Conflictos en la integración de los miembros del Consejo de la Magistratura del Poder Judicial de la Nación
Matías N. Tonon [1]
“Dadme buenos jueces y haré la mejor de la Justicia, aún con las peores leyes”. [2]
“La independencia no es el privilegio de una casta, sino la garantía del justiciable”. [3]
“El Estado de derecho y el imperio de la ley son esenciales para el logro de una Nación con instituciones maduras, y no es posible que bajo la invocación de la defensa de la voluntad popular, pueda propugnarse el desconocimiento del orden jurídico, puesto que nada contraria más los intereses del pueblo que la propia transgresión constitucional”. [4]
“La independencia judicial no se refiere a las influencias externas en los casos concretos, sino a otra variante más peligrosa. La entrega en bloque de la libertad de decisión: el pacto por el que el juez entrega su conciencia a Mefistófeles y de él va a depender para siempre. No se vende un voto, sino el alma entera. No se entrega una sentencia sino una conciencia”. [5]
Introducción [arriba]
Magistratura es un término con origen en el latín magistratus.[6] Se trata del oficio de magistrado y del tiempo que dura su cargo.
La designación y remoción histórica de los magistrados desde la Constitución Nacional 1853/60 hasta la reforma constitucional de 1994 tuvo como fuente de inspiración la Constitución de los Estados Unidos de América y, en menor medida, la Carta Constitucional Federativa de Suiza.
Durante este lapso, la forma de selección, el nombramiento y hasta su remoción tuvieron un contenido netamente político. Cabe recordar que los jueces eran electos a discrecionalidad por el Presidente de la República con el acuerdo de una mayoría de la H. Cámara de Senadores.
No existía en aquel entonces ningún tipo de control sobre la capacidad e idoneidad moral y jurídica de los candidatos a la magistratura.
Similar circunstancia sucedía con la remoción de magistrados, al punto tal que en muchos casos estos podían ser víctima de presiones por investigaciones a cargo de órganos netamente políticos; no obstante, las mayorías y requisitos necesarios para dar vía libre a la remoción a través del denominado juicio político, donde la H. C. de Diputados hacía las veces de órgano acusatorio ante la H. C. de Senadores quien revestía la calidad de juez.
Es así que podría afirmarse que los magistrados eran elegidos de manera indirecta por el pueblo, provenían del sufragio indirecto de segundo grado, pues su nominación surgía de aquellos a los que el pueblo había votado. De la misma manera, la remoción de los jueces derivaba de la soberanía popular.
En este contexto, la reforma constitucional de 1994 dio paso a una nueva institución que sería la encargada de la designación y remoción de los magistrados de la Nación.[7]
El art. en mención dio los cimientos para la formación del nuevo órgano constitucional dejando la distribución de funciones y la composición a merced de la oportuna ley nacional a dictarse -dentro de los trescientos sesenta días de aprobada la reforma- por intermedio del Poder Legislativo de la Nación.
Más allá de la delegación que nuestra Carta Magna realizó hacia una ley dictada por el Congreso, fijó los parámetros básicos de regulación de este nuevo órgano integrante del Poder Judicial. En ese sentido, dispuso que esté integrado de manera tal que se encuentren equilibrados los diferentes estamentos que lo componen.
Sin dudas que este es el tema central del presente trabajo de investigación, el intentar determinar si efectivamente y a través de las diferentes normas que regularon el instituto, se ha procurado mantener el equilibrio entre las distintas esferas que han de conformarlo.
¿Qué ha entendido el constituyente por equilibrio en su composición? ¿Igual cantidad de miembros por cada estamento que se representa o, por el contrario, diferencias, pero siempre teniendo en cuenta la proporcionalidad de fuerzas?
¿Se trata de un órgano con fines netamente técnicos o por el contrario debe ser un órgano que responda a intereses políticos?
Dentro de los parámetros fijados por la Carta Magna, ¿es posible lograr una mayor amplitud de voces y opiniones que puedan integrar el órgano?
En base a la respuesta que se brinde a estos interrogantes, puede llegarse a razonamientos prácticos vinculados a si el legislador al momento de regular el órgano ha cumplido con la voluntad constitucional en cuanto a su integración, al cumplimiento de sus fines y, sobre todo, a si estamos en presencia de un instituto con fines técnicos o si por el contrario responderá a los intereses políticos del poder de turno.
En pocas palabras, si la forma de integración garantiza la aplicación de los principios republicanos de gobierno y en particular si cumple con las bases democráticas de composición.
El Consejo de la Magistratura en la Constitución Nacional [arriba]
Su inclusión en la reforma de 1994
El principal motivo que conllevó a la inclusión de este instituto fue el cuestionamiento social sobre la manera en que los magistrados eran designados.
La elección discrecional efectuada por el Poder Ejecutivo Nacional y su singular trámite de aprobación ante el Honorable Senado de la Nación, sumado al colapso judicial de aquel entonces terminó en una pérdida de confianza de la comunidad en el servicio de justicia.
La necesidad de sanear estas circunstancias y lograr un método de elección y remoción de magistrados evitando disputas político-partidarias eran buenas razones para establecer el organismo.[8]
Bajo esos parámetros y las negociaciones políticas existentes para el año 1993, que ya corrían la voz sobre una inminente necesidad de reformar la Constitución Nacional, la posibilidad de incorporar este instituto entre los puntos a modificar no generó mayores inconvenientes.
Así, con el consenso político consumado y plasmado en lo que se conoció como Pacto de Olivos[9] y Pacto de la Rosada[10], la sanción de la ley que declaraba la necesidad de reforma parcial de la constitución no se hizo esperar. Dicha norma, promulgada bajo el N° 24.309, establecía un Núcleo de Coincidencias Básicas que comprendía diversos temas a incorporar en la Constitución Nacional.
El núcleo de coincidencias básicas contenía justamente la creación del Consejo de la Magistratura y un nuevo procedimiento de selección y remoción de magistrados.
De esta forma, el Congreso de la Nación habilitó a que el Poder Constituyente consagrara, con rango constitucional, este instituto.
En palabras del maestro Bossert, la reforma de 1994 creó el Consejo de la Magistratura “…cuya razón de ser es separar de la política la designación y remoción de los jueces, acto que, en el sistema anterior, estaban en manos del Presidente y del Congreso de la Nación”.[11]
En este sentido, se consensuó que la estructura y el funcionamiento del Consejo estarían regulados por medio de una ley especial, que debía ser aprobada por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada cámara; no obstante, algunos lineamientos fueron fijados por la ley de reforma. Ahora bien, no solo se acordó que este Instituto debería dedicarse a la selección y remoción de magistrados inferiores, sino que también se estableció que sería el órgano encargado de la administración de los recursos y ejecución del presupuesto del Poder Judicial de la Nación y tendría a su cargo también dictar los reglamentos internos.
Pero así como se fijaron los lineamientos generales, la ley de reforma constitucional no precisó con exactitud el número de integrantes, sino que se limitó a indicar la necesidad de contar con una integración plural, dándole participación a cuatro sectores o estamentos:
(a) Representantes de los órganos políticos resultantes de elección popular.
(b) Representantes de los jueces de todas las instancias.
(c) Representantes de los abogados de la matrícula federal.
(d) Personas del ámbito académico y científico.
En los debates parlamentarios de la Ley N° 24.309, no hubo mayor intercambio de opiniones sobre este punto en atención que la creación del Consejo de la Magistratura, al estar incluida dentro del Núcleo de Coincidencias Básicas, debía votarse en conjunto y sin modificaciones.
No obstante, algunos comentarios se realizaron vinculados con el Instituto y su composición.
En tal sentido, el diputado Leconte en su exposición expresó que era “…harto peligroso porque estará integrado por jueces, abogados, representantes del Parlamento -resultantes de la elección popular- y también por otras personalidades del ámbito académico y científico (…) porque este organismo de integración periódica estará sujeto a presiones sectoriales y no tendrá la garantía de los otros poderes del Estado”.[12]
En términos similares, el diputado Garay cuestionó la integración indicando que: “…se sabe que algunos de sus miembros serán legisladores, jueces o abogados, pero se desconoce absolutamente quienes serán las otras personalidades”.[13]
Vale indicar entonces que si bien no fue materia de una ferviente discusión[14], existían ya voces que ponían de resalto diferentes interpretaciones sobre cómo sería la composición del Consejo de la Magistratura. Mientras algunos entendían que la representación de los órganos políticos se limitaba a representantes del Poder Legislativo, otros en cambio, hacían hincapié en representación política en general.[15]
Sancionada y promulgada la ley de reforma constitucional, la Convención Nacional Constituyente entró en funciones en el año 1994 y generó un encendido debate sobre este organismo.
Se volvió a poner de manifiesto la necesidad de avanzar en la sanción del Instituto a fin de recuperar valores esenciales como la independencia, la transparencia y la eficiencia en la administración de justicia.
Eso fue puesto de relieve por el convencional Paixao, al señalar que: “…el órgano central de esta reforma es el Consejo de la Magistratura, cuyas funciones van desde una intervención sustancial en el proceso de nombramiento de los jueces hasta la apertura del procedimiento de remoción de estos y la acusación ante el Jurado de Enjuiciamiento… la sociedad argentina apetece mayor transparencia en el nombramiento de sus jueces, mayor eficacia en la remoción de magistrados respecto de los cuales se acrediten actos de inconducta y mayor confiabilidad en la administración de la cosa judicial mientras los jueces desempeñan su función específica, que es la de resolver casos contenciosos. A estos objetivos apunta la importante reforma judicial”.[16]
En similares términos, el convencional Cornet expresó que “…tenemos la ocasión de brindar a los argentinos un organismo que sustraiga la designación de jueces del amiguismo con el gobernante, dando la posibilidad de que los magistrados sean nombrados a través de concursos de oposición y antecedentes, sin considerar sus compromisos con el mandón de turno; hombres independientes, con criterio judicial propio, objetivo y libre”.[17]
Era necesario entonces reafirmar aquellos valores republicanos y democráticos -a veces un poco olvidados, otras maltratados- y que serían esenciales para un Poder Judicial transparente y confiable.
Esta premisa era compartida por todos los convencionales, aún por quienes, miraban con recelo algunas reformas constitucionales. En esa posición, encontrábamos al entonces convencional De la Rúa, quien aun teniendo disidencias, expresaba que: “…el espíritu de la reforma ha apuntado a mejorar el sistema judicial argentino, especialmente en orden a la transparencia en la integración de los planteles judiciales y a la mayor agilidad o eficiencia en el manejo administrativo de los recursos del Poder Judicial”.[18]
La idea fue clara, el Consejo de la Magistratura debía ser un órgano de rango constitucional que lograse consolidar los valores esenciales de la reforma judicial y por ello la necesidad de su inclusión.
El texto constitucional
Precedido de un largo debate por parte de la Convención reformadora, el Consejo de la Magistratura fue incorporado en el texto constitucional y, como consecuencia de ello, en el sistema judicial argentino.
En especial, el joven instituto fue regulado en el art. 114 de nuestra Carta Magna.
En su 1° párr., se estableció la competencia que tendría asignada y la necesidad de sancionar una ley especial[19] para su regulación.
En relación a la competencia, pueden distinguirse tres facultades vinculadas con la formación de cuadros judiciales[20] y otra vinculada a la administración de los recursos económicos.
Dentro de la primera categoría, encontramos la facultad seleccionar magistrados, ejercer el poder disciplinario y la facultad de dictar los reglamentos vinculados a la organización judicial.
La facultad de seleccionar magistrados implica la realización de los concursos públicos para cubrir los cargos de jueces de las instancias inferiores a la Corte Suprema de Justicia de la Nación y formular las ternas vinculantes para proponer el nombramiento.
En lo que respecta al poder reglamentario, la doctrina coincide en indicar que se refiere regular la organización judicial, asegurar la independencia judicial y lograr la eficaz prestación del servicio de justicia.
En tanto que el poder disciplinario se encuentra vinculado con la facultad de sancionar y/o promover el enjuiciamiento político de los jueces de instancias inferiores a la Corte.
Por último, nos encontramos con la facultad de administración que se traduce en el poder de gestionar los recursos económicos y ejecutar el presupuesto que la ley respectiva dedica al poder judicial.
En el segundo apartado del art., se establecen los lineamientos generales de su composición y que debían ser tenidos en cuenta por el Congreso al momento de dictar la ley especial que regulara el órgano.
Allí, encontramos que el desempeño de sus miembros será temporario en atención que hace referencia a integración periódica, dejando la determinación de los plazos a la ley especial.
Por otro lado, estipula que se procure un equilibrio entre los diferentes estamentos que han de integrarlo: representantes de los órganos políticos resultantes de elección popular, de los jueces federales de todas las instancias y de los abogados de la matrícula federal. Luego, agrega que también deberá integrarse con personas del ámbito académico y científico.
Finaliza indicando que el número de integrantes y la forma de elección debe surgir la ley especial.
Si bien allí concluye el texto constitucional que regula al Consejo de la Magistratura, podemos afirmar que es el punto de partida sobre divergentes interpretaciones respecto de la composición y del equilibrio en la integración del órgano.
Estructura y composición del Consejo de la Magistratura [arriba]
Como dijimos, la estructura básica del instituto está delineada en términos generales en el art. 114 de nuestra Constitución Nacional, pero no se precisó el número de integrantes, que quedó delegado para la sanción de una ley especial que requería una mayoría especial.
La Carta Magna no brinda una pauta específica sobre la composición, por el contrario, solo se refirió a indicar la necesidad de una integración plural de diferentes estamentos.
Ya en esos momentos cobraba vital importancia cómo sería la composición delimitada por aquel proyecto que lograra alcanzar las mayorías calificadas y se convirtiera en la ley que reglamentaría al Consejo de la Magistratura.
Así lo sentía parte de la doctrina constitucionalista al expresar que: “…se nos hace de mucha trascendencia la forma como la ley prevea la designación de los integrantes del Consejo y, dentro de este punto, el órgano al que se le confiera competencia. Es verdad que la Constitución no proporciona orientación indicativa alguna y, por eso mismo, la discrecionalidad del eventual designante habrá de ser acotada con rigor y razonabilidad por la ley. Lo que en el art. 114 ha quedado en silencio obliga a que la ley reglamentaria le confiera una debida cobertura”.[21]
Sin dudas que la necesidad de fijar el número de integrantes resultaba fundamental para la toma de decisiones por parte del Cuerpo, razón más que suficiente como para que los intereses políticos partidarios hagan jugar sus propias exigencias a la hora de imponer el número definitivo.
Justamente, los obstáculos políticos fueron los que demoraron la sanción de la primera ley reglamentaria a punto tal que transcurrieron 3 años desde la reforma constitucional.
Cada Cámara legislativa tenía su propio proyecto y, a su vez, cada bloque partidario sus propias críticas y enmiendas. Ello hacía muy dificultoso el consenso y generó el vencimiento de los plazos fijados por la disposición transitoria de la Carta Magna reformada[22], provocando la imposibilidad de que si se producía una vacante en un juzgado no podría ser cubierta bajo ninguna circunstancia.
A veces, los tiempos de la política van a contramano de aquellos perseguidos por las sociedades y, por esa razón, el consenso recién floreció largo tiempo después, cuando diversos bloques tanto de la Cámara de Senadores como de Diputados lograron un acuerdo político con el fin de superar el estado de paralización que padecían los proyectos parlamentarios.
De esa manera, se decidió aprobar dos leyes: una denominada “principal” y otra “correctiva”. En la principal, se reglamentó detenidamente aquello concerniente a la integración y funcionamiento del Consejo de la Magistratura, mientras que en la segunda se introdujeron modificaciones a la principal.
¿Cuál fue el motivo en sancionar dos leyes con escasa diferencia de días?
Lo explica muy bien Carlos Edwards al decir que: “…(e)l sentido del dictado de estas dos leyes … fue evitar que el proyecto que originariamente había sido aprobado en Senadores y modificado posteriormente por Diputados, volviera a la Cámara de origen, quien debía analizar las reformas introducidas y mantenerlas o no, con la consiguiente pérdida de tiempo que ese trámite parlamentario imponía, con el agravante de que ya había vencido holgadamente el plazo que determinaba la disposición transitoria de la Constitución reformada”.[23]
Pues bien, antes de ingresar en el análisis de las leyes reguladoras, veamos que opiniones existían sobre la composición del órgano constitucional durante los debates de la Convención Nacional Constituyente.
Antecedentes
1. Convención Nacional Constituyente
Como se manifestó en los párrafos precedentes, la manera en que debía integrarse el Consejo de la Magistratura comenzó a discutirse desde la sanción de la Ley N° 24.309, que declaraba la necesidad de reformar la constitución.
Reunida en la Ciudad de Santa Fe, la Convención Nacional Constituyente nos permitió vislumbrar la diversidad de criterios a la hora de intentar fijar el número de integrantes del Consejo, como así también sobre la interpretación del denominado equilibrio.
En su exposición, el constituyente Paixao explicó que, respecto de la integración, se buscó procurar un modelo de equilibrio que garantice la transparencia en el cumplimiento de las atribuciones concedidas al órgano y a la vez que exista pluralidad en su estructura. Para seguidamente agregar que era necesario un modelo intermedio en el que los “poderes democráticos retengan una importante injerencia en el proceso de designación de los jueces, pero que en el que simultáneamente por participación de los propios jueces en el gobierno de la magistratura y por participación de estamentos vinculados con la actividad forense u otras personas el sistema judicial esté gobernado con pluralismo aunque sin transferir a quienes no tienen la representación popular la totalidad de los poderes propios distintos de los que le son específicamente propios del sistema judicial...”.[24]
El convencional por la Unión Cívica Radical exponía, de esta manera, una postura firme vinculada con la necesidad que este órgano constitucional, más allá de formar parte del Poder Judicial, tenga estructura de neto corte político.
Ello conllevó que otras voces confrontaran esta postura exponiendo que si bien la integración del Consejo de la Magistratura sería híbrida, esta se encontraría politizada y se animaban a indicar que el principal motivo de ello sería la existencia de una mayoría de representantes de sectores políticos.[25]
Ahí, ya encontrábamos un primer punto de conflictividad, la integración con representantes de los órganos políticos y dos posturas antagónicas: quienes consideraban que su inclusión provocaba un debilitamiento en la independencia del Poder Judicial[26] -máxime si en su integración reflejara la inclusión de representantes de los órganos con funciones políticas-. Y por otro lado, quienes sostenían que el organismo que se encargaría de la selección de magistrados debía contar con representantes políticos, pues eran quienes ostentan la representación popular manteniendo así la idea que los jueces eran elegidos indirectamente por el pueblo.[27]
El otro conflicto latente fue aquel vinculado con la cantidad de integrantes, ya que en el Núcleo de Coincidencias Básicas no se encontraba determinado.
El informe de mayoría sostuvo que la falta de fijación del número de integrantes se encontraba fundado en lo que fue la experiencia española, que poco tiempo atrás había tenido que dictar una ley para modificar totalmente la integración de su Consejo. Ello sumado a que en nuestro sistema, este órgano, además se tratarse de una innovación, integraría la Carta Magna, incluir allí el número de integrantes podría dificultar la posibilidad de enmendar en un futuro su composición para un mejor desarrollo de sus funciones.[28]
Así lo indicaba el convencional De la Rúa: “…ha sido diseñada en líneas generales porque se entiende que la ley deberá ir regulando su integración sobre la base de la experiencia que ahora no tenemos, aunque la reforma fija pautas de equilibrio… Por otra parte, también está resguardada la cuestión por la integración proporcionada que tiene el Consejo de la Magistratura. Este no será un órgano inventado por el legislador sino que tendrá que respetar las proporciones establecidas en la futura Constitución”.[29]
En la posición antagónica, se contrarrestaba expresando que: “…una cosa es reglamentar una institución como el Consejo de la Magistratura, lo que le corresponde a una ley orgánica, es decir, una norma sumamente detallada; y otra muy distinta, estructurarla. Cuando la Constitución crea una institución debe estructurarla. Estructurar el Consejo de la Magistratura, decir en qué proporción lo integran cada uno de los estamentos y cómo se eligen sus integrantes no demanda más que tres renglones en la Constitución. De ese modo, no se hace de la Constitución una constitución reglamentarista. Pero no estructurarlo implica omitir la función constitucional de poner límites al ejercicio de los respectivos poderes”.[30]
Finalmente, pero también vinculado con la integración, algunas voces se alzaron en relación con la manera de equilibrar a los diferentes sectores que conformarían el nuevo órgano constitucional como también respecto cuáles debían ser los sectores a representar.
Podemos afirmar que prácticamente hubo unanimidad de criterio respecto a cuales serían aquellos estamentos que debían integrar el Consejo de la Magistratura.
María del Carmen Falbo, convencional por el Partido Justicialista, expresaba en ese entonces que rogaba que: “…los legisladores sean fiel reflejo de este espíritu que lleva el artículo, el instituto, la Constitución, y que se basen en un verdadero equilibrio cuanto tengan que plasmarlo en una ley. Espero que allí se encuentren representados en forma equilibrada el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo, los abogados, a través de sus instituciones colegiadas y de los matriculados en las Cámara Federales en el interior del país. Porque los colegios somos también un poco los salvaguardas del Poder Judicial; somos miembros de ese Poder Judicial; y que además estén las mejores personas pertenecientes a las academias de derecho, que el término personalidades sea realmente aplicado”.[31]
Con una exposición un poco más precisa, en el informe “Artículo 99 bis de la Constitución Nacional-Núcleo de Coincidencias Básicas-Punto H”, que fuera insertado en el diario de sesiones por pedido de su autor, el convencional Miguel Angel Ortiz Pellegrini, se indicó que sobre la integración del Consejo se hicieron infinidad de diseños y composiciones, pero que había total acuerdo en que debía ser renovado periódicamente. Asimismo, el autor explicaba la manera de integrar cada uno de los estamentos comenzando con la representación de los órganos políticos resultantes de la elección popular, sobre el cual expresaba que: “…pueden integrarlo ´representantes´ del Poder Legislativo y Ejecutivo. Estuvo en la intención de todos que cuando se refiere al Poder Legislativo solo incluye 'representantes' de la Cámara de Diputados de la Nación, porque el H. Senado ya participaba en el art. 86 inc. 5 CN, con su acuerdo para el nombramiento de los magistrados. Y digo 'representantes' porque puede ser un Diputado o no, podría ser una persona ajena al cuerpo según lo decida la misma Cámara; la razón es el trabajo de tiempo completo que este instituto trae aparejado, el cumplimiento eficaz de la función prácticamente sustrae al Diputado de su tarea legislativa, llevándola a una extraña, para la cual no fue votado por el pueblo. Esa es la explicación de por qué en esta norma se habla de 'representación de los órganos políticos' a diferencia del art. 99 ter CN (integración del jurado de enjuiciamiento) donde expresamente mencionamos a los 'legisladores'. No habíamos pensado integrarlo con 'representación' del Poder Ejecutivo, dada su participación en el art. 86 inc. 5 CN y su desvinculación en las otras funciones previstas en el art. 99 bis de la CN; en ellas nada tiene que hacer el Poder Ejecutivo; un correcto funcionamiento de la división de poderes lo hace extraño a las mismas”.[32]
El informe continuaba haciendo referencia a los estamentos de jueces y abogados sobre los cuales no existía disparidad de criterios, y finalizaba haciendo mención al estamento científico y académico. En particular, el convencional expresaba que se refería a profesores de derecho[33] de las universidades del país y que para su elección era conveniente que fueran elegidos por los señores Rectores de las Universidades.[34]
Había consenso que el Consejo debía estar integrado de manera plural y que estén representados todos los sectores relacionados con el sistema judicial.
El punto de inflexión era, hasta ese momento, la composición del estamento político.
Vimos cómo, para algunos convencionales, el estamento político debía estar integrado únicamente por representantes o legisladores de la Cámara de Diputados, excluyendo así al H. Senado de la Nación y al Poder Ejecutivo bajo el argumento que dichos órganos intervienen en una etapa posterior en el nombramiento de magistrados: el Poder Ejecutivo con su facultad discrecional de proponer al candidato de la terna y el H. Senado de la Nación brindando el acuerdo para su nombramiento.
En ese sentido, el convencional por Santa Fe, Guillermo Estévez Boero, del partido socialista, se animó a dar una nueva integración compuesta por veinte miembros -diez jueces, cinco representantes del Poder Legislativo, tres abogados y dos académicos, profesores ordinarios de universidad nacional-.[35]
Ahora bien, más allá de esta dicotomía entre la inclusión o no de representantes del H. Senado de la Nación y del Poder Ejecutivo Nacional, había consenso en que el poder político debía formar parte del nuevo órgano constitucional, pues en un Estado democrático deben estar representados aquellos que tengan una vinculación, directa o indirecta, con la administración del servicio de justicia. Así lo entendía también la doctrina al expresar que: “los Consejos de la Magistratura deben responder en su integración a un razonable equilibrio de los sectores representativos, de modo que se asegure la mayor proximidad al régimen democrático de gobierno”.[36]
Por último, pero no por eso un punto menor, respecto del equilibrio y su significado o connotación, no se encontraron muchas voces que se expresen sobre dicho punto. Creemos que ello fue así en atención a que centraron las discusiones en temas más genéricos, quizás con la idea de que los legisladores, al momento de sancionar la ley especial, debatan abiertamente sobre otros puntos más específicos. Aunque también es público y notorio que los partidos políticos pactantes de la reforma fueron reacios a la posibilidad de modificar aquellos puntos que integraban el Núcleo de Coincidencias Básicas.
Sin embargo, hubo un convencional que puso acento sobre la definición del concepto equilibrio y cómo aquel incidía sobre la integración del Consejo de la Magistratura, dando así una importante visión sobre qué podía entenderse por equilibrar la integración.
El convencional por Santa Fe, Iván José Cullen, expresaba: “¿cómo está integrado el consejo en el proyecto? Fíjense que está integrado con la representación que procure el equilibrio, primer gran error, no está la integración en la Constitución, pero da normas, da pautas. Dice 'debe procurar el equilibrio'. Y si hablamos de equilibrio estamos hablando de una composición igualitaria en cantidad de integrantes entre la representación de órganos políticos resultantes de la elección popular. ¿Quiénes son? Va a haber en ese Consejo de la Magistratura un representante del presidente de la República. Esta reforma que era para atenuar el sistema presidencialista, para afianzar el Poder Judicial, ese Consejo de la Magistratura, va a estar integrado por representantes del Poder Ejecutivo, por representantes de la Cámara de Diputados, por representantes de la Cámara de Senadores, que son los tres órganos políticos resultantes de la elección popular. Cada uno de ellos va a tener un número de representantes que a su vez va a hacer similar a los otros que integran el Consejo de la Magistratura que son los representantes de los jueces, de los abogados y sin equilibrio esa situación tan híbrida de personalidades del ámbito académico. Fácil es advertir que bien puede, de acuerdo al texto de la Constitución que se pretende reformar, tener una composición del Consejo con mayoría política, porque puede haber para lograr ese equilibrio, supongamos, dos representantes del Presidente de la Nación, dos representantes de la Cámara de Diputados, dos representantes de la Cámara de Senadores, dos representantes de los jueces, dos representantes de los abogados y uno por las personalidades independientes”.[37]
Ya encontrábamos, por ese entonces, una interpretación clara y concisa respecto que para lograr el equilibrio en la composición era necesaria una integración igualitaria entre los diferentes estamentos.
2. La sanción de las Leyes N° 24.937 y 24.939
Como dijimos en el apartado anterior, la norma especial en la cual la Constitución Nacional reformada delegaba las atribuciones para el delineamiento del nuevo órgano demoró tres años en su sanción.
Una demora que tuvo un factor principal: la conflictividad que generaba la integración del Cuerpo colegiado. Cada proyecto parlamentario conllevaba diferentes variables en las integraciones entre los estamentos, no solo en lo respectivo al número asignado a cada representación sino también respecto de la inclusión o no de determinados órganos políticos.
Existieron proyectos que exponían la necesidad de contar con igualdad de integrantes por cada uno de los estamentos a componer el Consejo de la Magistratura.[38] Otros donde se proponía un órgano integrado con mayoría de magistrados.[39] Y por último, aquellos que terminaron imponiéndose donde se adjudicaba una mayoría de integrantes provenientes de los órganos políticos representativos de la decisión popular.
No hay que realizar un exhaustivo análisis para concluir que la puja estaba ligada con que el estamento que lograra mayor cantidad de representantes, mayor poder de decisión tendría en el órgano a la hora de tomar resoluciones.
Durante las sesiones parlamentarias, la cuestión referida al equilibrio en la composición del órgano tuvo su momento de debate donde se intercambiaron diferentes definiciones sobre el término y cuál era la aplicable al instituto y a la que hacía referencia la Constitución Nacional.
Algunos hablaban de equilibrio en sentido de armonía y, con ello, intentaban reflejar que no precisamente el concepto estaba vinculado con igualdad de representantes. Explicaban que los constituyentes pusieron equilibrar y no igualar porque la intención precisamente era esa, lograr equilibrio, que guarda relación con armonizar, con conciliar, teniendo en cuenta cuáles eran los fines de la institución.[40]
En esa misma ideología, el senador por el Partido Justicialista, Jorge Yoma, en primer término, hacía referencia a que el concepto de equilibrio solo aludía o debía buscarse entre los estamentos políticos, judiciales y abogadiles, quedando excluido por tanto el ámbito científico y académico. Bajo esas circunstancias, defendió la noción que pregonaba que equilibrio conllevaba que un sector no ejerciera una acción hegemónica sobre el otro o que no controle por sí mismo a la institución. En pocas palabras, que no haya preeminencia de un sector sobre el resto, sino que existan pesos y contrapesos.
Por otro lado, ponía el acento en que las palabras de la Constitución Nacional hablan, es decir, que hay que basarse en la letra de la norma para dar una interpretación acertada. Bajo esos parámetros, auguraba que el proyecto del partido gobernante era el que más respetaba estos principios.[41]
En esa misma línea de hipótesis, Solana se refería a los alcances de la representación equilibrada alcanzando a los órganos políticos -Poder Ejecutivo y Poder Legislativo-, los jueces y los abogados. A tal fin, agregaba que la clave del equilibrio “podrá alcanzarse únicamente con un juego de pesos y contrapesos, que evite la hegemonía de un componente sobre otro”.[42]
Pero a su vez, dentro del mismo bloque parlamentario, los alcances del equilibrio variaban.
Así como vimos hasta ahora que el equilibrio debía alcanzarse entre los tres estamentos políticos, judiciales y abogadiles; también, se alzaron opiniones que afirmaban que aquel debía comprobarse solamente entre el sector político y el sector técnico -definiendo así de manera conjunta al estamento judicial y al estamento profesional-.[43]
Otras voces tenían diferente interpretación sobre dicho concepto, sosteniendo que ese equilibrio tenía como función la de garantizar la transparencia de los fines del órgano y el pluralismo en su integración, procurando un modelo participativo entre los poderes democráticos, estamentos vinculados con la actividad forense y los propios jueces.[44]
En la Cámara de Diputados, la situación no resultaba más sencilla, pues también los criterios de interpretación mutaban con la misma intensidad.
En oportunidad de presentar el informe con las observaciones al proyecto, el diputado Juan C. Olima expresaba que representación equilibrada quiere decir que lleva la balanza a un punto de reposo.[45] En esa línea, el diputado Soria agregaba que en la composición del cuerpo debía procurarse imposibilitar que un solo segmento o sector pudiera tener el monopolio o la capacidad de decisión al margen de las voluntades de las demás representaciones.[46]
En pocas palabras, según esta postura, la Constitución Nacional reclama un debido equilibrio que debe compadecerse y armonizarse con el resto de las normas constitucionales referidas al sistema de gobierno vigente en la República Argentina -representativo, republicano y democrático-.
Distinto fue el punto de vista y análisis llevado a cabo por diputados pertenecientes a otros bloques partidarios que no tenían que ver con los partidos que habían acordado el Núcleo de Coincidencias Básicas.
En el dictamen de minoría que suscribían los entonces diputados Nilda Garré, Horacio Viqueira y Héctor Polino, se pregonaba por un verdadero equilibrio ya que, apoyado en la necesidad de igualdad de miembros por estamento, la integración por magistrados, abogados y representantes de la Cámara de Diputados se distribuía en la misma cantidad numérica por estamento.
Es decir, volvían a traer en colación las palabras del convencional constituyente Cullen[47] sobre una correcta utilización del término equilibrio, desprovisto de connotaciones políticas.
Ya en el informe de elevación del proyecto, estos legisladores manifestaban que respecto del equilibrio “que debe existir entre todos los estamentos que la Constitución define para integrar el Consejo, no pueden caber dudas que está plenamente garantizado con la integración que proponemos en el texto. Y allí radica una de las claves para que el Consejo de la Magistratura pueda ser una institución que garantice la independencia de los jueces, tan reclamada por la sociedad”.[48]
A reglón seguido, explicaban el motivo por el cual no debían incluirse dentro de la Institución ni al Poder Ejecutivo ni al Senado de la Nación, al entender que siendo dos actores principales en el mecanismo constitucional de la designación de jueces, asignarles representación en el Consejo vendría a darle a estos la posibilidad de intervenir en dos oportunidades en el mecanismos de selección y designación de magistrados. Ello atentaría contra el espíritu mismo que debe guiar al Consejo de la Magistratura.[49]
De este modo, para esta postura era la única manera en que la integración sea verdaderamente equilibrada.
Esta posición fue defendida y ampliada en sus argumentaciones durante el debate.
En efecto, no se trataba de discutir si correspondía integrar un juez más o un juez menos o un representante del poder político o no sino, por el contrario, debía determinarse cómo se garantizaba el equilibrio, que es el requisito fijado por el art. 114 de nuestra Carta Magna.
Creemos muy ilustrativo -a la luz de nuestro trabajo- transcribir los términos empleados por la legisladora Garré, durante su exposición en el recinto parlamentario, quien expresó: “No es fácil determinar el concepto de equilibrio, sobre todo si tenemos en cuenta que la doctrina aún lo sigue discutiendo. Por ejemplo, Craviotto dice que equilibrio implica un tercio por cada uno de los estamentos que menciona la Constitución: representantes del poder político, jueces y abogados. Paixao señala que equilibrio no significa igualdad en la representación sino solo presencia de todas las partes, sin hegemonía de ninguna de ellas. Bielsa y Sagües entienden que el artículo 114 pretende indicar que un único grupo no podría ser predominante, o lo que es lo mismo -agrega Paixao-, manejar por sí solo el Consejo de la Magistratura … El doctor Bacqué, presidente del Colegio Público de Abogados de la Ciudad de Buenos Aires y ex miembro de la Corte Suprema de Justicia, en oportunidad de asistir a la comisión, expresó su opinión rotunda y la del Colegio al que en ese momento estaba representando, en el sentido que equilibrio implica igualdad. Como ejemplo dijo que si no existe exactamente el mismo peso -un kilogramo- en cada platillo de la balanza, esta no logra el equilibrio. Por consiguiente, la palabra del texto constitucional es muy clara: las representaciones tienen que ser exactamente iguales. Igual posición, aunque con un poco de más flexibilidad en su forma de expresión, fue la que sostuvo el sector de magistrados agrupados en Justicia Democrática”.[50]
No terminó allí su crítica, pues a reglón seguido puso “sobre tablas” las diferentes sub-interpretaciones que existían dentro del “equilibrio no igualitario”.[51]
Para culminar su exposición, la legisladora afirmaba que, desde la opinión de su bloque, “…la integración debe ser paritaria entre los estamentos mencionados para que se corrija el proceso de politización, que ha dado resultados negativos en el período reciente de nuestro país y que ha obstaculizado casi irremediablemente la independencia del Poder Judicial, minando su imagen y su prestigio ante la sociedad”.[52]
En similares términos, se expidieron otros legisladores que en ese momento integraban el bloque del Frepaso -entre ellos, el diputado Héctor Polino-.
Bajo este marco de variadas apreciaciones y ante el apremio por el vencimiento de los plazos, terminaron sancionándose las dos leyes a las que hacíamos mención al inicio de este apartado.
La Ley principal, N° 24.937[53], que reguló lo concerniente al funcionamiento, autoridades y comisiones del Consejo de la Magistratura. Y la Ley correctiva, N° 24.939[54], que introdujo modificaciones en la integración y en el quórum para sesionar.
De esa manera, comenzaba a funcionar el Instituto con una integración plural y bajo la órbita de un concepto de equilibrio no igualitario[55] que regiría hasta la sanción de la Ley N° 26.080.
La sanción de la ley N° 26.080
Ya dijimos que las leyes que reglamentaron la integración y el funcionamiento del Consejo basaron la concepción de equilibrio en la composición no igualitaria de los estamentos.
Esta disputa de poder, cuya finalidad ha sido siempre poder controlar los destinos del órgano constitucional, llevó que hacia finales de diciembre de 2005 otra vez cobrara importancia la integración del Consejo de la Magistratura ante la intención del partido gobernante de modificarlo nuevamente.
Se escucharon opiniones cruzadas sobre las causas de este nuevo proyecto de ley que efectuaba, entre otras, una importante reducción en la cantidad de miembros, en especial en los estamentos abogadil y académico.
Desde el sector promotor, se argumentaba que estos nuevos vientos de cambio ayudarían a lograr una mejor funcionalidad y una mayor transparencia en la gestión, a brindarle un mayor dinamismo al Cuerpo, a reducir gastos y, sobre todo, a otorgarle a la justicia un carácter más honesto e independiente.[56]
Aquellos que, por el contrario, se oponían al proyecto expresaban que los cambios propuestos no solucionaban los defectos que venía padeciendo el Consejo, sino que por el contrario se estaba buscando -encubiertamente- concederle mayor poder hegemónico al partido político gobernante; en otras palabras, se buscaba la intención de dominar las decisiones que se adoptaren.[57]
Esta reforma -que actualmente es la que rige al Consejo- trajo a colación, durante su debate parlamentario, nuevamente la cuestión sobre la interpretación y alcance del equilibrio, pues se estaba produciendo una reducción en la cantidad de miembros, al pasar de veinte a trece, lo cual equivalía a una disminución del 35% de lo que disponían las leyes predecesoras.
Sin embargo, quienes impulsaban el proyecto volvían a sostener que los equilibrios nunca son exactamente la mitad más la mitad, sino que no queden desequilibrados.[58]
Bajo estas percepciones, existiría equilibrio en tanto y en cuanto no haya predominio de un estamento sobre el resto, es decir, que ningún sector pueda lograr quórum propio.
No obstante, hubo respuestas a esta posición desde diferentes sectores políticos indicándoseles que según el “Diccionario de la Real Academia, equilibrio es peso que es igual a otro y lo contrarresta…”[59], y agregando que no hay ninguna duda sobre qué era el equilibro. “No tenemos que entrar en el terreno de la poesía, de la imaginación ni de la invención. El equilibrio remite a la famosa imagen de la balanza, donde uno tiene un platillo de un lado y otro platillo del otro, y tienen que pesar lo mismo para que estén equilibrados. Cuando uno carga demasiado uno de los dos platillos, el equilibrio se rompe y punto. Todo el mundo sabe lo que es el equilibrio. Entonces, una vez que uno sabe qué es el equilibrio, la discusión que estamos teniendo sobre la composición del Consejo de la Magistratura se limita a una cuestión de matemática: simplemente hay que saber sumar. De manera que, en realidad, si se rompe o no el equilibrio es una cuestión de cuentas y es muy sencillo, y cuando tiene que haber equilibrio de jueces, de abogados y de académicos junto con el otro cuarto platillo de los políticos, si alguien considera que este último vale más que todos los otros platos juntos, está claro qué es lo que pasa con la balanza”.[60]
Pero conllevó una nueva réplica no desde el punto de vista literal del concepto, sino remarcando que el equilibrio debe estar vinculado con los resultados emanados de elecciones populares.[61]
Esta última postura produjo una dura respuesta por parte del bloque de la Unión Cívica Radical, en particular del senador Sanz, cuando en uso de la palabra expresó: “el equilibrio que a él (por el Senador Pichetto) le surge de la interpretación del artículo 114 no es relativo, sino absoluto. O sea, la Constitución dice esto y la democracia electoral establece que deben ser dos representantes por la mayoría y uno por la minoría. Pero yo aplico en esto el concepto que antes expresó él en cuanto al equilibrio relativo: lo tomo, lo incorporo y digo que en el Consejo de la Magistratura el equilibrio es relativo porque rigen otros principios que no son los de la democracia electoral; o sea, rige el principio de la democracia republicana”.[62]
Por último, se volvía poner en tapete la concepción de la balanza como método para graficar el equilibrio: “en un platillo está el Poder Ejecutivo con su delegado, con su representante, y los cuatro miembros oficialistas del Poder Legislativo. En otro platillo están los cuatro miembros de la oposición parlamentaria. En otro, los representantes del Poder Judicial, cuatro jueces y el presidente de la Corte. En otro, los abogados, y en un quinto, los representantes del ámbito académico. Si esto ha funcionado equilibradamente durante todos estos años, porque nunca se ha escuchado una voz que se levantara para decir que no había equilibrio, ¿qué va a pasar si a cuatro de esos cinco platillos que integran este delicado equilibrio le sacamos a cada uno un poco de peso, y al único que dejamos con el mismo peso es a la representación del Poder Ejecutivo a través de su delegado y de sus legisladores oficialistas? La conclusión es clara. El único que se ve favorecido y desnivela claramente este Consejo de la Magistratura es el oficialismo gobernante, es el Partido Justicialista o Frente para la Victoria, como se lo quiera llamar”.[63]
Creíamos importante hacer dialogar estos párrafos a fin de dar cuenta que desde aquellas reuniones maratónicas llevas a cabo por la Convención Nacional Constituyente, pasando por el debate y sanción de la ley que reglamentó el Consejo de la Magistratura, hasta este momento de reforma del órgano, transcurrieron poco más de diez años y sin embargo, las discrepancias y opiniones cruzadas respecto del equilibrio estaban más vigentes que nunca.
No obstante ello, teniendo los votos necesarios, el proyecto de partido gobernante logró sancionar la ley de reforma del Consejo de la Magistratura con fecha 22 de febrero de 2006 y publicada en el Boletín Oficial el 27 del mismo mes.
Así las cosas, la norma estipulaba que, a partir de noviembre del mismo año, el Cuerpo pasaría a estar integrado por trece miembros, de los cuales corresponderían tres al estamento de los jueces: dos al estamento abogadil, un representante del Poder Ejecutivo, un representante del ámbito científico y académico y seis representantes del Poder Legislativo -tres senadores y tres diputados-.
A poco de su sanción, se inició una gran cantidad de acciones de amparo intentando lograr la declaración de inconstitucionalidad de la ley por considerar que la nueva integración afectaba el principio constitucional del equilibrio en su composición.[64] [65]
La frustrada reforma de la Ley Nº 26.855
Con el inicio del año 2013, la señora Presidenta de la Nación, Cristina Fernández de Kirchner, durante su discurso de apertura ante el Congreso Nacional, informó que se enviarían al Poder Legislativo un paquete de proyectos de ley vinculados directamente con el Poder Judicial y su funcionamiento; ese acto se concretó el 8 de abril del mismo año.
Rápidamente, se le brindó el título de “democratización de la justicia” a ese conjunto de proyectos; un título más periodístico que científico. Uno de esos proyectos se encontraba íntimamente vinculado, de nuevo, con el Consejo de la Magistratura.
Objeto de infinidad de críticas jurídicas y periodísticas, la reforma buscaba modificar nuevamente la integración del órgano constitucional y sobre todo la manera en que serían elegidos.
Sintéticamente, se establecía (a) una ampliación de los integrantes, agregándose un consejero más por el estamento abogadil y cinco más por el estamento académico y científico[66]; (b) que los integrantes pasarían a ser elegidos por voto popular; y (c) los académicos y científicos no necesariamente debían ser de la disciplina jurídica.
En definitiva, se volvía a ampliar la integración del órgano, lo cual resultaba cuanto menos llamativo, pues quien en el año 2006 defendía a capa y espada la necesidad de reducir la integración para evitar la burocracia y disminuir el gasto público, ahora cambiaba de postura y requería nuevamente se eleve la cantidad de miembros.
Con esta estructura, técnicamente el titular del partido político ganador de la elección nacional podría llegar a controlar el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo -si alcanzara las mayorías- y el Poder Judicial -ya que el Consejo de la Magistratura es quien administra los recursos económicos y financieros correspondientes al tercer poder del Estado-.
El título de este apartado contó el final de la historia de esta reforma del Consejo, pues sancionada la ley, una gran cantidad de agrupaciones jurídicas, Colegios de Abogados, Asociaciones de Magistrados y Organizaciones no Gubernamentales (ONG) iniciaron acciones de amparo e inconstitucionalidad de la norma.
Nuevamente, la Corte Suprema de Justicia de la Nación, mediante el recurso de per saltum, tuvo oportunidad de analizar la ley y fijar su posición jurídica, declarando -por mayoría- la inconstitucionalidad de la reforma. En particular, el Tribunal Cimero expresó que: (i) ningún poder puede arrogarse mayores facultades que las que le hayan sido conferidas expresamente; (ii) quienes integran el Consejo de la Magistratura lo hacen en nombre y por mandato de cada uno de los estamentos indicados, lo que supone inexorablemente su elección por los integrantes de esos sectores, por tanto no pueden ser elegidos por el voto popular, ya que en ese caso dejarían de ser representantes del sector para convertirse en representantes del cuerpo electoral; (iii) se rompe el equilibrio al disponer que todos los miembros resulten directa o indirectamente emergentes del sistema político-partidario y; (iv) la norma compromete la independencia judicial.[67]
En lo que respecta al equilibrio, el Alto Tribunal adoptó aquella postura, por la cual se vinculó ese concepto con no predominio de un sector sobre el resto.
La reglamentación interna y el funcionamiento del Consejo de la Magistratura [arriba]
Conforme los lineamientos de la ley vigente, el Cuerpo actúa en sesiones plenarias, por la actividad de sus comisiones y por medio de una Secretaria del Consejo, de una Oficina de Administración y de organismos auxiliares cuya creación disponga.[68]
Siendo trece la totalidad de los miembros, el Cuerpo en pleno necesita un quórum de siete integrantes para poder sesionar y, salvo casos específicos contemplados en las normas, aprueba y toma decisiones con el voto de la mayoría absoluta de los miembros presentes.[69]
En particular, las decisiones que requieren una mayoría calificada están vinculadas a las dos funciones específicas del Consejo; esto es, la conformación de ternas de candidatos a ocupar cargos de magistrados y la apertura del proceso de remoción de un juez en funciones por mal desempeño de su cargo.
Las decisiones que el Plenario del Cuerpo adopte provienen, generalmente, de los dictámenes formulados y aprobados en alguna de las cuatro comisiones en las que se encuentra dividido el Consejo de la Magistratura:
(a) Comisión de Selección de Magistrados y Escuela Judicial.
(b) Comisión de Disciplina y Acusación.
(c) Comisión de Administración y Financiera.
(d) Comisión de Reglamentación.
La primera tiene como competencia el llamado a concursos públicos de oposición y antecedentes para cubrir las vacantes de magistrados judiciales, sustanciar los concursos y confeccionar las propuestas de ternas elevándolas al plenario del Consejo.[70]
La segunda tiene a su cargo proponer al Plenario del Consejo sanciones disciplinarias a los magistrados como así también proponer la acusación de estos a los efectos de su remoción.[71]
La tercera tiene a su cargo fiscalizar la Oficina de Administración y Financiera del Poder Judicial de la Nación, realizar auditorías, efectuar el control de legalidad e informar periódicamente sobre ello al Consejo.[72]
La cuarta tiene por competencia analizar y emitir dictamen sobre los proyectos de reglamento que le sean remitidos, elaborar proyectos de reglamentos, propiciar ante el Plenario las modificaciones que requieran las normas reglamentarias vigentes para su perfeccionamiento, actualización y reordenación; y emitir dictámenes en los casos en que se planteen conflictos de interpretación derivados de la aplicación de reglamentos.[73]
Entonces, salvo para la formulación de ternas como para la apertura del proceso de remoción de jueces, el Consejo puede funcionar y tomar decisiones con la presencia de siete integrantes. Ello implica que la administración de los recursos financieros, la modificación de los cuerpos auxiliares, el dictado de reglamentos de funcionamientos y, sobre todo, la aplicación de sanciones disciplinarias a los magistrados se aprueban con el voto de siete miembros.
Esto pone en tela de juicio, sin dudas, el equilibrio en la composición de Cuerpo.
Obsérvese que es posible que el estamento político -que se conforma con siete miembros- no requiera de los restantes estamentos para dirigir los destinos del Consejo.[74] Esto puede realizarse bajo dos modalidades: mediante la acción o mediante la omisión.
En el primer caso, pueden aprobar y manipular los destinos de los recursos económicos y financieros del Poder Judicial, y hasta pueden aplicar sanciones disciplinarias a los magistrados en ejercicio.
En el segundo caso, podrán ejercer el bloqueo de manera tal de impedir que el Cuerpo sesione por falta de quórum.
Ambas situaciones nos parecen gravísimas.
Seguramente, nos dirán que es imposible que las diferentes composiciones ideológicas que compondrán el estamento de representantes de los partidos políticos se ponga de acuerdo para votar o actuar de determinada manera.
Ahora bien, que una hipótesis no sea frecuente no significa que no pueda suceder y en el caso concreto, estamos hablando de una Institución fundamental para el desarrollo de un Estado de Derecho, pero sobretodo, de un Estado con seguridad jurídica. Por ese motivo, debemos tenerla en consideración.
El Consejo de la Magistratura del Poder Judicial de la Nación tiene por finalidad proponer las ternas de candidatos a cubrir cargos de magistrados judiciales. La falta de cobertura de las vacantes generaría un severo daño al servicio de justicia, una indefinida prolongación de los tiempos procesales, afectando así la normal prestación.
Tal circunstancia podría suceder, si se provocará un bloqueo al funcionamiento del Cuerpo mediante la hipótesis de no brindar quórum para sesionar y el único estamento que per se puede generar ello es aquel que representa a los órganos políticos resultantes de la elección popular.
A nuestro modo de ver esa circunstancia denota que el concepto equilibrio que se está empleando -o que se impuso- para la integración del órgano constitucional no sería el adecuado.
El Consejo de la Magistratura en el derecho comparado [arriba]
Si analizamos al Consejo de la Magistratura de la Nación con sus similares en el derecho comparado, veremos que cada uno tiene distintas estructuras y conformaciones, pero que la gran mayoría tiene el mismo fin y espíritu.
Veamos algunos casos.
Reino de Bélgica
La ley suprema atribuye al Rey el nombrar y remover a los magistrados, pero en los hechos, es el Poder Ejecutivo quien tiene a su cargo esa atribución, aunque muy acotada por el Consejo Superior de Justicia.
Este Consejo funciona totalmente independiente tanto al Poder Ejecutivo como al Poder Judicial. Un dato importante es que desde la creación de este Consejo, el Poder Ejecutivo ha renunciado constitucionalmente a interferir en las designaciones judiciales.[75]
Los magistrados elegidos por el Consejo deben ser confirmados o no por el Ministerio de Justicia; en este último caso, rara vez ha sucedido que fuera denegada la designación, en cuyo caso debe encontrarse muy bien fundamentado el motivo.
El Consejo se compone de 44 miembros: 22 magistrados y 22 “no– magistrados” (constituido por abogados y profesores universitarios). Los 22 magistrados son elegidos por sus pares y los no-magistrados por el Senado belga.
Los miembros del Consejo sesionan en Comisiones: (a) la de Nominación y Designación, encargada de recibir las presentaciones de los candidatos y tomar los exámenes de ingreso; (b) de Prevención y Estudio, encargada de las relaciones con la esfera política, el tratamiento de las denuncias, realización de auditorías e investigaciones y el control interno.
Vemos, entonces, una integración conformada por un equilibrio absoluto, profesional y técnico; ajeno a presiones externas y que solo rinde cuentas a la Asamblea General -órgano interno del Consejo- en especial lo concerniente a la deontología judicial.
República de Italia
El Consejo Superior de la Magistratura es el órgano de gobierno autónomo de la magistratura ordinaria al que competen las contrataciones, las asignaciones y los traslados, los ascensos y las medidas disciplinarias para con los magistrados.[76]
Con su creación, en el año 1947, se buscó cortar el vínculo de sumisión de la magistratura al Poder Ejecutivo y de constituir la misma en un orden para ser autogobernado y por ende independiente de cualquier poder. En tal sentido, se enfrentaron dos tesis, la primera inspirada por los magistrados y por quienes eran favorables a una rígida interpretación de la división de poderes, que apuntaba a que el Consejo estuviese integrado solo por magistrados, porque solo así se evitaría el riesgo de contaminaciones políticas. Por otro lado, la segunda tesis tenía su origen en la consciencia de que era necesario evitar la creación de un cuerpo separado que funcione como una casta cerrada e intangible.[77]
Finalmente, se llegó a un consenso entre las dos posiciones fijando una mayoría de miembros togados y en menor cuantía miembros laicos.
Entonces, está compuesto por veintisiete miembros, a saber: el Presidente de la República -quien preside el órgano-[78], el Primer Presidente del Tribunal de Casación, el Procurador General del Tribunal de Casación, ocho miembros nombrados por el parlamento (“laicos”) y dieciséis miembros elegidos por los magistrados (“togados”).
Se trata entonces de un órgano constitucional, con una integración plural donde existe predominio del estamento judicial en su composición.
Reino de España
En España, el Consejo General del Poder Judicial es un órgano constitucional, colegiado autónomo que ejerce funciones de gobierno del poder Judicial con la finalidad de garantizar la independencia de los jueces en el ejercicio de la función. También, tiene a su cargo el nombramiento, ascensos y traslados de los magistrados y el control disciplinario.
Está integrado por un presidente, que será a la vez Presidente del Tribunal Supremo y del Consejo General[79] y por veinte vocales, llamados vocales. Estos últimos son nombrados por el Rey y elegidos por las Cortes Generales -Congreso y Senado-, por una mayoría cualificada de tres quintos de las Cámaras, de los cuales doce son magistrados y los ocho restantes son juristas de reconocida competencia.[80]
Se observa en este caso un órgano que encabeza e integra el Poder Judicial español, con una composición específicamente técnica-profesional, pero con predominio del estamento judicial.
República del Paraguay
La Constitución paraguaya estableció un Consejo de la Magistratura fijando la composición y sus atribuciones.[81]
Está compuesto por un miembro de la Corte Suprema de Justicia -designado por esta-, un representante del Poder Ejecutivo, un senador y un diputado -nominados por cada cámara-, dos abogados de la matrícula y dos académicos: un profesor de las facultades de Derecho de la Universidad Nacional y otro de las facultades de las Universidad privadas con no menos de veinte años en funcionamiento.[82] En todos los casos, los nominados deben ser abogados.
Al Consejo le compete proponer las ternas de candidatos para integrar la Corte Suprema de Justicia, previa selección basada en la idoneidad y considerando méritos y aptitudes, y elevarla a la Cámara de Senadores para que los designe con acuerdo del Poder Ejecutivo. Del mismo modo, proponer ternas para integrar los tribunales inferiores, previa selección y examen, a la Corte Suprema de Justicia.[83
Como vemos, se trata de un órgano constitucional, con una integración plural, un leve predominio de los estamentos profesionales, pero donde la representación del estamento judicial solo se encuentra a cargo de un ministro de la Corte Suprema.
Estados Unidos de Norteamérica
En el sistema norteamericano, fuente de inspiración del nuestro, funciona un Consejo de Administración del Poder Judicial, presidido por el Chief of Justice de la Supreme Court e integrado por los presidentes de los trece distritos en que se divide la justicia federal y trece jueces -uno por cada distrito- elegidos por sus pares. En este caso, vemos que es un organismo ubicado dentro de la estructura del Poder Judicial norteamericano, encargándose de todos los aspectos administrativos, control y disposición de los recursos y gastos asignados al Poder Judicial, como así también de formar y especializar a magistrados y funcionarios de la administración de justicia, pero que no tiene por finalidad seleccionar jueces.
Por el contrario, el sistema, a nivel federal, es el tradicional, y que regía en nuestro país antes de la reforma constitucional de 1994; esto es, son elegidos por el Presidente de los Estados Unidos con el voto de aprobación mayoritario del Senado.[84]
Vemos así, la diversidad de tipos de Consejos y modos de selección de magistrados, algunos más cercanos a un tipo político o con neta representación de los poderes políticos (vgr. Italia), otros más afines al tipo judicialista (vgr. Bélgica) y otros de corte netamente político, con integraciones variables y no siempre equilibradas.
El Consejo de la Magistratura en el derecho público provincial [arriba]
Si bien este trabajo ha sido encarado en relación con el Consejo de la Magistratura del Poder Judicial de la Nación, no por eso tenemos que limitar su comparación solo con órganos similares implementados por otros Estados extranjeros.
Debemos recordar que en nuestro sistema representativo, republicano y federal, las provincias son preexistentes a la Nación y conservan el poder originario y no delegado al Estado nacional.
Y en el caso en particular, conforme el sistema federal de gobierno, cada Provincia, en virtud de su autonomía, ha ido creando sus propios Consejos de la Magistratura.
No obstante, en las constituciones provinciales que han incorporado este órgano se prevé una composición de origen plural, pero la competencia es menor, circunscripta a una intervención en el proceso de selección de magistrados y, en su caso, en el de su destitución.[85]
Hoy en día, de las veinticuatro jurisdicciones, se advierte que en veintidós de ellas y, en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, existe un Consejo de la Magistratura. La excepción la constituye la provincia de Jujuy, que es la única que nunca tuvo -ni tiene- un órgano de estas características.[86]
Veamos algunos casos en particular.
Córdoba
El Consejo de la Provincia de Córdoba, regulado mediante Ley provincial N° 8802, en 1999, tiene por el fin la asistencia al poder ejecutivo local en la designación de magistrados de los tribunales inferiores, integrantes del Ministerio Público Fiscal y Asesores letrados, realizando los concursos públicos de antecedentes y oposición.
Su composición consta de 9 miembros con representación de: un miembro del Tribunal Superior de Justicia, uno del Ministerio de Justicia, uno por la Fiscalía General de la Provincia, uno por Legislatura Unicameral, un magistrado de la capital cordobesa y uno del interior de la provincia, un académico y dos abogados, uno por la capital y otro por el interior[87].
Como se ve, la integración es plural, sin equilibrio y donde prevalecen los estamentos técnicos por sobre el político. El Consejo de la Magistratura cordobés fue creado y regulado por ley, no encontrándose incorporado al texto constitucional provincial.
Cumple sus funciones dentro del ámbito de la Secretaria de Justicia provincial, lo que daría la pauta de tratarse de un órgano dependiente del poder ejecutivo local, más allá que la presidencia del cuerpo se encuentra a cargo del magistrado miembro del Tribunal Superior de Justicia.
Entre Ríos
El órgano se encuentra incorporado al texto constitucional provincial a partir de la reforma llevada a cabo en el año 2008[88]; en su texto, se observa que se trata de una integración plural, donde prevalecen los estamentos técnicos sobre los restantes y donde la composición debe asegurar el equilibrio entre los sectores que lo integran, que de acuerdo a la norma que lo regula tampoco adoptó el criterio de equilibrio absoluto.
El Consejo de la Provincia de Entre Ríos tiene: un representante del Poder Ejecutivo local, dos jueces miembros de la asociación de magistrados, dos representantes del colegio de abogados, un miembro de la asociación judicial, un representante de los empleados del Poder Judicial local, dos miembros de una organización social, profesional y/o sindical con personería y tres académicos.
Conforme surge de la norma que lo regula, se trata de un órgano asesor permanente del Poder Ejecutivo local, con competencia exclusiva para proponerle, mediante concursos públicos y ternas vinculantes, la designación de los magistrados y funcionarios de los Ministerios Públicos del Poder Judicial.[89]
La Pampa
En este caso, el órgano fue incorporado al texto constitucional en la reforma llevada a cabo en 1994. Se trata de un órgano permanente del Poder Judicial local y cuya integración preserva el concepto de equilibrio absoluto.
Tiene como función desarrollar los concursos de antecedentes y oposición de los candidatos a ocupar las vacantes de magistrados y elevar las ternas al Poder ejecutivo local.
Se encuentra integrado por un representante del Superior Tribunal de Justicia, un representante del Poder Ejecutivo, un representante del Poder Legislativo y un representante de los abogados de la matrícula de la circunscripción donde se produjera la vacante. Adicionalmente, puede agregarse un quinto integrante que será un contador público cuando se trate de la selección de candidatos a integrar el Tribunal de Cuentas.[90]
Como dijimos, se trata de un órgano que tiene una integración plural y totalmente equilibrada entre los diferentes estamentos políticos y técnicos.
Neuquén
En el caso de Neuquén, la Constitución provincial[91] estableció que el Consejo de la Magistratura local es un órgano extra poder permanente, siendo su finalidad la selección de magistrados con acuerdo de la Legislatura provincial, evaluar la idoneidad y el desempeño de los magistrados y funcionarios del Poder Judicial y, en su caso, aceptar la renuncia de los jueces y funcionarios del ministerio público.
Su composición, conforme la misma constitución local, se compone de un miembro del Tribunal Superior de Justicia, cuatro representantes de la Legislatura que no sean diputados, designados a propuesta de los bloques según la proporcionalidad de la representación y dos abogados de la matrícula.
Tiene una integración mixta entre los estamentos políticos y los técnicos, siendo mayoría el primer sector y sin representación del estamento de los magistrados.
Santa Fe
El Consejo de la Magistratura de la provincia de Santa Fe es un caso único en todo el derecho público provincial, porque su estructura, integración y funcionamiento no se encuentra establecido ni por la constitución local ni por una ley provincial. Por el contrario, la regulación de este instituto se llevó a cabo mediante un decreto del Poder Ejecutivo.[92]
Este órgano funciona en el ámbito de la Dirección Provincial del Consejo de la Magistratura y Jueces Comunales, dependiente de la Secretaría de Justicia del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos; por tanto, se trata de un instituto que integra la Administración Pública, dentro del Poder Ejecutivo provincial.
Se encuentra integrado por: un Presidente, un Secretario, un Cuerpo Colegiado de Evaluación Técnica y un Cuerpo Colegiado Entrevistador.[93]
El cargo de Presidente será ejercido por el Secretario de Justicia provincial y el cargo de Secretario por el Director Provincial del Consejo de la Magistratura y Jueces Comunales. Estos cargos son los únicos permanentes.
Respecto del Cuerpo Colegiado de Evaluación Técnica es el que tiene a su cargo la calificación de los antecedentes y la prueba de oposición. Su integración se produce para cada concurso y se compone de tres miembros: un miembro por los Colegios de Abogados de la Provincia, un miembro por el Colegio de Magistrados y Funcionarios del Poder Judicial local, y un miembro por la Facultad de Derecho de las Universidades nacionales con asiento en la provincia.
Por último, el Cuerpo Colegiado Entrevistador también se convoca para cada concurso y su integración varía según el tipo de concurso de que se trata.
Digamos que es un órgano de corte político, aún cuando los comité de evaluación y entrevista estén compuestos por profesionales de la materia.
Los Cuerpos Colegiados se encargan de todo el procedimiento de selección y de la confección de las ternas, que una vez aprobadas -por los cuerpos especiales, sin la intervención del Presidente y Secretario del Consejo de la Magistratura- son elevadas al Poder Ejecutivo local. Las ternas son vinculantes respecto de los candidatos que la integran, pero el Poder Ejecutivo local puede discrecionalmente elegir al que considere más adecuado y remitir su pliego a la Asamblea Legislativa para su conformación.
Ciudad Autónoma de Buenos Aires
Por último, en el caso de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, la composición del órgano difiere de los casos anteriores. La Ley local N° 31 establece que el Consejo estará compuesto por: tres abogados de la matrícula, tres magistrados del Poder Judicial local y tres representantes de la Legislatura porteña.[94]
Al igual que en el caso Nacional, el organismo se divide en comisiones, entre las cuales encontramos una de selección de magistrados, otra de disciplina y acusación, de administración y gestión judicial, y de fortalecimiento institucional, teniendo competencias similares a las ya mencionadas, pero poniendo acento en que las ternas de candidatos a jueces son elevadas directamente a la Legislatura para su tratamiento y elección.
Se trata de un órgano regulado por la constitución local[95], plural y cuya integración también evidencia una regulación absolutamente equilibrada de los diferentes miembros.
El equilibrio en su composición [arriba]
No ha existido un término tan discutido en el texto constitucional como el de equilibrio, que ha dado lugar a un sinfín de interpretaciones dentro de las posiciones políticas, doctrinarias y hasta judiciales.
Pero ello no llama la atención teniendo en cuenta que la palabra equilibrio encuentra diferentes acepciones, ya sea desde el punto de vista de la ingeniería física, de la termodinámica, desde lo económico y desde lo político.
Etimológicamente, el equilibrio encuentra su procedencia del latín “aequilibrium”. Esta palabra es la unión de dos conceptos diferentes: el concepto “aequus”, que significa lo igual, y el concepto “libra”, cuya acepción más próxima es balanza, balance o peso.[96]
El equilibrio hace alusión al estado de una formación corpórea que permanece en reposo respecto a un determinado sistema de referencias.
En la teoría económica, el concepto del equilibrio es fundamental para entender el punto de encuentro entre las decisiones racionales que toman los actores “consumidores” y los “productores” en el ámbito del mercado. Así como también designa el punto exacto en el cual los costos se compensan con los ingresos. En definitiva, se dice que una situación económica es equilibrada cuando la oferta y la demanda son iguales.
En las Ciencias Físicas, se habla de equilibrio estable cuando el cuerpo vuelve a la misma posición inicial tras aplicársele un leve desplazamiento a la misma. Será inestable cuando el cuerpo no regresa a su posición de origen después del desplazamiento ejercido, o podemos hablar de un equilibrio indiferente en el caso de que tras la influencia ejercida el cuerpo permanezca en una posición idéntica a la original.
Por otro lado, el equilibrio térmico es aquel estado en el cual se igualan las temperaturas de dos cuerpos.
Mientras que el equilibrio político[97] es una situación en la que cada actor intenta mantener el denominado status quo en sus relaciones con el resto, a efectos de prevenir el ejercicio en exclusiva del poder por alguno de ellos en particular.[98]
Haremos hincapié en algunos conceptos esbozados por esta postura.
Establecen los politólogos que para que corresponda la expresión equilibrio de poder es necesario que existan, por lo menos, dos actores políticos de similar envergadura que estén relacionados y que, además, pugnen por controlar bienes que susciten controversias entre ellos.
En tal sentido, cuando el poder está balanceado, la probabilidad, por parte de aquellos que participan del equilibrio, de emprender individualmente -o sectorialmente- un avasallamiento victorioso es mínima, porque ninguno de sus integrantes tiene la fuerza necesaria para imponer por sí mismo, de manera exitosa e impune, a los otros miembros del sistema.
Así las cosas, los autores especializados sostienen que el equilibrio de poder supone, en efecto, una simetría entre la capacidad de resistencia, por una parte, y la capacidad para emprender acciones por imposición, por otra. No tiene por propósito erradicar el conflicto, pero sí de limitarlo en la medida de lo posible.[99]
El historiador griego TUCÍDIDES[100], en su análisis de las guerras del Peloponeso, sostenía que el equilibrio de poder otorga estabilidad a las coaliciones -hoy podríamos denominarlo grupos o sectores- porque el temor recíproco, que proviene de la igualdad de fuerzas, es lo que constituye el sustento más seguro de los cuerpos.[101]
Vemos cómo el concepto de equilibrio encuentra diferentes aristas sobre su interpretación, dependiendo el enfoque que se le otorgue.
Aun así, podemos afirmar que hay una tendencia a hacer valer la concepción etimológica del término como sinónimo de igualdad.
Ahora bien, como ya mencionáramos al iniciar este capítulo, el término también fue centro de debate doctrinario judicial desde el mismo momento en que se incluyó el Consejo de la Magistratura en nuestra Carta Magna.
Como decía EDUARDO CRAVIOTTO en su artículo “El Consejo de la Magistratura. ¿Consecuencia de las crisis de la Administración Pública?”[102], la palabra equilibrio es la clave y debe darse entre los estamentos político, judicial y abogadil. Equilibrio, dice el autor, es peso que es igual a otro peso y se contrarresta, para luego agregar que en los términos en que está redactada la norma constitucional “pareciera ser que el equilibrio debe darse entre la representación de los órganos políticos, los jueces y los abogados; o dicho en otros términos, una representación igualitaria de cada uno de los estamentos, es decir, un tercio para cada uno”.[103]
En similares términos, se afirmó que: “el equilibrio que determina la Constitución reformada equivale a lograr una igualdad en el número de los integrantes que representan a cada estamento: el político, el judicial y el profesional”.[104]
Así, lo pretendía hacer valer el doctor Norberto Canale durante el debate parlamentario de la ley de regulación al indicar la igualdad numérica como la única posible para lograr y sostener el equilibrio. Para luego agregar que bastaba “una desigualdad en alguna de las partes integrantes para que ese equilibrio o desigualdad produzca la quiebra de la letra y el espíritu constitucional”.[105]
En clara oposición, Sabsay entiende que siendo la palabra equilibrio ambigua para entender la finalidad del constituyente, se debe recurrir a la literalidad del término, con lo cual se considera que es adecuado hablar de contrapeso o armonía entre cosas diversas y no tanto de igualdad.[106]
Esa misma postura exponía el senador Yoma, durante el debate parlamentario de la Ley N° 24.937, al reclamar que había que despojarse de connotaciones político partidistas y hacer un examen para averiguar la voluntad del constituyente, porque hacer lo contrario significaría hacer prevalecer conveniencias político partidistas, y en tal sentido reafirmaba que la letra de la Constitución habla por sí sola al no indicar igualdad.[107]
Carnota, al analizar el concepto de equilibrio, sostuvo en primer lugar que no estamos en presencia de un concepto jurídico indeterminado y que por el contrario, el constituyente “codificó más una tendencia o directriz a seguir, antes que un principio de derecho público” y, por tanto, la Constitución marca un camino, pero no exige igualdad aritmética ni mucho menos.[108]
Aparecían entonces, aquellas voces que centraban la cuestión más en la prohibición de predominio de un sector sobre el resto.
El maestro Bidart Campos expresaba que el mismo equilibrio impide que por el número y/o el modo de designación de las representaciones políticas, la integración y el ejercicio de la competencia del Cuerpo queden a merced del predominio de los partidos políticos. Si ello sucediera, si ese predominio neutraliza a los otros sectores, el equilibrio se rompe.[109]
Quiroga Lavié se preguntaba ¿cuál era el mensaje de la Constitución en su art. 114 respecto del equilibrio en el estamento político, judicial y profesional? Enseguida, el propio autor respondía que el mensaje era que debemos entenderlo por partes iguales. Y agregaba que “las voces de los distintos sectores políticos que escuchamos en la Convención Constituyente no estuvieron de acuerdo en pensar que si son nueve deben ser tres, tres y tres o si son doce, cuatro, cuatro y cuatro, y sumarle uno o dos académicos, que, en su caso también podrían estar representados por un número equivalente es decir, una equivalencia numérica de los cuatro sectores porque no lo prohíbe la Constitución. Pero esta no lo impone como lo hace, desde mi punto de vista, en relación con los otros tres sectores”.[110]
Luego, el autor explicaba que si se dejaba prevaler al sector político, entonces, no se lograría superar la enfermedad que se intentaba curar, la politización. En el mismo sentido, si se le dejaba mayoría al Poder Judicial, se trabajaría en beneficio de una segunda enfermedad, la corporativización. Y, peor aún, si le damos mayoría al estamento profesional, “instalaremos un sistema descompensado por la menor representatividad que tienen los abogados en comparación con los representantes del pueblo. Y creo que nadie espera eso”.[111]
Había unanimidad en sostener la prohibición de primacía en el funcionamiento[112], pero el problema era cómo lograr evitar esa superioridad de unos sobre otros.
Nuevas posiciones han contrarrestado esta idea de predominio, armonía y contrapeso proporcional preguntándose concretamente. ¿Cómo una ley podría respetar el equilibrio constitucional, si se produce la mayor incidencia de un sector sobre otros y, simultáneamente perjudica a un grupo? Y en el caso particular de la ley vigente, el autor Javier Barraza indaga: “¿cómo puede la ley ser constitucional si ahora el sector político tiene la mayoría absoluta del Cuerpo?”.
Bajo esos parámetros, el mencionado autor expone que los argumentos para reducir el equilibrio al no predominio de unos sobre otros convierte la cuestión en terreno simplista de oportunidad, mérito y conveniencia. Es decir, buscar una explicación circunstancial y del momento que no sale del terreno de una ponderación política.[113] Como vemos, de esta manera toma fuerza una connotación similar a la explicaba respecto del equilibrio en el poder y la búsqueda de contrarrestar de una manera igualitaria entre las fuerzas.
Siguiendo esa línea de razonamiento, se ha expresado que si se ha considerado que el término equilibrio al no suponer igualdad permite reconocerle preeminencia a un sector sobre otro, “pareciera que como más razonablemente se ha entendido es evidente que el constituyente no ha exigido la igualdad de la cantidad de representantes de cada estamento, aunque también ha desechado el predominio de alguno de ellos por sobre los otros, razón por la cual una interpretación de mayor buena fe debería acercarse a la igualdad”.[114]
Como hemos expresado en los capítulos anteriores, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha tenido oportunidad de expedirse sobre el término equilibrio del art. 114, y como bien sabemos tanto en el fallo “Rizzo” como “Monner Sans” expresó que la Carta Magna no dispone que la composición deba ser igualitaria, sino que se exige que mantenga un equilibrio, considerando que a este término corresponde dársele el significado que usualmente se le atribuye de “contrapeso, contrarresto, armonía entre cosas diversas”, de tal manera que se evite que un sector pueda ejercer una acción hegemónica respecto del conjunto o controlar por sí mismo el cuerpo.
Coincidimos con los autores que sostienen que el Tribunal Cimero utilizó el término hegemónico[115] como sinónimo de predominante[116], cuando en realidad según la lengua española no lo son. El primero pretende reflejar la superioridad de mayor intensidad sobre el resto, mientras que predominante/predominio es la existencia de un mayor peso de un grupo comparado con otro.
Supongamos que estamos ante un grupo de siete personas -todas con el mismo poder de decisión- que se hallan en una embarcación donde todos se encuentran al mando del timón. En determinado momento, deben optar por virar para evitar una colisión, tres prefieren virar a la izquierda, mientras que los otros cuatro prefieren hacerlo hacia la derecha. En dicha situación, nos encontramos ante una escena de superioridad predominante y circunstancial.
En cambio, si -ante el mismo ejemplo- del grupo de siete personas nos encontramos con que solo tres de ellos son quienes tienen a su cargo el timón y, en consecuencia, deciden virar hacia la izquierda, por más que los restante hubiesen optado por el lado contrario, el viraje será hacia ese lado. Allí, nos encontramos ante un típico caso de superioridad hegemónica, pues la superioridad tiene mayor intensidad al existir un grupo que lleva la acción de mando.
Por ello, en la interpretación de la Corte “podría admitirse la participación de un sector que tenga una superioridad respecto de los demás que lo torne predominante o preponderante sin que ello signifique que su superioridad sea tan extrema al grado de conferirle una supremacía que lo convierta en hegemónico, lo cual -según su interpretación- sería el límite establecido por el art. 114, CN, para considerar a una integración como no equilibrada”.[117]
Entonces, para el Máximo Tribunal, el concepto de equilibrio lo considera significativo de no hegemónico, lo cual sería un error, pues se estaría desnaturalizando “el objetivo de la despolitización de la designación y remoción de los magistrados”.[118]
En definitiva, el concepto equilibrio proyecta infinidad de interpretaciones, pero creemos importante remarcar que, como dice el maestro SAGÜES: “…solamente un equilibrio honesto, genuino, sensato, respetuoso de las cuotas representativas básicas de aquellos sectores, cumple con la Constitución”.[119]
En busca de una interpretación prudencial [arriba]
Sin dudas que la interpretación es una operación intelectual por la que se busca establecer el sentido de las palabras usadas por la norma para disipar los supuestos contenidos en ella, y, por ende, su aplicabilidad al caso concreto.[120]
Es decir, la interpretación tiene por finalidad hacer entender la norma, no crearla.
En ese sentido, ha habido diferentes clases de interpretaciones para intentar entender el significado de las palabras del legislador.
A lo largo de la historia jurídica argentina, nuestro Máximo Tribunal ha utilizado diferentes criterios de interpretación de las normas para fallar en el caso concreto.
Algunas ocasiones se basó en la interpretación literal, es decir, aquella orientada a seguir la letra de la ley[121]; en otras, se basó en la interpretación voluntarista, por la cual debe respetarse la voluntad expuesta del legislador.[122]
Asimismo, en alguna ocasión entendió que correspondía implementar la interpretación orgánica-sistemática por la cual debe prevalecer el sentido que se infiere del juego armónico de los diferentes arts.[123] Para luego aplicar una interpretación teleológica, mediante la cual habría que guiarse por los fines últimos enunciados en la Constitución Nacional.[124]
También, utilizó la interpretación constructiva ante la cual es necesario optar por la lectura que se muestre capaz de mantener a salvo los poderes del Estado[125], no sin dejar de pasar por la interpretación objetiva que conlleva que cada norma debe ser interpretada teniendo en cuenta el sentido objetivo de la misma, es decir, despojada de cualquier indicio de subjetividad.[126]
Como dice GARGARELLA, esta reconstrucción es muy importante para tener un panorama de los modos en que la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha ido pensando la Constitución durante su existencia[127], pero a la vez nos visualiza innumerables criterios que los jueces pueden utilizar de manera indistinta que podría implicar llegar a soluciones opuestas para un mismo caso.[128]
Antes estas situaciones, intentaremos abordar la interpretación desde la perspectiva del saber prudencial y, en particular desde la prudencia jurídica, que es el hábito intelectual y moral que habilita para determinar qué es derecho en una situación concreta.[129]
El método de interpretación prudencial busca resolver el caso concreto prescribiendo lo justo circunstanciado, es decir, la solución no deviene de la ley sino del derecho; surge del ordenamiento jurídico considerado como un plexo en el que confluyen normas, principios y valores.
En tal sentido, este saber prudencial contiene dos dimensiones: una cognoscitiva y otra preceptiva. Mientras que con la primera se delibera sobre las conductas jurídicas posibles y cuál de ellas ha de preferirse, con la segunda la prudencia manda aquella conducta que se determina como la mejor, como la más adecuada para cumplir el bien común.
De esta manera, el intérprete no solo atiende a la justicia de las partes, sino que también de aquella que procure al bien de la comunidad.
Bajo esta base de interpretación, se puede analizar y valorar los conceptos y conductas en pugna teniendo en cuenta las contingencias históricas, y así poder definir cuál de esos conceptos ha de ser el aplicable, a través del proceso cognoscitivo-valorativo.
En pocas palabras, mediante este proceso la tarea consiste en establecer aquel reparto de potencias entre varias y elegir la mejor.
En el caso concreto del concepto equilibrio, no podemos tomarlo aisladamente dentro del texto constitucional, sino que por el contrario siguiendo estas premisas debemos fusionarlo con todos los principios contenidos en nuestra Carta Magna.
Así las cosas, adoptar el concepto de equilibrio en el sentido de igualdad de miembros por estamento es aquella que más nos acerca a ese bien superior reflejado en el art. 1 de la Constitución Nacional: la representación republicana y federal.
A ello llegamos mediante el proceso cognoscitivo-valorativo, la prudencia nos dice que esa igualdad de miembros es necesaria para reafirmar la debida división de poderes y evitar la concentración de supremacía en manos de los estamentos políticos que conforman el Órgano Constitucional.
Conclusiones [arriba]
Hemos arribado ya a la culminación de este trabajo, luego de recrear y analizar las diferentes vivencias relacionadas con el concepto equilibrio y la integración del joven órgano constitucional denominado Consejo de la Magistratura. Y por lo tanto, consideramos que podemos responder aquellas preguntas que nos hiciéramos al inicio de esta aventura con tintes jurídicos.
No hay dudas de que la inclusión de esta Institución en el derecho nacional tuvo buenas intenciones aún cuando provenía de sistemas constitucionales diametralmente opuestos al nuestro. La necesidad de despolitizar la selección y remoción de los magistrados conllevaba sin dudas una exigencia social buscando reencontrar y restablecer la confianza en las instituciones jurídicas y políticas del Estado. No obstante, producto de la idiosincrasia humana, desde el mismo momento en que comenzó a debatirse su integración, estructura, competencia y funciones, vimos una predisposición a politizar el órgano.
La falta de integración del órgano en el texto constitucional y la aparición del término equilibrio fueron elementos sustanciales para generar retóricas incompatibles con el fin de imponer ideas y no consensuarlas.
De qué otro modo podría entonces entenderse que desde la reforma de la Constitución y existiendo una disposición transitoria que obligaba al Poder Legislativo a sancionar la ley especial dentro de un plazo determinado, hayan transcurrido 3 años y mediante no una, sino la sanción de dos leyes, cuando se expedían las sesiones extraordinarias autorizadas en el Parlamento.
Entonces, el virus de la politización quiso ser curado con más politización.
De tal forma que podemos afirmar que el Consejo de la Magistratura nació politizado y con los años se volvió más político que los años predecesores. Ello es claro y basta analizar las verdaderas motivaciones que alzaron la voz de la necesidad de modificar su integración, sobre todo las correspondientes a las Leyes N° 26.080 y N° 26.855.
Mediante la primera, se disminuyó el número de integrantes (afectando sin dudas el equilibrio), buscando tener mayor injerencia por parte de los representantes del partido gobernante de turno, ya que se encontraban en minoría respecto al resto de los miembros para poder llevar la agenda del órgano.
Respecto a la segunda, cuya intención fue elevar descomunalmente el número de integrantes (afectando nuevamente el equilibrio); se intentó no solo poder manejar la agenda, sino también lograr la designación y/o remoción de magistrados sin la necesidad de lograr consensos con otros sectores.[130]
Por lo tanto, consideramos que una Institución cuya finalidad constitucional fue perfeccionar el nombramiento de magistrados mediante herramientas técnicas-jurídicas, tiene, hoy en día, un alto carácter político a pesar ser un órgano comprendido dentro del Poder Judicial.
¿Cuál es la situación respecto del equilibrio? Debemos reiterar que esta necesidad de politizar permanente afectó la verdadera y necesaria concepción que debía dársele al término.
Lamentablemente, se ha optado por una concepción de equilibrio como fuerzas que tienden a armonizarse, pero sin necesidad de contar con igual número de miembros por estamento que lo compone. Sí es preciso aclarar que, coincidiendo con la mayoría doctrinaria, el equilibrio debe darse entre los estamentos político, judicial y abogadil. En ese sentido, es clara la letra de nuestra Carta Magna.
Hemos visto cómo desde su origen siempre los proyectos que más consideración han tenido fueron aquellos donde existía una mayoría política, una situación de más voces de los órganos electivos que de los restantes estamentos profesionales. No hay que ser sabio para darse cuenta de que si cada miembro tiene voz, que puede transformarla en un voto, al existir mayoría política, este estamento siempre tendrá más votos que los restantes sectores.
Recordemos lo que expusimos en el capítulo sobre el funcionamiento del Cuerpo: es y fue evidente el objetivo político de la ley, en especial, la que rige actualmente. Ello es que los órganos políticos pueden controlar el Consejo de la Magistratura en desmedro de los restantes sectores. Pueden con la mayoría absoluta (7 miembros) tomar decisiones sobre aspectos económicos y financieros del Cuerpo, de la misma manera que pueden aplicar una sanción disciplinaria a un magistrado.
Ahora bien, dirán que por sí solos no podrán armar y elevar ternas de postulantes ni decidir la apertura del Jury de enjuiciamiento a un magistrado en funciones. Pero si bien no pueden mediante acto positivo, sí pueden, mediante el bloqueo, impedir que el Plenario o las Comisiones sesionen y deliberen.
Volviendo sobre el ejemplo del buque que dimos en otro capítulo, a fin de aclarar las diferencias entre hegemonía y predominio, podríamos intentar aplicarlo específicamente a la integración del Consejo de la Magistratura.
En efecto, los siete consejeros representantes del poder político pueden ejercer acciones de hegemonía y de predominio de manera indistinta. La forma típica de generar una situación de poder hegemónico será a través de una omisión: no dando quórum para sesionar en Plenario. Por el contrario, la manera habitual de ejercer una situación de predominio será a través de acciones positivas, aprobando la aplicación de una sanción disciplinaria a los magistrados o efectuando modificaciones en las diferentes áreas dependientes del Cuerpo, entre otras.
Entonces, bajo esa concepción y siguiendo las nociones de equilibrio de poder, equilibrio hegemónico y equilibrio preponderante que desarrollamos precedentemente, la situación afectaría sin dudas el equilibrio del órgano.
Estamos convencidos de que la postura adoptada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en los casos reseñados tuvo mucho de contenido político, de una decisión salomónica y haciendo juego de lo que en derecho administrativo se conoce como cuestiones de oportunidad, mérito y conveniencia; sobre todo respecto del caso Monner Sans, que cuestionaba la validez de la Ley N° 26.080, pues haber hecho lugar a la inconstitucionalidad, pasados varios años, habría provocado una inseguridad jurídica respecto de todos los actos que durante ese tiempo hubiese llevado a cabo el Consejo de la Magistratura.
Paralelamente, hace poco tiempo atrás, el pasado 19 de noviembre de 2015, tuvo la posibilidad de expedirse nuevamente la Sala II de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal en los autos “Colegio de Abogados de la Ciudad de Buenos Aires y otro c/E.N.-Ley N° 26.080- Dto. 816/99 y otros s/proceso de conocimiento”, por medio de la cual declaró la inconstitucionalidad de la Ley N° 26.080 que reformara al Consejo de la Magistratura del Poder Judicial de la Nación, al entender que existía desequilibrio en la integración producto de la mayoría autónoma que posee el estamento político por sobre el resto.[131]
La diferencia con el caso Monner Sans es que, en la acción iniciada por el Colegio de Abogados de la Ciudad de Buenos Aires, se objetó la desproporción de fuerzas como consecuencia de la reducción de miembros -en especial del estamento abogadil-, mientras que en el primer caso directamente se cuestionaba la falta de igualdad.
Nos permitimos rememorar una máxima griega, un texto sacado de contexto es un pretexto y, por ello, sentimos que la acepción utilizada sobre equilibrio ha tenido connotaciones políticas de mayorías circunstanciales. En ese sentido, entendemos que ha fallado la prudencia jurídica requerida en cualquier acto de trascendencia institucional.
Así las cosas, no olvidamos que el concepto etimológico de equilibrio se traduce en igual peso; de la misma manera que la Real Academia Española define al equilibrio en una de sus acepciones como “peso que es igual a otro y lo contrarresta” y como “ecuanimidad”.[132] Bajo esa concepción, bien podría pensarse que el constituyente al buscar el equilibrio de los distintos estamentos que conforman el Consejo inquirió que tuvieran igualdad.
Como expresa el autor JAVIER BARRAZA: “La ecuanimidad es fundamentalmente igualdad… Si se entiende que los cuerpos políticos pueden prevalecer y esto no afecta el equilibrio, habremos abdicado del objetivo que se persiguió con la reforma que fue evitar que los cuerpos políticos incidieran en la designación de los magistrados. Si pensamos que por equilibrio debe entenderse que los cuerpos ostenten la mayoría absoluta en la conformación del Consejo de la Magistratura, como lo hace la Ley N° 26.080, habremos dado muerte a la ilusión de conformar una nueva justicia, independiente y ajena a los avatares y vicisitudes de la política”.[133]
A fin de que quede claro, no es nuestra intención imponer que la falta de igualdad de miembros por estamento provoque de por sí la inconstitucionalidad de la norma que regula este Instituto, sino que entendemos que la mejor manera de cumplir la manda constitucional es a través de lograr un equilibrio eficaz, y estamos convencidos de que la forma correcta es mediante la igualdad de miembros.
Así lo entendemos, al efectuar una interpretación prudencial de la norma en conflicto.
No en vano el Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas, al realizar el examen de los informes presentados por los estados partes de conformidad con el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, se mostró preocupado y realizó recomendaciones sobre el equilibrio en el Consejo de la Magistratura del Poder Judicial de la Nación, pues observaba una marcada representación del estamento político en detrimento de los representantes de los jueces y abogados. Y en base a ello, le hizo saber al Estado Argentino que debía tomar medidas con miras a hacer efectivo el equilibrio.[134]
Para finalizar, es habitual encontrar en las antiguas creencias mitológicas de los pueblos arcaicos referencias sobre la interpretación que aquellos hacían sobre palabras, frases o actos. Así, nos permitimos mencionar el mito egipcio sobre la diosa Maat, en el cual queda claro que para el pueblo egipcio la concepción de equilibrio se explicaba mediante la igualdad de pesos entre dos sectores.[135]
En razón de estas consideraciones, podemos afirmar sin temor a equivocarnos que el mejor equilibrio en la integración del Consejo de la Magistratura es con igualdad de miembros por estamento[136] y que ese es el fin que los constituyentes debieron tener al momento de la regulación del Cuerpo.
Notas [arriba]
[1] Abogado. Especialista en Derecho Penal y Ciencias Penales (USAL) y Especialista en Abogacía del Estado-Derecho Admnistrativo (ECAE). Docente Adjunto en las materias Civil I y Civil V, Facultad de Ciencias Jurídicas, Universidad del Salvador. Prosecretario Letrado en el Consejo de la Magistratura del Poder Judicial de la Nación.
[2] COLMO, “La Justicia”, Buenos Aires, 1957, pág. 64
[3] MONTERO AROCA, JUAN y ORTELL RAMOS, MANUEL, “Derecho jurisdiccional”, T. I, pág. 210, Parte General, Ed. Bosch, Barcelona, 1987.
[4] CSJN, Rizzo, Jorge Gabriel (apod. Lista 3 Gente de Derecho) s/acción de amparo c/Poder Ejecutivo Nacional Ley N° 26.855”, Letra R N° 369, 2013, T. 49 Tipo REX, 18/06/2013.
[5] NIETO, ALEJANDRO, “El malestar de los jueces y el modelo judicial”, Editorial Trotta, 2010.
[6] REAL ACADEMIA ESPAÑOLA, diccionario de la lengua española, texto recuperado el 19/03/2014, http://lema.rae.es/drae/?val=magistratura.
[7] El art. 114 de la Constitución Nacional dice: “El Consejo de la Magistratura, regulado por una ley especial sancionada por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, tendrá a su cargo la selección de los magistrados y la administración del Poder Judicial. El Consejo será integrado periódicamente de modo que se procure el equilibrio entre la representación de los órganos políticos resultantes de la elección popular, de los jueces de todas las instancias y de los abogados de la matrícula federal. Será integrado, asimismo, por otras personas del ámbito académico y científico, en el número y la forma que indique la ley. Serán sus atribuciones:
1. Seleccionar mediante concursos públicos los postulantes a las magistraturas inferiores.
2. Emitir propuestas en ternas vinculantes, para el nombramiento de los magistrados de los tribunales inferiores.
3. Administrar los recursos y ejecutar el presupuesto que la ley asigne a la administración de justicia.
4. Ejercer facultades disciplinarias sobre magistrados.
5. Decidir la apertura del procedimiento de remoción de magistrados, en su caso ordenar la suspensión, y formular la acusación correspondiente.
6. Dictar los reglamentos relacionados con la organización judicial y todos aquellos que sean necesarios para asegurar la independencia de los jueces y la eficaz prestación de los servicios de justicia”.
[8] GELLI, MARÍA ANGELICA, Constitución de la Nación Argentina Comentada y Concordada, 4° Ed., T. II, La Ley, Buenos Aires, 2013, pág. 482.
[9] Se trató de un pacto político pragmático que explicó el por qué y el para qué de la reforma: se coincidía en impulsar un proyecto de reforma constitucional sin introducir modificación alguna a las declaraciones, derechos y garantías de la primera parte de la constitución.
[10] En él, se detallaban las materias a reformar y los procedimientos a seguir formando un núcleo de coincidencias básicas y mecanismos jurídico-políticos para garantizar la concreción de los acuerdos.
[11] BOSSERT, GUSTAVO; Volver a la República, Diario La Nación, 03-06-2009, pág. 19.
[12] Diputado Leconte, sexta sesión ordinaria de prórroga (especial) del 21/12/1993, Diario de Sesiones Cámara de Diputados de la Nación, reunión 32°, pág. 4154.
[13] Diputado Garay, sexta sesión ordinaria de prórroga (especial) del 21/12/1993, Diario de Sesiones Cámara de Diputados de la Nación, reunión 32°, pág. 4211.
[14] Los puntos más álgidos en debate se vinculaban con la atenuación del presidencialismo, la reelección y las facultades delegadas al Poder Ejecutivo.
[15] Ver exposición del Senador Genoud, 27° Sesión ordinaria (especial) del 28-29/12/1993, Diario de Sesiones de la Cámara de Senadores de la Nación, reunión 68°, pág. 5383.
[16] Convención Nacional Constituyente, 18° Reunión, 3° sesión ordinaria, 27/7/1994, pág. 2219.
[17] Convención Nacional Constituyente, 18° Reunión, 3° Sesión ordinaria, 27/7/1994, pág. 2279.
[18] Convención Nacional Constituyente, 18° Reunión, 3° Sesión ordinaria, 28/7/1994, pág. 2457.
[19] Esta ley requería sancionarse con mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara.
[20] BIDART CAMPOS, GERMÁN J., Manual de la Constitución reformada, T. II, pág. 374, Ediar, Buenos Aires, 1997.
[21] BIDART CAMPOS, GERMÁN J., Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino, T. VI, La reforma constitucional de 1994, Ediar, Buenos Aires, 1995, pág. 494.
[22] La disposición transitoria decimotercera disponía que a partir de los trescientos sesenta días de la vigencia de la reforma, los magistrados inferiores solamente podía ser designados por el procedimiento previsto en la Constitución reformada. Ello significaba la fijación de un plazo perentorio dentro del cual debía sancionarse la ley especial que regulara al Consejo de la Magistratura y pudiera así entrar en funcionamiento.
[23] EDWARDS, CARLOS ENRIQUE; El Consejo de la Magistratura, Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1998, pág. 32.
[24] Convención Nacional Constituyente, 18° Reunión, 3° Sesión ordinaria, 27/7/1994, pág. id.13
[25] Convención Nacional Constituyente, 18° Reunión, 3° Sesión ordinaria, 27/7/1994, Nancy Avelín de Ginestar (Convencional por San Juan) y Alejandro Vasquez (Convencional por Capital Federal).
[26] Así, lo expuso el informe elaborado por la Federación Argentina de Colegios de Abogados, que fuera incluido durante los diarios de sesiones de la Convención Nacional Constituyente.
[27] Antes de la reforma constitucional, el sistema de elección de magistrado era mediante la designación directa del Presidente de la Nación con acuerdo de la H. Cámara de Senadores. Con la creación del Consejo de la Magistratura, el Presidente sigue designando a los magistrados con acuerdo del Senado, pero ahora la discrecionalidad se limita a una terna elaborada en base a concursos de antecedentes y oposiciones llevados a cabo por el Consejo.
[28] En esos términos, se refirió el Convencional por el Partido Justicialista, Juan Carlos Hitters, en particular preguntándose qué habría pasado si la Constitución hubiera establecido pétreamente la forma de designar a los integrantes del Consejo de la Magistratura ya que ante necesidad de ajustar posibles inconvenientes en funcionamiento se tendría que volver a reformar la Carta Magna. De esa manera, intentaba demostrar que no hubiera sido prudente acceder a la fijación de la integración en el texto constitucional.
[29] Convención Nacional Constituyente, 18° Reunión, 3° Sesión ordinaria, 27/7/1994.
[30] Convención Nacional Constituyente, 18° Reunión, 3° Sesión ordinaria, 1/8/1994, pág. 2610.
[31] Convención Nacional Constituyente, 18° Reunión, 3° Sesión ordinaria, 27/7/1994.
[32] Convención Nacional Constituyente, 18° Reunión, 3° Sesión ordinaria, 28/07/1994.
[33] La alusión venía en virtud que llegó a plantearse si cuando se mencionaba a otras personas destacadas del ámbito académico y científico podía estar refiriéndose a la integración por personalidades ajenas al saber jurídico. En particular se mencionó al doctor René Favaloro, expresándose que reunía los requisitos de académico y científico.
[34] Convención Nacional Constituyente, 18° Reunión, 3° Sesión ordinaria, 28/07/1994. Por otro lado, allí se hacía mención a que llegó a existir un acuerdo de integración provisorio -que podía ser modificado luego por el legislador ordinario- compuesto por 5 representantes de la Cámara de Diputados (3 por la mayoría y 2 por la minoría), 5 jueces elegidos mediante elección directa, obligatoria y secreta (3 por la mayoría y 2 por la minoría de las listas presentadas) y 3 abogados de la matricula federal elegidos por votación directa, obligatoria y secreta (2 por la mayoría y 1 por la minoría de las listas presentadas).
[35] Convención Nacional Constituyente, 18° Reunión, 3° Sesión ordinaria, 28/07/1994.
[36] SOSA, GUADALBERTO LUCAS, El derecho trasnacional, constitucional y público provincial: la selección de los jueces y la independencia judicial, LL, 1991-D-1157.
[37] Convención Nacional Constituyente, 18° Reunión, 3° Sesión ordinaria, 28/07/1994.
[38] Existieron variados proyectos que reunían esos parámetros, muchos de los cuales durmieron el “sueño de los justos” en las Comisiones de Asuntos Constitucionales de cada Cámara. No obstante, hubo uno que llegó a ser tratado como Dictamen de minoría, aquel presentado por los entonces diputados Garré y Polino donde se proponía que la composición estuviese integrada por 5 magistrados, 5 representantes de la Cámara de Diputados, 5 abogados y 2 académicos.
[39] En esos términos, el proyecto del entonces senador Bordón proponía que la composición estuviese integrada por 9 magistrados, 3 abogados, 2 académicos y 7 representantes de los órganos políticos -3 de Diputados, 3 de Senadores y1 del Poder Ejecutivo-.
[40] Diario de Sesiones de la H. Cámara del Senado de la Nación, 2° reunión, 1° sesión ordinaria, 6 y 7 de marzo de 1997, discurso del Senador Alasino, pág. 668.
[41] Diario de Sesiones de la H. Cámara del Senado de la Nación, 2° reunión, 1° sesión ordinaria, 6 y 7 de marzo de 1997, pág. 617/620
[42] Diario de Sesiones de la H. Cámara del Senado de la Nación, 2° reunión, 1° sesión ordinaria, 6 y 7 de marzo de 1997, Inserción solicitada por el senador Solana, pág. 700.
[43] Así, lo expresaba el senador Eduardo Menem en su informe al indicar que “cabe la conclusión de que el término equilibrio se refiere a la armonía entre los intereses públicos de toda la sociedad y los intereses sectoriales o particularmente específicos de un grupo de personas que ejercen y representan una determinada actividad” (Diario de Sesiones de la H. Cámara del Senado de la Nación, 2° reunión, 1° sesión ordinaria, 6 y 7 de marzo de 1997, pág. 708).
[44] Diario de Sesiones de la H. Cámara del Senado de la Nación, 2° reunión, 1° sesión ordinaria, 6 y 7 de marzo de 1997, Inserción solicitada por el señor senador Romero Feris, pág. 694.
[45] Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados de la Nación, 3° Reunión, 12 y 13 de marzo de 1997, pág. 650.
[46] Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados de la Nación, 3° Reunión, 12 y 13 de marzo de 1997, pág. 663.
[47] Ver referencia N° 34.
[48] Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados de la Nación, 3° Reunión, 12 y 13 de marzo de 1997, pág. 634.
[49] Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados de la Nación, 3° Reunión, 12 y 13 de marzo de 1997, pág. 635.
[50] Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados de la Nación, 3° Reunión, 12 y 13 de marzo de 1997, pág. 675.
[51] Se explicaba que, para algunos legisladores, el equilibrio debía entenderse entre el sector político y el de las corporaciones integradas por la suma de magistrados y abogados. Otro grupo agregaba que el poder político, como expresión de la voluntad popular, estaba más legitimado que el Poder Judicial y por eso debía ser preeminente. Una tercera posición creía que el poder político era más dinámico que los restantes estamentos porque expresa con mayor rapidez los cambios en la sociedad, y por consiguiente, una representación política importante y pluralista contribuye en forma más eficaz en la representación de los magistrados. Por otro lado, se analizaba la idea de equilibrio por bandería política más que por estamentos, es decir que dentro del órgano el equilibrio debiera darse entre los representantes del oficialismo y de la oposición.
[52] Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados de la Nación, 3° Reunión, 12 y 13 de marzo de 1997, pág. 677.
[53] Fue sancionada el 10 de diciembre de 1997, promulgada el 30 de diciembre de 1997 y publicada en el Boletín Oficial el 6 de enero de 1998.
[54] Fue sancionada el 18 de diciembre de 1997, promulgada el 2 de enero de 1998 y publicada en el Boletín Oficial el 6 de enero de 1998.
[55] Durante la vigencia de la Ley, el Consejo estaba integrado por 20 miembros: el presidente de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, 4 magistrados del Poder Judicial de la Nación, 8 legisladores -4 diputados y 4 senadores-, 4 abogados de la matricula federal, 1 representante del Poder Ejecutivo Nacional y 2 representantes del ámbito científico y académico.
[56] Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados, Sesiones extraordinarias, 28 de diciembre de 2005, Orden del día N° 9, Informe de Dictamen de mayoría, pág. 9.
[57] Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados, Sesiones extraordinarias, 28 de diciembre de 2005, Orden del día N° 9, Informe de Dictamen de minoría III, pág.11.
[58] Diario de Sesiones de la Cámara de Senadores, 42ª reunión, 2ª sesión extraordinaria, 21y 22 de diciembre de 2005, informe de la por entonces Senadora Cristina Fernández de Kirchner, pág. 122.
[59] Diario de Sesiones de la Cámara de Senadores, 42ª, 2ª sesión extraordinaria, 21 y 22 de diciembre de 2005, pág. 150. En el mismo sentido, la diputada Comelli, durante el debate en la Cámara Baja, fervientemente alegaba que “se está alterando el espíritu de la Constitución, el equilibrio, y hasta donde sé -se puede buscar en cualquier diccionario-, equilibrio es igualdad. Donde se produce el más mínimo desequilibrio es porque hay la más mínima desigualdad” (Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados, 22 de febrero de 2006, pág. 70).
[60] Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados, 44° Reunión, 3° sesión extraordinaria, 22/06/2006, discurso del Diputado Federico Pinedo.
[61] La senadora Sapag, durante su discurso, expresó específicamente que: “es clara la norma constitucional en el sentido de que el requerido equilibrio en la representación de los órganos políticos y en la composición del Consejo de la Magistratura deberá sustentarse en los resultados emanados de la elección popular y no en otro criterio” (Diario de Sesiones, pág. 152).
[62] Diario de Sesiones de la Cámara de Senadores, 42ª reunión, 2ª sesión extraordinaria, 21y 22 de diciembre de 2005, pág. 95.
[63] Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados, 44° Reunión, 3° sesión extraordinaria, 22/06/2006, discurso del Diputado Pedro Azcoiti.
[64] La Corte Suprema de Justicia de la Nación en un fallo del 6 de marzo de 2014 entendió que la reducción del número de integrantes del órgano no contravenía el principio constitucional de equilibrio en atención que el término equilibrio se refiere al concepto de no predominio (CSJN, Monner Sanz, Ricardo c/En-Secretaria General Presidencia y otros s/amparo Ley N° 16.986”, Letra M. 2503, XLII Rex, 06/03/2014).
[65] En aquella oportunidad, la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Buenos Aires elaboró un informe donde cuestionaba la reforma expresando que “el equilibrio previsto en la Constitución ha desaparecido por el mayor peso de los políticos, en desmedro de los jueces y abogados”. Texto recuperado 05/06/2016, http://www.academiadederecho.org.ar/pdfs/12.pdf.
[66] La integración iba a estar compuesta por diecinueve miembros: tres magistrados, tres abogados, 6 representantes del Poder Legislativo (3 senadores y 3 diputados), un representante del Poder Ejecutivo y 6 personalidades del ámbito científico y académico.
[67] CSJN, “Rizzo, Jorge Gabriel (apod. Lista 3 Gente de Derecho) s/acción de amparo c/Poder Ejecutivo Nacional Ley N° 26.855”, Letra R N° 369, 2013, T. 49 Tipo REX, 18/06/2013.
[68] Conf. Art. 6 de Ley N° 24.937 y mod.
[69] Conf. Art. Nº 9 de la Ley Nº 24.937 y mod.
[70] Conf. Art. 13 de la Ley Nº 24.937 y mod. Está integrada por: tres jueces, tres diputados, el representante del Poder Ejecutivo y el representante del ámbito académico y científico.
[71] Conf. Art. 14 de la Ley Nº 24.937 y mod. Está integrada por: dos jueces, el representante del Poder Ejecutivo, el representante del ámbito académico y científico, un abogado, dos diputados y dos senadores.
[72] Conf. Art. 16 de la Ley Nº 24.937 y mod. Está integrada por: dos diputados, un senador, dos jueces, un abogado y el representante del Poder Ejecutivo.
[73] Conf. Art. Nº 15 de la Ley Nº 24.937 y mod. Está integrada por dos jueces, un diputado, un senador, un abogado y el representante del ámbito académico y científico.
[74] Dicha circunstancia también se observa en tres de las cuatro comisiones en las que se divide el Cuerpo: en la Comisión de Selección, el estamento político tiene 4 miembros de un total de 8; en la Comisión de Disciplina y Acusación, tiene 5 miembros de un total de 9; y en la Comisión de Administración Financiera, tiene 4 miembros de un total de siete.
[75] Portal Europeo de e-Justicia, https://e-justice.europa.eu/content_judicial _systems_in_member_states- 16-be-es.do?member=1, texto recuperado el 14 de octubre de 2015.
[76] Conf. Arts. 104 y 105 de la Constitución italiana.
[77] El sistema judicial italiano, http://www.csm.it/documenti%20pdf/ sistema%20giudiziario%20italiano /spagnolo.pdf, texto recuperado el 18 de agosto de 2015.
[78] La finalidad de otorgarle la presidencia al Presidente de la República como garante de la unidad del Cuerpo, impidiendo se convierta en un órgano cerrado y rebelde.
[79] Designado por el Pleno del Consejo en su sesión constitutiva. Es elegido entre miembros de la Carrera Judicial o juristas de reconocida competencia.
[80] GERPE LANDÍN, MANUEL; La composición del Consejo General del Poder Judicial, Revista del Centro de Estudios Constitucionales, ISSN 1988-5091, N° 3, 2008.
[81] Conf. Art. 1 de la Ley N° 296/94.
[82] En el caso de los abogados y de los académicos, son elegidos por sus pares.
[83] Conf. Art. 264 de la Constitución paraguaya y arts. 38-45 de la Ley N° 296/94.
[84] Centro Judicial Federal, El sistema legal de los Estados Unidos; http://www2.fjc.gov/sites/default/files/ 2014/US_Legal_Sys_Spanish_2007_Jul.pdf, texto recuperado el 6 de junio de 2015.
[85] JEANNERET DE PÉREZ CORTÉS, MARÍA, El consejo de la magistratura, la independencia del Poder Judicial y la prestación del servicio de justicia, LL-1995-E, 817.
[86] SANTIAGO, ALFONSO (h), El Consejo de la Magistratura en el Derecho Constitucional provincial argentino. Un análisis comparativo, Sup. Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Buenos Aires, 24/09/2013, LL 2013-E, 931.
[87] Conf. art. 2 de la Ley provincial N° 8809.
[88] Conf. Capítulo V, arts. 180-182 de la Constitución de la Provincia de Entre Ríos.
[89] Conf. Art. 2 de la Ley provincial N° 9996.
[90] Conf. Art. 92 de la Constitución Provincial. Luego, regulado por la Ley provincial N° 2600.
[91] Conf. Art. 249 de la Constitución Provincial. Luego, regulado por la Ley provincial N° 2533.
[92] Conf. Decreto provincial N° 164 del 28 de diciembre de 2007.
[93] Conf. Art. N° 2 del Decreto provincial N° 164.
[94] En el caso de los representantes de los legisladores, se refiere a terceras personas que no desarrollen funciones legislativas. Su designación requiere de la votación de las dos terceras partes del total de sus miembros.
[95] Conf. Arts. 106-109.
[96] http://conce pto.de/eq uilibrio/ ixz z3ppPtNDg s, texto recuperado el 29 de septiembre de 2015.
[97] También, llamado equilibrio de poder en las relaciones internacionales.
[98] https://es.wi kipedi a.org/w iki/Equili brio_d e_poder , texto recuperado el 2 de octubre de 2015.
[99] ORO TAPIA, LUIS R., Notas sobre el equilibrio de poder, Revista Enfoques, Vol. VIII, N° 12, Universidad Centro de Chile, 2010, pág. 60.
[100] TUCÍDIDES (Antigua Atenas, 460 a.C.-Tracia, 396 a.C.) fue un historiador y militar ateniense. Su obra Historia de la guerra del Peloponeso recuenta la historia de la guerra del siglo V a.C. entre Esparta y Atenas. Fue considerado como el padre de la historiografía científica debido a sus estrictos estándares de recopilación de evidencias y de su análisis en términos de causa-efecto sin referencia a la intervención de dioses. También, ha sido considerado el padre de la escuela del realismo político, que valora las relaciones entre las naciones en función de su poder.
[101] TUCÍDIDES, Historia de la guerra del Peloponeso, Libro III, Capítulo XI.
[102] CRAVIOTTO, EDUARDO; El Consejo de la Magistratura. ¿Consecuencias de las crisis de la Administración Pública?, LL 1995-A, 839.
[103] CRAVIOTTO, EDUARDO, op.cit., LL 1995-A, 839.
[104] EDWARDS, CARLOS, El Consejo de la Magistratura, op. cit., pág. 43.
[105] D Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados de la Nación, 3° reunión, 12 y 13 de marzo de 1997, pág. 681. El doctor Canale, por ese entonces, era el Presidente del Colegio Público de Abogados de la Capital Federal. En iguales términos, se refirieron los doctores Lipovetzky -también representante del Colegio Público- y el doctor Garrote -representante de la Federación Argentina de Colegios de Abogados-.
[106] SABSAY, DANIEL ALBERTO; Sobre el Consejo de la Magistratura de la Nación y su reforma, LL 2009-F, pág. 896.
[107] Diario de Sesiones de la H. Cámara del Senado de la Nación, 2° reunión, 1° sesión ordinaria, 6 y 7 de marzo de 1997, pág. 617.
[108] CARNOTA, WALTER; ¿Es la noción de equilibrio del art. 114 CN un concepto jurídico indeterminado?) (El espejismo del caso “Rizzo”), Revista de Derecho Público, Año II, N° 6, Ediciones Infojus, pág. 61. ID Infojus: DACF 140009.
[109] BIDART CAMPOS, GERMÁN J; Manual de la Constitución reformada, T, III, op. cit., pág. 374.
[110] AA.VV., Interpretando la Constitución, Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, enero de 1995, pág.104.
[111] AA.VV., Interpretando la Constitución, op. cit., pág. 104.
[112] Rosati sostenía que el equilibrio supone que ninguno de los cuatro estamentos debería tener poder de bloqueo por sí solo para seleccionar jueces o removerlos. En igual sentido, Haro destacaba que cada sector podía tener primacía en el funcionamiento del órgano, ya sea por el número de representantes o por los procedimientos de designación.
[113] BARRAZA, JAVIER I.; Los desequilibrios de la ley. En torno al Consejo de la Magistratura y su modo de conformación, LL 2006-D, 594.
[114] MÉNDEZ, HÉCTOR & MÉNDEZ AGUSTINA. El desequilibrio en la integración del Consejo de la Magistratura, SJA 2014/07/23-7; JA 2014-III. En igual sentido: Palazzo, Eugenio; Viejas y nuevas culpas en la degradación de los procesos de designación y remoción de jueces.
[115] “Cuando se afirma que un sector, estrato o estamento no debe tener un rol hegemónico, estamos referenciando la presencia de una superioridad de mayor intensidad que se registra no solo respecto a otro sector, estrato o estamento con el que se lo compare, sino también con respecto a todos los demás, a los que domina con su sola participación”.
[116] “Cuando se dice que un sector, estrato o estamento tiene predominio o resulta preponderante, la intensidad de la superioridad es meno y se relaciona siempre en comparación otro de los sectores comprendidos en el equilibrio señalando la presencia de un peso o fuerza superior que este, por más mínima o insignificante que sea, que es lo que creemos que la CN en el art. 114 ha pretendido evitar”.
[117] MÉNDEZ, HÉCTOR & MÉNDEZ AGUSTINA. El desequilibrio en la integración del Consejo de la Magistratura, SJA 2014/07/23-7; JA 2014-III.
[118] MÉNDEZ, HÉCTOR & MÉNDEZ AGUSTINA. El desequilibrio en la integración del Consejo de la Magistratura, SJA 2014/07/23-7; JA 2014-III.
[119] SAGÜES, NÉSTOR PEDRO; La responsabilidad del legislador, LL 2006-A, 1279.
[120] MUÑOZ, FRANCISCO & GARCIA, MERCEDES, Derecho Penal, Parte General, 6° Ed., Valencia, España, 2004.
[121] Fallos 324:1740. En esa oportunidad, la Corte expresó que: “Cuando la letra de la ley no exige esfuerzo de interpretación debe ser aplicada directamente, con prescindencia de consideraciones que exceden las circunstancias del caso expresamente contemplado en la norma”.
[122] Fallos 324:1481, allí el Tribunal expresó que: “la ley debe interpretarse computando que los términos empleados no son superfluos, sino que han sido empleados con algún propósito, por cuanto, en definitiva, el fin primordial del intérprete es dar pleno efecto a la voluntad del legislador”.
[123] Fallos 291:181, se indicó que: “Lo que importa en materia de interpretación de las leyes no es seguir rígidas pautas gramaticales sino computar el significado jurídico profundo de ellas, teniendo en cuenta su contexto general y los fines que las informan”.
[124] Fallos 311:2751, se sentenció que: “En el entendimiento de una ley, debe atenderse a los fines que la inspiran y debe preferirse siempre la interpretación que favorezca y no la que dificulte aquellos fines”.
[125] Fallos 322:2598, donde la Corte expuso que: “La interpretación del texto constitucional en materia de facultades concurrentes debe efectuarse de modo que el ejercicio de la autoridad nacional y la provincial se desenvuelvan armoniosamente, evitando interferencias o roces susceptibles de acrecentar los poderes del gobierno central en detrimento de las potestades provinciales y viceversa”.
[126] Fallos 316:352.
[127] GARGARELLA, ROBERTO, Un papel renovado para la Corte Suprema. Democracia e interpretación Judicial de la Constitución, texto recuperado 31 de mayo de 2016, http://www .cels.org .ar/commo n/docu me ntos/gar gare lla.pdf.
[128] Ello sucedería, tal como indica el autor citado anteriormente, si recurriéramos a un criterio de interpretación histórico frente a un criterio de interpretación actualizado. Las conclusiones podrían ser totalmente diferentes teniendo en cuenta las vicisitudes propias de los cambios jurídicos y morales de una sociedad en un momento determinado.
[129] MASSINI CORREAS, CARLOS; La prudencia jurídica. Introducción a la gnoseología del derecho, Buenos Aires, Abeledo Perrot, 1984.
[130]Fue pública y notoria la paralización que sufrió el Consejo de la Magistratura durante el año 2012 ante la frustrada posibilidad de los miembros del partido gobernante en lograr la designación bajo cualquier forma de determinados postulantes en el Concurso n° 258 donde estaban en juego vacantes en los Juzgados Nacionales en lo Civil y Comercial Federal, y en particular, en aquél donde tramitaba la acción de amparo por inconstitucionalidad contra la Ley de Medios.
[131] Expediente n° 29.053/2006
[132] Real Academia Española, diccionario de la lengua española, texto recuperado el 19/03/2015, http://lema.rae.es/drae/?val=equilibrio
[133] BARRAZA, JAVIER I.; Los desequilibrios de la ley. En torno al Consejo de la Magistratura y su modo de conformación, LL 2006-D, 594.
[134] Comité de Derechos Humanos, Naciones Unidas, 98° período de sesiones, Nueva York, 8 al 26 de marzo de 2010.
[135] En sus orígenes, Maat representaba algo abstracto, que no se podía ver: Verdad, Justicia, Armonía y Equilibrio. A veces, se la representa como una mujer (de pie o sentada) alada que lleva sobre su cabeza una pluma de avestruz en perfecto equilibrio. Esta pluma se convertirá en su símbolo. Cuando alguien moría, su alma o su corazón eran puestos en uno de los dos platillos de una balanza; en el otro lado, estaba el jeroglífico (la pluma) de Maat. Si ambos pesaban lo mismo, el difunto se salvaba y pasaba a la vida eterna; si pesaba menos, el alma era devorada por la serpiente Apofis.
[136] Podría pensarse como opción una composición integrada por cuatro representantes del estamento judicial (uno de los cuales debiera ser un miembro de la Corte Suprema de Justicia de la Nación para de esa manera cumplir con la representación de todas las instancias), cuatro representantes de los abogados (que sean uno por el Colegio Público de Abogados de la Capital Federal y tres abogados del interior representantes de la matricula federal), cuatro representantes del estamento político (en este caso, entendemos que podría formarse con un representante del Poder Ejecutivo Nacional, un representante elegido por la H. Cámara de Senadores y dos representantes de la Cámara de Diputados. A fin de evitar superposición de funciones, sería conveniente que quienes asuman el rol como consejeros en representación del Congreso sean terceros -reconocidos en el ámbito del derecho- ajenos al recinto, pero elegidos por el voto de cada Cámara; de esa manera, habría dedicación exclusiva en el ámbito del Consejo de la Magistratura. Y por último, teniendo en cuenta la letra de la Carta Magna, completar la integración con un consejero por el estamento académico, y otro por el ámbito científico proveniente de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales. De esa manera, se cumplirían los parámetros fijados por nuestra Constitución.
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