Aseguradoras de Riesgo de Trabajo

Análisis sobre el Proyecto de Reforma de Ley y su avasallamiento del derecho de los trabajadores

Héctor Luis Costa

1. Introducción [arriba] 

Desde hace décadas, la importancia del trabajo, así como de los derechos a él asociados ha sido materia de debate, lucha y reivindicación, no sólo a escala global, sino también a escala nacional. En lo que a la República Argentina concierne, puede señalarse que, desde el texto constitucional mismo, se ha buscado señalar la importancia del trabajo, así como del respeto de éste y de la necesidad de protección tanto de las actividades lícitamente desarrolladas, así como de los trabajadores involucrados en las mismas. 

De este modo, y tal como señalara Ferreirós (1997), el Derecho del Trabajo y el Derecho Constitucional argentino parecieron fundirse como parte del mismo Mundo Jurídico conformado para los habitantes del territorio nacional.

Los constitucionalistas que en 1853 pensaron y concretaron nuestra Constitución Argentina, no pudieron ni siquiera suponer la existencia posterior del Constitucionalismo Social, sin embargo, su creación no fue incompatible con las nuevas ideas que florecerían en el siglo XX. De tal forma, nuestra Constitución no contenía normas que colacionarán con esos principios o que impidiera la recepción de los mismos en reformas posteriores (Ferreirós, 1997, párrafos. 10-11).

Se buscó, de este modo, la inserción de los derechos sociales, al considerarse a las personas, no sólo como individuos, sino como componentes de grupos societarios pequeños, pero de gran repercusión en la vida del país, sobre todo en lo atinente a la educación, a la cultura, a lo social, al trabajo, a la seguridad social, entre otros. Se abrió camino una concepción según la cual el Estado no sólo debía garantizar el libre goce de los derechos, sino desplegar, también, una intensa actividad, a los efectos de remover los obstáculos para hacer efectivo su ejercicio. La Reforma Constitucional efectuada en el año 1994, es un claro ejemplo de ello, ya que, si bien ha introducido modificaciones al texto constitucional anterior, lo cierto es que ha respetado gran parte de dicho cuerpo normativo, poniendo el acento en las cuestiones de índole social. 

La incorporación, a través del artículo 75, inciso 22 de una serie de Tratados Internacionales de los Derechos Humanos, con jerarquía constitucional resulta de suma importancia en tanto éstos tiene muchísimo que ver con el Derecho del Trabajo y la Seguridad Social: la mayoría de dichos Tratados, enfocan temas de contenido social, íntimamente vinculados con esta disciplina.

Aparecen así, incorporados a la cúspide jurídica de nuestra legislación argentina, entre otros, el derecho al trabajo, a una justa retribución, al descanso, a su aprovechamiento, a la seguridad social, a la protección de la maternidad, a la jornada de trabajo limitada, a un nivel de vida adecuado, a la libre asociación, a la protección de la familia, al desarrollo progresivo, a la formación técnico profesional, a condiciones dignas y equitativas de labor, la libertad sindical, el derecho de huelga, el derecho a la salud, etc. (Ferreirós, 1997, parraf. 31).

En este contexto resulta, al menos, contradictorio la sanción de normas y/o decretos que, vinculados al tratamiento de los trabajadores ante situaciones de riesgo del trabajo, temática a la cual se referirá la presente labor, contribuyan al avasallamiento de dichos derechos, aún cuando sus creadores formulen esa no es la intención que persiguen.

A fin de poder ejemplificar mejor los postulados esbozados, en el siguiente trabajo se realizará un breve recorrido acerca de la evolución de la Ley de Aseguradoras de Riesgos del Trabajo (ART) argentina, así como se expondrán los principales argumentos esbozados a favor y en contra de sus postulados.

2. La Ley de Contrato de Trabajo argentina: orígenes e importancia [arriba] 

Desde el año 1974, la Ley N°20.744 - de Contrato de Trabajo (LCT) regula las relaciones laborales individuales, establecidas entre trabajadores y empleadores, en el sector privado. Dicha norma fija un piso básico de derechos laborales correspondientes a cada trabajador, los cuales se ven complementados por lo establecido en los Estatutos profesionales que se aplican en algunas actividades, por los Convenios Colectivos de Trabajo, así como por las leyes de Seguridad social y de Riesgos de Trabajo.

Por el contrario, las disposiciones de la LCT no se aplican a los trabajadores dependientes de la Administración Pública nacional, provincial o municipal, excepto que por acto expreso se los incluya en la misma o en el Régimen de las Convenciones Colectivas de Trabajo; así como tampoco a los del servicio doméstico y trabajadores agrarios, en tanto dichos grupos, excluídos de la norma, cuentan con una regulación específica que se aplica a su actividad.

Entre los principios fundamentales de la Ley N°20.744, luego modificada por la Ley N°26.428, debe señalarse que ésta se caracteriza por ser un derecho protector respecto de los intereses de los trabajadores y las trabajadoras. Así, queda consagrado en su texto al manifestarse: “En caso de duda sobre la aplicación de normas legales o convencionales prevalecerá la más favorable al trabajador, considerándose la norma o conjuntos de normas que rija cada una de las instituciones del derecho del trabajo” (Ley N°26.428, art. 9).

Hecho que queda ratificado al expresarse: 

Principios de interpretación y aplicación de la ley. Cuando una cuestión no pueda resolverse por aplicación de las normas que rigen el contrato de trabajo o por las leyes análogas, se decidirá conforme a los principios de la justicia social, a los generales del derecho del trabajo, la equidad y la buena fe (Ley N°20.744, art. 11).

Dichos que, no obstante, no parecen adecuarse a los actos ejercidos por los representantes de los mismos poderes que inicialmente los consagraran. Tal es lo acontecido en torno de la Ley de Aseguradoras de Riesgos del Trabajo (Ley N°24.557) y sus modificatorias.

Sancionada, inicialmente en el mes de septiembre de 1995 y promulgada en octubre del mismo año, la norma se proponía:

a) Reducir la siniestralidad laboral a través de la prevención de los riesgos derivados del trabajo;

b) Reparar los daños derivados de accidentes de trabajo y de enfermedades profesionales, incluyendo la rehabilitación del trabajador damnificado;

c) Promover la recalificación y la recolocación de los trabajadores damnificados;

d) Promover la negociación colectiva laboral para la mejora de las medidas de prevención y de las prestaciones reparadoras (Ley N° 24.557, art. 1, inc.2). 

Para ello, la norma establecía, así mismo, las obligaciones de cada una de las partes involucradas en la Ley sobre Riesgos del Trabajo (LRT), al señalar que tanto los empleadores como los trabajadores y las Aseguradoras de Riesgos de Trabajo (ART) están obligados a adoptar las medidas legalmente previstas para prevenir eficazmente los riesgos del trabajo.

A tal fin y sin perjuicio de otras actuaciones establecidas legalmente, dichas partes deberán asumir compromisos concretos de cumplir con las normas sobre higiene y seguridad en el trabajo. Estos compromisos podrán adoptarse en forma unilateral, formar parte de la negociación colectiva, o incluirse dentro del contrato entre la ART y el empleador (Ley N°24.557, art. 4, inc. 1).

Añadiendo, luego, que:

Los contratos entre la ART y los empleadores incorporarán un Plan de Mejoramiento de las condiciones de higiene y seguridad, que indicará las medidas y modificaciones que los empleadores deban adoptar en cada uno de sus establecimientos para adecuarlos a la normativa vigente, fijándose en veinticuatro (24) meses el plazo máximo para su ejecución.

El Poder Ejecutivo nacional regulará las pautas y contenidos del Plan de Mejoramiento, así como el régimen, de sanciones (Ley N°24.557, art. 4, inc. 2).

En caso de producirse algún accidente o inconveniente que afectara al desarrollo normal del trabajador, correspondía a las comisiones médicas y a la Comisión Médica Central -creada por la Ley N°24.241, artículo 51- determinar: a) la naturaleza laboral del accidente o profesional de la enfermedad; b) el carácter y grado de la incapacidad; c) el contenido y alcances de las prestaciones en especie, siendo, en todos los casos el procedimiento gratuito para el damnificado (Ley N°24.557, art. 21). No obstante, el mismo cuerpo normativo establecía que:

1. Las resoluciones de las comisiones médicas provinciales serán recurribles y se sustanciarán ante el juez federal con competencia en cada provincia ante el cual en su caso se formulará la correspondiente expresión de agravios. o ante la Comisión Médica Central a opción de cada trabajador. La Comisión Médica Central sustanciará los recursos por el procedimiento que establezca la reglamentación.

Las resoluciones que dicte el juez federal con competencia en cada provincia y las que dicte la Comisión Médica Central serán recurribles ante la Cámara Federal de la Seguridad Social. Todas las medidas de prueba, producidas en cualquier instancia, tramitarán en la jurisdicción y competencia donde tenga domicilio el trabajador y serán gratuitas para éste.

2. Para la acción derivada del artículo 1072 del Código Civil en la Capital Federal será competente la justicia civil. 

Invitase a las provincias para que determinen la competencia en esta materia según el criterio establecido precedentemente (Ley N°24.557, art. 46).

3. La Ley de Aseguradora de Riesgos de Trabajo y sus tentativas de modificación [arriba] 

Desde su sanción, en el año 1995, la Ley sobre Riesgos del Trabajo fue recibida con cierto recelo por parte de los sectores empresariales, quienes vieron en la norma una forma de resolución inequitativa de los conflictos suscitados con sus empleados. Tal apreciación se vio incrementada luego de que, en el año 2004, la Corte Suprema de Justicia de la Nación, habilitara la acumulación de reclamos por daños, al declarar inconstitucional la veda al acceso a la Justicia por parte del empleado siniestrado para reclamar una reparación integral. Es decir, desde que la Corte permitiera al trabajador accidentado acceder a la indemnización por la ART y, luego, demandar a su empleador en la Justicia laboral, en caso de considerar que la reparación otorgada no era suficiente.

En el mes de noviembre de 2012, la presidenta de la Nación, Dra. Cristina Fernández de Kirchner, envió al Congreso un proyecto de reforma de la Ley cuyo texto fue acordado, tras un intenso debate, entre las cámaras empresarias y los sindicatos oficialistas, en el Ministerio de Trabajo de la Nación. En el mismo se establecían, como principales puntos: nuevos montos indemnizatorios; la eliminación de la "doble vía" (reclamar a la ART e iniciar al mismo tiempo una causa judicial); la fijación de un plazo de 15 días para cobrar el beneficio luego de ocurrido el accidente, así como la fijación de un tope a los honorarios de los abogados del 25% de la cuota litis que les corresponde. 

En este contexto, el gobierno manifestaba que no se le impediría a los trabajadores que no estuvieran de acuerdo con los montos fijados por la ley, reclamar ante la Justicia Civil, en los términos del artículo 1113 del Código Civil, pero que quien acepte la indemnización no podrá optar por la vía judicial. Es por ello que jueces, asesores de empresas, aseguradoras y abogados defensores de trabajadores se pronunciaron en contra de la normativa reformada.

Pese a las modificaciones implementadas, los sectores empresariales continuaron manifestando su disconformidad respecto de la normativa existente, al alegar fomentaba el desarrollo de una industria del juicio sin precedentes. En el mes de diciembre de 2016, un nuevo proyecto oficial para modificar el régimen de las ART obtuvo media sanción en el Senado, no obstante, el presidente de la Nación decidió no esperar el tratamiento parlamentario y apurar su implementación. 

En este contexto, y con el objetivo de reducir los niveles existentes de litigiosidad por accidentes laborales, hacia fines del mes de enero de 2017, el presidente, Mauricio Macri, introdujo, a través de la sanción del Decreto de Necesidad y Urgencia N°54, importantes modificaciones en el sistema de las Aseguradoras de Riesgo de Trabajo (ART). 

En tal sentido, dicho DNU estableció:

Dispónese que la actuación de las Comisiones Médicas Jurisdiccionales creadas por el artículo 51 de la Ley N°24.241 y sus modificatorias, constituirá la instancia administrativa previa, de carácter obligatorio y excluyente de toda otra intervención, para que el trabajador afectado, contando con el debido patrocinio letrado, solicite la determinación del carácter profesional de su enfermedad o contigencia, la determinación de su incapacidad y las correspondientes prestaciones dinerarias previstas en la Ley de Riesgos del Trabajo. Será competente la Comisión Médica Jurisdiccional correspondiente al domicilio del trabajador, al lugar de efectiva prestación de servicios por el trabajador o, en su defecto, la del domicilio donde habitualmente aquel se reporta, a opción del trabajador, y su resolución agotará la instancia administrativa (Decreto N°54, art. 1).

Una vez agotada la instancia prevista en el artículo precedente, las partes podrían solicitar la revisión de la resolución ante la Comisión Médica Central. El trabajador tendría la opción de interponer recurso contra lo dispuesto por la Comisión Médica Jurisdiccional ante la justicia ordinaria del fuero laboral de la jurisdicción provincial o de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, según corresponda al domicilio de la Comisión Médica que intervino. Así mismo, el Decreto reconocía la posibilidad de que la decisión de la Comisión Médica Central fuese susceptible de recurso directo, por cualquiera de las partes, el que debería ser interpuesto ante los tribunales de alzada con competencia laboral o, de no existir éstos, ante los tribunales de instancia única con igual competencia, correspondientes a la jurisdicción del domicilio de la Comisión Médica Jurisdiccional que intervino (Decreto N°54, art. 2).

Otro de los puntos relevantes fue aquel vinculado a la determinación de que las decisiones que dicten las Comisiones Médicas Jurisdiccionales o la Comisión Médica Central que no fueren motivo de recurso alguno por las partes, así como las resoluciones homologatorias, pasarán en autoridad de cosa juzgada administrativa en los términos del artículo 15 de la Ley N°20.744 y sus modificatorias (Decreto N°54, art. 2).

Dadas las reacciones que la sanción del Decreto suscitara entre los distintos sectores del arco político nacional, el presidente de la Nación decidió dar marcha atrás con la norma, aunque no la derogó. Por el contrario, llamó al Congreso de la Nación a la realización de Sesiones Extraordinarias, para debatir la reforma de la Ley de ART. La medida, presentada por el oficialismo, consiguió dictamen favorable en la Comisión de Legislación del Trabajo, de la Cámara de Diputados, por lo que pasó a debate en el recinto de Diputados, ya que contaba con media sanción del Senado, votada a fines de 2016 (Infobae, 2017).

Al igual que en el Decreto que la antecediera (Decreto N°54), con la nueva ley, en caso de un accidente laboral, los trabajadores deberán pasar por una comisión médica la cual consistirá en la instancia administrativa previa, de carácter obligatorio y excluyente de toda otra intervención, para que el trabajador afectado, contando con el debido patrocinio letrado, solicite la determinación del carácter profesional de su enfermedad o contingencia, la determinación de su incapacidad y las correspondientes prestaciones dinerarias previstas en la Ley de Riesgos del Trabajo. Así, el Ejecutivo busca que las resoluciones de las comisiones médicas tengan carácter de "cosa juzgada" en forma similar a lo que ocurre con los acuerdos entre empleadores y trabajadores homologados por el Servicio de Conciliación Laboral Obligatoria (SECLO) del Ministerio de Trabajo, cuyo contenido suele ser irreversible en otro procedimiento judicial posterior. 

Finalmente, el 25 de febrero de 2017, la Cámara de Diputados aprobó y convirtió en ley el proyecto de reforma del régimen de las Aseguradoras de Riesgos de Trabajo (ART), que reclamaba el Poder Ejecutivo. La propuesta contó con 88 votos a favor, 22 en contra y 44 abstenciones.

Desde entonces, el debate en torno de la inconstitucionalidad de la norma se ha impuesto con mayor fuerza, no sólo en el ámbito político sino también judicial.

4. El debate en torno de la constitucionalidad de la reforma propuesta [arriba] 

La norma planteada por el Poder Ejecutivo Nacional para disminuir la litigiosidad en materia de accidentes de trabajo, dispone que la comisión médica constituirá la instancia administrativa previa, de carácter obligatorio y excluyente de toda otra intervención, para que el trabajador afectado, contando con el debido patrocinio letrado, solicite la determinación del carácter profesional de su enfermedad o contingencia, la determinación de su incapacidad y las correspondientes prestaciones dinerarias previstas en la Ley de Riesgos del Trabajo.

En caso de disconformidad con el dictamen de la comisión, el trabajador deberá apelar ante la Comisión Médica Central, o en su caso interponer recurso ante la Justicia Ordinaria del Fuero Laboral de la jurisdicción provincial o de la Ciudad de Buenos Aires, según corresponda al domicilio de la comisión médica que intervino. También está la opción de recurrir a la Comisión Médica Central y luego interponer recurso directo contra su dictamen ante la Justicia Laboral. Vale aclarar que esta obligación es sólo para los trabajadores registrados, mientras que los que están en negro podrán acceder a la vía judicial sin pasar por las comisiones mencionadas.

En este contexto, el primer elemento a mencionarse es que la modificación del sistema de riesgos del trabajo nació con conflictos. Desde un principio el Colegio Público de Abogados de la Capital Federal tachó el proyecto de reforma de discriminatorio e inconstitucional, al darle preminencia a las comisiones médicas y modificar su competencia. En relación a este punto, la Corte Suprema de Justicia manifestó, en reiteradas oportunidades, la inconstitucionalidad de diversos artículos de la Ley N°24.557 de Riesgos de Trabajo (LRT) prexistente que, no obstante, fueron ratificados en el nuevo texto normativo.

Una de ellas tiene que ver con el procedimiento ante las comisiones médicas, un organismo administrativo creado por la vieja LRT, puesta en vigencia en 1996, que se encarga de resolver las diferencias entre el trabajador y la ART y constituye la instancia obligatoria antes de acceder a la Justicia. A partir de 2004, la Corte y los tribunales inferiores comenzaron a declarar inconstitucional de este procedimiento, al considerarlo un trámite burocrático que dilata el pago de la indemnización, determina una incapacidad menor a la real o impide el acceso directo a los juzgados, todo ello sin ningún tipo de defensa por parte del asalariado.

Por otra parte, vastos sectores han manifestado que la nueva ley lejos de ser equitativa y respetar los derechos laborales de la clase trabajadora, favorece, únicamente, a los sectores empresariales y a las empresas aseguradoras. La Constitución Nacional fija, a través del texto del artículo 14 bis que todo trabajador tiene derecho a gozar de a protección de las leyes. Por el contrario, la nueva ley de ART perjudica a los trabajadores en tanto les impone obstáculos para su acceso a la justicia, en casos de reclamo (Werner, 2017). 

La industria del juicio denunciada por los sectores empresariales es, en verdad, generada por ellos mismos. Los empleadores que tienen trabajadores bajo condiciones informales (trabajo en negro); aquellos que no cumplen con las prevenciones laborales requeridas; los que violan la legislación laboral vigente son los que fomentan el desarrollo de dicha “industria”.

5. Conclusiones [arriba] 

La Ley de reforma del Régimen de las Aseguradoras de Riesgos de Trabajo (ART), sancionada en el mes de febrero del presente año, fue presentada en sociedad por el Poder Ejecutivo de la Nación como una norma tendiente a reducir los juicios laborales existentes y la industria judicial creada por ciertos representantes de la justicia (letrados) en torno de éstos. No obstante, un análisis pormenorizado de la misma y del devenir histórico que le diera origen permite observar que su fin es el de preservar los intereses de los sectores empresariales por sobre los derechos de la clase trabajadora.

El único modo de reducir los juicios laborales es planteando un sistema de prevención de riesgos que permita reducir la cantidad de accidentes y enfermedades o dolencias derivadas de la labor. En la sociedad actual, existe un claro incumplimiento de las normas de seguridad e higiene, así como una gran cantidad de trabajadores no registrados (suma que asciende a casi el 40% por ciento de la población laboralmente activa), pero de ello no se habla. Pueden existir trabajadores inescrupulosos que lucran con la posibilidad de iniciar juicios injustificados contra sus empleadores, pero también es cierto que existen empresarios inescrupulosos que lucran con la salud de los trabajadores. 

En este contexto puede considerarse que, una vez más, el tratamiento de la nueva normativa dilapidó la oportunidad de abordar la problemática de riesgos del trabajo en su faz preventiva y con un enfoque protectorio hacia los trabajadores, eludiendo la responsabilidad que pesa sobre el Congreso de la Nación y de sus representantes de dotar al sistema de la constitucionalidad y legalidad requeridas a fin de restablecer un criterio de justicia y equidad para sus destinatarios.

6. Bibliografía [arriba] 

6.1. Doctrina

Infobae. (2017). “El oficialismo obtuvo dictamen favorable y avanza el proyecto de ART en Diputados”. Infobae. Buenos Aires, Argentina. Recuperado de: https://www.infobae.com/ politica/2017/02/13 /diputados-debaten-en- comision-la-ley -de-art/

Ferreirós, E. M. (1997). “El derecho del trabajo y la Constitución Argentina”. SAIJ. Buenos Aires, Argentina. Recuperado de: http://www.saij.gob.ar/ doctrina/daca960387 -ferreiros-derecho_ trabajo_constitucion _argentina.htm

La Nación. (2017). “Cómo es la reforma al régimen de las ART que decretó Mauricio Macri”. La Nación. Buenos Aires, Argentina. Recuperado de: http://www.l anacion.com.ar/ 1978222-que-dice-el-dnu -de-m acri-que-modific a -el-regimen-de-las-art

Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación. (s.f). Derechos de mujeres y varones. Igualdad de oportunidades (2). Buenos Aires, Argentina. Recuperado de: http://trabajo.gob.ar/ downloads/igualdad/ 100610_cuadernillo2.pdf

Werner, M. (2017). “Nueva Ley de ART y nuevos amparos”. Diario Digital. Buenos Aires, Argentina. Recuperado de: http://www.diariojudicial.com/ nota/77439

6.2. Legislación

Constitución Nacional Argentina, 1994

Decreto Nacional N°54, de Riesgos del Trabajo. B.O. 20/01/2017

Ley Nacional N°20.744, de Contrato de Trabajo. B.O. 13/05/1976

Ley Nacional N°24.241, de Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones. B.O. 18/10/1993

Ley Nacional N°24.557, de Riesgos del Trabajo. B.O. 03/10/1995 

Ley Nacional N°26.428, de Contrato de Trabajo. B.O. 26/12/2008