La Plata, 26 de diciembre de 2016.-
“Picorelli Jorge O. y Ots. c/ Municipalidad de General Pueyrredón s/ Inconstitucionalidad Ordenanza Nro. 21.296”.
I 72.669
Suprema Corte de Justicia:
Vuelven estas actuaciones a vista del Ministerio Público, Procuración General, al respecto he de insistir y reiterar que la problemática excede en cuanto a reglamentación a las competencias municipales y en su caso de coordinarse para su eficaz ejercicio con la Provincia de Buenos Aires y la Nación, atendiendo que la matéria involucra el derecho a la salud y el ambiental ambos de incumbência de las diferentes esferas y âmbitos federales de gobierno. Incluso cualquier normativa que se de sobre la matéria por no encontrar razones que determinen uma desigualdad regional, deberían recibir un tratamento nacional y federal idéntico.
Ya se había expresado en anterior participación, el vinculado a la competencia de la Municipalidad para disponer sobre conceptos de seguridad derivados de la aplicación de sustancias peligrosas y que en el caso nos convoca.
A mi entender, como lo sostuviera la entonces Procuradora General, inconstitucionalmente se ha excedido la Municipalidad de General Pueyrredón al regular una materia que debió de recaer en principio en el Estado Provincial. O debió provocar en todo caso, el ejercicio de acciones coordinadas de la Provincia con la debida participación de las autoridades diseñadas por el Sistema Federal Ambiental, del Programa Nacional de Prevención y Control de intoxicaciones por plaguicidas del Ministerio de Salud de la Nación, y del Sistema Federal de Fiscalización de Agroquímicos y biológicos del Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria bajo la órbita del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca, y sin hacer, por cierto omisión, a la exigencia de participación ciudadana y de que ella goce del total acceso a la información detallada de los establecimientos involucrados, sustancias aplicadas y formas de manipulación permitidas atendiendo a los parámetros internacionales a los que se conforma la República Argentina (Conf. arts. 1, 31, 41 y 75 inc. 19 de la Constitución Argentina; 1, 11, 28 y 57 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires; 27 incs. 1, 2, 6, 9, 10 y 14 del decreto ley Nro. 6769/58; 9, 11, 16, 19 a 21 y 23 de la ley Nro. 25.675; 1 del decreto nacional Nro. 21/09; Resolución Nro. 276/10 del Ministerio de Salud de la Nación que crea el Programa Nacional de prevención y control de intoxicaciones por plaguicidas en la órbita de la Secretaría de Determinantes de la Salud y Relaciones Sanitarias, que entre otras competencias le corresponde actuar conforme al artículo 3º: “El Programa tendrá por objeto identificar y relevar los factores de riesgo para la población y vigilar las intoxicaciones por plaguicidas en todo el territorio nacional, con el fin de proponer y desarrollar mejoras en el sistema de prevención y control. A tal efecto se establecen los siguientes objetivos: Intensificar la vigilancia de las exposiciones e intoxicaciones por plaguicidas a través del Sistema Nacional de Vigilancia en Salud (SNVS) y crear Unidades y Sitios Centinela con la finalidad de identificar el perfil de severidad de los casos de intoxicaciones, su frecuencia, las circunstancias de exposición y las características del paciente asistido, así como las características y la forma de uso de cada plaguicida asociado a un caso de exposición o intoxicación”; asimismo, Resolución Nro. 500/2003 del Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria y art. 10 de la ley Nro.10.669).
No debe perderse de vista lo operado a través del decreto nacional Nro. 21/09 al crear la Comisión Nacional de Investigación, Prevención, Asistencia y Tratamiento en casos de intoxicaciones o que afecten de algún modo, la salud de la población y el ambiente con productos agroquímicos. Esta norma repara en la necesidad de adoptar “…el uso responsable de productos químicos y sustancias agroquímicas, de manera que sustenten las mejores condiciones posibles para promover la salud pública y la integridad del ambiente” (Conf. fuera expuesto en la sentencia de esa Suprema Corte de Justicia en la causa: C 111.706, “D., J. E. F.”, de 8 de agosto de 2012).
Así también lo regulado por la resolución Nro. 350/99 de la ex Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca y Alimentación que aprobó el nuevo texto del “Manual de procedimientos, criterio, alcances para el registro de productos fitosanitarios en la República Argentina” que recoge la quinta edición y versión definitiva del “Manual sobre el Desarrollo y Uso de las Especificaciones FAO en productos para la Protección de Cultivos”.
Por su parte la ley Nro. 20.418, ha fijado la tolerancia y límites administrativos de residuos de plaguicidas en productos y subproductos, que hacen al resultado de sus aplicaciones y el impacto en el sector alimentario, del que también surgen directivas a través del Código Alimentario Argentino.
Y el decreto ley nacional Nro. 20.284/73, regula lo propio de la contaminación atmosférica.
En la Provincia de Buenos Aires en virtud de la ley Nro.10.699 (Regulatoria de la utilización de productos químicos en la producción para la protección de la salud humana -agroquímicos-) reglamentada por el Decreto Nro. 499/92, se asigna al entonces Ministerio de Asuntos Agrarios y Pesca de la Provincia de Buenos Aires, -por intermedio de la Dirección de Agricultura y Sanidad Vegetal-, como organismo de aplicación de sus disposiciones, actualmente ejercida por el Ministerio de Asuntos Agrarios de la Provincia de Buenos Aires con competencia específica en la materia (Véase también, el decreto Nro. 956/02: Incorporación a la reglamentación de la ley Nro. 10.699 la categorización como domisanitarios- agroquímicos).
El artículo 10 de la citada ley, establece: “Cuando el organismo de aplicación estimara desaconsejable el empleo de determinados agroquímicos por su alta toxicidad, prolongado efecto residual y/o por cualquier otra causa que hiciere peligroso su uso, gestionará ante la Subsecretaría de Estado de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación, su exclusión de la nómina de productos autorizados, sin perjuicio de adoptar en forma inmediata las medidas necesarias para el resguardo y preservación del medio ambiente, personas y bienes”.
También, el artículo 13 de la ley Nro. 11.723 (Integral del Medio Ambiente y los Recursos Naturales) impone la intervención del Organismo Provincial para el Desarrollo Sostenible, para la determinación y cumplimiento de la obligatoriedad de contar la actividad generadora con el correspondiente certificado de impacto ambiental. La que se extiende a la actividad de las plantas acopiadoras de cereales (Estas alcanzadas por el marco de la leyes Nros.11.459 -sobre instalación de industrias- y 12.605 -régimen para establecimientos dedicados a la actividad de almacenamiento, clasificación, acondicionamiento y conservación de granos, silos; acopio, cereal-).
La citada ley Nro. 10.699, portadora de la competencia en la materia, establece en sus fundamentos: “… el presente Proyecto de Ley que tiene como objeto la regulación de las distintas etapas que abarcan la elaboración hasta la aplicación de plaguicidas mediante una correcta y adecuada utilización de los mismos, con el fin de proteger la producción agropecuaria de prácticas irracionales, los recursos naturales renovables y la salud humana, minimizando la contaminación del medio ambiente. Las enfermedades y plagas de la agricultura constituyen un factor limitante de la expansión sectorial, afectando la productividad en escalas que llegan a disminuir significativamente sus niveles potenciales. Para evitar ese deterioro de la producción agropecuaria es necesario aplicar prácticas de control debidamente probadas y bajo la responsabilidad de ingenieros agrónomos. Sabido es que entre los medios de control el más difundido es el uso de plaguicidas por sus resultados efectivos. Tal medio de lucha implica la utilización de productos de marcada acción biológica, tanto para la plaga a controlar como para los organismos útiles que integran el ecosistema, repercutiendo en forma indirecta como directa sobre el hombre. Tanto la necesidad de incrementar la producción agropecuaria como la de preservar el medio ambiente y la salud y el bienestar de quienes directa e indirectamente están relacionados con el control químico de plagas, exigen que el poder público establezca la legislación apropiada que asegure un manejo racional de los plaguicidas en el manipuleo y la utilización de los mismos, reglamentando su uso y reservándole la intervención a quienes el Estado considera idóneos para hacerlo, con la seguridad que de este modo estarán protegidos sus intereses. Consecuentemente, es fundamental establecer un ordenamiento para los plaguicidas en todas sus etapas, principalmente la última o sea la del usuario, tanto por la peligrosidad de su manejo, especialmente en la fase de la aplicación, como para prevenir la salud del consumidor de productos agrícolas mediante la restricción de su uso cuando el desarrollo del cultivo se encuentra muy avanzado, evitando así la presencia de residuos. Por todo ello resulta imprescindible que el empleo de plaguicidas cuente con un instrumento legal que cumpliría la finalidad de normar el adecuado control de las plagas que afectan a la agricultura, conforme a los avances técnicos y científicos en la materia, como también su expendio con el objeto de preservar la salud pública” (El remarcado nos pertenece).
De lo transcripto se advierte que el Municipio hizo uso de una competencia de la que carecía en principio.
Cabe destacar que la ley Nro. 10.699, data del año 1988, cuando la realidad en la temática en crisis ha sufrido cambios palmarios, razón por la cual la Provincia de Buenos Aires se encuentra en deuda con una legislación que reúna las condiciones que impone la importancia de la cuestión en tratamiento.
El Ministro de Asuntos Agrarios de la Provincia de Buenos Aires ha expresado la necesidad de las adecuaciones a las exigencias actuales -de la citada ley- tanto en aspectos de salud como ambiental. Sus palabras y el proyecto que se enunciara en el año 2011 -cuya información puede consultarse en la página Web de ese Ministerio-, son demostrativos de que la competencia ejercida por los Municipios en el caso, el de General Pueyrredón, lo ha sido en omisión de la legislación apropiada y en ejercicio de una que le era ajena.
Estuvo sustentada en una normativa de facto como lo es el decreto ley Nro. 8912/77, en la competencia asignada para delimitar las áreas urbanas, complementarias y rurales, cuestión ajena a la manipulación de sustancias peligrosas, contaminantes, y por cierto de implicancias en la salud de la población bonaerense, y generadoras de una actividad que transciende incluso los tratamientos provinciales, los que lleva a necesitar de los acuerdos federales correspondientes,
http://www.maa.gba.gov.ar/2010/prensa/noticia. php?idnoticia=273)
La aplicación de estas sustancias no se agota con una simple determinación de metros o distancias, no pertenece al ámbito urbanístico de dominio de la competencia municipal, el eje de la norma es la persona humana en su dimensión existencial, donde las actividades aún las más productivas para la Provincia o para el país, también están obligadas a respetar, atender y de ser necesario asumir responsablemente las consecuencias de ellas. Pero es deber del Estado y de las competencias constitucionales y legales involucradas el de actuar preventivamente.
De tal manera, de conformidad a lo antes expresado, se presenta la inconstitucionalidad de la competencia ejercida por la Municipalidad en atención a la confirmación de su incompatibilidad sistemática constitucional (Conf. arts. 1, 31, 41 y 75 incs. 19 y 23 de la Constitución Argentina; 1, 11, 28 y 57 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires).
V.E., lo expuesto contribuyó al dictado de la medida cautelar, pero no debe el presente caso agotarse en ella y sí ser motorizador de una actitud comprometida de todo el Estado Argentino en una problemática que involucra severamente la vida y la salud de no sólo los habitantes de la Municipalidad aquí involucrada (Cf. arts. 41, 42, 75 inc. 19, 22 y 23 de la Constitución Argentina; 11, 15, 28, 36 y 38 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires).
Y, asimismo como medida innovativa, instar al Poder Ejecutivo el control del estricto cumplimiento de los parámetros indicados por la FAO en su “Manual sobre Buenas Prácticas para la aplicación terrestre de plaguicidas” (Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación; Roma, 2002); de la OMS, las “Directrices sobre la gestión de los plaguicidas para la salud pública” (Informe de la Consulta Interregional de la OMS, Chiang Mai, Tailandia, 2528 de febrero de 2003) y especialmente el “Manual sobre elaboración y empleo de las especificaciones de la FAO y de la OMS para plaguicidas” (Elaborado en reunión conjunta, Roma 2004); y a las leyes Nros. 27.233 (BO 4-1-2016), de Declaración de interés nacional de sanidad de los animales y vegetales y al Convenio internacional de protección fitosanitaria, ratificado por ley Nro. 25.218 (BO 4-1-2000). También habrá de tenerse en cuenta como referencia la Directiva 2009/128/CE del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se establece el marco de la actuación comunitaria para conseguir un uso sostenible de los plaguicidas.
También exhortar a los Poderes Ejecutivo y Legislativo sobre la urgente necesidad de la elaboración y sanción de normas que reglamenten el uso y manipulación racional y sostenible de los plaguicidas, con los debidos registros, clasificadores y sistemas de controles, audiencias e información ante la situación planteada que exige contar con una legislación inmediata que preserve y garantice los indiscutibles derechos que se ponen en juego (Conf. arts. 28 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires; 41 y 124 de la Constitución Argentina).
Finalmente, el alcance de los derechos y garantías cuestionados excede a la responsabilidad del Municipio demandado, por lo que ameritaría que se cite a la Provincia de Buenos Aires a los fines de ejercer los derechos que hacen a la competencia antes señalada y con especial relevancia en la cuestión de fondo acercada -en demanda-, por vecinos de la Municipalidad de General Pueyrredón (Arts. 34 inc. 5, b y c; 36 inc. 2 y 90 del CPCC).
Asimismo advierto que las acciones eventualmente peligrosas se originan en conductas llevadas adelante por propietarios o locadores de dominios dedicados a una actividad en donde utilizan agroquímicos, de allí que a los fines de ser oídos y resguardar su derecho de defensa, deberían ser citados con idéntico carácter, para lo cual es menester requerir a la Municipalidad de General Pueyrredón brinde los datos indentificatorios de las personas involucradas, en base al registro de dichas actividades. También se impondría la intervención del Defensor del Pueblo de la Provincia de Buenos Aires con especial competencia para proceder en temas vinculados a los derechos colectivos, ambiente y salud. Así se indica entre ellas que le corresponde actuar en cuestiones atinentes a la reglamentación sobre el uso de agroquímicos (Cf. arts. 55 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires; 12 de la ley Nro. 13.834; ver en la pagina Web http://www.defensorba.org.ar/ambientey-desarrollo-sostenible.php;CSJN,”Fallos”: “Mendoza”, T. 331:1622 y “Defensor del Pueblo de la Nación”, T. 332:1759; ver de esta causa cuerpo II, fs. 245 y sgtes. y Cuerpo V, fs. 937 y sigtes.).
Por lo demás entiendo suficientemente expuesta por la actora la defensa de los intereses en juego, la necesidad de mantener la medida cautelar y prima facie presente una situación de peligro de daño grave al entorno ambiental afectado y su eventual consecuencia hacia las poblaciones inmediatas en aspectos de salud, a la población infantil, en donde adquiere relevante consideración agudizar la aplicación de los principios preventivo y precautorio ínsitos en la cláusula del artículo 28 de la Constitución Provincial y consagrados en el artículo 4 de ley Nro. 25.675 (Conf. arts. 41 de la Constitución Argentina; 11 y 28 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires).
Nada debo observar respecto a las intervenciones propuestas como amigos del tribunal, solo adherir a las formuladas por Bios Quilmes ONG en cuanto a hacer saber al Colegio profesional la necesidad de actuar con estricta sujeción a la normativa vigente y criterios de imparcialidad, como debe caracterizar a tales figuras dentro del proceso. En este aspecto en cuanto a las Pautas sobre Aplicaciones de Productos Agroquímicos en Zonas Periurbanas no debe desentenderse de las otras normativas y reglamentaciones supra mencionadas y sus autoridades de regulación especialmente del Ministerio de Salud de la Nación, como que entre estas pautas se determina como rol de los municipios el de competencia para delimitación de las zonas conforme a suelo mas no para la regulación sobre el uso de las sustancias en juego (Ver lo propio en “Actores involucrados).
DR. JUAN ANGEL DE OLIVEIRA
Subprocurador General de la Suprema Corte de Justicia
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