Autonomía municipal y jurisdicción
A 25 años del fallo Rivademar
Germán A Coronel
En materia de Autonomía Municipal, el fallo de la Corte Nacional “RIVADEMAR ANGELA D.B.MARTINEZ GALVAN D. c/ Municipalidad de Rosario” (C.S., 1989.03.21) será recordado al decir de Bianchi, “una jornada cívica Municipal”, pués éste ha sido el punto de inspiración de nuestros constituyentes en materia de Autonomía Municipal, tal cual la concebimos a partir de la Reforma de la Constitución de 1994, ya que dicho fallo varió el criterio anterior de la Corte Nacional en relación a la naturaleza jurídica de los Municipios en el contexto Institucional, los que eran considerados autárquicos o meras descentralizaciones autárquicas territoriales de las provincias.
Con el descubrimiento de américa por parte de España, se trasplanto en toda américa el modelo del viejo municipio castellano, si bien perimido en España, nació vigoroso en el nuevo mundo. Eran los descubridores y colonizadores los encargados de regentear las ciudades que fundaban.
El rey Felipe II dicto la ordenanza del año 1573, en donde concedía a los fundadores de una ciudad, facultades de organización y de legislación, siendo ésta el primer antecedente que registra las leyes de indias en relación a la autonomía municipal en américa.
Hacía principio del siglo XIX, los cabildos fueron la máxima expresión en materia comunal, la que en argentina tuvo su máximo esplendor en los acontecimientos de mayo de 1810, ya que el mismo sirvió de escenario de la planificación revolucionaria del pueblo del primer grito de libertad contra la dominación extranjera en Argentina.
Pero su brillo duro poco. En el año 1821, la Junta de Representante de la Prov. de Buenos Aires, inspirado por Rivadavia, le puso fin a la existencia de los cabildos (originariamente al cabildo de Lujan) desmembrándolo en distintas funciones judiciales y de policía, ampliándose tal decisión a todos los cabildos del país por imitación de las provincias, por lo que hacía el año 1833 todas las provincias habían suprimidos los cabildos, reemplazando las autoridades comunales por las provinciales.
La vida municipal había quedado subsumida en la vida provincial, a tal punto que en la Constitución histórica de 1853/60 existe una sola mención a los municipios en el art. 5, producto del fuerte caudillismo de la época que fortalecían a las provincias como institución, ya que fueron ellas artífices de la unión nacional.
A pesar que el texto de la Constitución histórica reconocía la existencia de un régimen municipal en el ámbito de las provincias (art. 5), lo que significaba que las provincias debían reconocer su existencia y dotarlas de funciones o potestades mínimas para el desempeño de sus funciones; en 1881 la Corte Nacional primero las reconoce como personas jurídicas y en 1911 la Corte Nacional al fallar la causa “Municipalidad de La Plata c. FFCC Sud” (Fallos: 114:282) consideró a los Municipios como “meras delegaciones de los mismos poderes provinciales”, es decir, meras descentralizaciones territoriales autárquicas[1].
No fue sino hasta el año 1989 que, a partir del fallo de la Corte Nacional “Rivademar”, los Municipios empezaron a ser considerados verdaderos Estados Autónomos de gobierno, ya que no tienen origen legal, sino constitucional (art. 5 de la C.N.) y por lo tanto no pueden ser eliminados o suprimidos, ya que la Constitución Nacional les asegura su existencia.
Se consideró en dicho fallo a los fines de la determinación de su nueva naturaleza jurídica que los Municipios no sólo dictan ordenanzas que forman un plexo normativo como ley en sentido formal y material, sino que, a diferencia de los entes autárquicos, para su existencia requiere de un territorio y de una población donde ejerce su jurisdicción, lo que lo hace permanente, a diferencia de los entes que son contingentes y gestionan un solo fin público.
Los Municipios siempre gestionan múltiples fines y sus autoridades se eligen por el voto popular, a diferencia de los entes que dependen de un nombramiento legal o del poder central.
En consecuencia, cuando la Corte Nacional refiere en “Rivademar” que los municipios son autónomos, dicha expresión no sólo constituye un vocablo que refiere a la “potestad estadual de dictar sus propias normas y regirse por ellas”, sino que se trata de concebir u ordenar un régimen municipal, como requisito esencial para la efectividad de las autonomías también de las provincias (art. 5), sin prefijar un sistema determinado (por Ej. Económico-Financiero) en virtud de la cuál deban ajustarse las organizaciones comunales, cuestión ésta que se encuentra dentro de las facultades propias de las Provincias (ver Fallos: 199:423; 314:495).
La Nación sólo asegura su existencia, no su contenido.
En efecto, el art. 5 de la C.N establece claramente que “Cada Provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema representativo y republicano…y que asegure…su régimen municipal…”.
Si bien antes de la reforma de 1994, parte de la doctrina consideraba que la expresión “régimen municipal” del art. 5 de la C.N. aludía al concepto de “autonomía Municipal” por ser el municipio la forma primaria de descentralización política y administrativa (aunque la Corte Nacional la consideraba un mero ente autárquico territorial descentralizado, criterio que abandonó en el año 1989 en la causa “Rivademar”), es importante tener presente y destacar que la C.N. en ninguna de sus normas habilitó a los Municipios el poder de determinar “per se” las materias que le son propias sin sujeción a limites alguno, sino que estas son determinadas por el poder constituyente provincial, más allá que la autonomía, conforme lo dispuesto en el art. 75 inc. 30 de la C.N., le confiera potestad reglamentarias o de policía de esas competencias, pero una vez determinada por la Provincia.
De ahí que un Municipio de una Provincia pueda tener en algunos aspectos, competencias o materias u organización diferentes al Municipio de otras Provincias.
La C.N. no creo un contenido pétreo ni predispuesto de modelo de Municipio, ya que esto es una facultad reservada de los gobiernos provinciales y de su poder constituyente.
La reforma de 1994 introduce el concepto de “autonomía municipal” en el art. 123, apareciendo el mismo en el diseño y programa federal argentino como el orden más próximo de gobierno a la ciudadanía.
La Constitución, a partir del art. 123 sí le reconoce a los Municipios autonomía en lo institucional, económico, financiero, administrativo y político e impone a las provincia asegurarlas, dejando librado a la autonomía Provincial la determinación de su “alcance y contenido”[2].
Esto significa que la tan mentada “autonomía Municipal” en definitiva depende de los contornos que las Constituciones Provinciales le tracen o le delínien a estas, con el fin de coordinar el ejercicio de los poderes que las Provincias se han reservado en el pacto federal (arts. 121, 122, 124 y 125 de la C.N.). Pero una vez trazada la “Autonomía” a los Municipios (sus competencias materiales), no puede ser violada, sino que debe ser “asegurada” y respetadas.
Por otro lado, como recientemente lo acaba de señalar la Corte Nacional en la causa “Intendente Municipal Capital s/ amparo” (C.S., 11-11-2004) referenciando a la Convención Constituyente de 1994, “…no puede haber municipio autónomo verdadero sino le reconocemos explícitamente entidad política o le retacemos la capacidad de organizar su administración y realizar los actos administrativos necesarios para el cumplimiento de sus funciones o lo privamos del sustento económico-financiero indispensable para que preste aquellos servicios públicos que la provincia le asigne, inherente a su existencia…”, entre los que se encuentra el manejo de sus propios recursos.
Determinada la materia y competencia de los Municipios aparece como un desprendimiento natural de aquella la “jurisdicción”, la que se alza como un poder o potestad propia de quien la detenta de “regular” situaciones jurídicas o relaciones jurídicas que caen bajo la órbita de su competencia de poder, ya sea en materia económica y financiera (impositiva), administrativa (organización administrativa y gestión de sus intereses), política (elige sus propias autoridades), e institucional (dicta su propia carta orgánica y se rige por ellas); también con relación a facultades sancionatorias y fiscalizadoras (poder de policía).
Y es esto lo que la Provincia y en su caso la Nación le deben asegurar a los Municipios: el ejercicio pleno de su jurisdicción que se desprende de sus competencias, para cumplir con sus fines propios. No obstante lo expuesto, existe una línea muy delgada entre la autonomía municipal y la injerencia legal Provincial o Nacional, en razón de facultades concurrentes según la materia.
La Corte Nacional en el caso “Municipalidad de Rosario c/ Provincia de Santa Fe”(C.S., JUNIO DE 1991), el Alto Tribunal al analizar nuevamente las facultades y atribuciones de los Municipios determino que, en virtud de lo dispuesto en el art. 5 de la C.N., las provincias no pueden normativamente privar a los Municipios del ejercicio pleno de sus atribuciones mínimas para cumplir con sus cometidos públicos (Como puede ser por ejemplo, la elaboración de su propio presupuesto y el modo de ejecutarlo).
Si se admitiera dicha injerencia, se lesionaría sin más la autonomía municipal de la que habla el art. 5 y 123 de la C.N. que constituye un pilar fundamental dentro del programa constitucional de la misma, comprometiéndose efectivamente la existencia misma del Municipio como unidad autónoma[3].
Como vemos el sistema Federal supone la confluencia de autoridades Nacionales, Provinciales y Municipales; en consecuencia de competencias, dominios y jurisdicciones.
El área de conflicto generada por el ejercicio del poder de policía no sólo enfrente a derechos y garantías individuales, sino que enfrenta a las competencias concurrentes del Estado Nacional, Provincial y Municipal, siendo estas tres jurisdicciones las que al mismo tiempo pueden verse en conflicto simultáneamente o alternativamente, si las mismas no se limitan al ejercicio exclusivo de sus competencias materiales.
La Corte Nacional en la causa “BANCO DE LA PROV. DE BS. AS. C/ NACION ARGENTINA” (Fallos. 186:170) ha dicho que el ejercicio compartido o concurrente del poder de policía en el esquema Institucional del país es la regla y no la excepción, por lo que el desempeño de las mismas debe ser armoniosa, pues su objetivo es ayudarse y no destruirse (en igual sentido C.S.B.A., 17.09.2002, en autos “Unión Transitoria S.A.”).
Es por lo expuesto precedentemente que uno de los temas más controvertido ha sido el de, el ejercicio del poder de policía municipal sobre los Establecimiento Nacionales ubicados en territorio provincial dentro del ejido del Municipio.
La jurisdicción en sentido amplio e institucional supone un conjunto de potestades o competencias atribuidas a un órgano de poder sobre la base de la función o las funciones que son propias del Estado para cumplir determinadas actividades, las que se ejercer sobre las relaciones y no sobre las cosas (dominio) dentro de su ámbito territorial. En consecuencia refiere a facultades o potestades regulatorias, fiscalizadoras y sancionatorias del Estado sobre esas relaciones, en función a una actividad determinada, dentro de sus competencias legalmente atribuida por la Constitución y las leyes del Estado.
La Corte Nacional ha señalado que “cabe tener presente que el diseño del sistema federal en la Constitución Nacional reconoce la preexistencia de las provincias y la reserva de todos los poderes que éstas no hubiesen expresamente delegado en el gobierno central, a la vez que exige aplicar estrictamente la preeminencia de los poderes federales en las áreas en que la Ley Federal así lo estableció...” (Fallos: 324:3048).
Entre las competencias, facultades y prerrogativas no delegadas por la Provincia a la Nación, los actos y leyes de las Legislaturas Provinciales y las ordenanzas de sus Consejos Deliberantes, no pueden ser invalidadas o neutralizada por ningún medio legal dictado por el Estado Nacional y menos por su Poder Ejecutivo, sino en casos en que “la Constitución concede al Congreso Nacional, en términos expresos, un poder exclusivo o en el que en ejercicio de idénticos poderes ha sido expresamente prohibido a las provincias, o cuando hay una absoluta y directa incompatibilidad en el ejercicio de ellas por estas últimas (Fallos: 302:1181; 320:619).
En ese marco, por un lado, el art. 75 inc. 30 de la C.N. establece claramente que el Congreso Nacional puede ejercer “…y dictar la legislación necesaria para el cumplimiento de los fines específicos de los establecimientos de utilidad nacional en el territorio de la República. Las autoridades…municipales conservarán los poderes de policía e imposición sobre estos establecimientos, en tanto no interfiera en el cumplimiento de aquellos fines”.
La nueva constitución de 1994, en razón de la redacción de dicho artículo 75 inc. 30, estableció claramente los límites del accionar de la Nación en los territorios provinciales al adoptar el constituyente la teoría de los “poderes compartidos” entre niveles de gobierno.
En efecto, se crearon dos requisitos que faculta al Congreso Nacional legislar (poder de policía) en relación a los Establecimientos de utilidad pública de la Nación en territorio de las provincias: Cuando fuere “necesario” (la necesidad) para el cumplimiento de fines específicos del Establecimiento en cuestión y el requisito del “fin específico”.
Sin necesidad de garantizar el fin específico de los establecimiento de utilidad nacional en el territorio de las provincias o de los municipios, la Nación (a través del Congreso Nacional) no tiene facultades regulatorias o normativas, por lo que el poder de policía municipal y provincial quedan indemne sobre dichos establecimientos como poder jurisdiccional, “en tanto no interfiera en el cumplimiento de aquellos fines”.
La regla de la “no interferencia” constituye un pilar fundamental del federalismo argentino, toda vez que, conforme al voto minoritario en el fallo “Hidronor c. Prov. de Neuquén” de la C.S.J.N. (E.D.92-311) que sirvió de antecedentes a dicho artículo de la reforma de 1994, se tuvo en mira reconocer “los poderes de policía y de imposición de las provincias y de los municipio sobre esos establecimientos, en tanto no interfieran con la finalidad de aquellos objetivos”, lo que no impide el control judicial.[4]
Lo mismo ocurre en relación con la provincia y el municipio o comuna, respectivamente.
Ese es el límite de la razonabilidad (art. 28 de la C.N.) y de la legalidad (art. 19 de la C.N.) que la misma constitución impone a las facultades de policía de la Nación (que siempre es del Congreso y no del Ejecutivo) en relación a los Establecimientos Nacionales en territorio provincial y a las facultades de policía de las provincias y de los municipios sobre los mismos.
La Nueva Constitución Nacional se ha inclinado por “el Federalismo de la Concertación”, ya que como bien ha señalado la Corte Nacional “la regla y no la excepción consiste en la existencia de jurisdicciones compartidas entre la Nación y las Provincias, debiendo en consecuencia ser interpretada las normas de aquélla de modo que las autoridades de la una y de las otras se desenvuelvan armoniosamente, evitando interferencias o roces susceptibles de acrecentar los poderes del gobierno central en desmedro de las facultades provinciales o viceversa, y procurando que actúen para ayudarse y no para destruirse” (Fallos: 334:895), cosa que no ha hecho en la instancia la Administración demandada.
“El Constituyente ha determinado que la jurisdicción nacional sobre los mismos, no puede en ningún caso anular el poder de policía y de imposición que le cabe a los primeros en dichos lugares. Pero las mencionadas potestades provinciales y municipales deben comparecerse con las finalidades de los establecimientos de modo de no interferir en el cumplimiento de la misma”[5].
La Corte Nacional en el caso “Operadores de Estación de Servicio S.A. c/ Municipalidad de Avellaneda” (C.S., 1998.04.28), dijo que: “Las prerrogativas de los municipios derivan de las correspondientes a las provincias a las que pertenecen (art. 5 y 123 de la C.N.)” y agrego que: “el régimen federal que los constituyente reconocieron como esencial base de la organización política argentina al consagrarlo como requisito de la autonomía provincial (art.5), consiste en la Administración de aquellas materias que concierne únicamente a los habitantes de un distrito o lugar en particular sin que afecte a la Nación en su conjunto (…)y por lo tanto debe estar investido de la capacidad necesaria para fijar normas de buena vecindad, ornato, higiene, vialidad, moralidad, etc, de la comuna y el poder de preceptuar sanciones correccionales para la infracción de las mismas”[6].
Por lo que dicho fallo agregó que “los actos dictados por autoridades locales no pueden ser invalidados sino en aquellos casos en que la Constitución concede al Congreso Nacional en términos expresos un exclusivo poder…” o cuando dichos poderes le han sido prohibido ser ejercidos a los municipios o cuando existe una absoluta incompatibilidad en el ejercicio de ellos por estas últimas.
Completan el cuadro legal en la materia de forma armónica lo dispuesto en el art. 121, 122 y 123 de la C.N. en relación a las facultades y potestades de los Gobiernos de Provincia.
El art. 121 de la C.N. establece que las provincias “conservan el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno Federal” y el art. 122 se mete en las autonomías provinciales diciendo que las provincias “se dan sus propias instituciones locales y se rigen por ella…sin intervención del gobierno federal”, por lo que el art. 123 de la C.N. ha dispuesto que “cada provincia dicta su propia constitución y se rige por ellas,…reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero” de la autonomía municipal.
Precisamente, el ejercicio de una verdadera autonomía radica en que las provincias y los Municipios en su caso se den sus propias instituciones (en el caso, la creación por ley del Colegio que represento) y se rijan por ellas, “sin intervención del gobierno federal” (autonomía institucional). Este último sólo debe velar por asegurar su existencia, como máximo custodio del programa institucional que trazó la Constitución Nacional desde 1853/60.
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[1] La Corte Nacional en el año 1881 le había reconocido a los municipios llamados de campaña, el carácter de personas jurídicas capaces de adquirir derechos y contraer obligaciones, aunque sin definir si eran autónomas o autárquicas (Perosi Luis c. Municip. de San Nicolás, en Fallos: 23:498)
[2] El art. 123 de la C.N. (nuevo), en concordancia con el art. 5 de la C.N., establece que “Cada provincia dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto por el art. 5, asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero”.
[3] En el caso “Municipalidad de La Plata s/Inconstitucionalidad del decreto Nº 9111/78” (c.s., mayo 2002) (tema ambiental relacionado a los residuos) la Corte Nacional rechazó la demandada sobre injerencia denunciado por la actora, siguiendo el criterio sentado en “Municipalidad de Rosario c. Prov. de Santa Fe”.
[4] Gelli, María Angélica, Constitución de la Nación Argentina, Ed. La Ley, pág. 533.
[5] Sabsay, Daniel A; El federalismo en la Constitución y la reforma de 1994 en Constitución de la Nación Argentina, Ed. Asociación Argentina de Derecho Constitucional, T. II, pág. 363.
[6] En línea, la Corte Nacional en el caso “EDENOR S.A. C. Municipalidad de Pilar s/ acción declarativa” (C.S., 18.10.2011) adhiriendo al dictamen de la Procuradora, en tal sentido ha señalado que: “Los principios que sirven para deslindar las competencias del Estado Nacional y de las provincias también se extienden a los municipios. En este sentido, el Tribunal ha señalado que las prerrogativas de aquellas derivan de las correspondientes a las Provincias a las que pertenecen, por aplicación del principio que surge del art. 5, 121 y 123 de la C.N.”
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