Acceso a la Información Pública
Comentario al fallo CIPPEC c/Estado Nacional - Ministerio de Desarrollo Social s/Amparo Ley Nº 16.986
Nadia Petrovski
I. Introducción [arriba]
Todos tenemos el derecho a decidir en libertad el destino y uso de de la información que esté relacionada a nuestra persona.
Luego de la reforma de 1994, en el ámbito constitucional se han abierto dos cuestiones sobre el “Habeas Data”. La primera, se vincula directamente con el vector procesal constitucional: la acción de Habeas Data[1]. La segunda, como enuncia Sagües[2], es de fondo y se refiere a la protección de datos personales, en resguardo de derechos tales como la privacidad, intimidad, honor, identidad, dignidad, verdad, propiedad, entre otros. Comentaremos ésta última, junto al rol preponderante que juega el consentimiento de los titulares de datos personales durante el tratamiento de los mismos, destino y preservación, conforme a la ley de protección de datos personales (Ley N° 25.326).
La Corte Suprema de Justicia de la Nación, ha expresado su opinión acerca del tratamiento de los datos en el marco del acceso a la información pública en un reciente pronunciamiento.
Por ello, se verá como contrapartida del consentimiento del titular de datos, el derecho – fundamental – de acceso a la información en manos del estado, como asimismo la imperiosa necesidad de lograr una legislación nacional uniforme, homogénea e integradora sobre la materia.
II. Los hechos [arriba]
En 2008, el CIPPEC presentó una nota ante el Ministerio de Desarrollo Social requiriendo determinados datos de las transferencias en gastos corrientes realizadas por el Estado Nacional al sector privado en los conceptos “Ayuda social a las personas” y “Transferencias a Otras Instituciones Culturales y Sociales sin Fines de Lucro” otorgadas durante 2006 y 2007.
El pedido tenía por objeto, esencialmente, conocer en detalle la ayuda social a personas físicas y jurídicas, los padrones de aquéllas, las transferencias tramitadas y los subsidios otorgados, como así también su alcance territorial.
A su vez, el reclamo abarcaba la petición -más genérica- según la cual debía obligarse “a la accionada a disponer todas las medidas necesarias a efectos de generar una adecuada y accesible política de transparencia e información en la gestión de los planes sociales administrados por dicho Ministerio durante los años 2006 y 2007”. Ante la falta de respuesta, se dio inicio a una acción de amparo.
La demandada expresó que la individualización de los beneficiarios de subsidios puede involucrar aspectos íntimos de la persona que el cedente debe resguardar. Señala que “la medida se encuentra alcanzada por el art. 16 inc. 1 del Anexo VII del Decreto N° 1172/2003, al constituir información de carácter sensible cuya publicación vulneraría el derecho al honor y la intimidad de las personas físicas involucradas”.[3]
Asimismo, sostuvo que si bien en el Decreto N° 1172/2003 no se requiere demostrar la existencia de un derecho subjetivo o un interés legítimo para requerir, consultar o recibir información pública, esta previsión no resultaría aplicable cuando la información solicitada involucra datos personales de terceros.
En su criterio, en estos supuestos rigen las disposiciones del art. 11 de la Ley N° 25.326, que disponen que los datos personales sólo pueden ser cedidos para el cumplimiento de los fines directamente relacionados con el interés legítimo del cedente y del cesionario y previo consentimiento del titular de esos datos. En razón de ello, afirma que para acceder a la información de terceras personas que se hallen en registros públicos el requirente debe contar con un interés legítimo y que en el caso la demandante no ha demostrado la existencia de tal interés. (El resaltado es mío)
Hasta aquí, los argumentos de la demandada para denegar la solicitud de acceso a la información.
III. El fallo que se comenta [arriba]
La Corte, luego de hacer referencia a todos los antecedentes normativos e instrumentos internacionales relacionados al reconocimiento del libre acceso a la información pública, cita jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos [4] y afirma que “…ese tribunal internacional ha destacado que la importancia de esta decisión internacional consiste. en que se reconoce el carácter fundamental de dicho derecho en su doble vertiente, como derecho individual de toda persona descrito en la palabra “buscar” y como obligación positiva del Estado para garantizar el derecho a “recibir” la información solicitada…”
“El fundamento central del acceso a la información en poder del Estado consiste en el derecho que tiene toda persona de conocer la manera en que sus gobernantes y funcionarios públicos se desempeñan[5]”.
He resaltado el párrafo que antecede porque no he encontrado mejor expresión que la expuesta que resuma, de forma tan simple y a la vez contundente, la razón de ser del derecho que tratamos. Volveré sobre ello mas adelante.
La información pertenece a las personas, la información no es propiedad del Estado y el acceso a ella no se debe a una gracia o favor del gobierno. Este tiene la información solo en cuanto representante de los individuos.
Esto es importante desde el punto de vista de la “ubicación” de la información. La misma se encuentra en manos del Estado, pero no por ello le pertenece. Como ya se dijo, la publicidad de los actos de gobierno hace a uno de los principios fundamentales de la república, por lo que resulta peligroso si el propio Estado Nacional no reconoce dicho postulado.
En el caso traído a estudio, una organización no gubernamental solicitó un listado de asignación de planes sociales al Ministerio de Desarrollo Social. No para inmiscuirse en la “esfera privada” de cada uno de los beneficiarios, sino para conocer el destino de determinadas partidas presupuestarias.
Entonces, resulta alarmante que el propio Ministerio haya denegado –incumpliendo la normativa– el pedido de informes, porque consideraba que se “podría provocar un daño mayor brindando la información requerida que al denegarla…”.
Ahora bien, ¿es posible que la información se deniegue con fundamento en dicha valoración?
Desde ya que considero que es el Estado Nacional quien puede resultar mayormente perjudicado y no los destinatarios de dichos beneficios.
Es la propia normativa la que no requiere “especificar motivos” en la solicitud de informes de contenido público.
En resumidas cuentas, una vez mas, fue necesario transitar un camino de años para que la Corte no solo resuelva favorablemente la petición, sino que además haya sido necesario que “sugiera” o “recuerde” al estado que aún se encuentra en deuda con la sociedad en cuanto al no haber dictado una ley de acceso a la información pública.
En efecto, en el caso, se trata de información de carácter público, que no pertenece al Estado sino que es del pueblo de la Nación Argentina y, en consecuencia, la sola condición de integrante de la comunidad resulta suficiente para justificar la solicitud[6].
De poco serviría el establecimiento de políticas de transparencia y garantías en materia de información pública si luego se dificulta el acceso a ella mediante la implementación de trabas de índole meramente formal, como se ve en el caso. Considero que encontrar como vía de escape para denegar la solicitud un tema meramente formal es no solo absurdo sino temerario.
Lo que intentó el Máximo Tribunal al dictar la sentencia es armonizar las disposiciones existentes en el ordenamiento nacional en materia de datos personales y de acceso a la información, sosteniendo que las disposiciones del art. 11 de la ley 25.326, en cuanto subordinan la cesión de esos datos a la existencia de un interés legítimo, no alcanzan a aquellos supuestos relativos a información personal que forma parte de la gestión pública.
De esta manera, la Corte concluye que “…una adecuada hermenéutica de las disposiciones legales y reglamentarias en juego, conduce a afirmar sin hesitación que, en tanto el listado cuya divulgación se persigue no se refiera al origen racial y étnico de los involucrados, sus opiniones políticas, convicciones religiosas, filosóficas o morales, su afiliación sindical o se trate de información referente a la salud o a la vida sexual, no se conculca el derecho a su intimidad ni se afecta su honor”[7].
Ha resultado clave para resolver la causa, la diferencia que las normas aplicables establecen entre datos personales (art. 5, inc. 2, ap. “c”, Ley N° 25.326) y datos sensibles (art. 16 del Anexo VII del Decreto N° 1172/2003).
En efecto, los primeros pueden ser otorgados sin consentimiento de la parte -el mismo Estado Nacional explica que en sí mismos y prima facie no revisten el carácter de sensibles-, mientras que los segundos son reservados.
“Al denegar la información, el Poder Ejecutivo no se ha hecho cargo de esta distinción legal, que apunta precisamente a que el Estado pueda cumplir con el mandato constitucional dé acceso a la información pública sin vulnerar la intimidad o el honor de los habitantes”[8].
Concluye la Corte que “…en la ponderación de los derechos que se encontrarían en conflicto en los términos planteados por el recurrente, debe prevalecer el principio de máxima divulgación de la información pública; sin perjuicio de que si ulteriormente, con base en esta información no sensible, se verificase por parte de un tercero un comportamiento discriminatorio respecto de un beneficiario de un plan social, se le deberá garantizar a este último el recurso a las vías legales adecuadas para -en su caso- impedirlo, hacerlo cesar y obligar a brindar la correspondiente reparación”.
Es dable destacar -o reiterar- que los datos sensibles son “…datos personales que revelan origen racial y étnico, opiniones políticas, convicciones religiosas, filosóficas o morales, afiliación sindical e información referente a la salud o a la vida sexual…”.
Teniendo en cuenta esta definición, no es compresible los motivos (o la falta de) que utilizó el Ministerio de Desarrollo Social para denegar el trámite.
En el caso, la finalidad de la solicitud había sido establecida expresamente en la presentación (recordar que no es necesario manifestar las razones del pedido), por lo que mas aún, el Estado Nacional debería haber tenido presente que lejos estaba la motivación de interferir en la vida privada de los terceros que se veían incorporados como beneficiarios de subsidios o planes sociales.
Por último, señala la Corte Suprema de Justicia en el tracto final de su resolución, la necesidad imperiosa de una legislación nacional uniforme, que regule el derecho que se trata:
“…resulta indispensable que el legislador establezca, con alcance general, pautas uniformes que permitan hacer efectivo este derecho y que aseguren la previsibilidad en su ejercicio, de modo tal de reducir posibles arbitrariedades por parte. de quienes se encuentran obligados a brindar información pública…”.
IV. A modo de conclusión [arriba]
No caben dudas: resulta evidente que no se trata mas que de “sentido común” proclamar la imperiosa necesidad de sancionar una ley de acceso libre a la información pública en nuestro país, para lo cual las legislaciones locales podrían servir de modelo en procura de instaurar un sistema moderno y ágil que garantice de modo efectivo el goce de este derecho fundamental.
Asimismo, la normativa en la materia intenta proteger derechos los fundamentales ya esbozados ante la divulgación o mal tratamiento de cierta información que pueda llegar a afectarlos.
Sin embargo, si los datos se encuentran en bases, informes, resoluciones, antecedentes de actos administrativos, comunicados, etc, de carácter estatal (nacional, provincial o municipal), nada impide que con fundamento -hasta implícito- en el principio republicano de gobierno, se pueda acceder a datos personales, siempre que no se vulnere el derecho establecido en el art. 19 de la Constitución Nacional.
En segundo lugar, se evidencia una línea muy fina y propensa a quebrarse entre los datos personales y los de carácter “sensible”, ya que, como en el caso, los datos solicitados por el CIPPEC en manos equivocadas, pueden acarrear resultados irreparables. Sin perjuicio de ello, lo que intento decir es que no encuentro oposiciones a negar el acceso a la información, salvo que efectivamente se revelen datos de carácter sensible.
Tanto la ley de Protección de Datos Personales como el Decreto N° 1172/2003 dejan espacios que si bien en principio serán cubiertos por la actividad jurisdiccional, denotan la urgente necesidad de dictar una ley nacional
Conocer la actividad estatal es un derecho fundamental. Ya lo ha dicho la OEA que “el acceso a la información en poder del Estado es un derecho fundamental de los individuos…”, por lo que ya no queda mucho por agregar, mas que resaltar la importancia que se le da a nivel internacional al tema tratado y cómo da la sensación que Argentina sigue mirando a un costado en materia de acceso a la información pública.
Me siento obligada a remarcar que “el fundamento central del acceso a la información en poder del Estado consiste en el derecho que tiene toda persona de conocer la manera en que sus gobernantes y funcionarios públicos se desempeñan…”[9]
De esta manera y teniendo en cuenta que “el pueblo no delibera ni gobierna sino a través de sus representantes”, vuelvo sobre la idea de no olvidar que la información en poder del estado no le pertenece de manera exclusiva, sino que cada ciudadano debería poder acceder a ella. Como derecho y por control.
Por último, quiero destacar la importancia de tener una legislación nacional que abarque todas las aristas del libre acceso a la información pública.
Parece hasta irrazonable que teniendo decenas de normas a nivel local, aún no se haya podido sancionar una ley nacional comprensiva de las mismas.
Existe legislación provincial muy interesante, rica y moderna, de la cual puede aprenderse y utilizarse como base para la unificación homogénea en el tratamiento a nivel federal de la materia.
Con algunas diferencias o excepciones[10], la normativa provincial es casi coincidente en los aspectos esenciales, por lo que no veo una imposibilidad mas que política en el tratamiento de una ley nacional.
Será entonces, cuestión de tiempo contar con una ley de acceso a la información pública moderna, eficiente y en total armonía con los ordenamientos locales, que permita el ejercicio efectivo y sin cortapisas de este derecho convencional y constitucional tan caro al sistema republicano de gobierno.
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[1] Artículo 43 Constitución Nacional (tercer párrafo).- “…Toda persona podrá interponer esta acción para tomar conocimiento de los datos a ella referidos y de su finalidad, que consten en registros o bancos de datos públicos, o los privados destinados a proveer informes, y en caso de falsedad o discriminación, para exigir la supresión, rectificación, confidencialidad o actualización de aquéllos. No podrá afectarse el secreto de las fuentes de información periodística”.
[2] Sagües, Nestor P. “Compendio de Derecho Procesal Constitucional”. Ed. Astrea, 2009.
[3] Cita entre sus argumentos a la Dirección Nacional de Protección de Datos Personales (DNPDP), que en su carácter de autoridad de la ley 25.326, expresó que “…aunque el hecho de integrar una lista de beneficiarios de un plan social no es —en principio— información de carácter sensible per se, si el subsidio tiene su origen o fundamento en una enfermedad podría relevar un dato sensible, circunstancia que configuraría en ese caso la excepción prevista en el citado art. 16 del Reglamento de Acceso a la Información Pública”. Asimismo, puso de relieve que según la Defensoría del Pueblo de la Nación, existen particulares circunstancias por las cuales, “asociar datos personales, individuales, que identifiquen a las personas en contextos por nadie deseados, tiene una potencial capacidad de daño, particularmente dirigida a la subjetividad de las personas afectadas” y que para el Instituto Nacional contra la Discriminación, Xenofobia y Racismo (INADI) “…la difusión de los datos personales de los/as beneficiarios/as de planes sociales profundizan las condiciones de desigualdad, constituyendo por ello un factor de discriminación (que) se convierten de esta manera en estigmatizantes”. La Subsecretaría para la Reforma Institucional y Fortalecimiento para la Democracia (SRIyFD), en su carácter de autoridad de aplicación del decreto 1172/2003, entendió que “…identificar mediante nombre y apellido a los beneficiarios de los planes sociales, si bien puede favorecer el control de su implementación, no debe conllevar la vulneración de derechos como el de la intimidad. Por lo tanto, una interpretación armónica de los intereses en juego debe necesariamente tener en cuenta el entorno real que aparece implícito en los listados: la situación de pobreza en la que se encuentran los beneficiarios”.
[4] Dicho tribunal señaló que el derecho a la libertad de pensamiento y de expresión contempla la protección del derecho de acceso a la información bajo el control del Estado, el cual también contiene de manera clara las dos dimensiones, individual y social, del derecho a la libertad de pensamiento y de expresión, las cuales deben ser garantizadas por el Estado de forma simultánea” (Corte Interamericana de Derechos Humanos caso “Claude Reyes y otros v. Chile”, sentencia del 19 de septiembre de 2006, Serie C, 151, párr. 77).
[5] Extracto del Considerando 9° del Fallo “CIPPEC”.
[6] Extracto del Considerando 13° del Fallo “CIPPEC”.
[7] Extracto del Considerando 18° del Fallo “CIPPEC”.
[8] Extracto del Considerando 22° del Fallo “CIPPEC”.
[9] Extracto del Considerando 9° del Fallo “CIPPEC”
[10] Como ejemplo, la ley 12.475 de la Provincia de Buenos Aires, que es la que marca una gran diferencia con el resto de las leyes y decretos locales en cuanto a la exigencia de demostrar un “interés” en la solicitud de información.
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