Los Regímenes Especiales en el Sistema Previsional Argentino
Silvia G. Saino
El presente artículo tiene como finalidad acercar al lector la evolución de los distintos regímenes especiales previsionales, su vigencia y ámbito de aplicación.
En primer lugar nos preguntaremos, que son los regímenes especiales.
Así, los regímenes especiales son subsistemas jubilatorios con características especiales y únicas para determinadas actividades que requieren de sus trabajadores una dedicación exclusiva y especial, como así también en muchos casos, diría en su totalidad, el fruto de una carrera profesional.
Su finalidad es garantizarle a quien se jubile, el mantenimiento del nivel de vida que gozaba mientras se desempeñaba en sus tareas activamente, siempre y cuando reúnan los requisitos de años de aportes y edad exigidos por cada normativa.[1]
Corresponde entonces realizar una breve reseña de la evolución del panorama legislativo.
El 26 de octubre de 1966 se publicó la Ley N° 16.989 que regulaba el régimen jubilatorio para aquellos que hubieren ejercido la presidencia y vicepresidencia de la Nación y en el año 1969 se dictó la Ley N° 18.464 que regula el régimen previsional para magistrados y funcionarios del Poder Judicial.
Como consecuencia de ello, entraron en vigencia numerosos regímenes especiales, por ejemplo:
a- Jubilaciones y Pensiones-Estado-Poder Ejecutivo Nacional-Presidencia de la Nación. Ley N° 19.396.
b- Jubilaciones y pensiones para trabajadores en relación de dependencia. Ley N° 19.803 que modifica la ley N° 18.037.
c- Jubilaciones y Pensiones para personas que hayan ejercido cargos de Juez de la Corte Suprema de Justicia de la Nación o de Procurador General de la Nación. Ley N° 19.939.
d- Jubilaciones y Pensiones para personas que ejercieron cargos electivos. Ley N° 20.572 modificada por la ley 21121.
e- Régimen jurídico del Servicio Exterior. Ley 20957.
f- Jubilaciones y Pensiones para los agentes del Poder Legislativo y Personal del Congreso de la Nación. Ley N° 21124.
g- Jubilaciones y Pensiones para Obispos, Arzobispos de las Fuerzas Armadas y Vicariato Castrense. Ley N° 21.540.
h- Jubilaciones y Pensiones de los funcionarios del Servicio Exterior de la Nación. Ley N° 22.731.
i- Jubilaciones y Pensiones para el personal comprendido en el escalafón para el personal civil de la Administración Pública Nacional y el que preste servicios en el Ministerio de Defensa Estado Mayor Conjunto o Comandos en jefe de las Fuerzas Armadas. Ley N° 22.955, entre otros.
La Ley N° 23.895 dictada el 1-11-90 incorpora al régimen de la Ley N° 22955 al personal comprendido dentro de la Ley N° 14.473 (Estatuto del Docente) que rigió hasta el 31-12-91.
La Ley N° 23.966 dictada el 20 de agosto de 1991 derogó, a partir del 31 de diciembre de 1991 alguna de las leyes arriba mencionadas, como la N° 22.955 y 23.895.
La Ley N° 24.016 dictada el 17 de diciembre de 1991 instituye un régimen especial de jubilaciones y pensiones para el personal docente al que se refiere la Ley N° 14.473.
La Ley N° 24.018 del 17-12-91 crea un régimen jubilatorio para Magistrados y Funcionarios del Poder Judicial, Legisladores Nacionales, Ministros, Secretarios y Subsecretarios del Poder Ejecutivo, Procurador General del Tesoro, Vocales del Tribunal de cuentas de la Nación.
Finalmente, la Ley N° 24.019 del 18 de diciembre de 1991 reestablece la vigencia de la Ley N° 22.731 (servicio exterior), N° 22.929 (investigadores científicos), N° 23.794 (guardaparques nacionales), N° 21.540 (arzobispos, obispos y vicariato castrense) y N° 22.430 (sacerdotes seculares).
Con el dictado de la Ley N° 24.241,el 18-10-93, se deroga expresamente el régimen anterior vigente (Leyes N° 18.037 y N° 18.038) pero nada se dice respecto de la vigencia de los regímenes especiales, más aún, su art. 160, tercer párrafo establece que: “la movilidad de los haberes de las prestaciones otorgadas o a otorgar por aplicación de las leyes anteriores a la presente, que tengan una fórmula de movilidad distinta a la del sistema integrado de jubilaciones y pensiones, continuará practicándose de conformidad con las disposiciones vigentes a la fecha de entrada en vigencia de esta ley. Cabe destacar que el mencionado artículo quedó derogado por el art. 11 de la Ley N° 24.463. Sin embargo el decreto 2433/92 mantuvo en vigencia a todas aquellas leyes que contemplaran una movilidad distinta a la de la Ley N° 18.037.
Ello así, el poder ejecutivo dictó el decreto 78/94 por el cual se interpreta que al reglamentar el art. 168 de la Ley N° 24.241 se habían derogado las Leyes N° 22.731, 22.929, 23.026, 23.626, 24.016 y 24.018, lo que genera numerosas presentaciones en la justicia, para que se declare su inconstitucionalidad. En consecuencia, la Corte Suprema de Justicia establece, a través de sus fundamentos en el caso “Craviotto, Gerardo Adolfo y Otros c/Estado Nacional- PEN-Ministerio de Justicia de la Nación s/empleo público” el 19 de mayo de 1999 que “tales regímenes se encuentran vigentes por cuando el Poder Ejecutivo no puede derogar normas legales excediéndose en su facultad reglamentaria tal como lo establece la Constitución Nacional”.
Con respecto a la movilidad de los regímenes derogados, se mantiene lo establecido para cada ley hasta la sanción de la Ley N° 24.463, así lo resolvió la CSJN en el caso “Cassella, Carolina c/Anses s/reajustes por movilidad” (C. 415. XXXVII, 24-4-03).
En resumen, en cuanto a la vigencia de los regímenes especiales podemos, entonces dividirlos en tres etapas:
La primera: desde 1966 hasta 1991 con el dictado de la Ley N° 23.966.
La segunda: desde 1991 hasta el dictado del Decreto N° 78/94 y el fallo de la CSJN “Craviotto” (C.465 XXXIII del 19-5-99). Y,
La tercera: desde 1999 al 11/02 y de ahí a la actualidad.
Ambito de Aplicación.
a. Funcionarios del Servicio Exterior de la Nación. Ley N° 22.731.
Comprende a los funcionarios del Servicio Exterior de la Nación incluidos en la siguientes categorías: a) Embajador Extraordinario y Plenipotenciario; b) Ministro plenipotenciario de primera clase; c) Ministro plenipotenciario de segunda clase; d) Consejero de Embajada y Cónsul General; e) Secretario de Embajada y Cónsul de primera clase; f) Secretario de Embajada y Cónsul de segunda clase; g) Secretario de Embajada y Cónsul de tercera clase.
Requisitos:
- 65 años de edad cualquiera fuera su sexo.
- 30 años de servicios, de los cuales 15 deberán ser continuos o 20 discontinuos como mínimo prestados en forma efectiva como funcionario del servicio exterior.
El haber se determinará teniendo en cuenta el 85% de la remuneración total asignada a la categoría de mayor jerarquía desempeñada en el servicio exterior durante un período mínimo de 4 años, continuos o discontinuos.
La movilidad se efectuará cada vez que sufra variación la remuneración asignada a la categoría que se tuvo en cuenta para determinar el haber de la jubilación.
En el caso Siri, la Sala III de la CFSS confirmó la sentencia dictada por la anterior instancia en cuanto había reconocido el derecho del actor a percibir sus haberes de acuerdo con lo dispuesto por las leyes 22731 y 24019. La demandada interpone recurso ordinario pues entiende que el régimen previsional de la Ley N° 22.731 fue derogado a partir de la entrada en vigencia del sistema integrado de jubilaciones y pensiones, que ello fue aclarado en el Decreto N° 78/94 y que la reserva de derechos efectuada en el art. 160 de la Ley N° 24.241 quedó derogada por el art. 11 de la Ley N° 24.463.
El Sr. Siri se jubiló bajo el amparo de la Ley N° 22.731, que asegura el derecho a percibir sus haberes mensuales de acuerdo con una proporción del sueldo asignado al cargo de mayor jerarquía ejercido en actividad, si bien la ley fue reformada por la N° 24.019, lo cierto es que la única excepción era que por un lapso de cinco años los montos móviles debían ser del 70%.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación el 9 de agosto de 2005 entendió que “no puede admitirse el alcance que el apelante pretende otorgar al art. 11 de la ley 24463, ya que esta ley vino sólo a reformar el sistema establecido por la Ley N° 24.241, sin afectar a otros regímenes especiales y autónomos que se mantienen vigentes, como el que rige la causa (conf, arts. 1 y 2 Ley N° 24.019, considerandos 8 a 10 de la sentencia de la causa G. 402.XXXVII “Gemelli, Esther Noemí c/Anses s/Reajustes por Movilidad”, fallada el 28 de julio de 2005)”. Agrega que, “La propuesta de supresión de estatutos especiales que había enviado el Poder Ejecutivo al Congreso en el año 2002 (mensaje 535 del 25 de marzo de ese año) e incluía a la ley 22731 entre las normas a ser derogadas, concluyó con la sola eliminación de las jubilaciones para los funcionarios políticos de los poderes legislativo y ejecutivo, aspectos que la demandada no ha debido ignorar al tiempo de interponer el recurso”[2].
b. Investigadores Científicos y Tecnológicos (Ley N° 22.929 modificada por la Ley N° 23.026).
Comprende al personal que realice directamente actividades técnico científicas de investigación o desarrollo y de dirección de estas actividades en a) el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas, en el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria, en el Instituto Nacional de Tecnología Industrial, en el Instituto Nacional de Ciencia y Técnica Hídricas, en la Comisión Nacional de Energía Atómica, en la Comisión Nacional de Investigación y Desarrollo Pesquero y en organismos de investigación científica y desarrollo tecnológicos de las fuerzas armadas; b) El personal docente que se desempeñe en las Universidades Nacionales con dedicación exclusiva, plena o de tiempo completo, y que realice actividades técnico-científicas de investigación o desarrollo y de dirección de estas actividades.
Requisitos:
- 65 años de edad los varones y 60 las mujeres.
- 15 años de servicios continuos o 20 discontinuos, de los cuales cinco años deben ser inmediatamente anteriores a la cesación definitiva en el servicio y que hayan sido desarrollados en el país.
El haber consistirá en el 85% de la remuneración total, incluyendo compensaciones y suplementos, excepto el sueldo anual complementario, sujeto al pago de aportes correspondiente al interesado por el desempeño del cargo que ocupaba al momento de la cesación definitiva en el servicio, a condición de que ese cargo se hubiera desempeñado durante un período mínimo de 24 meses consecutivos. Si en el desempeño del cargo no se alcanzare al período mínimo exigido, el haber se establecerá en función de la remuneración actualizada correspondiente al interesado por el desempeño del cargo inmediatamente anterior en que se acreditare dicho período.
La movilidad se efectuará cada vez que varíe para el personal en actividad la remuneración que se tuvo en cuenta al determinar el haber.
La Sala II de la CFSS en los autos “Cozzo, Domingo c/Anses” sent. def n° 81723 dispuso que “Si bien la ley 22929 fue derogada por la ley 23966, conforme lo dispuesto por el art. 4 de la ley 24019, los beneficiarios de los regímenes derogados por la norma antes referida conservarán todos los derechos de las leyes vigentes a la fecha del cese del titular o al 31 de diciembre de 1991, con la salvedad que, por excepción y por el plazo de cinco años a partir de la promulgación, los montos móviles de las jubilaciones no podrán superar el 70% de la remuneración asignada a la categoría cargo o función que se tuvo en cuenta para determinar el haber de la jubilación. Esta ley no se encuentra dentro de los regímenes a los que hace mención el dec. 78/94, por lo que cabe concluir que no ha perdido su vigencia.”.
c.- Cuerpo de Guardaparques Nacionales. Ley N° 23.794.
Comprende al personal del cuerpo de guardaparques nacionales.
Requisitos:
- 10 años de servicios inmediatamente anteriores al pedido de jubilación o 20 años de servicios continuos o discontinuos.
El haber se calculará computando todos los emolumentos y remuneraciones que, sujetos a aportes, perciba el agente al momento de acogerse al beneficio. Será proporcional al tiempo de servicios de acuerdo con una escala prevista en el art. 5 de la ley 23794.
La movilidad surgirá de la aplicación numérica y regulada por las remuneraciones que por todo concepto, con exclusión del salario familiar, correspondan al personal en actividad.
d.- Obispos, Arzobispos de las Fuerzas Armadas y Vicariato Castrense. Ley N° 21.540.
Comprende a los arzobispos y obispos con jurisdicción sobre arquidiócesis, diócesis, prelaturas o exarcados de culto católico, apostólico, romano y el vicario castrense por las fuerzas armadas. Los obispos auxiliares de cada una de las dependencias mencionadas.
Requisitos:
- 75 años edad o incapacidad.
- Que hubiesen cesado en sus cargos por alguna de dichas causales.
Los arzobispos y obispos gozarán de una asignación mensual vitalicia equivalente al 70% de la remuneración fijada al cargo del Juez de Primera Instancia. Los obispos auxiliares gozarán de una asignación mensual vitalicia equivalente al 60% de la remuneración fijada al cargo de Juez Nacional de Primera Instancia y los prelados que acrediten 75 años de edad o incapacitados.
La asignación será móvil y su reajuste se efectuará cada vez que se modifique la remuneración correspondiente al cargo de Juez Nacional de Primera Instancia. Su percepción resulta incompatible con jubilaciones, pensiones, retiros y beneficios graciables.
e.- Sacerdotes Seculares del Culto Católico . Ley N° 22.430.
Requisitos:
70 años de edad o incapacitados.
Que hubieren desempeñado su ministerio en el país por un lapso no inferior a cinco años.
No deben estar amparados por un régimen oficial de previsión o de prestación no contributiva.
Gozarán de una asignación mensual vitalicia equivalente al haber mínimo de jubilación del Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA) Resulta compatible con cualquier otro ingreso que mensualmente no exceda del doble del haber mínimo.
f.- Magistrados, Funcionarios Judiciales, Funcionarios Públicos, Presidente y Vicepresidente de la Nación. Ley N° 24.018 y dec. 578/92.
Requisitos:
a) Jueces de la CSJN: 4 años en el ejercicio de sus funciones.
65 años de edad o acreditar 30 de antigüedad de servicio o 20 años de aportes en regímenes de reciprocidad.
b) Magistrados y Funcionarios del Poder Judicial, Ministerio Público de la Nación y de la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas que se desempeñen en los cargos comprendidos en el anexo I de la ley del Escalafón para la Justicia Nacional:
- 60 años de edad.
- 30 años de servicios y 20 de aportes computables en uno o mas regímenes incluidos en el sistema de reciprocidad jubilatoria.
Para que el haber sea del 82% de la remuneración total sujeta a aportes deberán además, haberse desempeñado por lo menos 15 años continuos o 20 discontinuos en el Poder Judicial o en el Ministerio Público o de las provincias adheridas al régimen de reciprocidad jubilatoria o en la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas durante los 5 últimos años de servicios.[3]
La Corte Suprema de Justicia de la Nación, en el fallo “Gaibisso, César A y otros c/Estado Nacional-Ministerio de Justicia s/Amparo 16986” (G 99 XXXII, 10-4-9) sostuvo que “Corresponde confirmar la sentencia que declaró inconstitucional la aplicación de los arts. 5, 7 y 9 de la ley 24463 a los haberes previsionales de los actores, magistrados jubilados del Poder Judicial de la Nación. La reforma constitucional de 1994 ha ratificado sin condicionamientos la absoluta intangibilidad de las compensaciones de los magistrados nacionales. Ello ha implicado a reconocer el alcance y contenido que la Corte Suprema había asignado a tal garantía en cada uno de los supuestos en que fue llamada a intervenir como intérprete final de la Constitución. El régimen previsional de los magistrados del Poder Judicial reviste características propias, y por estar destinado a determinados agentes que desarrollan particulares tareas, debe ser diferenciado del régimen general impuesto por la ley 24241 y su modificatoria, la ley 24463…”
g.- Docentes. Ley N° 24.016 y Docentes Universitarios. Ley N° 26.508.
Comprende conforme la Ley N° 24.016 a los docentes de nivel inicial, primario, medio, técnico y superior no universitario, de establecimientos privados y públicos. En virtud de lo dispuesto por la Ley N° 26.508 también quedan comprendidos en este régimen especial los docentes universitarios.
Requisitos:
- 60 años de edad los varones y 57 las mujeres.
- 25 años de servicios, de los cuales 10 como mínimo, continuo o no deben ser frente a los alumnos. De lo contrario se exige 30 años de servicios.
- Los servicios en escuelas de ubicación desfavorables o de educación especial se computarán en razón de 4 años por cada 3 de servicios efectivos.
El haber consistirá en el 82% móvil de la remuneración mensual del cargo u horas que tuviera asignado al momento del cese.
La CFSS Sala II en autos “Zarza Bertha Amanda c/Anses”, sent. Def. n° 83312 del 14-6-01 resolvió que “…Reconocido en sede administrativa que la titular se encontraba incluída en las previsiones del dec. 8820/62 y surgiendo de las constancias de autos que presentó la renuncia condicionada en plena vigencia de la ley 24016, corresponde hacer lugar al reclamo de que se le liquide su haber jubilatorio en los términos de la ley referida. No obsta a tal conclusión el art. 160, 3er. Párrafo de la ley 24241, ya que el mismo se refiere a aquellos regímenes especiales que regulan un sistema de movilidad distinto al de la ley 18037; ni las disposiciones de las leyes 24463. Toda vez que el objetivo principal de ella fue reformar el sistema integrado de jubilaciones y pensiones establecido en base a la ley 24241 que tenía un sistema de movilidad particular, pero no la afectación de regímenes especiales y específicos jubilatorios”.
Hasta aquí, he desarrollado una síntesis de los distintos regímenes especiales vigentes, sus requisitos, modo de cálculo del haber y jurisprudencia aplicable.
Queda claro entonces, que la Ley N° 24.241 no derogó ninguno de los regímenes aquí analizados, fue a mi entender, el decreto 78/94 quien originó este cuestionamiento y fue también la Corte Suprema de Justicia de la Nación la que vino a poner luz a este problema al concluir que el decreto 78/94 era inconstitucional en el caso “Craviotto”.
Por su parte La Ley N° 24.019, en su art. 4, estableció que “Los afiliados a los regímenes previsionales derogados por la Ley N° 23.966, quedan incluidos a partir del 1 de enero de 1992, en la Ley N° 18.037 (t.o. 1976). Los actuales beneficiarios de dichos regímenes y sus futuros causahabientes, conservarán todos los derechos de las leyes vigentes a la fecha de cese del titular o al 31 de diciembre de 1991, con la salvedad que por excepción y por el plazo de cinco (5) años, a partir de la promulgación de la presente, los montos móviles de las jubilaciones no podrán superar el Setenta por Ciento (70%) de la remuneración asignada a la categoría, cargo o función que se tuvo en cuenta para determinar el haber de la jubilación, sufriendo la misma reducción el monto de las pensiones”.
Los llamados Regímenes Especiales, no significan privilegio alguno por cuanto deben cumplirse requisitos legalmente establecidos como en cualquier otro sistema e incluso enfrentarse, el trabajador, durante la vida activa a cotizar un aporte mayor al resto. Es más, se les imponen sistemas contributivos más gravosos, como en el caso de los magistrados.
En definitiva, los regímenes especiales buscan garantizar a determinados sectores condiciones jubilatorias lo más beneficiosas posibles por el tipo de actividades que desarrollan.
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[1] Payá, Fernando H (h) y Martín Yañez, María T., “Régimen de Jubilaciones y Pensiones”, Ed. Lexis Nexis-Abeledo Perrot
[2] -Fallos CSJN: C 415 XXXVII, 24-4-03. “Siri Ricardo J c/Anses”, del 9-8-05.
[3] Bravo, Roxana-Salmi, Sergio. “El Régimen Especial para Magistrados y Funcionarios del Poder Judicial, ley 24018, doctrina.” Lexis Nexis Jurisprudencia Argentina 2005. RDLSS 2005-5-353
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