia, alcance o modalidades de una relación jurídica, siempre que esa falta de certeza pudiera producir un perjuicio o lesión actual al actor y éste no dispusiera de otro medio legal para ponerle término inmediatamente.
Asimismo formula que el Juez resolverá de oficio y como primera providencia si corresponde el trámite pretendido por el actor, teniendo en cuenta la naturaleza de la cuestión y la prueba ofrecida. Conforme a ello, es posible afirmar que la acción declarativa de certeza, por sus especiales características, se traduce como una vía procesal llamativa, pues así vista tiene por objeto prevenir un daño y evitar su concreción. Se ha dicho por la jurisprudencia que, en función de su naturaleza, opera antes de la lesión del derecho invocado.
Conforme lo mencionado, y en consideración al estatus federal que posee la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, la Corte Suprema de Justicia de la Nación cazó el presente reclamo entablado contra el Estado Nacional y procedió a decir los hechos controvertidos en la demanda entablada por CABA.
Entre las partes iniciales, destaca el hecho de que conforme a lo dictaminado por el Procurador de la CSJN se estableció que la norma que atacó la demanda incoada por CABA viola de manera flagrante lo dispuesto por la Constitución Nacional, en cuanto garantiza el respeto de la autonomía de las provincias mientras estas aseguren la educación primaria (art. 5º), al tiempo que garantiza y establece específicamente la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires (art. 129).
Así el artículo 5 de la Constitución Nacional dictamina que cada provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional y que asegure su administración de justicia, su régimen municipal, y la educación primaria.
El sistema de control constitucional vigente en el orden nacional impide que se dicten sentencias que priven de valor erga omnes a las normas impugnadas y obsta a la emisión de pronunciamientos sobre agravios meramente conjeturales e hipotéticos; consecuentemente la acción de mera certeza iniciada sobre la base de un interés sustancial concreto y definido y con efecto limitado a una declaración válida únicamente inter partes constituye causa en los términos de la Ley Fundamental. Así, la acción declarativa reglada en el art. 322 del C.P.C.C.N. se refiere tanto a las relaciones jurídicas de derecho privado como a las de derecho público.
Todo ello en considerando con el hecho de que a partir de la reforma Constituyente del año 1994 CABA ha pasado a ser tenida en cuenta como una provincia más. En conexidad con ello el artículo 129 del mismo cuerpo normativo, la carta magna de la República Argentina establece que la Ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de gobierno autónomo, con facultades propias de legislación y jurisdicción, y su jefe de gobierno será elegido directamente por el pueblo de la ciudad.
Con vistas al artículo anteriormente nombrado todas las hipótesis de igualdad encierran alguna arista de comparación entre dos personas, grupos de personas, situaciones. Dicha comparativa surge del concepto de igualdad donde:
alguien que es tratado en forma diferente que otro quiere ser tratado de la misma manera porque considera que no hay razones para ser tratado en forma diferente;
alguien que es tratado igual que otro considera que debe ser tratado en forma diferente porque hay una circunstancia relevante que justifica un trato diferenciado.
Fue Alberdi[2], quien aún incluso mantuvo una posición ambivalente, sosteniendo en algunas oportunidades la autarquía municipal y en otras ocasiones adoptando la tesis autonomista. Así, sostuvo que los cabildos no estatuyen, no legislan, sino que administra, poniendo en ejecución las leyes y reglamentos que expiden los altos poderes de la provincia, conforme su constitución, enrolándose decididamente por la autarquía municipal. La CABA luego de la reforma de 1994 tiene así una doble naturaleza: mientras constituye una jurisdicción autónoma, al mismo tiempo, resulta ser la capital de la Nación, conviviendo en un mismo lugar dos tipos de autoridades, las locales propias de ese régimen de autonomía y las federales.
Consecuentemente con ello la parte actora del presente pleito, denunció que el decreto cuestionado interviene de forma directa por sobre lo establecido en el artículo 129 de la CN, y que, en su caso, de proceder dicha normativa debiera realizarse mediante la sanción de una ley del Congreso Nacional, ya que este órgano no se encuentra en receso (art. 75, inc. 31, de la Constitución Nacional). La Constitución equiparó expresamente a la Ciudad en aspectos de sustancial relevancia a las provincias. Por ello se ha dicho que la Ciudad de Buenos Aires posee una serie de facultades, poderes y deberes (conf. arts. 44; 54; 75 inc. 2 párr. 3°,5° y 6°; 75 inc. 31; 99 inc. 20; 124; 125 y 129 CN), que la ubican en una situación jurídica muy similar a las provincias. Así, entendiendo que si bien no es una provincia —porque el constituyente lo pudo haber dispuesto así y no lo hizo—, tiene status jurídico análogo al de éstas y se halla en una situación de paridad con las mismas dentro de la estructura federal de la Nación.
Conforme a ello, y en relación a la reforma constitucional de 1994, siguiendo la apreciación de Zbar[3] es dable sostener que los habitantes de la Ciudad no pueden tener menores derechos constitucionales que los de cualquier provincia argentina, y el Estado autónomo no puede relacionarse con la Nación y las restantes provincias en una desventaja que no surja pura y exclusivamente de su carácter de asiento principal de los órganos del Estado federal. Ese ha sido el espíritu de la Convención Constituyente de 1994, consagrando un ente jurídico con límite territorial urbano dotado de facultades especiales, similares a las Provincias.
Así también en el fallo en cuestión, la actora mencionó lo dicho por el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) y el Banco Mundial. UNICEF recientemente sostuvo que los esfuerzos para contener la pandemia obligaron a muchas las escuelas a modificar abruptamente los métodos de aprendizaje a distancia, aún a sabiendas que el colectivo social escolar en la probabilidad no se encontraba preparado para esos cambios repentinos.
De esta manera se debieron implementar una serie de soluciones creativamente pedagógicas y didácticas para permitir que los niños, niñas y adolescentes continuaran aprendiendo en casa. El organismo afirmaría que en una región donde previo al inicio de la pandemia muchos estudiantes no alcanzaban los niveles básicos de competencias en primaria y secundaria, el impacto de las interrupciones escolares en los logros de aprendizaje corre el riesgo de ser severo y duradero. Por su parte UNESCO ha proyectado que más de 3,1 millones de niños, niñas y adolescentes en América Latina y el Caribe podrían no regresar nunca a la escuela debido al COVID-19. A nivel mundial, es probable que esta región sufra el segundo mayor descenso en la matrícula escolar (1,83 por ciento) entre todas las regiones[4].
Es por ello que, primando el derecho a la educación contenido en innumerables convenios internacionales reconocidos constitucionalmente, y, en consonancia con lo referido por UNICEF y UNESCO; en la demanda incoada se afirmó que el colectivo educativo debe de ser lo último en cerrarse. Si bien es posible una continuidad pedagógica por intermedio de las TIC´s no todos los niños, niñas y adolescentes en periodo escolar tienen acceso a las mismas, por lo que de continuar con dichas restricciones el gravamen será irreparable.
Seguidamente la actora prosiguió con los puntos que suponen en principio una flagrante inconstitucionalidad, denunciando que el DNU en cuestión resultaba ser palmariamente contraria al principio de razonabilidad (art. 28 de la Constitución Nacional). El artículo 28 de la Constitución Nacional establece que, además de mecanismos formales para controlar el ejercicio del poder, es necesario un control del contenido sustantivo de las normas. Así, los principios, garantías y derechos reconocidos en los anteriores artículos no podrán ser alterados por las leyes que reglamenten su ejercicio.
En virtud a otras prerrogativas contenidas en la Constitución Nacional, se reconoce:
a) el debido proceso adjetivo que hace a la faz procesal y constituye un conjunto de reglas y procedimientos tradicionales que el legislador y los jueces deben de observar en cumplimiento de las normas que condicionan la actividad de esos órganos
b) el debido proceso sustantivo que hace al contenido de fondo de las normas, por lo cual sostendría que el Estado Nacional mediante el DNU en cuestión estaría ejerciendo una abrogación excesiva derecho
A punto seguido se discute la competencia según los arts. 116 y 117 de la Constitución Nacional, recordando que CABA posee desde el año 1994 la misma envergadura política constitucional que el resto de las provincias de esta nación. Ya ha dicho esta misma corte que esta jurisdicción procede tan sólo cuando la acción entablada se basa directa y exclusivamente en prescripciones constitucionales de carácter nacional, ley del congreso o tratados, de tal suerte que la cuestión federal sea predominante en la causa.
Al ser el federalismo un sistema cultural de convivencia, cuyas partes integrantes no actúan aisladamente, sino que lo hacen en orden a una finalidad que explica su existencia y funcionamiento, el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas debe ser ponderado como una interacción articulada. El federalismo es una entidad compuesta por los elementos federados, de donde se desprenden dos ideas:
a) La idea de centralizar facultades y funciones de gobierno, aceptando los estados federados la limitación de sus propias soberanías
b) La descentralización y provincialización del poder político, económico y administrativo desde el gobierno central hacia las provincias. Resulta ser este último punto el que deviene en la Constitución Nacional, y así ha sucedido luego de la reforma de 1994 en lo que respecta a las características políticas de CABA.
En el fallo en cuestión se refieren a los conceptos de lealtad federal o buena fe federal. Dicho concepto tiene sus inicios en Alemania, desarrollado principalmente por el Tribunal Constitucional Federal de aquel país, no encontrándose escrito en su Constitución, pero entendiéndose a partir de 1952, que deriva del “principio federal” que recoge el art. 20 de la Constitución Alemana[5]. Su sentido primero propugna que la Federación y los Länder (Estados miembros) no solo deben cumplir sus obligaciones constitucionales sino que deben hacerlo teniendo en cuenta el efecto de sus decisiones sobre los demás y también manteniendo en sus relaciones una actitud amistosa que sea favorable a los intereses de los Estados miembros y de la propia Federación. Tomando entonces este principio, implica asumir una conducta federal leal que tome en consideración los intereses del conjunto federativo, para alcanzar cooperativamente la funcionalidad de la estructura federal “in totum”.
A continuación, el Procurador refirió que la CSJN ha dicho que el sistema federal argentino se compone con sujetos jurídicos “necesarios” o “inexorables”, sosteniendo Hernández Marín que son sujetos jurídicos los sujetos de alguna regla jurídica, individuos cuya conducta es regulada por alguna regla jurídica. Así también ha dicho que todos los sujetos jurídicos pertenecen a alguna categoría básica (y algunos, además, a alguna categoría no básica).
Por otra parte, todos los que pertenecen a alguna categoría básica son sujetos jurídicos. Es por ello que para que se produzca la armonía estatal tanto CABA como el resto de las provincias y a partir de la reforma de 1994, son sujetos necesarios no eliminables para el desenvolvimiento del estado nacional. La República Argentina adoptó la forma federal de gobierno, por medio de la cual las provincias conservaron su soberanía y delegaron en la Nación únicamente ciertas materias específicamente enumeradas.
Gondra explica que tanto la jurisprudencia de los Estados Unidos como la de nuestra Corte Suprema han coincidido en establecer que el Congreso puede restringir o prescribir excepciones al fuero federal, sustrayendo de su conocimiento algunos casos para atribuirlos al fuero ordinario o provincial. Se ha entendido que esta facultad emana de su atribución general de reglamentar el ejercicio de los derechos constitucionales, y de la especial de establecer los tribunales inferiores a la Corte Suprema.
En la Argentina, la posibilidad del control de constitucionalidad está fundada en el artículo 31 CN, que consagra el principio de supremacía constitucional; y en el artículo 116 CN, que determina la competencia de la Corte Suprema y de los tribunales inferiores de la Nación para entender en todas las causas sobre puntos regidos por la Constitución. Entre otras características, el control constitucional:
a) debe desarrollarse dentro de un caso o controversia judicial, lo que excluye el control genérico o abstracto y la acción popular.
b) no procede en casos abstractos, ni en forma preventiva o consultiva.
c) la declaración de la inconstitucionalidad de una norma solo puede darse en el curso de un procedimiento litigioso, es decir, en una controversia entre partes con intereses jurídicos contrapuestos.
En consideración con las potestades políticas sobre la educación, es fundamental recordar que el sistema educativo de la República Argentina también es federal y puede ser regulado por el Estado Nacional como por las provincias. La institución educativa es la mediadora entre la cultura y los sujetos de formación y docentes. La escuela es hoy un enriquecimiento cultural, permite la ampliación de conocimientos como también la prosecución de la razonabilidad, criticidad y reflexión de los alumnos. La escuela es productora de valores culturales como así también iniciadora de la identidad colectiva la cual se da mediante la comunicación. Desde los inicios el estado ha poseído la monopolización de la transmisión cultual, su consolidación y la asimilación de patrones culturales.
Hoy las escuelas son el mundo de lo diverso, lo que no implica enseñar a todos lo mismo, puesto que las barreras de aprendizaje continuarían existiendo e incluso reforzándose. Las aulas deben ser flexibles no solamente para el tiempo de enseñanza sino también para los propios alumnos, diversificar canales de comunicación, objetivos de enseñanza y aprendizaje y los contenidos curriculares. Para ello es necesario el compromiso de toda la esfera educativa, con conciencia de cambio e ideales de una escuela para todos.
Pues entonces, diremos que las aulas no son homogéneas, sino que son heterogéneas porque todos los alumnos son diferentes entre sí, por ello es necesario tener en cuenta los espacios en el entorno educativo, la organización del trabajo en el aula y las consignas de trabajo. La escuela es un todo de aprendizaje continuo: en todos los espacios se aprende y en todos los espacios se crean redes sociales, comunicativas y afectivas. Las prácticas continuas de los ideales de diversidad e inclusión son el pilar necesario, para que la escuela para todos deje de ser únicamente un discurso político utópico para pasar a ser una verdadera realidad.
En lo que respecta a la emergencia sanitaria, dicha situación de fuerza mayor antes mencionada no resulta ser una realidad de permisos excesivos políticos normativos, y que la mera invocación de la salud no es justificación suficiente para proclamar la validez de una probable subrogación de derechos que no son propios. A ello adhirió que la concepción del Área Metropolitana de Buenos Aires, AMBA, no tiene la virtualidad de alterar las potestades constitucionales reconocidas a los diversos componentes del Estado Federal que formen parte de tales áreas. es un anillo sucesivo
El AMBA está dividida en cordones, los cuales reflejan una continuidad geográfica el primer cordón es el anillo más próximo a la CABA; el segundo cordón es un anillo sucesivo más alejado; y el tercer cordón es el más distante a la ciudad de Buenos Aires. Desde la dimensión territorial, el AMBA es una unidad ecosistémica, un territorio común integrado por una comunidad y su ambiente (tierra, agua y aire) que funciona como un sistema, un todo integrado por partes que se interrelacionan. Diversas fuentes han definido el AMBA en tanto al área que integra la política de subsidio al transporte, destacándose un AMBA para la empresa estatal de agua y saneamiento como horizonte de universalización del servicio y un AMBA que por mandato provincial organiza logísticamente el traslado de la basura fuera de la jurisdicción municipal para su tratamiento final. Incluso fuente del presente pleito fue la definición que le otorgó el último DNU en discusión puesto que sería un sinónimo de corredor sanitario en emergencia epidemiológica.
Conforme a todo ello, la CSJN determinó que no resulta ser una región conforme a los extremos establecidos por el artículo 124 de la CN, el cual dispone en su parte pertinente que, las provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines.
Prosigue la jurisprudencia analizada recordando lo ya dicho por la CSJN, la que se encuentra obligada a velar porque se respete el sistema institucional de división de poderes que establece la Constitución (art. 1°), tanto en su aspecto material en el marco del sistema republicano de gobierno (ramas legislativa, ejecutiva y judicial), como en su dimensión territorial propio del sistema federal argentino (en el que se articulan de manera coordinada las potestades del Estado Nacional, provincias, Ciudad Autónoma de Buenos Aires y municipios).
Para finalizar se refiere a lo sostenido por el Juez Rosenkrantz, quien en sus primeras palabras sostuvo que conforme lo demandado por la actora, el Estado Nacional se estaría subrogando funciones con características de una posible virtual intervención federal en su territorio al regular cuestiones eminentemente locales, como lo son las materias de salud y educación.
Los problemas que se advierten en torno a la intervención federal surgen ante la falta de precisión con los que cuentan el instituto. El sistema jurídico operativo vigente de la República Argentina no cuenta con un cuerpo legislativo que regule los diferentes elementos que se desprenden de la estructura de la medida intervención federal. Además de tampoco tener una ley reglamentaria del instituto en donde se delimite su alcance, sin por ello perder la intervención el carácter o esencia de ser una medida política y de uso restringido.
Se debe poner en hincapié, como lo ha hecho el fallo resolutorio de la CSJN que la intervención federal es aquel instrumento extraordinario y de emergencia previsto en el artículo 6° del texto de la Constitución Nacional, en virtud del cual el Estado Federal, por intermedio de su gobierno y con el fin de restablecer el orden institucional quebrantado, queda expresamente facultado para suspender, excepcional y transitoriamente, la autonomía de la que gozan los estados miembros provincias. Para que un «conflicto de poderes» justifique la atención e intervención del Gobierno Federal es necesario que el mismo no encuentre posibilidad de solución dentro del libre juego de las instituciones locales.
Si bien es posible reconocer que la reglamentación no es condición suficiente para asegurar la efectiva vigencia del sistema federal, es considerable sopesar que la existencia en el sistema jurídico operativo vigente de una ley marco y genérica del instituto podría contribuir a lograrlo.
Son numerosos los proyectos de ley que no tuvieron éxito en la tratativa del Congreso, y ello sucede, en la mayoría de los casos, por el temor a que con su reglamentación la intervención federal pierda su carácter de acto político. Es por ello que aún al día de hoy es la CSJN la que debe de dirimir cuando un acto gubernamental queda sujeto o no a los extremos constitucionales o bien, fuerza los preceptos y se dirige más allá de necesariamente urgente.
Notas
[1] http://servicios .infoleg.gob.ar/i nfolegInternet/a nexos/15000-1 9999/1654 7/texact.htm
[2] Alberdi, Juan Bautista, Organización De La Confederación Argentina, Buenos Aires, La Cultura Argentina, 1915
[3] Zbar, Agustín comentario sobre el art. 129 de la Constitución Nacional en “Constitución Comentada Tomo IV” Ed. Hammurabi, obra colectiva coordinada por Daniel Sabsay y Pablo Manili (2010)
[4] https://es.une sco.org/covid 19/globaleducationcoal ition
[5] https://www.btg-bes tellservice.de/ pdf/802060 00.pdf
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