Responsabilidad del Estado por su actividad jurisdiccional. Comentario al fallo "G., J. A. y Otros c/Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires s/Daños y Perjuicios"
El fallo bajo análisis es dictado a los diez días del mes de Febrero de 2011, por la Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo con asiento en San Martín. Llega a esta instancia dado que contra el pronunciamiento del Juez de Primera Instancia, la parte actora interpuso recurso de apelación.
La demanda se inició con el objeto de obtener de la Provincia de Buenos Aires el resarcimiento de los daños y perjuicios causados por haber sido sometido el actor, J. A. G., a una causa penal, acusado del delito de violación, en la que finalmente se dictó su sobreseimiento; como así también por la privación de la libertad que sufrió durante once días e internación en el Hospital Domingo Cabred de Open Door. También para obtener el resarcimiento por el daño moral, ofensa al honor y a la vida sufrido por los restantes actores (su madre y sus hermanos).
El Juez de grado falló rechazando la acción por entender que no se probó en autos la responsabilidad del Estado por actividad lícita. Indicó que los actos judiciales son ajenos, por su naturaleza, a ese tipo de resarcimiento y que en la medida en que no importen un error inexcusable o dolo en la prestación del servicio de justicia, no pueden generar responsabilidad alguna. Asimismo estableció que no quedó acreditada la existencia del daño, ni la relación de causalidad, menos aún el factor de atribución, es decir, dolo o negligencia en el proceder de los funcionarios intervinientes, ni la configuración de las supuestas irregularidades cometidas por dichos funcionarios.
Contra dicho pronunciamiento se alza la actora por considerar que la responsabilidad por actividad judicial fue irregular, ilícita y plagada de muy graves errores, y en consecuencia la causa pasa a ser tratada por la Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo.
El juez preopinante, Dr. Hugo Jorge Echarri, inicia su votación mencionando los dos grandes ámbitos de la responsabilidad del Estado, esto es, por actividad lícita e ilícita. Esta polarización planteada doctrinaria y jurisprudencialmente, desde el 2 de Junio de 2014 en que se sancionó la Nueva Ley de Responsabilidad del Estado N° 26.944, (de aquí en adelante LRE), ha quedado plasmada normativamente.
En el considerando 2º, siguiendo esta polarización, el Dr. Echarri expresa que el caso debe resolverse desde una óptica que no es la asumida por el Juez a quo (que sostuvo que se trataba de un caso de responsabilidad por actuación lícita) y si por la actuación ilícita del Estado.
En consecuencia, los requisitos para la procedencia de la imputación de responsabilidad son diferentes. Si para resolver, el juez tomara como base legal la LRE, se basaría en lo reglado por su artículo 3[2]. Es dable destacar que dichos requisitos no son creación del actual legislador sino que son producto de lo que hasta el momento se predicaba en los fallos y en la doctrina.
Posteriormente, clasifica la actuación de Estado según los distintos campos en que interviene, es decir, por la actuación u omisión en el marco de la función administrativa, legislativa o judicial. Luego pasa a tratar específicamente la responsabilidad por la actuación u omisión del Poder Judicial.
En el considerando 4° explica que dicha responsabilidad puede proceder de dos resoluciones de naturaleza distinta: una sentencia definitiva errónea o una resolución cautelar (sea una orden de detención y/o el dictado de la prisión preventiva).
Para el caso de sentencias, entiende que es requisito previo para accionar por responsabilidad por los daños que hayan ocasionado, que se declare su ilegitimidad. Así, una vez firme, deja sin efecto la misma. A diferencia de lo postulado por el Sr. Juez, la LRE, no establece como requisito previo la declaración de nulidad de la sentencia, sino que permite entablar contemporáneamente las pretensiones anulatorias e indemnizatorias[3].
El segundo caso es el que se encuentra en estos autos. Gran parte de la doctrina y la jurisprudencia predican el carácter excepcional de la responsabilidad del estado por actos u omisiones judiciales. Esto no hubiera sido objeto de dudas si se hubiera resuelto conforme la LRE, la cual recepta la responsabilidad por actuación judicial lícita, rechazando la misma únicamente cuando se produce en el marco de la actividad lícita[4].
Para el Dr. Echarri, las particularidades del caso hacen que el mismo constituya una de las excepciones que pueden plantearse en materia de responsabilidad judicial por el dictado de medidas cautelares en el proceso penal. Es en el considerando 7º donde explica el porqué de su entendimiento, dando como fundamento que la orden de detención que sufriera resulta viciada por diversas razones. Entre ellas por la deficiente actuación policial y una meritación judicial que, al desenvolverse en el campo de la verosimilitud, no extremó en el análisis de esa investigación, lo que condujo al dictado de la medida sobre presupuestos insuficientes e infundados dado que posteriormente se identificó al responsable penal verdadero de dichos delitos.
En el considerando 8° se expresan todas las graves deficiencias que tuvo la actuación de la policía de la provincia en la investigación de la responsabilidad del actor en la comisión de los hechos. La labor prestada por la policía de la provincia presenta el carácter de auxiliar de la justicia penal pero de carácter administrativo, en tanto y en cuanto se trata de un órgano de indubitable naturaleza administrativa cuya actuación se enmarca en el concepto de función administrativa que define nuestra constitución provincial en el artículo 166 último párrafo[5]. Si bien la responsabilidad del caso resulta directa, es decir, puesta en cabeza del estado independientemente de la responsabilidad que le pudiera caber al órgano-persona que emite el acto u omisión, la misma no es objetiva sino subjetiva. Aquí la culpa, dolo, o falta de servicio, no se presume como en el caso de la responsabilidad objetiva propia del derecho civil, sino que el afectado debe probar la ilicitud o la arbitrariedad del acto u omisión.
Aquí, el Dr. Echarri predica el carácter directo de la responsabilidad del Estado. Esto implica que las personas que el Estado designa para desempeñarse en funciones por él encomendadas son órganos de él. Cuando actúan en el ejercicio aparente de las funciones que les han sido encomendadas, actúan como órganos del Estado, o sea, actúa directamente el Estado a través de ellos. La responsabilidad del Estado es siempre directa; pues no tiene el Estado “agentes,” esto es, personas humanas, que no sean órganos suyos. No altera esta conclusión el que la actividad del órgano se manifieste a través de actos o de hechos, legítima o ilegítimamente, pues todo demuestra que tanto puede haber hechos propios del Estado, como actos o hechos ilegítimos propios del Estado: En ambos casos comprometerán su responsabilidad directa[6]. Esta característica resulta normativizada por la LRE en su artículo 1[7].
Pero además, el Dr. Echarri postula el carácter subjetivo de la responsabilidad. Esto, en una simple lectura, entraría en contradicción con la doctrina mayoritaria[8], seguida por la Corte[9] y ahora por la LRE en dicho artículo 1, la cual propugna que la responsabilidad por falta de servicio constituye un factor de atribución de responsabilidad de carácter objetivo. Con ello quiere significarse que “no es necesario indagar en la subjetividad del empleado o funcionario estatal para que aquella se configure, ya que la culpa o dolo del empleado o funcionario no constituyen elementos determinantes de la responsabilidad estatal”[10].
Juan Bautista Justo[11] cree que esa conceptualización no es correcta. El rasgo central de la responsabilidad objetiva es la ausencia de un juicio de reproche contra el responsable. Ella responde a una decisión de distribución de riesgos en la sociedad que es totalmente ajena a la idea de culpa o de justicia correctiva. Desde la perspectiva dogmática, es evidente que la falta de servicio presupone la irregularidad de la actuación estatal. Sin esa irregularidad no hay falta. Que no sea necesario identificar a la persona humana que falla no cambia ese dato. La Corte se ha cansado de decir que la falta de servicio se configura por el funcionamiento anormal, defectuoso o incorrecto de la Administración Pública. Hay, como vemos, un juicio de reproche. Sin ese comportamiento incorrecto del sujeto responsable no se configura esta hipótesis de responsabilidad. De manera que para responsabilizar al Estado sí es necesario indagar en su subjetividad como organización, para discernir si existió un funcionamiento defectuoso. Sí importa el juicio de reproche respecto del responsable. La posibilidad de dispensar la identificación del agente no altera ese extremo, sino que nos remite a un problema de imputabilidad. Por el solo hecho de ser necesaria una falta -un mal funcionamiento del servicio- aun cuando no interese la persona del agente, ya no podemos estar frente a una responsabilidad objetiva, por cuanto ésta se compromete sin necesidad de falta, bastando para ello que existan el daño y la relación causal entre aquel y el obrar estatal. Por lo demás, desde la perspectiva práctica, la falta de servicio obliga al actor a acreditar detalladamente la falencia en el obrar administrativo. Así lo tiene dicho en diversos fallos la CSJN “Frente a la pretensión de ser indemnizado por la falta de servicio atribuida a los órganos estatales, debe cumplirse con la carga procesal de individualizar del modo más claro y concreto posible cuál ha sido la actividad que específicamente se reputa como irregular, vale decir, describir de manera objetiva en qué ha consistido la irregularidad que da sustento al reclamo, sin que baste al efecto con hacer referencia a una secuencia genérica de hechos y actos, sin calificarlos singularmente tanto desde la perspectiva de su idoneidad como factor causal en la producción de los perjuicios, como en lo atinente a su falta de legitimidad”[12]. Está claro que esta fórmula poco se aviene con una imputación objetiva.
Aun así, es importante comprender como sostuvo, la Sala V de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal que: “La responsabilidad directa del Estado por los actos o hechos de sus agentes, fundada en la 'falta de servicio', comporta un factor de atribución que, sea que se lo considere de carácter objetivo o subjetivo, es de naturaleza distinta de la culpa o el dolo del derecho civil, porque no es necesario individualizar al autor material del daño, sino que es el servicio en su totalidad el que, funcionando irregularmente, produce el daño”[13].
Luego, en el considerando 9º, se avoca a tratar la deficiencia en la actuación judicial. Explica que en base a los elementos infundados e irrazonables recolectados por la policía, la fiscal del caso peticiona al Juez de garantías la detención del actor, el allanamiento de su vivienda y el secuestro de los elementos sustraídos a las menores violadas. Dicha petición es llevada a cabo.
La realidad de los hechos verificados a posteriori arroja como resultado que las violaciones imputadas al accionante habían sido cometidas por otra persona, lo que finalmente devino en el dictado del sobreseimiento del actor. Todo ello constituye una clara muestra de que la detención del accionante resulta injusta, infundada, irrazonable y arbitraria, lo que claramente encuadra en una falta de servicio en materia de investigación policial ante la falta de consistencia, racionalidad y fundamentación en el desarrollo de dichas medidas de carácter administrativo, razón por la cual, el Dr. Echarri entiende que resulta procedente la responsabilidad estatal en tanto de acuerdo al artículo 7 inciso 3ro. de la Convención Americana sobre Derechos Humanos “Nadie puede ser sometido a detención o encarcelamiento arbitrarios”.
La falta de servicio u “omisión irregular” es un factor de atribución objetivo que se configura en los supuestos de actividad o inactividad ilegítima del estado. Para configurarse la responsabilidad del estado es necesario que exista un deber de actuar (actividad) o de no actuar (inactividad) de una determinada manera por parte del estado conforme al ordenamiento jurídico; y sin embargo, el estado no observe dicho deber[14].
De este modo, a consecuencia de la inobservancia del deber, se le produjo un daño al actor, dado que la orden de detención era absolutamente errónea en cuanto al autor material de los hechos y se basada en una investigación policial apresurada, sin ningún viso de seriedad y basada en una discrecionalidad absoluta. Esto configura la responsabilidad del estado.
El nexo causal –o relación de causalidad- representa otro de los presupuestos elementales para disparar la procedencia de la responsabilidad, sea cual fuere su fuente u origen. Este elemento, constituye la vinculación de las acciones u omisiones en este caso del Estado, con respecto a la producción o acaecimiento del daño. Constituye un aspecto ineludible para determinar la autoría de los hechos, y la extensión del resarcimiento. En el análisis de este elemento cobra nuevamente relevancia la distinción de la responsabilidad por actividad legítima e ilegítima. Tradicionalmente -aplicando el antiguo Código Civil- a fin de acreditar la existencia de este extremo, se recurrió a la aplicación de la teoría de la relación de causalidad adecuada. Como bien lo destaca Perrino, “... según esta teoría para calificar que un hecho es la causa de un determinado evento dañoso, es preciso efectuar ex post facto un juicio de probabilidad o previsibilidad, prescindiendo de la realidad del suceso ya acontecido y preguntarse si el comportamiento del presunto agente era por sí mismo apto, según la experiencia común, para desencadenar el perjuicio (...) Únicamente deben valorarse aquellas condiciones que según el curso normal y ordinario de las cosas han sido idóneas para producir per se el daño. De tal modo, es preciso distinguir entre causa y condición. Es causa adecuada aquella condición que normalmente resulta idónea para producir el resultado. En cambio, condición son los demás antecedentes o factores en sí irrelevantes de ese resultado”[15]. Este tipo de visión acerca de la configuración del nexo causal, además de ser expresamente ratificado por el nuevo Código Civil y Comercial, ha sido receptada en la LRE en su artículo 3, inciso c.
Sustancialmente diversa es la cuestión en materia de responsabilidad estatal por su accionar lícito. Aquí las exigencias para la configuración de tal elemento se vuelven sensiblemente más estrictas. Sin adherir al postulado que realiza la LRE en la primera parte del artículo 5[16] (en donde se afirma que la responsabilidad de esta índole es de carácter excepcional) -lo cual conduciría peligrosamente a la interpretación restrictiva de aquel tipo de responsabilidad- la procedencia de la responsabilidad estatal por actividad legítima se haya sujeta a la existencia de una relación causal directa, exclusiva e inmediata (LRE, artículo 4 inciso c[17]).
Por todo ello, dando por acreditados los requisitos exigidos para imputar de responsabilidad al Estado, el Juez preopinante entiende que corresponde hacer lugar a la demanda aunque con ciertas restricciones. En el considerando 10º explica que si bien prosperan los daños causados en forma directa al Sr. J. A. G., por ser la persona detenida e imputada de los hechos de violación expuestos en el desarrollo de los considerandos anteriores, no procede respecto a la reparación del daño moral peticionada por su madre y sus hermanos, dado que tomando como fundamento normativo el artículo 1078 del Código Civil se veda dicha posibilidad a los damnificados indirectos. Es decir, que el ordenamiento jurídico positivo solo reconocía como legitimado activo para perseguir la pretensión de cobro por daño moral al damnificado directo.
Es dable destacar que la LRE haciendo un análisis del artículo 5[18], permite reclamar una reparación plena para el caso de la actividad ilegítima del Estado, no así para la legítima en la cual se restringe la indemnización al valor objetivo del bien y los daños que sean consecuencia directa e inmediata de la actividad estatal, y no permite indemnizar el lucro cesante ni el daño moral. El artículo pareciera seguir la decisión del juez de Primera Instancia que incluyó el caso dentro de la actuación legítima del Estado y en consecuencia no resultaba reparable el daño moral.
Entiendo que tanto la decisión del Juez de grado como lo prescripto por el artículo 5 en tanto restringen el derecho a la indemnización plena son flagrantemente inconstitucionales. Violan el artículo 19 de nuestra Constitución Nacional que establece el principio general que prohíbe a los hombres perjudicar los derechos de un tercero, denominado alterum non laedere. Este se encuentra entrañablemente vinculado a la idea de reparación. El quebrantamiento del deber de no dañar a otro genera la obligación de reparar el perjuicio causado en forma integral.
Tiene dicho la Corte Suprema de Justicia de la Nación que “la adecuada protección del derecho a la vida y a la integridad psicofísica de las personas exige que se confiera al principio alterum non laedere toda la amplitud que éste amerita, así como evitar la fijación de limitaciones en la medida en que impliquen 'alterar' los derechos reconocidos por la Constitución Nacional[19].
En consecuencia, en virtud del principio general del alterum non laedere, el juez debe analizar en cada caso que porcentaje corresponde que se repare en carácter de lucro cesante y de daño moral en función de la prueba aportada en el expediente y el prudente arbitrio judicial.
El juez entiende que corresponde la reparación de los rubros “daño moral” y “daño psicológico”. El primero dado que los hechos padecidos por el actor alteraron gravemente su paz espiritual y física y le trajeron un sufrimiento espiritual al ver mancillado su nombre y apellido en forma infundada e ilegítima; y el segundo entendiendo como probado el mismo a tenor de la pericia médico psicológica practicada en la cual se aconseja tratamiento psicológico.
Los restantes Jueces votaron en igual sentido dictándose sentencia haciendo lugar parcialmente al recurso de apelación interpuesto y, en consecuencia, a la demanda planteada.
A partir del presente análisis podemos ver que se generan grandes diferencias según se determine que un hecho ingresa dentro de la órbita de la responsabilidad del estado por actividad lícita o ilícita. Son disímiles los requisitos de procedencia de responsabilidad y el alcance de la reparación.
Por lo tanto, así como inició su voto el juez Echarri, lo imprescindible es comprender dentro de que campo de la responsabilidad del Estado se debe situar cada situación en particular.
[1] Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo de San Martín, “G., J. A. y otros c/ MINISTERIO DE SEGURIDAD DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES s/ Daños y Perjuicios”, 10/02/11.-
[2] “Son requisitos de la responsabilidad del Estado por actividad e inactividad ilegítima:
a) Daño cierto debidamente acreditado por quien lo invoca y mensurable en dinero;
b) Imputabilidad material de la actividad o inactividad a un órgano estatal;
c) Relación de causalidad adecuada entre la actividad o inactividad del órgano y el daño cuya reparación se persigue;
d) Falta de servicio consistente en una actuación u omisión irregular de parte del Estado; la omisión sólo genera responsabilidad cuando se verifica la inobservancia de un deber normativo de actuación expreso y determinado.”
[3] Art. 8: “El interesado puede deducir la acción indemnizatoria juntamente con la de nulidad de actos administrativos de alcance individual o general o la de inconstitucionalidad, o después de finalizado el proceso de anulación o de inconstitucionalidad que le sirve de fundamento.”
[4] Art. 5 in fine: “(…) Los daños causados por la actividad judicial legítima del Estado no generan derecho a indemnización.”
[5] “Los casos originados por la actuación u omisión de la Provincia, los municipios, los entes descentralizados y otras personas, en el ejercicio de funciones administrativas, serán juzgados por tribunales competentes en lo contenciosoadministrativo, de acuerdo a los procedimientos que determine la ley, la que establecerá los supuestos en que resulte obligatorio agotar la vía administrativa”.
[6] GORDILLO, Agustín, “Capítulo XVI: LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO”, Tratado de derecho administrativo y obras selectas, 1° Edición, F.D.A., Buenos Aires, 2013, t. VIII, p. 549-550.
[7] “La responsabilidad del Estado es objetiva y directa.”
[8] CASSAGNE, Juan C., “Reflexiones sobre los factores de atribución en la responsabilidad del Estado por la actividad de la Administración”, LL, 2005-D-1268; TAWIL, Guido S., “La responsabilidad del Estado y de los magistrados y funcionarios judiciales por el mal funcionamiento de la Administración de justicia”, Depalma, Buenos Aires, 1993, p. 109; MATA, Ismael, “Responsabilidad del Estado por el ejercicio del poder de policía”, en AA.VV, Responsabilidad del Estado y del funcionario público, Ciencias de la Administración, Buenos Aires, 2001; MERTEHIKIAN, Eduardo, “La responsabilidad pública”, Abaco, Buenos Aires, 2001, p. 63; BONPLAND, Viviana M., “Responsabilidad extracontractual del Estado (Análisis exegético de las citas del codificador al artículo 1112 del Código Civil)”, LL, 1987-A, 784; AMENÁBAR, María del Pilar, “Responsabilidad extracontractual de la Administración Pública”, Rubinzal Culzoni, Buenos Aires, 2008, p. 173. En la línea contraria, afirman el carácter subjetivo de la falta de servicio HUTCHINSON, Tomas, “Lineamientos generales de la responsabilidad administrativa del Estado”, Revista de Derecho de Daños, año 2010-3 y REIRIZ, M. Graciela, “Responsabilidad del Estado”, Eudeba, Buenos Aires, 1969, p. 226.
[9] CSJN, “VADELL, Jorge Fernando c/ BUENOS AIRES, PROVINCIA DE s/ indemnización”, 1984, Fallos, 306:2030.
[10] PERRINO, PABLO E., “La responsabilidad del Estado por la omisión del ejercicio de sus funciones de vigilancia”, LL, 2011-E, p.715.
[11] JUSTO, Juan B. “La falta de servicio no es objetiva”, Diario DPI - Administrativo N° 138, 2016, p.1.
[12] CSJN, HISSIA ARGENTINA, 2008, Fallos, 331:1730, LÓPEZ CASANEGRA, 2006, Fallos, 329:3168; COHEN, 2006, Fallos, 329:2088; RODRÍGUEZ, 2000, Fallos, 323:3973; ROMÁN, 1994, Fallos, 317:1233.
[13] CNCont.Adm. Fed., sala V, "G., C.M. c/ ESTADO NACIONAL – CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACIÓN s/ daños y perjuicios", 05/10/10.
[14] MANSILLA, Natalia P., “LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO. Un análisis a la luz de las nuevas normas jurídicas contenidas en la Ley de Responsabilidad del Estado Nº 26.944 y el Código Civil y Comercial”, p. 10.-
[15] FLORES, Álvaro B., “La Responsabilidad Contractual del Estado a la luz de la Ley de Responsabilidad del Estado y el Nuevo Código Civil y Comercial” elDial.com - DC2144, 01/07/2016.
[16] Art. 5: La responsabilidad del Estado por actividad legítima es de carácter excepcional. (…)
[17] Art. 4: Son requisitos de la responsabilidad estatal por actividad legítima:
a) Daño cierto y actual, debidamente acreditado por quien lo invoca y mensurable en dinero;
b) Imputabilidad material de la actividad a un órgano estatal;
c) Relación de causalidad directa, inmediata y exclusiva entre la actividad estatal y el daño;
d) Ausencia de deber jurídico de soportar el daño;
e) Sacrificio especial en la persona dañada, diferenciado del que sufre el resto de la comunidad, configurado por la afectación de un derecho adquirido.
[18] Art. 5: La responsabilidad del Estado por actividad legítima es de carácter excepcional. En ningún caso procede la reparación del lucro cesante. La indemnización de la responsabilidad del Estado por actividad legítima comprende el valor objetivo del bien y los daños que sean consecuencia directa e inmediata de la actividad desplegada por la autoridad pública, sin que se tomen en cuenta circunstancias de carácter personal, valores afectivos ni ganancias hipotéticas. Los daños causados por la actividad judicial legítima del Estado no generan derecho a indemnización.
[19] CSJN, “RODRIGUEZ PEREYRA, Jorge L. y otra c. EJERCITO ARGENTINO s/ daños y perjuicios”, R. 401. XLIII. REX, 27/11/12.
