Actuación ante el Banco Central

Eduardo A. Barreira Delfino

1. Introducción [arriba] 

Las entidades financieras y los clientes de las mismas estan frecuentemente vinculadas con la actividad desplegada por el Banco Central de la República Argentina y con la Superintendencia de Entidades Financieras, ante la necesidad de contar con permisos, autorizaciones y aprobaciones, presentar informaciones, documentos, formularios y antecedentes, invocar derechos y benefi­cios, formular aclaraciones y descargos, obtener inscripciones y registraciones, reclamar y plantear disconformidades, cumplimentar recaudos, apelar y reservar derechos y, en general, requerir del Banco Central o de la Superintendencia pro­nunciamientos concretos atinentes al ejercicio de las actividades financieras, conlle­va a mantener una fluida y permanente relación con ambos organismos, principal­mente ante la diversidad de normas legales y reglamentarias que regulan tales actividades y que los citados organismos dictan en ejercicio de legítimas facultades.

Así entre en juego el derecho de defensa del administrado ante las autoridades de aplicación y de supervisión de la actividad bancaria y financiera institucionalizada.

Surge evidente que la vinculación entre el Banco Central, las entidades financieras y la clientela de las mismas, siempre habrá de generar relaciones jurídicas que tutelan y garantizan derechos y deberes recíprocos. El derecho de uso implica el deber del otro y viceversa.

2. El procedimiento administrativo aplicable [arriba] 

Dentro del estado de derecho la actividad administrativa del Estado queda sometida a la ley. Y ésta señala que las decisiones que tome la Administración Pública no deben materializarse a través de simples operaciones técnicas sino también median­te una declaración formal de voluntad de acuerdo con el procedimiento establecido por el orden jurídico. El Banco Central integra la Administración Pública como entidad autárquica.

Esto induce a refirmar que tanto el Banco Central como las entidades financieras y los particulares, para relacionarse jurídicamente deben sujetar su actuación al cumplimiento de mínimas reglas de procedimiento cuyo apartamiento afectaría la validez del acto administrativo que se dictare o se pre­ten­diere dictar.

Es por ello que el "procedimiento administrativo" puede conceptuarse como la serie de actos a través de los cuales se desenvuelve la actividad del Banco Central; es el cauce formal por el que se exterioriza su actuación administrativa en el cumplimiento de sus funciones.

La voluntad administrativa reviste legalidad sólo si resulta de un conjunto de trámi­tes y formalidades insoslayables. Es por ello que lo esencial del procedimiento es la tramitación y la impugnación de los actos administrativos.

No debe olvidarse que el acto administrativo es el principal medio jurídico por medio del cual se expresa la voluntad del Banco Central.

En este sentido puede decirse que el procedimiento administrativo como proceso de creación de los actos del Banco Central involucra:

- La producción de actos administrativos.

- La impugnación y revisión de los mismos.

3. Régimen legal aplicable [arriba] 

No puede caber duda alguna que la actuación por y ante el Banco Central, queda subordinada a las prescripciones de la Ley N° 19.549 y su Decreto reglamentario N° 1759/72, denominado "Reglamento de Procedimientos Administrativos".

Destaco esta afirmación, porque no existen otras normas de igual jerarquía jurídica, de carácter especial, que dispongan la aplicación de un procedimiento diferente por sobre el marco de la ley precedentemente invocada (Art. 31 de la Constitución Nacional). Por ello, no puede darse prevalencia a las normas procesales propias dictadas por el Banco Central para los sumarios para la investigación de las infracciones financieras, porque es mínimo el campo de acción de las mismas, ya que solamente pueden aplicarse cuando exista un vacío o una laguna en la normativa de superior jerarquía(1).

Consecuentemente, en su actividad procesal el Banco Central debe ajustar su cometido a la normativa siguiente:

Ley N° 19.549 de Procedimientos Administrativos nacional.

Decreto reglamentario N° 1759/72 (texto ordenado por Decreto N° 1883/91).

Código Procesal en lo Civil y Comercial de la Nación, por aplicación supletoria en virtud de lo previsto en el art. 106 del Decreto reglamentario anterior.

Normas dictadas por el Banco Central, que no contradigan la normativa precedente o que suplan vacíos o lagunas de la misma.

En virtud de lo expuesto, procede ordenar el marco de actuación administrativa en la esfera del Banco Central

4. Principios rectores [arriba] 

Los principios jurídicos consagrados en la Ley N° 19.549 que regulan y tutelan el procedimiento administrativo nacional, son plenamente aplicables en jurisdicción del Banco Central:

4.1. Instrucción e impulsión de oficio.

Si bien el procedimiento puede ser iniciado de oficio o a petición de parte, siempre es impulsado por el propio Banco Central (art. 1 "a" de la Ley N° 19.549).

4.2. Prevalencia de la verdad material.

Es una consecuencia del principio anterior y significa que el Banco Central debe ajustarse estrictamente a los hechos y antecedentes recopilados en las actuaciones, siéndole permitido prescindir de la alegación y prueba de los hechos que efectúa el administrado, de modo razonable y objetivo.

4.3. Informalismo a favor del administrado.

El Banco Central debe aplicar elásticamente las normas rituales en tanto y en cuan­to beneficien al administrado.

De allí que la institución no puede fundar válidamente sus decisiones en simples errores u omisiones formales del administrado (por ejemplo: desestimar de entrada un recurso por no haber sido denominado correctamente so pretexto de que se trata de un recurso no admitido por la ley).

4.4. Debido proceso adjetivo.

Implica acatar en el procedimiento administrativo el principio constitucional de la defensa en juicio. El debido proceso adjetivo importa en sí un criterio de eficacia administrativa, en cuanto asegura un mejor conocimiento de los hechos y una más justa decisión del Banco Central.

Este principio expresamente consagrado por el art. 1 "f" de la Ley N° 19.5­49, reconoce diversos derechos todos los cuales conducen a un mismo fin: la eficaz garantía de defensa.

Estos derechos son:

Derecho a ser oído que presupone:

- Publicidad de las actuaciones administrativas.

- Oportunidad de expresar razones y motivaciones.

- Posibilidad de hacerse patrocinar y representar profesionalmente.

Derecho a ofrecer y producir prueba, que abarca:

- Derecho a que toda prueba razonablemente sea producida.

- Producción de la prueba con anterioridad a la adopción de la decisión.

- Control de la producción de la prueba sustanciada ante la autoridad.

Derecho a una decisión fundada, que comprende:

- Consideración de argumentos y cuestiones planteadas.

- Obligación de decidir expresamente las peticiones.

- Obligación de la Institución de fundar su decisión.

4.5. Exención de costas.

En el procedimiento administrativo no hay condena en costas para el administrado cuya pretensión no prosperase.

Tanto el administrado como el Banco Central deben soportar sus propios gastos y honorarios de los profesionales actuantes.

5. Exteriorización del acto administrativo [arriba] 

Para que el acto administrativo adquiera plena eficacia y ejecutoriedad y produzca efectos, es preciso que llegue a conocimiento de aquellos a quienes alcanza. De allí la importancia que reviste la notificación o la publicación del acto.

Si se trata de un acto de alcance particular, debe ser objeto de notificación al inte­resado (art. 11 de la Ley N° 19.549).

Si es de alcance general requiere publicación (art. 11 de la Ley N° 19.549) en cuyo caso los efectos se producirán:

Desde el día que expresamente se determine; o bien,

Después de los ocho (8) días computados desde el siguiente al de su publicación, si nada se dice al respecto (art. 103 del Decreto Reglamentario).

La notificación o publicación del acto administrativo, según sea de alcance particu­lar o general, es la comunicación que hace conocer una resolución al o a los intere­sados, conocimiento que debe surgir categóricamente para ser considerado debida­mente efectuado como cierto y pleno.

De no efectuarse la notificación o publicación del acto, según corresponda, por el medio idóneo estipulado por la ley, el acto administrativo no queda firme y, por consiguiente, todo planteo que se deduzca contra el mismo es válido y oportuno puesto que ello implica el ejercicio de un derecho que compete al interesado y que no ha caducado. Asimismo, puede ser revocado, modificado o sustituido en sede administrativa; ello no es posible si el acto fue notificado (art. 18 de la Ley N° 19.549).

Procede resaltar que tratándose de un acto administrativo de alcance particular, si bien puede ser objeto de publicación, la eficacia y ejecutoriedad del mismo sólo se logra mediante su notificación idónea, pues no es lícito que la institución rectora supla una notificación con la publicación, ya que sólo con la notificación es razona­ble admitir que el acto ha llegado efectivamente a conocimiento directo del intere­sado.

Los actos que forzosamente deben ser notificados en forma expresa por la Autori­dad Pública a la parte interesada se encuentran enumerados en el art. 39 del Decreto reglamentario.

Además, con respecto al contenido de la notificación, las cédulas y oficios deberán transcribir íntegramente los fundamentos y la parte dispositiva del acto objeto de notificación o adjuntar copia íntegra y autenticada del mismo. A su vez, deberán indicar los recursos de que puede ser objeto dicho acto y el plazo dentro del cual los mismos deben articularse o, en su caso, si el acto agota la instancia administra­tiva (Arts. 40º y 43º del Decreto reglamentario).

6. Plazos de actuación [arriba] 

En materia de plazos, el procedimiento administrativo debe ajustarse a las reglas siguientes (art. 1 de la Ley N° 19.549):

Son obligatorios para los interesados y también para el Banco Central.

Se cuenta por días hábiles administrativos, salvo disposición legal en contrario o habilitación resuelta de oficio o a petición de parte.

Se computan a partir del día siguiente al de la notificación.

Se pueden ampliar antes de su vencimiento, de oficio o a pedido de parte, mediante resolución fundada y siempre que no resulten perjudicados dere­chos de terceros.

La ley ritual prevé un plazo de gracia, ya que expresamente permite que el escrito no presentado dentro del horario habilitado del día en que venciere el plazo, sólo pueden ser entregado válidamente el día hábil inmediato y dentro de las dos (2) primeras horas del horario de atención al público (Art. 25º del Decreto reglamentario).

El silencio del Banco Central.

Hemos visto que toda petición que formule cualquier particular ante la autoridad administrativa, debe ser tramitada y resuelta dentro de los plazos previstos en la norma legal aplicable al caso planteado. Sin embargo, suele suceder que el Banco Central nada resuelva acerca del planteo formulado.

Este silencio de la institución rectora, frente a pretensiones que requieran de ella un pronunciamiento concreto, debe interpretarse como negativa (art. 10º de la Ley 19.549). La ley no acepta el principio de la aprobación ficta.

Pero para que ello así ocurra es preciso que el interesado en el pronunciamiento, una vez vencido el plazo para resolver que corresponda, requiera "pronto despa­cho" y si transcurren treinta (30) días sin producirse dicha resolución, recién a partir de allí se considerará que hay silencio del Banco Central.

La norma referida exige la intervención activa del administrado al obligarlo a requerir pronto despacho frente a la inactividad de la institución como condición para que se opere el silencio. Ello es así, ya que si bien cabe considerar que la institución tiene la obligación de expedirse ante toda petición de los particulares, es dable requerir un mínimo de diligencia por parte de éstos, utilizando los recursos que las normas legales y vigentes ponen a su disposición.

Conclusión del trámite administrativo.

Toda tramitación que se hubiere iniciado ante el Banco Central, de oficio o a pedido de parte, concluyen de las siguientes maneras:

Por resolución expresa o tácita.

Por caducidad del procedimiento.

Por desistimiento del procedimiento o del derecho (art. 63 del Decreto reglamentario).

La resolución tácita se configura cuando la autoridad pública incurre en silencio ante una pretensión concreta formalizada en legal tiempo y forma. La responsabili­dad de la decisión recae en la autoridad pública y queda consumada, una vez imple­mentados los mecanismos previstos en el art. 10º de la Ley 19.549).

Por su parte, la caducidad del procedimiento depende de la conducta impulsiva que despliegue el interesado en la sustanciación del trámite iniciado ante la autoridad pública.

7. Los recursos administrativos admisibles [arriba] 

El recurso administrativo es el medio de protección que la ley le reconoce al admi­nistrado afectado por un acto de la administración pública, para que el mismo sea dejado sin efecto o corregido en la propia sede administrativa, sin necesidad de ocurrir en sede judicial.

En este sentido, puede recurrirse en sede administrativa tanto el acto administrativo de alcance individual (art. 23 de la Ley N° 19.549) como de alcance general (art. 24 de la Ley N° 19.549).

Acto de alcance individual, es el que tiene por destinatario una entidad determinada (por ejemplo, la desestimación de un plan de saneamiento); acto de alcance gene­ral, es el que tiene por destinatario al conjunto de entidades (por ejemplo, la regla­mentación de las acreencias de incumplimiento irregular).

7.1. Alcances del recurso.

Resulta que el acto administrativo, para ser válido debe ser:

Legítimo, o sea, dictado de conformidad con el derecho aplicable; y

Oportuno, o sea, idóneo para tutelar los intereses en juego.

Ahora bien, a través del recurso administrativo se cuestiona la "ilegitimidad" del acto, alegando y probando la misma, como así también la "inoportunidad", demos­trando determinada situación (art. 73 del Decreto reglamentario). Cabe tener presente que, vista la degradación de la superintendencia dispuesta por la Ley N° 26.379, si se interpone recurso jerárquico contra una resolución de la misma, no solo es analizable la legitimidad del acto impugnado, sino también la oportunidad, mérito o conveniencia, al poder ser evaluada por el Directorio en razón de que ha recuperado la competencia para dictar los actos de quien dejo ser el depositario de la misma.

El recurso tramita ante la propia institución pública, correspondiendo su resolución a la misma autoridad que dictó el acto o a la instancia superior, conforme sea la naturaleza del recurso intentado.

Las medidas preparatorias de decisiones administrativas, inclusive informes y dictámenes, no son recurribles (Art. 80º del Decreto reglamentario).

7.2. Procedencia.

a) Recaudos sustanciales.

La interposición del recurso administrativo debe invocar la afectación de un dere­cho subjetivo o un interés legítimo o de un interés difuso (art. 74º del Decreto reglamentario).

¿Qué se entiende por "derecho subjetivo"? Es el que tiene un administrado determi­nado para exigir a la autoridad pública una conducta cierta y concretamente previs­ta en una norma jurídica, que le es debida al mismo, con exclusividad.

¿Qué se entiende por "interés legítimo"? Es el que tiene cualquier administrado para exigir determinada conducta prevista en la norma jurídica y que es debida a un conjunto de personas, en concurrencia.

¿Qué se entiende por interés difuso? Es el que pertenece idénticamente a una pluralidad de sujetos, en cuanto a integrantes una clase o categoría de personas, ligadas en virtud de la pretensión de goce individual de una misma prerrogativa (consumidor bancario o financiero). Por consiguiente, la satisfacción de la porción de interés que atañe a cada persona se extiende, por naturaleza, a todos; del mismo modo que la lesión a cada uno afecta simultánea y globalmente a los integrantes del conjunto.

Es decir que los recursos administrativos prosperan siempre que el acto impugnado haya agraviado un derecho exclusivo (derecho subjetivo), o bien, que haya afectado un interés personal y directo (interés legítimo) o de un conjunto homogéneo de personas (interés difuso).

Por el contrario, el interés simple, que es aquel que tiene toda persona acerca de que los actos administrativos sean legítimos y oportunos, no es materia de los recursos adminis­trativos.

Por administrado debe entenderse la propia entidad financiera o cambiaria o cual­quiera de sus directivos, fiscalizadores, gerentes o auditorios involucrados en el pronunciamiento administrativo de que se trate.

b) Recaudos formales.

Sin perjuicio de recordar que en el procedimiento administrativo nacional prevalece el principio del informalismo, la interposición de los recursos requiere del cumpli­miento de determinadas formalidades mínimas (art. 77 del Decreto reglamentario).

Entre ellas, procede enumerar:

- Presentación por escrito, debidamente firmado. Tal presentación deberá ajustarse a todos los recaudos comunes a toda actuación ante la Administración Pública. Cabe señalar que la interposición por vía telegráfica es perfectamente admisible.

- Indicación del expediente en el que obren todos los antecedentes que dieron lugar al acto impugnado.

- Identificación del acto que se cuestiona.

- Mención de los hechos y sus antecedentes como de la prueba que los respaldan.

- Expresión concreta de la conducta o acto que estime como legítimo para sus derechos o intereses, atento que no pueden plantearse nulidades genéricas sino que es preciso determinar el objeto del contenido de la presentación.

- La interposición del recurso debe presentarse en la mesa de entradas del organismo emisor del acto impugnado, o sea, el Banco Central.

- Los escritos posteriores deberán presentarse en el lugar en que se encuentre el expediente respectivo. Las presentaciones por correo se consideran hechas en la fecha impuesta por el correo.

Respecto a la fundamentación del recurso, es factible su ampliación en cualquier momento antes de su resolución, siempre que haya sido deducido en término.

Si la interposición del recurso adolece de alguna deficiencia formal el recurrente será intimado a subsanarla dentro del término perentorio que se fije, bajo apercibi­miento de desestimarse el mismo.

7.3. Efectos de la interposición de los recursos.

Planteado el recurso dentro del término legal, se producen los siguientes efectos:

- Se interrumpe el término legal para su interposición, aunque el recurso esté mal calificado, adolezca de defectos formales insustanciales o fuere deducido ante órgano incompetente por error excusable (art. 1º-7 de la Ley 19.549).

- Se ejecuta el acto administrativo recurrido, puesto que, en principio, la interposición del recurso no suspende su ejecución.

- Se suspende el plazo de prescripción de las acciones que pudieren corresponder.

a) La vista de las actuaciones.

Relacionado con el término para articular los recursos, la ley prevé que si para interponer determinado recurso la parte afectada necesitare tomar vista de las actua­ciones, queda suspendido el plazo para recurrir durante el tiempo que se conceda al efecto (art. 76º del Decreto reglamentario).

La mera presentación de un pedido de vista suspende el curso de los plazos sin perjuicio de la suspensión que cause el otorgamiento de la vista. Tal suspensión responde a la necesidad de asegurar permanentemente el ejercicio del derecho de defensa por parte de los administrados.

b) Presunción de legitimidad y ejecutoriedad.

La no suspensión del acto recurrido está íntimamente vinculada con el principio de presunción de legitimidad de que goza, por imperio del art. 12 de la Ley N° 19.­549.

Tal presunción parte de la premisa de que todo acto administrativo es emitido conforme a derecho y de que no es concebible ni natural que la autoridad moneta­ria dicte actos marginando intencionalmente las normas jurídicas y procesales que regulan su producción.

La jurisprudencia ha interpretado uniformemente que los actos administrativos por ser tales, tienen a su favor la presunción de constituir el ejercicio legítimo de la actividad administrativa y, por consiguiente, toda invocación de nulidad contra ellos debe necesariamente ser alegada y probada en juicio.

Resulta que esa presunción de legitimidad no es absoluta sino que admite prueba en contrario, por lo que compete al afectado por el acto demostrar que contradice el orden jurídico.

Desde el punto de vista práctico, la presunción de legitimidad consagrada por la citada norma legal, trae como consecuencia la ejecutoriedad del acto administrati­vo, es decir que el acto tiene fuerza ejecutoria y faculta al Banco Central a ponerlo en práctica por sus propios medios e impide que los recursos que se interpongan suspendan su ejecución y efectos (art. 12 de la Ley N° 19.549).

La regla general señalada ofrece excepciones, siendo viable la suspensión del acto administrativo que es recurrido, sólo en los siguientes casos:

Si existe una norma expresa que establezca la suspensión del acto apelado.

Si la propia autoridad pública, por resolución fundada resuelve suspender la ejecución con sustento en:

- por razones de interés público, o

- por evitar perjuicios graves al interesado, o

- cuando se alegare fundadamente una nulidad absoluta.

7.4. Interposición tardía: Denuncia de ilegitimidad.

Puede suceder que el recurso administrativo sea interpuesto una vez vencido el plazo legal pertinente. Ergo, dicho recurso resulta formalmente improcedente por extemporáneo y el afectado queda sin posibilidad de hacer valer sus derechos, perdiendo el derecho de articular recursos.

Para que ello no suceda, la Ley 19.549 admite que tal recurso tardío tramite infor­malmente y algo debilitado, como "denuncia de ilegitimidad".

La admisibilidad de esta denuncia se sustenta en el derecho constitucional de peti­cionar a la autoridad.

Por supuesto que para que la denuncia de ilegitimidad sea procedente, el denun­ciante debe ser titular de un derecho subjetivo o de un interés legítimo o de un interés difuso afectado.

Para finalizar procede señalar que la denuncia de ilegitimidad puede ser desestima­da, en los casos siguientes:

Por motivos de seguridad jurídica.

Por estar excedidas razonables pautas temporales, que lleven a entender que hubo abandono voluntario del derecho (art. 1 de la Ley N° 19.549).

La denuncia de ilegitimidad representa un medio más de protección jurídica a disposición de los administrados.

Respecto a la decisión que resuelva una denuncia de ilegitimidad, resulta definitiva e irrecurrible, atento a que por su naturaleza no contiene en sí, en forma implícita, recurso jerárquico o de alzada en subsidio. Desestimada la denuncia de ilegitimidad, queda agotada la instancia administrativa.

7.5. Recursos deducibles.

Dentro de los recursos previstos en la ley general de procedimientos administrati­vos y teniendo presente la naturaleza jurídica del Banco Central, contra los actos emanados del Directorio o de cualquiera de sus áreas internas, resultan deducibles los siguientes recursos:

- Queja (art. 84 del Decreto reglamentario N° 1759/72).

- Reconsideración (art. 84 del Decreto reglamentario N° 1759/72).

- Jerárquico (art. 89 del Decreto reglamentario N° 1759/72).

- Aclaratoria (art. 102 del Decreto reglamentario N° 1759/72).

- Revisión (art. 22 de la Ley N° 19.549).

7.6. Situación especial del recurso de alzada.

Atento que el Banco Central reviste carácter autárquico, soy de opinión que el recurso de alzada ante actos emanados del Directorio del Banco Central resulta inadmisible, atento que no tiene superior jerárquico para que pueda entender y resolverlo.

La disposición del art. 96 del Decreto reglamentario, carece de sentido y es nulo, porque las entidades autárquicas no tienen ninguna relación jurídica de dependencia con un Ministerio o la Secretaría de la Presidencia. Las relaciones existentes no son inter orgánicas, por lo que no puede haber relación de subordinación; sino que son inter administrativas, por lo que esas relaciones únicamente pueden ser de colaboración.

En virtud de lo expuesto, contra los actos definitivos del Directorio del Banco Central, solo procede la vía judicial para atacar el acto que se considere lesivo, conforme lo autorizado por el art. 23 de la ley 19.549, que respeta el principio constitucional del contralor judicial de los actos administrativos.

A mayor abundamiento, téngase presente que en la práctica, el recurso de alzada casi nunca es interpuesto, ya que el art. 94º del Decreto reglamentario establece que el recurso de alzada es optativo para el administrado, quien difícilmente lo ejerza porque intuye que tal instancia ya anticipa el veredicto confirmando el acto administrativo recurrido, lo que se traduce en pérdida de tiempo en la defensa de sus derechos afectados. Es decir, prefiere interponer la acción judicial pertinente.

8. El contralor judicial [arriba] 

8.1. La impugnación judicial.

El acto administrativo también es impugnable en sede judicial pero a diferencia de la impugnación administrativa, que abarca tanto la ilegitimidad como la inoportunidad del acto, el control judicial sólo comprende el cuestionamiento de la legitimidad del acto.

Es decir que el órgano judicial sólo puede anular un acto administrativo cuando lo considere ilegítimo; no puede expedirse sobre la inoportunidad o inconveniencia del mismo, salvo manifiesta arbitrariedad en el ejercicio de las facultades discrecio­nales, pues ello deviene en ilegitimidad.

El control judicial de los actos administrativos es otro de los medios de protección de los administrados que reconoce la ley y como tal, abarca la actividad de los órganos estatales que, en ejercicio de la función administrativa, haya afectado algún derecho subjetivo o interés legítimo particular.

La impugnación judicial puede ser dirigida contra actos de alcance individual o general.

a) Impugnación del acto individual.

El acto de alcance individual puede ser impugnado por vía judicial, en los siguien­tes supuestos (art. 23 de la Ley N° 19.549):

Cuando revista calidad de definitivo y se hubieren agotado a su respecto las ins­tancias administrativas.

Cuando pese a no decidir sobre el fondo de la cuestión, impida totalmente la tramitación del reclamo interpuesto.

Cuando se diera el caso de silencio o ambigüedad de la autoridad pública.

Cuando la autoridad, por vías de hecho, lesionare un derecho o garantía consti­tu­cional o pusiere en ejecución un acto estando pendiente algún recurso admi­nistrati­vo y se tratare de recurso con efecto suspensivo.

Es importante señalar que la impugnación judicial de un acto administrativo exige que se invoque un daño concreto y actual.

b) Impugnación del acto general.

La impugnación judicial de un acto de alcance general podrá ser articulada en los siguientes casos (art. 24 de la Ley N° 19.549):

Cuando un interesado a quien el acto afecte o pueda afectar en forma cierta e inminente en sus derechos subjetivos, haya formulado el pertinente reclamo ante la autoridad que lo dictó y el resultado fuere adverso o se diere el silencio a la autori­dad pública.

Cuando la autoridad de ejecución del acto le haya dado aplicación mediante actos definitivos y contra tales actos se hubieren agotado sin éxito las instancias administrativas.

8.2. Vías de impugnación.

La impugnación judicial contra un acto de alcance individual o de alcance general, puede articularse por dos vías:

- Vía de acción.

- Vía de recurso.

A través de ambas vías se persigue que la justicia revise el acto administrativo que hubiere afectado al particular accionante o recurrente y disponga su anulación.

La diferencia entre ambas vías, radica en que la acción permite un ámbito de deba­te más amplio que el recurso. Además, la acción no requiere de norma legal que la autorice. En cambio, el recurso debe estar contemplado en forma expresa, siendo el acto administrativo susceptible de recurso en sede judicial, únicamente cuando una norma legal así lo disponga. Tal es el caso de los recursos contemplados en el Art. 41º de la Ley 21.526.

8.3. Plazos de impugnación.

La acción contra el Banco Central debe deducirse dentro del plazo perentorio de noventa (90) días hábiles judiciales (art. 25 de la Ley N° 19.549).

Dicho plazo es computable de la siguiente manera:

- Acto de alcance individual desde su notificación al interesado.

- Acto de alcance general, contra el que se hubiere formulado reclamo resuelto negativamente por resolución expresa, desde que se notifique al interesado la dene­gatoria.

- Acto de alcance general impugnable a través de actos individuales de aplicación, desde que se notifique al interesado el acto expreso que agote la instancia administrativa.

- Vías de hecho o de hechos administrativos, desde que ellos fueren conocidos por el afectado.

Por su parte, cuando la impugnación del acto deba hacerse por vía de recurso, el plazo para deducirlo será de treinta (30) días desde la notificación de la resolución definitiva que agote las instancias administrativas. Este principio cede si por ley especial se ha determinado otro plazo, sea mayor o menor (por ejemplo, el art. 42º y 47 de la Ley N° 21.526).

Los plazos indicados son de caducidad y constituyen una especie de sanción para quien ejerce inoportunamente la acción o el recurso.

La caducidad se fundamenta en la necesidad de dar estabilidad al acto administrati­vo no impugnado en el plazo predeterminado para ello. La eventualidad de que el acto administrativo sea revocado o anulado no puede ser por tiempo indefinido. El plazo de caducidad referido es perentorio por lo que su transcurso provoca que el acto administrativo se considere consentido y firme y, por ende, inatacable en sede judicial.

Amén de lo expuesto, si la autoridad pública incurre en silencio, una vez transcurri­dos los plazos previstos en el artículo 10º de la Ley 19.549, el acto respectivo se tendrá por definitivo y la demanda contra el Estado podrá iniciarse en cualquier momento, sin perjuicio de lo que corresponde en materia de prescripción (art. 26 de la Ley N° 19.549).

8.4.- El agotamiento de la instancia administrativa.

Hemos visto que la impugnación por vía judicial de un acto definitivo de alcances individuales requiere que se hubieren agotado a su respecto las instancias adminis­trativas.

Este principio general del previo agotamiento de las instancias administrativas para dejar expedita la vía de la revisión judicial, no constituye una mera formalidad.

El citado requisito tiene por objeto sustraer a la autoridad pública de la instancia judicial, evitando juicios innecesarios y a la vez dar a la autoridad pública la opor­tunidad de revisar el caso y, eventualmente, revocar el error facilitando el control de legitimidad.

8.5.- El reclamo administrativo previo.

El establecimiento del reclamo administrativo previo implica estar en presencia de un régimen procesal distinto al que rige la impugnación judicial de los actos que fueron recurridos administrativamente.

No debe olvidarse que en el orden nacional existen dos sistemas diferentes, según se impugne un acto administrativo o un reglamento, o bien, se deduzca cualquier otra pretensión procesal (por ejemplo, daños y perjuicios, resolución contractual, etc.).

En otros términos, si la pretensión del administrado es impugnativa corresponde agotar la instancia administrativa para dejar expedita la vía judicial; en cambio si es crediticia corresponde articular el reclamo previo.

El primer sistema impugnativo, está reglado en los arts. 23 y 24 de la Ley N° 19.549 que ya hemos analizado y que requiere el agotamiento de la instancia admi­nistrativa mediante la promoción de los recursos administrativos en vigor.

El segundo sistema, está reglado en los arts. 30 y 31 de la Ley 19.549 que prevé las siguientes pautas:

El Estado nacional no puede ser demandado judicialmente sin previo reclamo administrativo.

El reclamo se articula ante el Ministerio que corresponda o Secretaria de la Presidencia o autoridad superior de una entidad autárquica.

Dicho reclamo no es necesario cuando se demandase a un ente autárquico o a una empresa del Estado o a un ente descentralizado con facultades para estar en juicio.

Contestes con ello, dada la naturaleza autárquica del Banco Central, el reclamo solo es imprescindible, en los dos supuestos enumerados en el art. 32 de la Ley N° 19.549, es decir, repetir lo pagado al Estado (multa) o reclamo de daños y perjuicios.

9. La mora de la administración pública [arriba] 

Es frecuente que en todo trámite administrativo el procedimiento se vea demorado o paralizado por falta de pronunciamiento o inacción de la propia autoridad públi­ca, pudiendo conllevar al vencimiento de los plazos legales perentorios.

La demora en el pronunciamiento debe ser atribuible a la instancia superior del organismo actuante, puesto que para los estamentos inferiores de la repartición la ley prevé el recurso de queja.

O sea el remedio judicial puede intentarse cuando la demora en resolver es del Directorio del Banco Central. No cabe si se trata de un planteo en otras áreas internas de la Institución.

En esta circunstancia y no existiendo nivel jerárquico superior para resolver en tiempo oportuno, la ley le asigne a la parte afectada un remedio especial denomina­do "amparo judicial por mora".

El grado de demora de un expediente administrativo faculta a la parte interesada a solicitar judicialmente se libre orden de pronto despacho, cuando la autoridad ad­ministrativa hubiese dejado vencer los plazos fijados o, en su defecto, los que se consideren razonables, sin emitir el acto o la resolución de mero trámite o de fon­do que se requirió (art. 28 de la Ley N° 19.549).

La finalidad del amparo por mora es la del libramiento de orden judicial para que la autoridad administrativa responsable despache las actuaciones dentro del plazo prudencial que se establezca.

Para recurrir a este remedio judicial, es necesaria la intimación previa con carácter de denuncia, indicando el tiempo transcurrido y que se resuelva el acto procesal correspondiente. Ello es así porque sólo la mora persistente legitima esta acción de amparo.

(1) Ver www.bcra.gov.ar en Normativa / Texto Ordenado sobre “Situación y sanción en los sumarios previstos en el artículo 41º de la ley 21.526”.