Reflexiones en torno a los conflictos interadministrativos entre entes de distintas provincias[1]

Marcelo D. Duffy[2]

Prácticamente desde su primera aparición sobre la faz de la Tierra, la existencia del Hombre se encuentra signada por la presencia del conflicto[3]. En efecto, más allá de que se considere que su ocurrencia no es forzosamente perniciosa o, incluso, que en ocasiones configura una suerte de crítica antesala del progreso por los beneficios que de él terminan derivándose[4], es innegable que resulta —aun en mínima proporción— inherente a la naturaleza humana y constituye un fenómeno inevitable en cualquier relación social[5]. Ello ocurre así, en la medida en que sus integrantes persiguen objetivos distintos o buscan satisfacer necesidades diversas.

Esta circunstancia trae aparejadas, como es sabido, dos consecuencias evidentes: la primera, su inevitable proyección a todo ámbito humano; la segunda, la imperiosa necesidad si no de eliminarla, al menos de encauzarla y contenerla. Como decían los romanos, “concordia minimae res crescunt, discordia maximae dilabuntur”[6]. En este orden de ideas, vienen a la memoria las enseñanzas del querido maestro quien, con prístina sabiduría, señalaba como pauta general que “el orden es una propiedad de la vida social y no hay orden sin dirección. La necesidad de dirección inherente a todo agrupamiento humano, estructurado o inestructurado, se satisface mediante el poder”; el cual, a su vez, se materializa en su justa dimensión a través de la norma jurídica legítima[7]. Es por ello que Carnelutti apuntaba, “El derecho es, pues, una combinación de fuerza y de justicia; y de ahí que en su emblema se encuentre la espada al lado de la balanza” [8].

Ahora bien, cuando el conflicto trasciende al individuo y se proyecta al ámbito de las denominadas “personas de existencia ideal” (Libro Primero, Sección Primera, Título I, Código Civil), se torna indudablemente más complejo, entre otros motivos, porque entran en juego nuevos “sujetos” en la relación (cfr., a título ilustrativo, lo establecido en los arts. 36, 38, 39, 43, 46 y 48 Cód. Civil).

Y ello ocurre con particular intensidad cuando la controversia se suscita en la persona jurídica[9] de derecho público por antonomasia, esto es, el Estado (art. 33, inc. 1º, Cód. Civil).

En tal orden de ideas, en un estado federal como el que nuestros padres constituyentes consagraron para la República y nos legaron (art. 1º, C.N.), pueden darse —a grandes rasgos—tres situaciones de crisis diferentes entre sus órganos:

i. que ella involucre, como ha dicho la Corte, a los “tres grandes departamentos en que se divide el gobierno” (Legislativo, Ejecutivo, y Judicial), “independientes y soberanos en su esfera” de acción, que caracterizan a nuestro sistema político (cfr. Fallos: 1:32, entre otros)[10], lo que configura lo que se ha dado en llamar “conflicto de poderes”;

ii. que se plantee entre órganos de una misma persona jurídica pública estatal (interorgánicos) o de distintas personas de idéntica índole (interadministrativos); o, finalmente,

iii. que ocurra entre entes administrativos pertenecientes a diferentes jurisdicciones del Gobierno —por ejemplo, entre la Nación y una provincia—[11].

Sentado lo anterior, es relevante tener claro que las controversias que pueden desenca-denarse en el ámbito interno de la Administración —ya sea que se produzcan entre órganos integrantes de su faz centralizada o respecto de entes descentralizados— importan, de manera liminar, un conflicto de competencia. En efecto, sin perjuicio de la naturaleza y caracteres que presente el suceso que dispara la polémica, o de la solución final que legítimamente quepa darle, es evidente que el primer —y fundamental— problema que aquél conlleva es determinar quién es el sujeto con aptitud jurídica suficiente para dirimirlo.

Esta circunstancia en modo alguno convierte a la temática en examen en un asunto “menor”. Al respecto, es habitual que —como principio— se estime que este tipo de dilemas carece de la relevancia que tiene la dilucidación de las denominadas “cuestiones de fondo”, en razón del carácter instrumental que aquéllos ostentan; cualidad que, a su vez, deriva del plano secundario en que mayoritariamente la doctrina especializada emplaza al derecho procesal. Al respecto, Calamandrei —entre otros varios expertos— fue muy claro al respecto[12]. Sin embargo, no compartimos esa conclusión por entenderla desacertada, posiblemente, a raíz de una aproximación superficial o poco meditada a la materia. Es que, aun dejando de lado la reconocida trascendencia que tienen los institutos procesales para hacer efectivo el derecho y, consecuentemente, la verdad jurídica objetiva, resulta innegable que la aplicación y efectivo alcance de cada uno de ellos tiene una repercusión directa —y por cierto muy concreta— en la presentación y solución de las ya referidas “cuestiones de fondo”. En este sentido, la jurisprudencia en general cuenta con un número nada desechable de ejemplos. Así, el debate suscitado en el seno de la propia Corte federal en los últimos años con relación a los alcances de la habilitación de la instancia (Fallos: 313:228; 315:2217; 322:73; 327:4681, entre otros) ; los efectos de la notificación previa dispuesta en el art. 8º de la ley 25.344 (Fallos: 330:5032); o a la posibilidad de prorrogar —o no— su competencia originaria y en qué supuestos (cfr. Fallos: 315:2157; 332:1430; 333:1386, entre otros) no son sino contundentes muestras de ello.

En lo que hace a la competencia strictu sensu y a su correcta determinación, la sobrada importancia que ostenta para el derecho en general y para el Administrativo en particular, se percibe sin mayor dificultad. Así, basta reparar en que ella resulta el primer elemento esencial de todo acto que emite la administración (art. 7, inc. a, Ley N° 19.549)[13]; o en que configura un principio fundamental abiertamente reconocido en materia de organización[14]. Es más, tal es su relevancia que su cumplimiento inadecuado o su directa omisión puede conducir —y ha sido asimilada— a una virtual denegación de justicia. En este sentido y aun sin tratarse de un supuesto en que procesalmente le hubiese correspondido intervenir, la Corte Suprema de Justicia de la Nación resolvió un conflicto de competencia acaecido entre diversos juzgados nacionales y federales en un proceso en que habían transcurrido casi tres años desde su promoción “sin que la presente demanda haya tenido radicación alguna”. Al respecto, aseveró que las circunstancias fácticas y la naturaleza del pleito permitían prescindir razonablemente “de los reparos procedimentales que merezca la forma en que se trabó la contienda y dirimir la cuestión de competencia sin más trámite, cuando así lo aconsejan razones de economía procesal y la demora en la resolución podría importar una virtual denegación de justicia” (cfr. Fallos: 330:24 y sus citas).

Lo antedicho, sin soslayar que varios años antes de que culminara el siglo XIX el Máximo Tribunal ya había puesto de relieve la importancia de la materia al precisar que “las leyes sobre jurisdicción y competencia son de orden público, y no depende de la voluntad de las partes su aplicación” (Fallos: 14:280 “García, Doroteo c/ Rosas, Pascual”, de 1873).

Como recordamos, dejando para otra oportunidad el referido “conflicto de poderes” y de acuerdo a una clasificación que podría conceptualizarse como tradicional —de hecho, Marienhoff ya hacía referencia a ella hacia comienzos de la década del ‘60—, se presentan en el área en tratamiento dos hipótesis generales:

a. que se trate de controversias entre órganos de una misma persona de derecho público estatal (interorgánicas). Esta hipótesis, que se caracteriza por la ausencia de personalidad jurídica de los órganos, ha sido reputada por la doctrina mayoritaria como un supuesto de actividad interna de la Administración[15]. Al respecto, se ha dicho, “los órganos no son sujetos de derecho, careciendo, por ende, de personalidad jurídica propia. Esta circunstancia no impide reconocer la existencia de vínculos jurídicos entre los órganos de una misma persona jurídica pública estatal. Este tipo de relaciones, denominadas ‘interorgánicas’, permite sustentar la idea de una subjetividad interna, limitada a las vinculaciones que se traban en el seno de una misma persona jurídica” [16].

b. que se susciten entre órganos de distintos sujetos de derecho público, comprensivos tanto de la administración centralizada como descentralizada (interadministrativas o intersubjetivas). La diferencia es que en estos casos los sujetos gozan de personalidad jurídica.

Vale aclarar que, sobre la base de esta última circunstancia, la doctrina ha sostenido que no resulta posible extender a la categoría las facultades que derivan de la supremacía de la Administración [17]. Sin embargo, frente a la solución que prevé el expreso texto del art. 4º de la ley 19.549, no parecería advertirse con la nitidez necesaria que esa distinción tenga o produzca algún efecto concreto, al menos, en lo que respecta a quien debe resolver el conflicto (ergo, el Poder Ejecutivo).

Por lo pronto, aunque no haré hincapié en este aspecto, cabe recordar que las cuestiones de competencia pueden suscitarse de oficio (por decisión de uno de sus órganos), o a pedido de parte, ya sea por vía de declinatoria o inhibitoria (art. 5, primera parte, Ley N° 19.549); y la declaración en el primero de los casos configura —se ha dicho— un “acto administrativo complejo, conformado por dos declaraciones: una negativa, de certeza sobre la propia incompetencia, y una positiva —constitutiva— de la competencia ajena” [18].

A comienzos de la década del ’70, se sancionaron en el orden nacional dos ordenamientos legales distintos, que contemplaron simultáneamente ambas situaciones pero desde ópticas diferentes.

Así, para controversias entre órganos de la Administración en general de naturaleza no patrimonial, se incluyeron en la ley 19.549, Nacional de Procedimientos Administrativos, dos preceptos:

I. El art. 4, que establece que su solución corresponde:

a. Al Poder Ejecutivo, cuando se susciten:

i. Entre ministros; o

i. Entre “autoridades, organismos o entes autárquicos que desarrollen su actividad en sede de diferentes ministerios”;

b. A los Ministros, cuando se planteen “entre autoridades, organismos o entes autárquicos que actúen en la esfera de sus respectivos departamentos”[19].

II. Por su parte, en el art. 5 se prevé cómo proceder en caso de que se presente una contienda “negativa” o “positiva” de competencia[20].

En segundo lugar, para conflictos de índole patrimonial, se aprobó la ley 19.983[21] que instituyó el “Régimen de resolución de conflictos interadministrativos”. Mediante él, se estableció quién se hallaba legítimamente habilitado para proceder en pos de tal cometido.

En lo sustancial, este cuerpo legal estipula:

I. Que no hay posibilidad de reclamación pecuniaria de cualquier naturaleza o causa entre organismos administrativos del Estado Nacional (centralizados o descentralizados), cuando el monto involucrado no supera los $ 5.000;

II. Por el contrario, si supera ese límite pero no el de $ 50.000, el reclamo lo resuelve, con carácter irrecurrible, la Procuración del Tesoro de la Nación; y

III. Si el importe comprendido resulta mayor a $ 50.000, el conflicto lo decide el Poder Ejecutivo de la Nación[22].

La finalidad que tienen en miras estas previsiones o, en otros términos, la idea que subyace en ellas y les da razón de ser apunta a mantener la armonía así como la unidad de acción de la Administración; y a circunscribir la controversia a su ámbito interno, dándole la posibilidad de corregirla sin tener que acudir, inexorablemente, al Poder Judicial. Ello, como recuerda Monti haciendo propias reflexiones previas de la Procuración del Tesoro de la Nación, porque “no deja de lastimar la lógica y el buen sentido jurídico el ver a una porción del Estado Nacional, aun descentralizada, llevando ante los estrados de la justicia al mismo Estado al que pertenece y del que depende. Por eso es que el recto criterio rechaza la posibilidad de un pleito entre dos entes públicos nacionales y, con mayor razón, entre la Nación y uno de sus entes autárquicos, pues esto último, en definitiva, equivale a litigar consigo mismo” [23].

Estos sistemas de resolución de conflictos, análogos tanto en su estructura como en su alcance y contenido, no presentan mayores dificultades para su instrumentación o puesta en práctica, salvo en algún supuesto excepcional. En esta última situación, vale destacarlo, quedó temporalmente comprendida —después del año 1994— la ex “Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires”, por estar explícitamente referida en el art. 1 de la Ley N° 19.983. No obstante, el dilema no resultó tal aunque se lo entiende perfectamente, si nada más se observa la época en que dicho ordenamiento fue aprobado y se lo compara con el cambio de status jurídico de dicha ciudad llevó a cabo la última reforma constitucional (cfr. art. 129 C.N.).

En otros casos, el interrogante ha cobrado mayor dimensión y su respuesta no queda al margen de razonable polémica. Así ocurrió con el cuestionamiento judicial a la determinación tributaria que llevó a cabo la Administración Federal de Ingresos Públicos (A.F.I.P.) sobre Austral Líneas Aéreas Cielos del Sur S.A. respecto del impuesto al valor agregado (I.V.A.), intereses y multa que la empresa adeudaba. En esa ocasión, a raíz del avance público y notorio del proceso expropiatorio de las acciones de dicha compañía, y al estar su control operativo en manos del Estado Nacional, en consonancia con lo estatuido en las leyes 26.412, 26466 y 26.546, se estimó —por mayoría— que el conflicto era ajeno al Poder Judicial, justamente, en razón de lo previsto en la ley 19.983[24].

Lamentablemente, las ventajas y beneficios que traen consigo estos dúctiles sistemas de resolución de conflictos no tienen proyección o correlato respecto de otras situaciones semejantes en esencia e importancia, cuales son aquellas contiendas que enfrentan a entes administrativos de distintas provincias entre sí, o a alguno de ellos con sus similares de la Nación.

Este problema, por demás especial, impone prácticamente un re-examen íntegro de la materia en tratamiento.

Aunque resulte elemental, mas con el fin de evitar confusiones, cabe principiar señalando que no se está considerando la hipótesis del “conflicto de poderes” dentro de una misma provincia. En estos supuestos, es sabido que por explícito mandato constitucional la solución queda circunscripta a ese ámbito, dada la condición que ostenta el estado local (arts. 121 y 122 C.N.). Así lo previó, por lo demás, el propio constituyente en 1860, al modificar el texto original de los arts. 97 y 98 de la Constitución histórica ubicados en el Capítulo atinente a las “Atribuciones del Poder Judicial”. Ello, en tanto suprimió de tales normas, como hipótesis de competencia originaria y exclusiva de la Corte Suprema, el conocimiento y decisión de “de los conflictos entre los poderes públicos de una misma provincia”[25].

Sobre el punto, el Tribunal ha sostenido desde antiguo que “los conflictos entre autoridades locales deben hallar solución —jurídica o política— en el ámbito provincial, sin injerencia de la justicia de la Nación” (Fallos: 136:147; 264:7; 291:384, entre otros). Así, siguiendo las enseñanzas de Joaquín V. González, aseveró “Es regla de todo gobierno federativo, que estas cuestiones —los conflictos o disputas sobre derechos o atribuciones que pueden ocurrir entre los poderes internos de una misma provincia— corresponden al fuero local, ya para ser resueltas por el pueblo mismo, ya por el poder o poderes que las respectivas constituciones hubiesen creado para ejercerlo, pues tal es el objeto de ellas … Tal es el sentido de las palabras de la Constitución relativas a las Provincias: ‘se dan sus propias instituciones y se rigen por ellas’; eligen sus funcionarios ‘sin intervención del gobierno federal’; cada una ‘dicta su propia Constitución’; y tal fue el sentido de la reforma de 1860, que eliminó de entre las atribuciones del Poder Judicial de la Nación, el decidir en ‘los conflictos entre los diferentes poderes públicos de una misma Provincia’ (Manual de la Constitución Argentina ed. 1897, págs. 770 y 771)” (Fallos: 317:1162).

Así las cosas, el primer interrogante que aparece a la vista gira en torno a determinar si es posible dar a los conflictos objeto de este ensayo una solución de carácter “administrativo” —en concordancia con su naturaleza— o si ineludiblemente, por la índole de las personas (e intereses) eventualmente en juego es menester acudir a la instancia judicial. Esta incógnita, se adelanta, impone casi sin solución de continuidad el tratamiento de otra, como se verá seguidamente.

Por lo pronto, no sólo existen las regulaciones nacionales ya mencionadas sino que en el ámbito de las provincias e, inclusive, en el de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, han sido sancionadas normas de similar calibre. A título ilustrativo, pueden citarse la ley 7893, de 1976, de la Provincia de Santa Fe; la ley 5067, de 1990 de la Provincia de Mendoza; y la ley 3669, de 2010 de la C.A.B.A.

Al respecto, cabe recordar que el derecho administrativo es, por definición, derecho público; y por su propia esencia, finalidad, así como por el modo en que fue concebido en la Ley Fundamental (art. 75, inc. 12, y 123 C.N.), de eminente sustancia “local”. Esta condición ha sido puesta de resalto, en diferentes ocasiones, por la propia Corte Suprema (cfr. Fallos: 209:28; 222:473; 248:527 y, más recientemente, Fallos: 329:4845, entre muchos otros).

Lo antedicho, sumado al carácter autónomo que identifica a las provincias y que la Constitución ha reconocido expresamente (arts. 5, 121, 122 y 123 CN; cfr. Fallos: 98:20; 131:407; 169:76; 329:4542 y 5814; 330:1114, entre otros) impide aplicar a las contiendas en las que pueden verse involucrados sus órganos, ordenamientos jurídicos ajenos a ellas (ya sean locales o nacionales) sin su expreso consentimiento. Máxime, cuando no tienen cabida principios como el de “supremacía o jerarquía administrativa” o el de “unidad de acción”. Caso contrario, resultaría transgredida sin más la autonomía a que se ha hecho referencia.

En este orden de razonamiento, la Corte ha sostenido, “Si bien la vinculación jurídica entre la Provincia de Salta y el Gobierno Nacional puede traducirse por medio de actos administrativos, la eventual existencia de éstos no basta para hacer aplicables las disposiciones contenidas en la ley 19.549. Ello es así, pues principios como el de supremacía de la administración, propio de las comunes relaciones entre el poder administrador y los particulares, no parecen adecuarse plenamente a las que enfrentan a sujetos de derecho público con personalidad constitucional definida, donde no cabe el sometimiento de uno de ellos a la situación de sujeción que supone el ejercicio de la potestad estatal en detrimento del otro; máxime que estas conclusiones resultan implícitamente reconocidas en los arts. 3, 4 y 5 del citado ordenamiento, que fijan reglas de competencia para resolver conflictos interadministrativos o interorgánicos que contemplan supuestos ajenos a lo aquí debatido y que en nada contradicen el principio del derecho administrativo mencionado” (cfr. Fallos: 307:1154, énfasis añadido).

En definitiva, la necesidad de preservar plenamente la indiscutible autonomía de las provincias, reconocida en forma expresa por la Constitución nacional y la Corte Suprema, con el consecuente deber de evitar su sometimiento no involuntario a ordenamientos jurídicos ajenos a ellas, conmina a buscar solución a los “conflictos interadministrativos interprovinciales” por fuera del ámbito del derecho administrativo tradicional.

Ello trae aparejado, a su vez, dos consecuencias directas. La primera, que —por todo lo antedicho— la resolución de las contiendas en tratamiento escapa a aquella rama del derecho para adentrarse, primordialmente por los sujetos comprendidos, en la órbita del Derecho Constitucional[26], sin perjuicio de la eventual aplicación supletoria del primero en caso de ser posible. La segunda, que quien decida el conflicto debe ser, necesariamente, un ente ajeno a la organización administrativa de cualquiera de los estados comprometidos. Ello, a su vez, da lugar a dos alternativas, con las que subsidiariamente también se apuntala o alcanza (al menos, en teoría) mayor independencia: la eventual elección de un árbitro o de un amigable componedor[27]; o la necesidad de recurrir al Poder Judicial.

¿Cuáles serían, entonces, las alternativas posibles para la resolución de conflictos entre órganos administrativos pertenecientes a distintas provincias?

En alguna ocasión, la doctrina[28] —siguiendo definiciones del máximo Tribunal federal[29]—, aseveró que la vía apropiada era la competencia originaria y exclusiva instaurada en el art. 117 de la Constitución nacional. Aunque ello pudo haber sido así, sin mengua de la imposibilidad de ampliarla que existe al respecto (cfr. Fallos: 143:357; 283:429; 313:575, entre otros), veremos que recientes definiciones de la Corte sobre la materia impiden en la actualidad mantener en todos los casos esta solución, con lo que la incógnita ha vuelto a cobrar vida.

Amén de lo expuesto, las eventuales alternativas de solución son, a mi juicio, las siguientes.

I. Federalismo de concertación (Derecho Intrafederal).

Una primera posibilidad es la que surge de la aprobación de las llamadas “Leyes-Convenio”[30].

Es probable que, en la práctica, esta variante resulte (o pueda ser categorizada) la mejor opción de todas, por las diversas ventajas y bondades que lleva ínsitas.

Entre los principales, sobresalen:

i. que el procedimiento de solución de controversias emana de un “acuerdo de partes”, en el que ellas mismas definen sus términos y estructuran sus fases con exclusividad, sin necesidad de intervención de un tercero “ajeno” a la problemática;

ii. dicha circunstancia otorga —al menos como principio— mayor agilidad y eficiencia al procedimiento;

iii. la eficacia de la solución definitiva puede ser mayor;

iv. se reducen los costos del litigio.

Sobre esta materia, ya en el año 1979 la Corte (a través del voto del Juez Frías), señalaba “Es esencial al sistema federal tanto la asignación de competencias a las jurisdicciones federal y provincial, como la interrelación de las mismas. No es un régimen de subordinación de los estados particulares al gobierno central, sino de correspondencia al bien común que declara la Constitución. Supone asociación y concertación de funciones, porque la dinámica de la república federal es de participación y no de aislamiento. La misión del gobierno central es ¨presidir la unión indestructible de estados indestructibles¨ y prestar los servicios territoriales indivisibles y los demás que puedan habérsele atribuido. La sociedad política provincial no se agota en la prestación de los servicios jurisdiccionalmente divisibles, sino que al participar en el gobierno central testimonia la destinación nacional de todo el sistema federativo” (Fallos: 301:1122, énfasis añadido).

Más cercano en el tiempo y vinculado al Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento y su adhesión por la Provincia de Buenos Aires, la Corte puntualizó que él “comporta por sus alcances y contenido la manifestación positiva del llamado federalismo de concertación tendiente a -según se expresa- establecer mediante la participación concurrente del Estado Nacional y las provincias un programa, destinado como en el caso, a adoptar una política uniforme que armonice y posibilite "la finalidad común de crecimiento de la economía nacional y de reactivación de las economías regionales". Tal aspiración recogería la vocación de la Constitución Nacional creadora -según lo expresó esta Corte en Fallos: 178:9 de ‘una unidad no por supresión de las provincias...sino por conciliación de la extrema diversidad de situación, riqueza, población y destino de los catorce estados y la creación de un órgano para esa conciliación, para la protección y estímulo de los intereses locales, cuyo conjunto se confunde con la Nación misma’. Se trataba, recordaba la sentencia, de consagrar el principio de "hacer un solo país para un solo pueblo". Y precisó, “Ese pacto, como las demás creaciones legales del federalismo de concertación, configura el derecho intrafederal (Fallos: 314:862) y se incorpora una vez ratificado por la legislatura al derecho público interno de cada estado provincial aunque con la diversa jerarquía que le otorga su condición de ser expresión de la voluntad común de los órganos superiores de nuestra organización constitucional: nación y provincias. Esa gestación institucional ubica a los tratados o leyes convenios celebrados entre las provincias y el gobierno nacional con un rango normativo específico dentro del derecho federal. Prueba de su categoría singular es que no es posible su derogación unilateral por cualquiera de las partes (Horacio Zorraquín Becú: El Federalismo Argentino, Edit. Perrot, 1958, pág. 194)” (Fallos: 322:1781, consid. 4°. Ver, asimismo, Fallos: 327:1051 y 1789; 331:1712).

Sin embargo, no puede perderse de vista que la instrumentación de esta alternativa requiere toda una serie de coincidencias y acuerdos, plasmados luego en actos que, en el mejor de los casos, y de existir voluntad para concretarlos, insumen por lo general un tiempo prudencial. En consecuencia, es necesario evaluar si existen otras alternativas válidas que resulten aptas a los fines pretendidos.

La respuesta es, indudablemente, afirmativa. Esa opción es la que se materializa a través de los tribunales de justicia.

II. Tribunales del Poder Judicial

a. Tribunales locales.

El primer interrogante que surge a su respecto, atendiendo al tipo de estado que nos individualiza (art. 1° C.N.)[31], es a qué tribunales corresponde acudir para resolver las controversias entre órganos administrativos de distintas provincias: a los locales o a los federales.

Contra lo que inicialmente podría suponerse, una primera aproximación a este nuevo intríngulis parecería sugerir que la elección de los órganos judiciales de uno de los estados involucrados en la contienda debería ser descartada.

En justificación de esta postura, podría invocarse análogo predicamento al que ya se empleó para sostener la inviabilidad constitucional de someter a una administración local a (los regímenes jurídicos de) otra. En caso contrario, podría estar convalidándose —en forma implícita, pero cierta— una relación de jerarquía o subordinación entre órganos que, justamente por operar en administraciones provinciales distintas, no podría válidamente (y como principio) existir ni proponerse.

Desde otra óptica, este razonamiento encuentra incluso sustento histórico en uno de los motivos que dio lugar a la competencia originaria “y exclusiva” de la Corte.

Con la simpleza y claridad que sólo tienen los grandes maestros, Fayt solía recordar en sus improvisadas “clases” en el Alto Tribunal —mientras discutía soluciones a procesos llevados ante sus estrados—, que la razón primordial que había justificado tan especial tipo de competencia respecto de las provincias había sido la necesidad de asegurar a estos estados “preexistentes” a la Nación (como surge del mismo Preámbulo) un tribunal “imparcial e independiente” al que pudieran acudir para proponer sus diferendos y ser resueltos de una manera justa. Ello, además, tenía un enorme efecto secundario —considerando sobre todo la época—: el afianzamiento progresivo del proceso de pacificación nacional.

Desde una perspectiva —si se quiere— complementaria, Bianchi arguye que “la organización de un Estado bajo la forma federal supone (…) la existencia de dos fuerzas opuestas, que pugnan en forma permanente y que tienden a quebrar el equilibrio de poderes que la Constitución intenta obtener. Esta tensión entre la fuerza centrípeta del Estado Federal que procura concentrar todo el poder en su mano y la fuerza centrífuga que ejercen las Provincias en su propósito de que los poderes delegados por ellas en la Nación no sean más que las que formalmente la Constitución autoriza, se hace patente cuando se estudia la competencia originaria de la Corte. Tal vez sea éste uno de los capítulos del Derecho Constitucional que mejor exhiben la constante tenacidad provincial de no ver sometida su autoridad a la voluntad del gobierno federal” [32].

En función de lo expuesto y al menos en forma preliminar, parecería poder colegirse que no resultaría jurídica ni políticamente aceptable —amén de inconveniente— someter como principio un conflicto interadministrativo interprovincial a la decisión de los tribunales judiciales de una de ellas.

b. Tribunales federales.

La alternativa que resta examinar, entonces, es si resulta posible acudir a los órganos jurisdiccionales de la Nación para dar (acabada) respuesta a las contiendas que se susciten entre entes administrativos de diferentes provincias.

Para ello, es conveniente tener presente cómo están organizados y en que puntuales situaciones intervienen.

Sobre tal base, cabe rememorar que el actual art. 108 de la Sección Tercera, Segunda Parte, de la Ley Fundamental establece que el Poder Judicial de la Nación es ejercido por “una Corte Suprema de Justicia”, y por “los demás tribunales inferiores que el Congreso estableciere en el territorio” de la República.

A ellos corresponde, sin duda, el ejercicio de la “jurisdicción federal” [33].

A su vez, este tan particular ámbito de conocimiento que contemplan los arts. 116 y 117 de nuestra Carta Magna puede clasificarse —en conexión con uno de los métodos tradicionales empleados por la doctrina especializada— del siguiente modo:

i. En razón de la materia [34], que comprenden los pleitos:

a. Especialmente regidos por la Constitución nacional;

b. Especialmente gobernados por leyes federales (con la salvedad hecha en el actual art. 75, inc. 12, C.N.);

c. Especialmente regidos por tratados con potencias extranjeras (cfr. arts. 31 y 75, incisos 22 y 24 C.N.);

d. Las causas de almirantazgo y jurisdicción marítima (y aeronáutica, cfr. Fallos: 294:236).

ii. En razón de las personas, que atañen a las causas:

a. En que la Nación es parte[35];

b. En que una provincia es parte;

c. Entre vecinos de distintas provincias (en tanto las causas sean “civiles”; art. 2.2, ley 48);

d. Procesos que involucran a embajadores, ministros plenipotenciarios y cónsules extranjeros; y

e. Procesos en que es parte un estado extranjero, o un ciudadano extranjero (art. 2.2, ley 48 cit.).

Aclaro que son las tres primeras situaciones las que tienen relevancia para este trabajo.

iii. Aunque el art. 116 de la Carta Magna no se refiere a la jurisdicción federal “en razón del territorio”, la legislación y la jurisprudencia de la Corte han establecido ciertos casos como comprendidos dentro de esta competencia, en lo sustancial, relacionados con la norma del art. 75, incs. 15 y 30 C.N.[36].

Sentada esta distinción, parece lógico suponer que en los conflictos de marras, la posibilidad de instar la competencia de los tribunales federales “en razón de la materia” resulta, cuanto menos, difícil. Ello es así, si se parte de que, por lo general, las cuestiones a debatir quedan gobernadas por el derecho administrativo —o quizás el tributario, en los términos de los arts. 75, inc. 2º, y 123 C.N.—, con lo cual no habría en la controversia “derecho federal afectado” en forma directa que, a su vez, permita la intervención de los órganos jurisdiccionales del Poder Judicial de la Nación.

Diferente será la situación si en el caso se discute, efectivamente y como cuestión principal o sustancial, la exégesis, alcance o legitimidad de una norma de aquel carácter.

Por el contrario, la “jurisdicción federal” en controversias interadministrativas interprovinciales podría quedar habilitada y funcionar virtualmente en “razón de las personas”. Ello es así, en virtud del paralelo o exégesis que podría llevarse a cabo respecto de conceptos como “Nación”, “vecinos”, o “provincia” que emplean los arts. 116 y 117 C.N.

Abierta tal posibilidad, se plantea otra disyuntiva: establecer cuál es el órgano que tiene competencia para decidir la contienda; esto es, si corresponde a los “tribunales inferiores de la Nación” (juzgados y cámaras federales) por apelación; o si en realidad es “originaria y exclusiva” de la Corte Suprema de Justicia.

Teniendo en cuenta el objeto de este estudio, cabe precisar que los procesos en que son parte “la Nación” o “vecinos de distintas provincias” —en este último caso, en tanto la causa sea “civil”— corresponden, como regla, a la competencia de los primeros[37].

En cambio —y en lo que interesa—, aquéllos que se suscitan entre:

i. Una provincia y la Nación o alguna de sus reparticiones autárquicas (Fallos: 260:135; 267:139);

ii. Una provincia y otra; o

iii. Una provincia con los “vecinos” [38] de otra, en una “causa civil” [39];

Son de competencia “originaria y exclusiva” de la Corte federal (art. 24, inc. 1º, decreto-ley 1285/58).

Este encuadre conlleva —como es ampliamente sabido— que todo el proceso tramita ante sus estrados y es ella la que da única solución a la contienda, sin ningún tipo de apelación.

No obstante, cuando en el referido acápite iii) no se dan simultáneamente los presu-puestos de “distinta vecindad” y “causa civil”, el pleito debe tramitar por ante los tribunales ordinarios o federales según corresponda, teniendo en cuenta la materia que se encuentre en discusión.

Como aclaración importante, es necesario advertir que sin perjuicio de la redacción dada por el Constituyente de 1994 al art. 129 de la Ley Fundamental, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires no es una provincia (Fallos: 329:1385; 330:5279). Sin embargo, tanto ella como sus entidades descentralizadas podrían quedar incluidos en la categoría de “vecinos”, atento la amplitud del art. 24, inc. 1º, decreto-ley 1285/58.

El desarrollo que antecede permite establecer las diferentes hipótesis de estudio, las cuales presentan cierto grado de complejidad en su tratamiento y definición. No obstante y justamente con la pedagógica finalidad de clarificar la situación, procederé a discriminarlas del modo que sigue.

Teniendo presente las categorías referidas, el punto que resulta necesario definir es, ineludiblemente, qué encuadre o carácter corresponde asignar a los órganos en eventual conflicto, haciendo hincapié a tal efecto en su pertenencia a, como mínimo, dos administraciones públicas distintas.

En este sentido y considerando los supuestos a los que tradicionalmente la doctrina ha hecho referencia, puede ser que en la lid se vea envuelto:

a. Un órgano de una persona de derecho público estatal sin personalidad jurídica. Ello conlleva —en lo que interesa— que no pueda estar en juicio para defender su derecho y/o interés sino a través de la persona a la que pertenece[40] —la tradicional-mente llamada “legitimatio ad processum”—; cfr. arts. 33, 35 y 42 Cód. Civil, y art. 347, inc. 2º, CPCCN); o

b. Que se trate de un organismo con personalidad jurídica (vgr., entidad autárquica; o en general empresas públicas).

En el primer caso (a) y a los efectos de la actuación judicial, su situación podría ser subsumida o “asimilada” a la de una “provincia”, si se tratara de un órgano centralizado o desconcentrado; o a la amplia definición de “vecino” suyo, si se refiriera a un ente dotado de personalidad jurídica propia, vgr. a una entidad autárquica (fenómeno de descentralización).

En el segundo caso (b), la “asimilación” en cuestión sólo correspondería hacerla a la de “vecino”, en los términos del art. 24, inc. 1º, decreto-ley 1285/58.

En este orden de ideas, el criterio tradicional —no uniforme, porque ha tenido algunas modulaciones— del Alto Tribunal en la materia, refiere que la entidad autárquica con capacidad para actuar judicialmente, no se confunde con la Nación o con las provincias, según la órbita en que haya nacido (cfr., entre muchos otros, Fallos: 222:504 “Caja Nacional de Ahorro Postal”, de 1952). Este ha sido, justamente, el motivo para no habilitar en estos casos la competencia originaria de la Corte.

En consecuencia, en el conflicto “interadministrativo interprovincial” —incluida también la Nación— podría presentarse el siguiente escenario, en pos de la definición del “tribunal competente”:

i. Ambos órganos locales “asimilables” a “Provincia”:

Suscita la competencia originaria de la CSJN;

ii. Un órgano local no “asimilable” a “Provincia” (“Vecino”):

Puede dar lugar:

1. Competencia Originaria de la CSJN: si está frente a otro asimilable a “Provincia” y la causa es de naturaleza “civil” [41];

2. Competencia de “tribunales inferiores” (federales): si está frente a otro que también encuadre como “vecino” y la causa sea “civil” (art. 2.2, ley 48);

3. Competencia de “tribunales locales” o “federales” (según la mate-ria): si no hay “causa civil” (art. 2.2, ley 48 cit.).

iii. Un órgano “de la Nación” o repartición autárquica suya:

1. Competencia Originaria de la CSJN: si se enfrenta a otro asimilable a “Provincia”. Sobre el particular, el Alto Tribunal ha señalado que por estar en juicio la Nación o una entidad suya, y una provincia “la única manera de conciliar las prerrogativas de la primera al fuero federal y del Estado provincial a la competencia prevista en el art. 117 de la Constitución Nacional es sustanciando la acción principal ante esta instancia originaria” (cfr. S.942.XLV “San Luis, Provincia de c/Estado Nacional s/amparo”, sentencia del 30.12.09; Fallos: 326:2448 y sus citas; 331:1427; 332:2589, entre otros);

2. Competencia tribunales federales: en cualquier otro caso (art. 116 C.N.) [42].

Aunque resulte una obviedad, vale señalar que en todos los casos, regirán las disposiciones adjetivas de los Códigos Procesales que resulten aplicables.

Clarificado el panorama en la materia, quedan por tratar tres cuestiones más, que integran toda esta problemática.

La primera, se relaciona con el varias veces citado concepto de “causa civil”.

Al respecto —y en lo que hace a este ensayo—, cabe mencionar que desde antiguo, la Corte ha estimado que aquellas pretensiones que involucran el examen y la revisión de actos de naturaleza administrativa como aquéllas relacionadas con el cobro de impuestos, no constituían “causa civil” (cfr., respectivamente, Fallos: 180:87 “De Simone, Luis c/ Prov. de San Juan”, de 1938; y Fallos: 178:443, “Sánchez Fernández”, de 1937; Fallos: 270:410).

Vale aclarar, por lo demás, si bien es cierto que en época reciente el concepto sufrió una importante restricción en el pronunciamiento que se dictó para los autos “Barreto” (Fallos: 329:759), no pueden perderse de vista dos circunstancias puntuales. En primer lugar, que dicha limitación quedó circunscripta a los pleitos atinentes a indemnizaciones de daños por la llamada “falta de servicio”. La segunda, que, en realidad, lo que la Corte hizo fue abandonar el “criterio amplio” en la materia que había adoptado en el año 1992 en los autos “De Gandia” (Fallos: 315:2309) para volver al “riguroso criterio doctrinal” que había sostenido desde 1869 hasta 1992 en “Resoagli c. Corrientes” (Fallos: 7:373).

En segundo término, es menester tener en cuenta que estos criterios legales y constitucionales de asignación de competencia —con la particularidad que presenta la originaria y “exclusiva” de la Corte en lo que hace a la imposibilidad de su ampliación por ley— no impiden que ella pueda ser “prorrogada” —implícita o explícitamente— por la Provincia en favor de los tribunales locales competentes o inclusive de árbitros o componedores, cuando así lo considera.

El fundamento para habilitar el ejercicio de esta potestad se encuentra en que esta jurisdicción “ratione personae” ha sido instaurada, justamente, como un privilegio de las personas que considera (provincias, embajadores-ministros plenipotenciarios-cónsules), con lo que nada impide que ellas puedan abandonarlo recurriendo, en el supuesto en examen, a la propia jurisdicción para resolver el entuerto.

Así las cosas, y no obstante haber aceptado también la legitimidad de su prórroga convencional (Fallos: 195:383), el Máximo Tribunal ha admitido la de las provincias hacia los tribunales locales[43] (Fallos: 143:357; 203:341; 243:247; 245:104; 270:63; 275:500; 280:62; 310:2423; 313:144), y también hacia los “inferiores de la Nación” (Fallos: 315:2157; 321:2170; 322:593), salvo en aquellos casos en que es llamada a decidir en razón de la materia (Fallos: 311:1812; 319:1397). Sin embargo, en la integración actual, la Dra. Carmen Argibay ha manifestado su posición favorable a la admisión también del traslado competencial en este último caso (cfr. Fallos: 333:1386, disidencia de la juez Argibay).

Por último, resta considerar ciertas modulaciones en el ámbito de las “entidades autárquicas”.

Como se señaló precedentemente, el criterio tradicional de la Corte consiste en que, en la medida en que estos entes tienen personalidad jurídica propia, corresponde diferenciarlos de las “provincias” que los crean. Esta conclusión tiene una importante derivación a los fines de este trabajo, cual es conduce a la exclusión de la competencia originaria del Tribunal si no se presentan otros caracteres que la autoricen.

Esta concepción general fue aplicada —en lo que al punto concierne— en el precedente de Fallos: 330:103 (“Argencard”), en cuyo proceso principal la empresa actora impugnó una determinación de deuda que había llevado a cabo la Dirección de Rentas de la Provincia de Misiones.

Esta decisión fue objeto de severas críticas fundadas, esencialmente, en que más allá de quien instrumentase la recaudación fiscal, su destino era, indudablemente, las arcas públicas, con lo cual no se entendía cómo la provincia respectiva no podía ser “parte” en el pleito que cuestionaba el ejercicio de dicha atribución cuando ella era la titular de la potestad tributaria y la acreedora y destinataria de la obligación impositiva.

Sin embargo, en Fallos: 332:1422 (“Asociación de Bancos de Buenos Aires”) la Corte morigeró el criterio, para lo que tuvo en cuenta las razones expuestas en el párrafo previo, así como las funciones legalmente asignadas a la agencia recaudadora. En Fallos: 332:1624 (“Compañía Microómnibus la Colorada S.A.C.I.”) y en Fallos: 333:1446 (“Bolsa de Cereales de Buenos Aires”), el Tribunal reiteró este criterio.

En función de esta jurisprudencia, se ha introducido una variante en la materia, cuando se trata de entes autárquicos provinciales destinados a la recaudación de la “renta pública”, que no es posible obviar, en la medida en que se proyecta sobre las reglas de asignación de competencia que hemos referido. Para concluir y como reflexión final, me parece importante este pensamiento. Más allá de la existencia y efectiva vigencia de la alternativa judicial para la resolución de conflictos interadministrativos interprovinciales que he descripto, estimo que tal vez un paso importante en este ámbito pueda ser explorar y ahondar en el “Federalismo de Concertación” y en las posibilidades que él otorga. Poco parece que se pierda con ello y mucho sí que se gane, no sólo por una eventual mejora en la contención de controversias y en la consecución de estados en verdad eficientes, sino porque renueva y fortalece el federalismo en la República, que fue, en definitiva, una de las grandes consignas que nos legaron nuestros padres Constituyentes.

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[1] Este ensayo se basa en la participación que tuvo el autor como orador en las “III Jornadas Latinoamericanas de Derecho Administrativo – Procedimiento Administrativo”, organizadas por el Colegio Público de Abogados de la Capital Federal y la Universidad de Belgrano, entre los días 11 al 13 de abril de 2012.
[2] El autor es Juez de la Sala IV de la Excma. Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, que preside durante el año 2012.
[3] Basta recordar al efecto lo que enseñan las Sagradas Escrituras en el Génesis, con relación al conflicto que suscita la presencia en el Jardín del Edén del Árbol del Bien y del Mal y, luego, la violación del Mandato de Dios en torno a él, que deriva en la posterior expulsión del Hombre del Paraíso (cfr. La Biblia. Génesis. Capítulos 2 y 3).
[4] Sobre el particular, vienen a mi mente las reflexiones que Hobsbawm ha hecho en época reciente en una obra magnífica. Al respecto, este autor afirma que, tras los horrores de la Segunda Guerra Mundial, surgió en Occidente — paradojalmente y contra lo que podría haberse supuesto— una “Edad de Oro” sin precedentes en la Historia que se prolongó desde 1947 hasta 1973, en la que “se registraron una serie de cambios profundos e irreversibles para la vida humana en todo el planeta”. Ello, sin perjuicio de los eventos que la sucedieron y de los serios interrogantes que han generado. Cfr. HOBSBAWM, Eric. “Historia del siglo XX”. Crítica. Grupo Editorial Planeta. Buenos Aires. 2011. 6º ed., pág. 18 y ss.
[5] Desde perspectivas bien distintas, los autores clásicos del siglo XVIII partieron, justamente, de esta base para exponer sus cosmovisiones. Así, Hobbes afirmaba en su “Leviatán”, que del estado de igualdad en que nacen todos los hombres procede la desconfianza, pues “si dos hombres desean una misma cosa que no puede ser disfrutada por ambos, se convierten en enemigos; y, para lograr su fin, que es, principalmente su propia conservación y, algunas veces, sólo su deleite, se empeñan en destruirse y someterse mutuamente” (HOBBES, Thomas. “Leviathan: Or the Matter, Form and Power of a Commonwealth Ecclesiastical and Civil”. En castellano: “Leviatán: la materia, forma y poder de un Estado eclesiástico y civil”. Ediciones Altaya S.A. Barcelona. España. 1994, pág. 106). Como prolegómeno de del orden social que, según consideraba, sólo emergía válidamente de las convenciones, Rousseau sostenía “el hombre ha nacido libre y en todas partes se encuentra encadenado. Algunos se creen los amos de los demás aun siendo más esclavos que ellos” (ROUSSEAU, Jean Jacques. “Du Contrat Social”. En castellano: “El Contrato Social”. Ediciones Altaya S.A. Barcelona. España. 1993, pág. 4). Finalmente, Locke aseveraba, “Dios, al hacer del hombre una criatura que, según el juicio divino, no era bueno que estuviese sola, lo puso bajo fuertes obligaciones, tanto de necesidad como de conveniencia, que lo inclinaban a vivir en sociedad; y le otorgó también un entendimiento y un lenguaje que le permitieran continuar su condición sociable, y disfrutarla”. (LOCKE, John. “The Second Treatise of Civil Government. An Essay Concerning the True Original Extent and End of Civil Government”. En castellano: “Segundo Tratado sobre el Gobierno Civil. Un ensayo acerca del verdadero origen, alcance y fin del Gobierno civil”. Ediciones Altaya. S.A. Barcelona. España. 1994, pág. 96.
[6] “Por la concordia las cosas mínimas crecen. Por la discordia, hasta las mayores se desbaratan”.
[7] Cfr. FAYT, Carlos S. “Derecho Político”. La Ley. Buenos Aires. 2009. Tomo I. 12º edición actualizada. Pág. 201, 255 y ss.
[8] Cfr. CARNELUTTI, Francesco. “Cómo nace el Derecho”. Ediciones Jurídicas Europa-América. Buenos Aires. 1959, pág. 32.
[9] Sobre el particular, Gordillo apunta “Claro está, es muy difícil superar el vicio lingüístico de hablar de ‘derechos de la persona jurídica’, pues el término ‘persona jurídica’ suele generalmente usarse impropiamente para designar, además de su propia virtualidad jurídica, la realidad social que pueda haber detrás de ella. En el caso del Estado, por ejemplo, el término persona jurídica estatal designa tanto la abstracción jurídica con que nos desenvolvemos, como la realidad político-social de un pueblo con poder en su territorio. Y entonces, si bien no puede haber ‘derechos y deberes’ del Estado en el primer sentido, sí los puede haber en el segundo. Debe tenerse presente, en cualquier caso, que una cosa es la esencia física, social, etc. (un hombre, un conjunto de hombres; fin, voluntad, poder de los mismos) y otra muy distinta su esencia jurídica (…) En conclusión: (…) c) El Estado, la Provincia, la Comuna, las entidades de derecho público, son realidades políticas, etc., y no son personas jurídicas, aunque suelen tener personalidad jurídica”. GORDILLO, Agustín. “Tratado de Derecho Administrativo y Obras Selectas”. Fundación de Derecho Administrativo. Buenos Aires. 2012. Tomo 5. 1º ed. Primeras Obras. Cap. I, pág. IADA-I-3 y ss.
[10] Ver también, y entre otros, BIDART CAMPOS, Germán J. “Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino”. Ediar S.A.E.C.I.y F. Buenos Aires. 1988. Tomo II. Pág. 16 y ss.
[11] MONTI, Laura. “Resolución de conflictos interorgánicos e interadministrativos”. En: XXXV Jornadas Nacionales de Derecho Administrativo, "Procedimiento y Proceso: instrumentos para la Administración y el Ciudadano". Organizadas por la Asociación Argentina de Derecho Administrativo y Gob. de la Prov. de Entre Ríos. Revista Argentina del Régimen de la Administración Pública (RAP). Buenos Aires. Volumen: 383, pág. 183 y ss.
[12] CALAMANDREI, Piero. “Instituciones de derecho procesal civil” (trad. Sentís Melendo). Buenos Aires. 1962. Tomo I, pág. 366 y ss.; COUTURE, Eduardo J. “Fundamentos del Derecho Procesal Civil”. Roque Depalma Editor. Buenos Aires. 1958. 3º edición (póstuma). Pág. 3 y ss.
[13] Con anterioridad a la ley 19.549, Nacional de Procedimientos Administrativos, la Corte Suprema había sostenido “Los actos administrativos cumplidos en ejercicio de facultades regladas y conforme a los recaudos necesarios para su validez en cuanto a forma y competencia, son irrevocables y tienen el valor de cosa juzgada aun para el propio órgano actuante” (Fallos: 265:349, “Puch, Héctor Santos”, de 1966. Énfasis añadido).
[14] Cfr. PARADA, Ramón. “Derecho Administrativo”. Marcial Pons. Edicions Jurídicas S.A. Madrid. 1992. Tomo II “Organización y empleo público”. 6º ed. Pág. 20 y ss. SANTAMARIA PASTOR, Juan Alfonso. “Fundamentos de Derecho Administrativo”. Editorial Centro de Estudios Ramón Areces S.A. Madrid. 1991. Tomo I, pág. 911 y ss. En este orden de ideas, ha dicho el Alto Tribunal “La competencia de los órganos administrativos sólo se pierde cuando una ley así lo determina o ello resulta de la aplicación de una norma que lo implique; a ello se refiere el art. 14, inc. b), de la ley 19.549” (cfr. Fallos: 296:343, “Valestra, Humberto Antonio y otra c/ Instituto Nacional de Vitivinicultura”, 1976).
[15] Ver, entre muchos otros, HUTCHINSON, Tomás. “Régimen de Procedimientos Administrativos”. Astrea. Buenos Aires. 1994. 2° ed. Actualizada. Pág. 73.
[16] Cfr. CASSAGNE, Juan Carlos. “Curso de Derecho Administrativo”. La Ley. Buenos Aires. 2011. 10º ed. Tomo I, pág. 185.
[17] Ibíd., pág. 74.
[18] GORDILLO, Agustin – DANIELE, Mabel (Directores). “Procedimiento Administrativo”. Lexis Nexis. Buenos Aires. 2006. 2º ed. Pág. 88/89.
[19] El artículo 4º citado textualmente prevé: “El Poder Ejecutivo resolverá las cuestiones de competencia que se susciten entre los Ministros y las que se plantean entre autoridades, organismos o entes autárquicos que desarrollen su actividad en sede de diferentes Ministerios. Los titulares de éstos resolverán las que se planteen entre autoridades, organismos o entes autárquicos que actúen en la esfera de sus respectivos Departamentos de Estado”.
[20] El artículo 5º dispone: “Cuando un órgano, de oficio o a petición de parte, se declarare incompetente, remitirá las actuaciones al que reputare competente; si éste, a su vez, las rehusare, deberá someterlas a la autoridad habilitada para resolver el conflicto. Si dos órganos se considerasen competentes, el último que hubiere conocido en el caso someterá la cuestión, de oficio o a petición de parte, a la autoridad que debe resolverla. La decisión final de las cuestiones de competencia se tomará, en ambos casos, sin otra sustanciación que el dictamen del servicio jurídico correspondiente y, si fuere de absoluta necesidad, con el dictamen técnico que el caso requiera. Los plazos previstos en este artículo para la remisión de actuaciones serán de dos (2) días y para producir dictámenes y dictar resoluciones serán de cinco (5) días”.
[21] Publicada en el Boletín Oficial el 5 de diciembre de 1972. Esta ley, que derogó el decreto-ley 3877/63, fue reglamentada varios años más tarde por decreto PEN 2481/93 —que precisó el procedimiento a seguir—. Casi 10 años después, por decreto 1848/2002, el Ejecutivo nacional actualizó sus importes (respectivamente, a $ 5000 y $ 50.000).
[22] Artículo 1º: “No habrá lugar a reclamación pecuniaria de cualquier naturaleza o causa entre organismos administrativos del Estado Nacional, centralizados o descentralizados, incluidas las entidades autárquicas, empresas del Estado y la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, cuando el monto de la reclamación no sea mayor de dos mil pesos ($2000). Cuando exceda de esta cantidad hasta la suma de cien mil pesos ($100.000), y no haya acuerdo entre los organismos interesados, la cuestión se someterá a la decisión definitiva e irrecurrible del Procurador del Tesoro de la Nación; la decisión será tomada por el Poder Ejecutivo cuando supere el monto antes indicado.
El Poder Ejecutivo podrá elevar los importes fijados en este artículo cuando las circunstancias lo hicieren aconsejables por razones de economía y expedición administrativa”.
Artículo 2º: “Facúltase al Ministro de Justicia y al Procurador del Tesoro de la Nación, cuando el Poder Ejecutivo les requiera asesoramiento en los conflictos interadministrativos de competencia de este último o en los casos en que la resolución corresponda al citado Procurador, a disponer la agregación a las actuaciones por los interesados de toda clase de antecedentes vinculados con el diferendo, la producción de todo medio de prueba y la colaboración de los organismos administrativos con especialización técnica a fin de producir los informes o pericias conducentes a la solución de la cuestión planteada. Los organismos interesados y aquellos a los que se requiera su cooperación, deberán dar cumplimiento a lo solicitado”.
En cuanto a los montos aquí citados, ver nota anterior.
[23] MONTI, Laura. “Resolución de conflictos …”. Op. Cit., pág. 184.
[24] Cám. Nac. Cont. Adm. Fed., sala IV. Causa Nº 14.385/2011 “Austral Líneas Aéreas Cielos del Sur S.A. (TF 31117-I)”, sentencia del 17 de noviembre de 2011. En ella, suscribí el voto mayoritario junto al Dr. Rogelio W. Vincenti, quedando el disidencia el Dr. Jorge E. Morán.
[25] Prácticamente desde su instauración, la Corte federal sostuvo que la justicia provincial es independiente y soberana en las materias de su competencia, y no debe cuenta de sus actos a la justicia federal, sino en los casos expresados en el artículo 14, de la Ley de Juridicción (Fallos: 1:29, “Fonteynes de Mezieres, Adhel c/ Martinez, Ramón. El Sindico del Concurso Rabassa y Pol c/ San Miguel, Jaime”, de 1863).
[26] Esta conclusión es compartida por Monti y Hutchinson. Cfr. MONTI, Laura. “Resolución de conflictos …”, op. cit., 183.
[27] Lo que podría ocurrir, vgr., a través de las denominadas “leyes-convenio”, muestra del “federalismo de concertación” al que el máximo Tribunal federal ha dado especial atención, sobre todo, en los últimos años (cfr., a modo de ejemplo, Fallos: 331:1712). Me referiré a él a continuación.
[28] Ver HUTCHINSON, Tomás. “Régimen …”, op. cit., pág. 75
[29] Cfr. Fallos: 249:165; 250:205; 257:173; 259:157; 265:297.
[30] Entre otros, cfr. BIDART CAMPOS, Germán J. “Leyes contrato y derecho provincial”. El Derecho, 79:363.
[31] “El sistema federal es, en esencia, una solución intermedia entre la desconcentración de las confederaciones y el centralismo unitario; dos esquemas que, a diferencia del que nos ocupa, tienen antecedentes desde la antigüedad. Nace en la Convención de Filadelfia, en 1787, frente a la necesidad de organizar un gobierno de mayor fortaleza, pero que también respetara la diversidad entre estados. Pronto se instala, el debate entre unitarios y federales, en el proceso de la emancipación de Hispanoamérica. (…) En el Río de la Plata lo plantea Artigas, y también Moreno, entre cuyos papeles se ha encontrado una traducción, con modificaciones del texto de 1787. (…) Uno de los primeros actos de la Revolución de Mayo fue el envío de las circulares del 25 y 27 de mayo de 1810. Diferentes en sus objetivos, ambas coinciden en pasar por sobre los intendentes e invitar directamente a las villas y pueblos a que envíen a sus representantes a Buenos Aires, otorgando, de esta forma, gran protagonismo a esas circunscripciones y efectuando un reconocimiento histórico y legal de su existencia a la par de manifestar la necesidad del apoyo de las ciudades del interior. San Martino de Dromi cree ver en este hecho el origen legal de las provincias y su vocación federalista”. PALAZZO, Eugenio Luis. “La República, el Presidencialismo, el Federalismo: las opciones fundamentales de 1853”. En “Estudios sobre la Constitución Nacional de 1853 en su Sesquicentenario”. Institutos de Derecho Constitucional y de Derecho Administrativo de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Buenos Aires. La Ley. Buenos Aires. 2003, pág. 502 y ss.
[32] BIANCHI, Alberto B. “Competencia Originaria de la Corte Suprema de Justicia de la Nación”. Abeledo Perrot. Buenos Aires. 1989, pág. 188.
[33] Ibíd, pág. 33 y ss. Bianchi aclara que sus caracteres son: excepcional; limitada; suprema; privativa; concurrente; improrrogable; inalterable; no procede de oficio. Al respecto, puede verse también la ya clásica obra de Gondra. (GONDRA, Jorge M. “Jurisdicción federal”. Jurisprudencia Argentina. Buenos Aires. 1944).
[34] Este capítulo ha suscitado un interesante debate cuando se lo traslada al ámbito de la competencia originaria de la Corte federal. Al respecto, pueden verse —entre otros—, GARAY, Alberto F. “Competencia originaria de la Corte Suprema: competencia por la materia”. L.L. 1978-D-1006; Dugo, Sergio O. “Competencia originaria de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en razón de la materia”. L.L., tomo 1990-B-847.
[35] “La jurisdicción federal está habilitada en todos aquellos pleitos en que el Estado nacional es parte, ya sea como actor, demandado, tercero o de cualquier otro modo. Se aplica también a todos los entes autárquicos, empresas del Estado nacional y sociedades con participación estatal. En estos casos, es indiferente la materia del litigio. La justicia federal es competente aunque se trate de una causa de derecho común o local”. EKMEKDJIAN, Miguel Angel. “Manual de la Constitución Argentina”. Depalma. Buenos Aires. 2002. 5º ed. Pág. 543.
[36] EKMEKDJIAN, Miguel Angel. “Manual…”, op. cit., pág. 539 y ss.
[37] Cfr. QUIROGA LAVIÉ, Humberto – BENEDETTI, Miguel Angel – CENICACELAYA, María de las Nieves. “Derecho Constitucional argentino”. Rubinzal – Culzoni. Buenos Aires. 2001, pág.1181.
[38] “A los efectos pertinentes de la primera parte de este inciso, se considerarán vecinos: a) Las personas físicas domiciliadas en el país desde dos o más años antes de la iniciación de la demanda, cualquiera sea su nacionalidad; b) las personas jurídicas de derecho público del país; c) las demás personas jurídicas constituidas y domiciliadas en el país; d) las sociedades y asociaciones sin personería jurídica, cuando la totalidad de sus miembros se halle en la situación prevista en el apartado a)” (art. 24, inc. 1º, decreto-ley 1285/58. Enfasis añadido).
[39] Sin embargo, en alguna ocasión la Corte Suprema ha declarado su competencia originaria para entender en causas suscitadas entre una provincia y sus propios vecinos, cuando resulta de aplicación —directa y exclusivamente— el derecho federal (cfr. QUIROGA LAVIÉ, Humberto – BENEDETTI, Miguel Angel – CENICACELAYA, María de las Nieves. “Derecho Constitucional argentino”. Rubinzal – Culzoni. Buenos Aires. 2001, pág.1178 y ss.).
[40] Al explicar la conocida “Teoría del Órgano”, Cassagne sostiene, “Esta concepción, que explica la índole de las relaciones entre el órgano y el grupo, dejando de lado la idea técnica de la representación, postula la inexistencia de la relación jurídica de representación entre uno y otro sobre la base de que ambos son expresión de una misma realidad que es la persona jurídica”. Cfr. CASSAGNE, Juan Carlos. “Curso de Derecho Administrativo”, op. cit., Tomo I, pág. 183
[41] En el caso ya hay “distinta vecindad” (art. 24, inc. 1º, decreto-ley 1285/58).
[42] Ver la opinión de Ekmekdjián, transcripta en la nota 35.
[43] Salvo en lo que hace a los diplomáticos extranjeros. Al respecto, ha sostenido “La jurisdicción que la Ley Orgánica de los Tribunales Nacionales acuerda a la Corte Suprema respecto a las causas concernientes a los diplomáticos extranjeros, es susceptible de prórroga a favor de los jueces de la Nación. Por ello, renunciada expresamente por el interesado dicha jurisdicción excepcional, con la conformidad de la Embajada respectiva, corresponde declarar la incompetencia de la Corte Suprema para conocer en la causa, la que debe devolverse al juzgado de procedencia a fin de que reasuma su jurisdicción y la tramite y decida con arreglo a derecho” (Fallos: 240:94, énfasis añadido).