Tope máximo en el haber jubilatorio

Inaplicabilidad del tope del art. 9 de la Ley N° 24.463 a un beneficio previsional transferido a la Nación

Procedencia de una medida cautelar innovativa

María Gabriela Acosta 
Ana María Saez

I. Introducción [arriba] 

La existencia de topes máximos en el monto del haber jubilatorio, es admitida como un instituto de la previsión social inspirado en propósitos netamente redistributivos, cuya finalidad es lograr que con el ahorro impuesto a quienes perciben haberes más altos se financien beneficios para sectores de menores recursos.

Tanto el anterior régimen general de la Ley N° 18.037[1] como el actual de la Ley N° 24.241[2] regularon y regulan acerca de los topes máximos en el haber jubilatorio. La Ley N° 18.037 lo hizo en el art. 55[3] y la Ley N° 24.241 aplica el tope regulado en el art. 9 inc. 3) de la Ley N° 24.463[4].

Este sistema de topes máximos es aceptado por la jurisprudencia en la medida que su aplicación no importe una quita en el monto del haber que implique una pérdida del poder adquisitivo de carácter confiscatorio, afectándose de esa forma el carácter sustitutivo del haber de pasividad.

La quita considerada por la jurisprudencia como confiscatoria, es aquélla que representa una merma superior al 15% entre el haber percibido y el haber reajustado que le hubiere correspondido percibir al jubilado.

En este sentido, la Cámara Nacional de Apelaciones de la Seguridad Social, Sala III, en el precedente “Bastero Benjamín”, del 16/8/1989, se expidió, declarando la inconstitucionalidad del tope impuesto en el art. 55 de la Ley N° 18.037 en tanto se encontraba afectado el principio de proporcionalidad entre el haber de actividad y de pasividad. En dicho precedente, la Sala entendió que esa afectación se configuraba “…cuando de su aplicación se derive una reducción que supere el 15% en los haberes percibidos o a percibir por el beneficiario, respecto de lo que le hubiere correspondido”.

Posteriorme, la Sala II in re: “López Bujanda”, del 15/3/1995, se pronunció en el fallo de referencia, en dónde si bien ratificó la facultad del legislador de establecer topes máximos en el monto del haber en pos de compatibilizar el carácter contributivo del sistema previsional con el principio de solidaridad que inspira al mismo, entendió que dicho tope es considerado razonable siempre que la quita en el monto “…no supere el 15% del haber como una contribución solidaria a la seguridad social de quienes tienen mayor capacidad económica”, coincidiendo de esta forma con el criterio ya sentado por la Sala III.

Por su parte, el Máximo Tribunal se pronunció en la causa “Tudor Enrique”, del 23/12/1997, en la cual si bien en primer término convalidó el régimen legal de topes de haberes máximos contenido en el artículo 55 de la Ley N° 18.037 y en el art. 9 de la Ley N° 24.463, en base a la doctrina del caso “Chocobar”, del 27/12/1996, difirió su decisión final para la etapa de ejecución de sentencia. Arrimada esa instancia, la Corte comprobó que la aplicación del sistema de topes máximos ocasionó una reducción en el monto del haber superior a la quita permitida del 15%, por lo que, declaró para el caso, la inconstitucionalidad de la norma. Esta doctrina fue reiterada por la Corte Suprema en el precedente “Actis Caporale”, del 19/8/1999, cuando el Alto Tribunal al mismo tiempo que ratificó la legitimidad de la fijación de haberes máximos, señaló que tal limitación en el importe de la prestación no puede exceder de porcentajes razonables que impliquen una merma superior al 15% de los haberes que corresponderían sin limitación alguna.

II. Topes de los haberes previsionales. Normativa legal [arriba] 

En la aplicación del sistema de topes máximos pueden configurarse diferentes situaciones,  según que las prestaciones hayan sido otorgadas con anterioridad  o no a la vigencia de la Ley N° 24.241 y según la normativa que en virtud de ello le resulte aplicable. Pasaremos pues, a efectuar su análisis.

El primer supuesto se plantea para las prestaciones otorgadas durante la vigencia de Ley N° 24.241, a las cuáles en razón del cese en la actividad o fallecimiento del causante, les resulta aplicable una ley anterior. Se trata generalmente de la Ley N° 18.037. En este caso, el tope en el haber máximo fue el establecido en el artículo 55 de la citada normativa, el cual a la entrada en vigencia de la Ley N° 24.241, a saber octubre de 1993, tenía un monto de $1.899,12[5].-, elevándose a partir de abril de 1994 a $1.961,45.- por aplicación de la variación del Ampo[6].

Posteriormente, el decreto 525/95[7], reglamentario del art. 9 la Ley N° 24.463 -entre otros-, estableció que, cuando se otorguen prestaciones aplicando un ley anterior a la sanción de la ley 24.241 y dicha normativa no prevea un tope, se aplicará el tope del art. 9 de la citada Ley N° 24.463, es decir $3.100.

A partir del año 2004 con el dictado del Decreto N° 1199/2004[8], se unificaron desde el mes de diciembre de ese año los topes de las prestaciones otorgadas por aplicación de leyes generales anteriores a la Ley N° 24.241 con las otorgadas bajo la Ley N° 24.241, en el monto fijado en el artículo 9 de la ley 24.463, esto es en $3.100.

Este último monto, fue incrementado posteriormente por Decreto N° 764/2006[9], en el mes de junio de 2006 en $ 3.441.-, por el art. 45 de la Ley de Presupuesto 26.198[10] en el mes de enero de 2007 en $3.888.-, por decreto 1346/2007[11] en el mes de setiembre de 2007 a $4.374.- y por decreto 279/2008[12] en el mes de marzo de 2008 a $4.702,45.- y en el mes de julio del mismo año a $5.055,13.-.

Con el dictado de la Ley de Movilidad N° 26.417[13], se estableció en el art. 9 de la citada normativa una nueva metodología en la determinación de haberes máximos, ligándolo a la evolución del índice de movilidad creado en la misma normativa. Así, el citado artículo 9 estableció que: “El haber máximo se ajustará conforme la evolución del índice previsto en el art. 32 de la Ley N° 24.241 y sus modificatorias”. Por su parte, el artículo 15 dispuso que: “El primer ajuste en base a lo establecido en el art. 32 y concordantes de la ley 24.241 y sus modificatorias se aplicará el 1º de marzo de 2009”.  En cumplimiento de ello, la Secretaría de la Seguridad Social dictó la Resolución N° 6/2009[14] facultando a la ANSeS a fijar las pautas de aplicación de la movilidad. La ANSeS dictó a ese fin la Resolución N° 135/2009[15] y determinó un haber máximo de $5.646,07.-.

Posteriomente, en virtud de la misma facultad reglamentaria, ANSeS procedió a elevar el haber máximo en los mensuales setiembre y marzo de cada año. Así en setiembre de 2009 mediante Resolución 65/2009[16] lo elevó a $6.060,49.-, en marzo de 2010 por Resolución 130/2010[17] a $6.558,06.-, en setiembre de 2010 por Resolución 651/2010[18] a $7.666,37.- en marzo de 2011 por Resolución 58/2011[19] a $8.994,95.-, en setiembre de 2011 por Resolución 448/2011[20] a $10.507,90.-, en marzo de 2012 por Resolución 47/12[21] a $12.359,39.-, en setiembre de 2012 por Resolución 327/2012[22] a $ 13.770,83, en marzo de 2013 por Resolución 30/2013[23] a $ 15.861,24, en setiembre de 2013 por Resolución 266/13[24] a $ 18.146,84 y finalmente en marzo de 2014 por Resolución 27/14[25] a $ 20.199,25.-

El segundo supuesto se configura para las prestaciones otorgadas según leyes anteriores y antes de la vigencia de la ley 24.241, que no tuvieren un tope máximo que sea menor al 82% del monto máximo de la remuneración sujeta a aportes que menciona el artículo 9 de la ley 24.241, ya que en caso de superar el tope del 82% máximo de la remuneración sujeta a aportes, les resultaría aplicable la escala de deducción del art. 9 inc. 2) de la Ley N° 24.463.

A la fecha de sanción de la Ley N° 24.463, la remuneración máxima sujeta a aportes y contribuciones, de acuerdo con el art. 13 de la Ley N° 18.037, equivalía a 60 veces el valor del AMPO. Por su parte, el AMPO tenía asignado un valor de $72, lo que da como resultado una remuneración máxima imponible de $4.320. Ahora bien, el 82% de esta remuneración máxima imponible es $3.100.

De ello se concluye que se trata entonces de la aplicación de la escala de deducción del inciso 2) artículo 9 de la ley 24.463 para aquellos beneficios ya en curso de percepción, con montos superiores a $3.100, no encontrándose por lo tanto comprendido el régimen general de la ley 18.037 en la aplicación de la escala, por cuanto a la entrada en vigencia de la Ley N° 24.463, el haber máximo del artículo 55 de la ley 18.037, no superaba los $3.100, ya que ascendía a $1.961,41. Tampoco le resultaba aplicable a partir del dictado del Decreto N° 1199/04 que unificó el tope del haber máximo de ambos regímenes generales en $3.100, por no superar dicho tope.

Así lo entendió la jurisprudencia en la causa: “Dozcaberro Martha c/ANSeS s/ejecución previsional”, dictada por la Sala I de la Cámara Federal de la Seguridad Social el 10.9.2008, oportunidad en la que señaló que: “La normativa discutida dispone taxativamente que: “…los haberes previsionales mensuales correspondientes a las prestaciones otorgadas en virtud de las leyes anteriores a la ley 24.241 que no tuvieren otro haber máximo menor, en la suma equivalente al OCHENTA Y DOS POR CIENTO (82%) del monto máximo de la remuneración sujeta a aportes y contribuciones… estarán sujetos a las siguientes escalas de deducciones… Efectuando una interpretación literal del parágrafo parcialmente reproducido se extrae como conclusión que la aplicación de la reducción discutida exige dos requisitos para resultar operativa. Por un lado demanda que se trate de personas que obtuvieron su haber previsional conforme una legislación anterior a la entrada en vigencia de la ley 24.241, y por otro lado, que la ley por la cual obtuvo su beneficio no prevea un tope al haber. Si bien, en el caso de autos la ejecutante cumple con el primero de los requisitos mencionados -es decir obtuvo su jubilación por una ley anterior a la entrada en vigencia de la ley 24.241-, observamos que la quita no resultaría aplicable por no cumplirse con el segundo de los requisitos enunciados, ya que la ley por la que la parte actora obtuvo su jubilación -ley 18.037-, fijaba en su art. 55 un tope máximo al haber de los beneficiarios, tope éste, que continuó operativo en el inciso 3 del artículo 9 de la ley 24.463, por disposición del decreto 1199/2004”. Criterio ratificado recientemente por la misma Sala in re: “Passucci Hugo Alberto c/ANSeS s/reajustes varios”, del 25.6.2013.

Un tercer supuesto se plantea en el caso de las prestaciones otorgadas en vigencia de la Ley N° 24.241. En este caso, se les aplica el tope máximo que establece el art. 9 inc. 3) de la Ley N° 24.463, que arrancó en el importe de $3.100, siendo luego incrementando conforme las diferentes normativas descriptas en el primer supuesto analizado al que nos remitimos.

Un cuarto supuesto se configura en el supuesto de las prestaciones otorgadas bajo regímenes especiales vigentes (Leyes N° 22.731, N° 22.929, N° 24.016, N° 24.018). En este caso, el tope en el monto del haber lo preve la misma normativa, al reconocer un haber de pasividad equivalente a un porcentaje del haber de actividad -que oscila entre el 82% al 85%-, resultando inaplicable el tope del régimen general establecido en el artículo 9 de la ley 24.463. Así lo ha entendido la Corte Suprema de Justicia de la Nación en los precedentes “Craviotto, Gerardo Adolfo y otros”, del 19.5.1999, “Siri, Ricardo Juan”, del 9.8.2005, “Gemelli, Esther Noemí”, del 28.7.2005, “Massani de Sesse, Zulema Micaela”, del 15.11.2005, fallos en los que ratificó la vigencia de las disposiciones contenidas en los distintos regímenes especiales, señalando que no fueron derogadas por los regímenes generales de la ley 24.463 y 24.241, los cuales por otra parte les resultan inaplicables.

Un quinto supuesto se plantea en el caso de las prestaciones otorgadas bajo regímenes especiales derogados (Leyes N° 21.121, N° 21.124, N° 22.955, Decreto N° 1.044/83, entre otros). Aquí se deben diferenciar dos circunstancias, una, durante el período de  vigencia de la ley especial, en el que resultaba inaplicable el tope en el haber del régimen general con fundamento en lo expuesto en el párrafo que antecede; la otra, a partir de la derogación del régimen especial, correspondiendo desde ese momento la aplicación del tope en el haber previsto en el régimen general, es decir, el tope del artículo 9 de la ley 24.463. Así lo señaló el Máximo Tribunal en el precedente “Arrúes Abraham David Segismundo”, del 30.5.2006, oportunidad en la que ratificó la doctrina que pregona en torno a que: “…no existen derechos adquiridos a que el monto del haber siga siendo calculado por las mismas reglas vigentes a la fecha del cese en actividad (Fallos: 295:694; 297:146; 300:616; 305:2083 y 2129; 306:1154; 307:1108; 308:394 y 885; 311:1213; 320:2825; 324:1177, considerandos 17 y 18, entre muchos otros), de modo que a partir del 11 de diciembre de 2002, es atribución del Congreso disponer las pautas adecuadas para hacer efectiva la movilidad que consagra el art. 14 bis de la Constitución Nacional con respecto a las jubilaciones y pensiones”.

Finalmente, se configura la situación de los regímenes provinciales que fueron transferidos a la Nación en virtud del Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento, suscripto entre la Nación y varias provincias, aprobado mediante Decreto N° 1.807/1993[26].

En los hechos, la transferencia del régimen previsional provincial implicó que el gobierno Nacional tomara a su cargo el pago de las prestaciones en vigencia y el otorgamiento de las que corresponda en adelante sobre la base de la legislación nacional, es decir sobre la Ley N° 24.241, respetando las disposiciones de la legislación provincial respecto de las prestaciones otorgadas.

En la práctica, en muchos supuestos ANSeS no cumple con esto último, ya que a los haberes liquidados conforme un régimen provincial transferido les aplica el tope del artículo 9 inc. 3) de la ley 24.463, es decir le aplica una norma del régimen nacional. Esta es la situación que se plantea en el fallo que analizamos a continuación.

III.- Análisis del fallo “Juri de De Los Reyes Ascención Lidia c/ANSeS s/incidente”, dictado por la Sala III de la Cámara Federal de la Seguridad Social, con fecha 20.9.2013 [arriba] [27]

La actora interpuso demanda ante el Juzgado Federal de Primera Instancia de La Rioja, a fin de obtener el dictado de una medida cautelar innovativa contra la ANSeS, tendiente a condenar a dicho organismo al restablecimiento pleno en el goce completo del haber de jubilación, incluido el abono de las sumas que por aplicación del tope del art. 9 de la Ley N° 24.463 le venía reteniendo desde hace trece años.

El Juez interviniente hizo lugar a lo solicitado, previa caución juratoria, y ordenó al organismo previsional el cese inmediato del código 204 aplicado sobre el haber jubilatorio de la actora, hasta tanto recaiga sentencia definitiva.

La ANSeS apeló el decisorio, quedando la causa radicada ante la Sala III de la Cámara Federal de la Seguridad Social.

Introduciéndose en el tratamiento del recurso interpuesto, la Sala interviniente señaló en primer lugar que la prestación afectada por el código 204 es un beneficio de Retiro Voluntario obtenido bajo un régimen de previsión perteneciente a la Provincia de La Rioja –Ley 5.451-, cuya transferencia al ámbito nacional operó a partir del Convenio de Transferencia suscripto por dicha Provincia con la Nación.

La Cámara interviniente entendió que por tratarse de una jubilación transferida, teniendo en cuenta los alcances de la responsabilidad asumida por el organismo nacional en el Convenio de Transferencia, resultaba inaplicable la quita dispuesta por el artículo 9 inciso 3) de la ley 24.463. Y agregó que: “En esa misma línea, se ha pronunciado el Máximo Tribunal del país el 11.8.09 in re: “Aban Francisca América c/ANSeS”, donde sentó doctrina que reiteró el 3.8.10 en la causa “Gamez Miguel Angel c/ANSeS s/amparos y sumarísimos”, según la cual  corresponde confirmar la decisión arribada en la instancia de grado acerca de la inaplicabilidad al caso de las disposiciones del art. 9 de la citada ley 24.463”.

Sin perjuicio de la solución a la que arribó el Superior, la Cámara remarcó que el descuento practicado por ANSeS ascendió al 21,10% del haber mensual, lo que resultaba -prima facie- confiscatorio, remarcando de esta forma que cuando la merma en el monto del haber supera el 15% de afectación permitida, corresponde su inmediata reparación, más allá de la inaplicabilidad que del régimen nacional resultó en el caso de autos.

De esta manera, se confirmó la resolución apelada y se desestimó el recurso interpuesto por la demandada.

IV. Conclusión [arriba] 

El presente trabajo tuvo por finalidad analizar los distintos supuestos de controversia que la aplicación del tope máximo en el haber previsional acarrea, analizando en concreto el supuesto de aplicación del tope del art. 9, inc. 3) de la Ley N° 24.463 a un régimen provincial transferido a la Nación.

Lo particular de este caso resulta ser el adelanto de tutela judicial efectiva, en tanto a través de una medida cautelar innovativa se reconoció la pretensión reclamada, sin que ello resulte óbice al tratamiento de la pretensión de fondo.

Valoramos la solución dada por el Juez interviniente, en tanto puso fin a un descuento de características confiscatorias conforme la doctrina que pregona el Máximo Tribunal in re: “Tudor Enrique” y “Actis Caporale”, que superaba el 15% de deducción aceptada en pos de la solidaridad del sistema.

En definitiva, y tal como lo señaló la Corte en el precedente “Aban Francisca América”, en la interpretación de las cláusulas del convenio ha de estarse a la solución que fluye con naturalidad del mismo, es decir al mantenimiento de los derechos y no su restricción, no pudiendo resultar de modo alguno justificada una rebaja en los haberes de características confiscatorias.

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[1] B.O. 10.1.1969
[2] B.O. 18.10.1993
[3] Art. 55 ley 18.037: “El haber máximo de las jubilaciones otorgadas o a otorgar, incluida la movilidad que corresponda, será equivalente a diez (10) veces el haber mínimo de la  jubilación ordinaria”. Este artículo fue luego modificado por la ley 23.568, que lo elevó a quince (15) haberes mínimos.
[4] Art. 9 inc. 3) de la ley 24.463: “Hasta tanto la Ley de Presupuesto cumpla con lo establecido en el artículo 17 de la ley 24.241, el monto del haber máximo del Régimen Previsional Público, que regula la referida ley y correspondiente a las prestaciones que se otorguen después de la sanción de la presente no podrá superar los tres mil cien pesos ($3.100).
[5] Conf. Res.SSS 28/1992
[6] Conf. Res. SSS 26/1994 se fija el valor del AMPO para el semestre abril-setiembre de 1994 en $ 63.
[7] B.O. 3.10.1995
[8] B.O. 14.9.2004
[9] B.O. 16.6.2006
[10] B.O. 10.1.2007
[11] B.O. 5.10.2007
[12] B.O. 21.2.2008
[13] B.O. 1.10.2008
[14] B.O. 3.3.2009
[15] B.O. 16.3.2009
[16] B.O. 31.8.2009
[17] B.O. 1.3.2010
[18] B.O. 5.8.2010
[19] B.O 10.2.2011
[20] B.O. 448/2011
[21] B.O. 23.2.2012
[22] B.O. 23.8.2012
[23] B.O. 11.3.1013
[24] B.O. 3.9.2013
[25]  B.O. 12.2.2014
[26] B.O. 2/9/1993
[27] Sentencia Interlocutoria nro. 125.916