El trámite administrativo previo, obligatorio y excluyente y las posibilidades de acceso a la jurisdicción en la Ley N° 27.348

Por Carlos Alberto Toselli(1)

I. Introducción [arriba] 

En la nueva vuelta de tuerca que significó la última reforma operada por la ley 27.348 al sistema de riesgos del trabajo volvió a estar en juego el tema del acceso a la jurisdicción con un esquema cerrado de determinación administrativa del daño, que en principio está estructurado para no habilitar nuevas fugas como antaño aconteciera con “Castillo” y sobre todo en “Obregón”, aunque ya antes de dicho precedente el trámite ante la Comisión Médica local se había vuelto opcional y diversos tribunales lo consideraban innecesario(2).

En ese esquema reinventado o repostulado, si así se quiere y más allá de la evaluación de si la posibilidad de cesión de competencias provinciales es factible que sea realizada vía ley común de las legislaturas provinciales o si seguirá teniendo valor aquel precedente que especificaba que tales derechos reservados eran irrenunciables sin una previa reforma de la Carta Magna provincial que así lo habilitara, lo real y lo concreto es que en los ámbitos regidos por la ley 18.345, la norma ya se encuentra en vigencia, sin necesidad de tal acto previo y sin el plazo de habilitación que prescribe el art. 38 de la Resolución SRT 298/2017.

Que la primavera laboral ya pasó deviene un hecho notorio y a esos fines basta zambullirse en la lectura de los últimos pronunciamientos del máximo Tribunal Nacional para darse cuenta de lo gélido que resulta el invierno que estamos transitando.

En este aspecto, el sorpresivo giro jurídico de dos ministros de la Corte Nacional, le quitó ahora cuestión federal a la exigencia del trámite administrativo y originó el rechazo recursivo al planteo del actor y por ende la confirmación de la obligatoriedad de su tránsito en dicho caso, pero con enorme proyección futura(3).

Si a ello le agregamos la novedosa interpretación que realizara el Sr. Fiscal General de la C.N.A.T. de que la revisión prescripta por la ley 27.348, más allá de su parca y barroca redacción, no quiere decir lo que dice y que los jueces tendrán que reinterpretar que “recurso en relación”, no es un mecanismo acotado y que por vía del activismo judicial se transformará en la posibilidad de un proceso de cognición intenso(4), todo ello nos lleva a verificar cómo es el modo previsto por la nueva ley y su también novedosa reglamentación para acceder a la jurisdicción y cuáles (si las hay) son las posibilidades de accionar directamente pretendiendo saltear esa valla administrativa obligatoria.

II. Los Nuevos Trámites [arriba] 

El 24 de febrero de 2017 se tomó conocimiento del dictado de la Resolución de la SRT 298/2017 que estableció de qué manera los trabajadores enfermos o accidentados podrán acceder a partir del primer día de marzo de 2017(5), en la jurisdicción federal o en la justicia nacional con sede en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, a peticionar el pago de las prestaciones dinerarias que por disposición sistémica les correspondería, para aquellos siniestros cuya primera manifestación invalidante se produjera a partir de dicha fecha.

a) Trámite iniciado por el trabajador o sus derechohabientes por rechazo de la denuncia de contingencia del damnificado: A esos fines se precisa cuál es la documentación que ha de ser acompañada, entre la que se destaca que debe presentarse el rechazo fundado de la contingencia denunciada por el trabajador o sus derecho habientes, por parte de la Aseguradora de Riesgos del Trabajo (ART), el Empleador Autoasegurado (EA) o el Empleador no Asegurado (ENA). Se aclara que el rechazo sólo puede fundarse: 1) En el desconocimiento por parte del empleador de la relación laboral invocada, en cuyo caso dicha situación deberá ser dirimida en forma previa ante la autoridad competente (tribunales laborales); 2) En alguna de las causas contempladas en el artículo 6°, apartado 3°, incisos a) y b) de la Ley N° 24.557, es decir: dolo del trabajador, fuerza mayor extraña al trabajo o bien preexistencias a la iniciación de la relación laboral debidamente acreditadas en el examen preocupacional y notificadas al trabajador; 3) En los casos en que se considere que el accidente no sea de naturaleza laboral o la enfermedad no revista carácter profesional. La Aseguradora no podrá rechazar la pretensión con fundamento en la inexistencia de la relación laboral reconocida por el empleador. Dicho supuesto también engloba el probable y más que seguro rechazo de enfermedades no listadas donde el reclamante deberá acompañar, además de sus datos personales, la constancia de la denuncia de la enfermedad ante la Aseguradora de Riesgos del Trabajo, el Empleador Autoasegurado o el Empleador no Asegurado y la comunicación del rechazo a su presentación. A su vez tendrá que acompañar el certificado médico que contenga diagnóstico, argumentación y constancias sobre la patología denunciada y la exposición a los agentes de riesgo presentes en el trabajo respectivo, con exclusión de la influencia de los factores atribuibles al trabajador o ajenos al trabajo. Las constancias a presentar podrán ser estudios complementarios sobre el diagnóstico de la enfermedad denunciada y/o descripción de los agentes de riesgo a que estuvo expuesto el trabajador. A efectos de la continuidad del trámite se requerirá un dictamen Jurídico previo que será emitido por el Secretario Técnico Letrado o el dictamen médico de la Comisión Médica, y si los mismos concluyeran determinando el carácter no laboral del accidente, las actuaciones se remitirán, sin más trámite, al Titular del Servicio de Homologación de la Comisión Médica a efectos de que emita el acto administrativo pertinente y notifique a las partes, obviamente que en tal caso, dicho acto administrativo será rechazando la pretensión articulada para que de esa manera el trabajador pueda interponer los Recursos que prescribe el art. 2 de la ley 27.348. Si, por el contrario, el Secretario Técnico Letrado hubiese concluido que el accidente reviste carácter laboral, se dará la correspondiente intervención al profesional médico de la Comisión Médica local, quien luego de dictaminar, remitirá las actuaciones al Titular del Servicio de Homologación a fin de que emita el acto administrativo correspondiente, fijando la incapacidad del peticionante. En caso de que el dictamen médico determine el carácter laboral del accidente o de la enfermedad que derivara en el fallecimiento del trabajador, las actuaciones se remitirán al Servicio de Homologación, para la continuidad del trámite para que confeccione la liquidación de la prestación dineraria y se fije la Audiencia de Acuerdo. 

En los trámites por rechazo de la denuncia de la enfermedad profesional listada (se supone que por no darse en plenitud, los requisitos exigidos en el listado de Triple Columna, respecto de los agentes de riesgo presentes en el ámbito de su prestación de tareas o porque se la considere inculpable y preexistente), luego de la intervención del profesional médico, el Secretario Técnico Letrado emitirá la opinión de legalidad y elevará las actuaciones al Titular del Servicio de Homologación a fin de que emita el acto administrativo, también con igual sentido de desestimación de la pretensión correspondiente. 

En cambio en los trámites por rechazo de la denuncia de la enfermedad profesional no listada, se procederá de conformidad con lo previsto en el inciso b) del apartado 2 del artículo 6° de la Ley N° 24.557 -ustituido por el artículo 2° del Decreto de Necesidad y Urgencia N° 1278 de fecha 28 de diciembre de 2000-, Es decir que en tal hipótesis, el trabajador deberá concurrir a la Comisión Médica Central para luego tener habilitada la vía recursiva judicial, conformando de esta manera una excepción al agotamiento de la instancia administrativa ante el rechazo administrativo de la comisión médica local y sin que esté prevista la vía judicial directa, aún con carácter recursivo. 

b) Trámite por divergencia en la determinación de Incapacidad

En realidad no existe tal divergencia, sino simplemente ausencia de trámite de requerimiento de fijación de incapacidad, ya que si pasados los veinte (20) días contados desde el día siguiente al del cese de la Incapacidad Laboral Temporaria (I.L.T.), la Aseguradora de Riesgos del Trabajo o el Empleador Autoasegurado no hubieren iniciado el trámite de determinación de incapacidad, el trabajador podrá instar el trámite por divergencia en la determinación de la incapacidad, acompañando el Alta Médica o constancia de fin de tratamiento otorgada por la Aseguradora de Riesgos del Trabajo, Empleador Asegurado y Empleador no asegurado. Es decir, no ha habido una determinación de grado de incapacidad con el cual el trabajador no acuerde, simplemente existe una omisión por parte de la ART, del EA o del Empleador no Asegurado, en activar el sistema prestacional por vía de la necesaria fijación de incapacidad del trabajador para que pueda acceder a las prestaciones dinerarias que le corresponden.

c) Trámite de Determinación de la Incapacidad iniciado por la Aseguradora de Riesgos del Trabajo y el Empleador Autoasegurado. 

La A.R.T. o el E.A., de conformidad a la opción del domicilio ejercida por el trabajador, en función de lo previsto en el artículo 1° de la Ley, deberá solicitar la intervención de la Comisión Médica competente, en el término que transcurre, a partir de los DIEZ (10) días y hasta los VEINTE (20) días contados desde el día siguiente al del cese de la Incapacidad Laboral Temporaria (I.L.T.) y confeccionará el “Informe del Caso”, conteniendo todos los elementos médicos a partir de la denuncia de la contingencia y la constancia de Alta Médica y/o Fin de Tratamiento. 

III. Normas de Procedimiento Comunes a los diferentes trámites [arriba] 

1) Audiencia para examen médico: Verificado el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad del trámite, según las diversas hipótesis mencionadas precedentemente se fijará una audiencia a los fines de la revisación médica del trabajador reclamante. En dicha ocasión se notificará a las partes y a los letrados de las consecuencias de la inasistencia a la segunda audiencia (art. 35), que implica el cierre de las actuaciones y la obligación de iniciar un nuevo trámite si no hubiera instado la continuidad del trámite en el plazo de quince días corridos de notificados del cierre de las actuaciones y de la necesidad de contar con patrocinio letrado obligatorio en todas las instancias (art. 36).

2) Prueba: 

a) Momento para ofrecerla: en la primera presentación ante la Comisión Médica local, o en su defecto hasta el momento de celebración de la audiencia médica. 

b) La Comisión Médica tendrá la posibilidad de rechazar aquella prueba que se considere manifiestamente improcedente, superflua o meramente dilatoria. No surge de la norma reglamentaria que haya posibilidad alguna recursiva por el rechazo de prueba en la instancia administrativa. 

c) La resolución que se dicte, no deberá efectuar un análisis de toda la prueba producida, sino que seleccionará la que haya sido considerada esencial y decisiva para la resolución del caso. 

d) La Comisión Médica tendrá la posibilidad de requerir de oficio la producción de prueba respecto de los hechos (p.ej. valoración de testigos para demostrar si la contingencia denunciada puede ser considerada accidente in itinere, o pericia técnica para verificar las condiciones ambientales), siempre que esa prueba ordenada fuera conducente para poder decidir el tema. 

e) Existe la posibilidad para las partes de designar peritos médicos de oficio, pero los mismos serán a su exclusivo cargo. La actuación de los peritos médicos de control estará limitada a ser oídos ante la Comisión Médica, a presentar los estudios y diagnósticos realizados al trabajador, a costa de la parte que propone a dicho perito de control, pudiendo agregar antecedentes e informes. La norma señala que una síntesis de los dichos del perito de control será volcada en las actas que se labren debiendo ser firmadas las mismas por el profesional médico de control, lo que implica que se hacen responsables de sus dichos y opiniones, pero en caso de discordancia con cualquiera de los aspectos del acto médico, ya sea en su faz previa o en la etapa de diagnóstico, no están habilitados para plantear incidencias en el trámite del expediente, entendiéndose que en tales hipótesis podrán dejar constancia en el acta (de manera sucinta) de las razones que justifican su postura. 

f) La Comisión Médica podrá ordenar la realización de nuevos estudios, complementarios de los ya presentados o bien (se supone que si el tema tiene cierta complejidad médica) la realización de un peritaje de expertos. En ambos casos las costas de tales estudios complementarios o de la pericia de expertos deberá ser a cargo de la ART, si los presentados no se hubieran realizado con la debida diligencia, caso contrario se financiarán conforme lo estipula el art. 15 de la ley previsional, se supone que conforme al mecanismo dispuesto en el tercer párrafo de dicho artículo(6).

g) Si aún luego de la realización de todos estos estudios complementarios, subsiste la imposibilidad de expedirse por cuestiones ajenas a su competencia, estará la Comisión Médica habilitada para solicitar la asistencia de servicios profesionales o de organismos técnicos (p.ej. si es necesario medir el nivel sonoro continuo equivalente de un ambiente laboral para determinar si la hipoacusia bilateral audiotraumática, medicamente constatada, puede considerarse enfermedad profesional, en atención al nivel de ruido que existiera en el lugar de trabajo del peticionante).

h) El trabajador reclamante está obligado a someterse a los exámenes médicos que indique la Comisión Médica, ya que de no hacerlo, o si de algún modo dificulta la revisación médica, el ente administrativo está habilitado para dictaminar con los antecedentes que obraren en su poder. 

i) La Comisión Médica podrá, para producir las pruebas requeridas por las partes, o aquellas dispuestas de oficio por dicho órgano administrativo, ampliar el plazo de sesenta días hábiles administrativos, aunque por única vez y siempre que no supere los treinta días hábiles administrativos. Se supone que si en dicho plazo de prórroga no se pudo producir la prueba faltante se dictaminará conforme lo dispuesto en el párrafo anterior (es decir, con la documentación médica que obrare en poder de la Comisión Médica local).

3) Alegatos: 

Sólo está previsto para el caso que las partes hubieran producido pruebas o bien la Comisión Médica local de oficio hubiera requerido la realización de medidas para mejor proveer, en cuyo caso se dará vista a las partes de las actuaciones probatorias cumplidas, luego de concluida la etapa probatoria, por el plazo de tres días, pudiendo acompañar alegato (se supone por escrito) dentro de los cinco días de aquel primer plazo, es decir que si tomó vista de las actuaciones el tercer día de notificado de la clausura probatoria, el alegato deberá ser presentado no más allá del segundo día posterior a ese vencimiento, sin estar previsto tampoco, ningún término de gracia, como si acontece en los tribunales de primera instancia, aspecto que puede generar situaciones enojosas. 

4) Dictamen: 

Luego de acompañados los alegatos (o de certificado, se supone que por el Secretario Técnico Letrado que ha vencido el plazo otorgado para ello y que las partes no han hecho uso de ese derecho) se producirá el dictamen de la Comisión Médica local (el que deberá estar dentro del plazo de los sesenta días hábiles administrativos de la admisión del trámite o en todo caso dentro de los treinta días hábiles administrativos de la prórroga habilitada). Dicho dictamen será notificado a las partes dentro del término de TRES días de dictado, pudiendo las partes dentro del término de los tres días de notificadas, solicitar en forma escrita la rectificación de errores materiales o formales, que no impliquen modificar el decisorio. Este pedido de aclaratoria no debería alterar lo sustancial del dictamen. También se podría pedir la revocatoria del dictamen (una especie de recurso de reconsideración administrativo) si hubiera contradicción entre la fundamentación y la conclusión, o bien si ello tiene su origen en la omisión de alguna de las peticiones o cuestiones planteadas que alterasen lo sustancial del dictamen. En cualquiera de las dos hipótesis, las actuaciones serán remitidas al médico interviniente (de la Comisión Médica local) para que en el plazo de cinco días hábiles administrativos se expida sobre el planteo efectuado. Una vez resueltas las peticiones (aclaratoria o reconsideración según el caso) o bien si no se interpuso ningún cuestionamiento al dictamen médico, se citará a las partes a una audiencia de acuerdo, que se celebrará en el Servicio de Homologación, con indicación de día y hora de celebración y debiendo ser notificada con una antelación mínima de tres días a la fecha fijada a los fines de la audiencia.

Si bien aquí parecería que se agotarían estos trámites, ello será así, sí y sólo si, no se le fijara incapacidad tabulable al trabajador o bien se considerase que no revistió naturaleza laboral el siniestro o que las patologías constatadas son preexistentes e inculpables, por lo cual no corresponde fijarle incapacidad, todo lo que determinaría que se rechace su pretensión y habilitaría las instancias recursivas previstas en el art. 2 de la ley 27.348. 

Por el contrario si se le fijó algún grado de incapacidad o se hubiera determinado la naturaleza laboral de la contingencia que derivara en el fallecimiento del trabajador el trámite continúa en sede administrativa. 

IV. Procedimiento ante el servicio de homologación posterior al decisorio de las comisiones medicas con fijación de incapacidad o determinación del carácter laboral del siniestro padecido [arriba] 

a) Liquidación de la prestación dineraria determinada en función de la incapacidad constatada: de conformidad con la fórmula legal (art. 12 ley 24.557, con la reforma operada por el art. 11 de la ley 27.348) se considerarán los salarios declarados por el empleador al S.U.S.S., la fecha de nacimiento del trabajador y la fecha de la primera manifestación invalidante (a los fines de la determinación del coeficiente etario y del cálculo del I.B.M.) y el grado y porcentaje de incapacidad informados, aclarando que solamente cuando la incapacidad sea permanente, ameritará que a través de las Áreas Técnicas se calcule la liquidación mínima correspondiente a las previsiones de la LRT, debiendo constar dicha liquidación en las actuaciones que tramitarán ante dicho Servicio (se supone que en forma previa a la audiencia de acuerdo).

En esta norma existe una clara contradicción con el nuevo texto legal del art. 12 de la ley 24.557, ya que lo relevante para la inclusión de un importe para el cálculo del IBM, no resulta ser el monto salarial declarado al S.U.S.S., sino su compatibilidad con el Convenio 95 de la OIT, tal como ha sido declarado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en los autos: “Pérez c/ Disco” “González c/ Polymat” y “Díaz Paulo c/ Cervecería Quilmes”, por lo que esta norma reglamentaria resulta un caso claro de desviación de poder y abuso de autoridad, que generará a no dudar, no pocos conflictos, que deberán ser resueltos en la instancia jurisdiccional, aumentando de esa manera la litigiosidad, cuya disminución debiera ser la clave de bóveda de la reforma, pero que al no apegarse al texto legal y a los estándares constitucionales fijados al respecto por el máximo tribunal de la Nación, no resultara viable su convalidación por el trabajador, salvo por una cuestión de necesidad y urgencia para obtener su pago y sería claramente violatorio del principio de irrenunciabilidad (art. 12 LCT) con lo que difícilmente si se diera tal circunstancia se podría sostener que se está en presencia de una justa composición de derechos e intereses en los términos del art. 15 de la LCT.

b) Audiencia de Acuerdo: La misma será presidida por un agente del Servicio de Homologación de la Comisión Médica, quien en primer término, informará a las partes de la liquidación de la prestación dineraria y deberá explicarle a las mismas (aunque ello aplique exclusivamente al trabajador) los alcances y efectos de la conformidad o disconformidad respecto del acuerdo y si se arriba al mismo, que ello implica el ejercicio de la opción en los términos del art. 4 de la ley 26.773.

En dicha audiencia deberán concurrir de manera obligatoria el damnificado o sus derechohabientes, según corresponda, y sus asesores letrados y de la Aseguradora de Riesgos del Trabajo, el empleador autoasegurado o el empleador no asegurado. 

El objetivo de la norma es claro: lograr el avenimiento de las partes y obtener de esta manera el ejercicio de la opción por parte del trabajador reclamante, quien de tal manera no podrá luego intentar la acción civil por ante la Justicia competente.

Uno de los problemas que se advierte es que no se señala cuál es el plazo para la fijación de la nueva audiencia, con lo cual en la práctica resultará posible que las ART o los E.A. aduciendo necesidad de requerir instrucciones de sus mandantes, dilaten el procedimiento, aumentando la angustia e incertidumbre del trabajador siniestrado.

c) Celebración del acuerdo: 

Si las partes arribaran a un acuerdo y prestaran su conformidad con lo actuado, el agente del servicio de Homologación constatará la libre emisión del consentimiento del trabajador o derechohabientes y su discernimiento sobre los alcances del acuerdo. En el mismo acto, se suscribirá un acta dejando expresa constancia de ello y del ejercicio de la opción prevista en el artículo 4° de la Ley N° 26.773. El agente designado a tal efecto, emitirá opinión acerca de la legalidad del procedimiento y la pertinencia del dictado del acto homologatorio del acuerdo. Finalmente, se remitirán las actuaciones al Titular del Servicio de Homologación de la Comisión Médica, para que dentro de los CINCO (5) días emita el correspondiente acto de homologación, con los alcances previstos en el artículo 15 de la L.C.T., dejando expresa constancia del porcentaje de incapacidad determinado en el dictamen médico. A partir de la notificación del acto de homologación, la Aseguradora de Riesgos del Trabajo, el empleador autoasegurado o el empleador no asegurado, deberá poner a disposición del damnificado el importe de la indemnización en la cuenta bancaria oportunamente declarada, dentro del plazo de CINCO (5) días. Excepcionalmente, en aquellos casos en los que la cuenta sueldo no estuviera disponible, la A.R.T. deberá poner a disposición del damnificado mediante la operación bancaria que se hubiere establecido en oportunidad de la audiencia de acuerdo.

El incumplimiento de tales obligaciones por parte de la Aseguradora de Riesgos del Trabajo, el empleador autoasegurado o el empleador no asegurado será ponderado de conformidad con las previsiones del régimen aprobado por la Resolución S.R.T. N° 613 de fecha 1° de noviembre de 2016, o la que en el futuro la reemplace.

Quien realice el acta, claramente queda investido del rol de funcionario público, con funciones como si fuera un Escribano, ya que está habilitado a certificar el libre consentimiento del trabajador o el discernimiento respecto de los alcances del acuerdo. Se supone que dicho funcionario tiene que resultar ser un Secretario Técnico letrado, por cuanto el mismo debe emitir opinión sobre la legalidad del procedimiento, por lo cual parecería que los funcionarios médicos o los administrativos carecerían de tales atribuciones.

Una vez que el acuerdo esté plasmado, si el trabajador prestó su libre consentimiento y si tenía capacidad para celebrar tal acuerdo, se remitirá al Titular del Servicio de Homologación, quien dentro del término de cinco días emitirá el correspondiente acto de homologación, con los alcances de cosa juzgada administrativa. En el mismo se deberá dejar expresa constancia del porcentaje de incapacidad determinado en el dictamen médico.

A partir de la notificación, (no de que quede firme la misma), la ART, el Empleador Autoasegurado o el Empleador no Asegurado deberá poner a disposición la suma correspondiente en la cuenta sueldo del trabajador, en un plazo de cinco días hábiles administrativos. Debe quedar claro que poner a disposición significa depositar en la cuenta sueldo del trabajador reclamante. Y ello tiene su lógica ya que el trabajador ha aceptado el acuerdo. La falta de pago de dicho acuerdo por parte de su obligado (si el acto reviste el carácter de cosa juzgada administrativa) dará lugar a la ejecución del acuerdo, el que a nuestro entender será por las vías previstas para los procedimientos judiciales abreviados o ejecutivos según la respectiva jurisdicción, sirviendo de título ejecutivo el acta del acuerdo debidamente notificado y la constancia bancaria de ausencia de depósito dentro del término determinado a esos fines. Todo ello sin perjuicio de las sanciones que por incumplimiento del pago podrá establecer conforme el gradualismo que determina la Resolución 613/2016 dictada por la SRT y que en el capítulo referido a infracciones en materia de control prestacional califica a las mismas como leves, graves o muy graves, conforme al juicio de ponderación que deberá realizar el sumariante y a las circunstancias fácticas que rodearon el incumplimiento pero que en nada obliga al trabajador reclamante, en cuanto a las consecuencias del vencimiento del plazo otorgado para el pago. 

Sólo si la cuenta sueldo del trabajador no se encuentra habilitada (p.ej. si el mismo hubiera fallecido en el siniestro, o en atención al tiempo transcurrido desde la primera manifestación invalidante, el período de ILT y la fijación de la incapacidad y al hecho de que ya no sea más empleado en relación de dependencia) se habilita en tal hipótesis que se establezca un medio de pago diferente, el que deberá constar en el acuerdo y ser instrumentado en el mismo plazo de cinco días hábiles administrativos.

d) Disconformidad con el porcentaje de incapacidad:

Si no hubiera acuerdo respecto del grado de incapacidad asignado en el dictamen médico, se deberá labrar un acta dejando constancia de ello, el Secretario Técnico emitirá su opinión de legalidad y se remitirán las actuaciones al Titular del Servicio de Homologación para el dictado del acto administrativo de cierre de actuaciones y que habilitará la instancia recursiva establecida en el art. 2 de la ley 27.348.

Salvo que se tratare de enfermedades no listadas reconocidas o casos de agravamientos de incapacidades ya determinadas por accidentes del trabajo o enfermedades profesionales, dicha divergencia activa el mecanismo recursivo con efecto suspensivo por lo cual bien puede ocurrir que la ART cuestione dicho grado de incapacidad, que presente luego su recurso ante la Comisión Médica Central y eventualmente a posteriori ante la Cámara del Trabajo, sin que el trabajador pueda percibir la prestación de una obligación alimentaria y asistencial, dejándose de lado todo lo referido a la automaticidad de las prestaciones y por más que el trabajador hubiera prestado conformidad con el dictamen de la Comisión Médica local.

e) Disconformidad con el monto indemnizatorio

Si existiera simplemente disconformidad con el monto indemnizatorio (presumiblemente por cuestiones vinculadas al IBM) las partes están habilitadas para pactar un monto superior, el cual deberá ser homologado por el Servicio de Homologación. Si tal pacto superior no existiera o si el Servicio de Homologación no homologara tal acuerdo por cuantía mayor, en tal hipótesis quedará expedita la vía recursiva prevista por el art. 2 de la ley 27.348

f) Recurso de Apelación

Por el art. 16 de la Resolución 298/17 se fija el plazo de interposición del recurso de apelación en aquellos casos que hubiera concluido el procedimiento administrativo sin acuerdo de partes en el término de Quince Días Hábiles Administrativos, debiendo ser interpuesto el Recurso ante el Servicio de Homologación, el que deberá ser presentado por escrito, en la sede de la Comisión Médica interviniente, en forma fundada y conteniendo una crítica concreta y razonada de la decisión por la cual se agravia, no siendo suficiente la remisión a presentaciones anteriores, ni tampoco se podrá fundar la apelación en hechos no alegados en la etapa anterior. Aclaramos que la norma habla de instancia anterior, pero ello siempre refiere a un acto jurisdiccional que no es el caso.

La exigencia de la crítica razonada y fundada en contra del dictamen de la Comisión Médica local fue descalificado por la jurisprudencia de la Provincia de Córdoba a partir de los autos: “Garcia Almada”(7), considerando el excesivo rigor formal que ello implicaba.

De la expresión de agravios se correrá traslado a la otra parte por el término de Cinco Días Hábiles administrativos para que conteste los mismos. Al respecto hay que tener cierta precaución por cuanto los días hábiles administrativos no siempre coinciden con los días hábiles judiciales, con lo que bien puede ocurrir que se haya agotado el plazo recursivo, sin que el letrado del trabajador haya tenido plena conciencia de ello, como podría ocurrir con la feria chica del mes de Julio de cada año, que en principio no produce ningún tipo de interrupción administrativa.

Si dicho recurso es presentado por la ART o bien si el trabajador optara por seguir el trámite administrativo ante la Comisión Médica Central, el Servicio de Homologación deberá remitir las actuaciones a dicho organismo dentro del término de diez días de recibida la contestación de agravios o de vencido el plazo para hacerlo. El trámite en la Comisión Médica Central consiste en la posibilidad de insistir en prueba que haya sido denegada ante la Comisión Médica local, teniendo dicho organismo un plazo de diez días para su producción con posible ampliación hasta veinte si las circunstancias así lo aconsejaran. Concluida dicha etapa probatoria en la Alzada administrativa, se emitirá resolución definitiva en el plazo máximo de Treinta días hábiles administrativos, debiendo ser notificada la resolución que se dicte a las partes actuantes en el proceso administrativo.

Si por el contrario el trabajador decide recurrir ante la justicia ordinaria del fuero laboral, el Servicio de Homologación en el mismo plazo anterior, es decir Diez días de contestados los agravios o vencido el término para hacerlo, elevará las actuaciones ante el Juzgado competente (es decir el que esté de turno), ya sea provincial o de la CABA, en atención al domicilio de la Comisión Médica que hubiera actuado en el trámite administrativo. Si también la ART hubiese interpuesto recurso de apelación, la apelación del trabajador, atraerá al de la ART (o del Empleador Autoasegurado) y será tramitado conjuntamente en la justicia provincial o de la CABA, siendo la sentencia que se dicte en la instancia jurisdiccional laboral vinculante para todas las partes (ello sin perjuicio de las posibilidades recursivas judiciales que contra dicho acto procesal pudiera ser interpuesto).

V. Posibilidad de accionar judicialmente sin haber intervenido en forma previa la Comisión Médica local [arriba] 

En realidad existen tres posibilidades de cuestionamiento judicial a esta instrumentación previa obligatoria para el acceso jurisdiccional: 

1) El precedente en los autos: “Ángel Estrada” limitando el ejercicio y habilitación de la jurisdicción administrativa cuando se señala: “14. Que es relevante añadir que no cualquier controversia puede ser válidamente deferida al conocimiento de órganos administrativos con la mera condición de que sus decisiones queden sujetas a un ulterior control judicial suficiente. Los motivos tenidos en cuenta por el legislador para sustraer la materia de que se trate de la jurisdicción de los jueces ordinarios deben estar razonablemente justificados pues, de lo contrario, la jurisdicción administrativa así creada carecería de sustento constitucional, e importaría un avance indebido sobre las atribuciones que el art. 116 de la Constitución Nacional define como propias y exclusivas del Poder Judicial de la Nación. Admitir que el Congreso pudiera delegar en los órganos de la administración facultades judiciales sin limitación material de ninguna especie sería tan impensable como permitir que el legislador delegara la sustancia de sus propias funciones legislativas, lo cual está expresamente vedado en el art. 76 de la Constitución Nacional, con salvedades expresas”(8). ¿Cuáles serían los fundamentos dados por el legislador para sustraer la materia de riesgos del trabajo de sus jueces naturales? La única respuesta que se advierte es la excesiva litigiosidad del sistema. Desde este punto de visto los considerandos de la Resolución 298/2017 de fecha 23-2-2017 resumen de manera concreta esta línea argumental cuando señalan: “Que pese a tales avances, la situación actual exhibe una notable proliferación de litigios individuales, que han puesto en riesgo, no solamente la finalidad del Sistema de Riesgos del Trabajo para asegurar reparaciones suficientes, sino, además, amenazan con colapsar la justicia laboral de varias jurisdicciones. Que al mismo tiempo, se entendió que ese conjunto de factores se ha agravado al punto que, en la actualidad, la mayoría de las contingencias amparadas por la Ley sobre Riesgos del Trabajo se reclaman a través de demandas laborales que evitan la obligatoria intervención previa de las Comisiones Médicas Jurisdiccionales. Que, ante tal estado, el Poder Ejecutivo Nacional señaló, en el Mensaje de elevación del proyecto de la Ley Complementaria de la Ley sobre Riesgos del Trabajo al Honorable Congreso de la Nación, que la experiencia recogida ha puesto en evidencia las fortalezas y las debilidades del Sistema de Riesgos del Trabajo, advirtiendo que las reformas normativas dictadas hasta la fecha no han sido suficientes para aliviar aquella situación dado que no han logrado otorgar a ese cuerpo legal el estándar suficiente para hacerlo jurídica, constitucional y operativamente sostenible”. 

2) La segunda posibilidad surge del precedente de la Corte Nacional en los autos “Castillo c/ Cerámica Alberdi”(9). Allí el Tribunal cimero, sostuvo la naturaleza de derecho común del reclamo del trabajador y que la ley 24.557 había dispuesto la sustracción a favor de los jueces federales de competencias que correspondían a los jueces provinciales. La competencia así dispuesta, no nace de la voluntad de los legisladores, sino que surge de la Constitución Nacional en su actual art. 75 inc. 12 cuando señala “que corresponde al Congreso de la Nación dictar los Códigos… del Trabajo y de la Seguridad Social, sin que tales códigos alteren las jurisdicciones locales, correspondiendo su aplicación a los tribunales federales o provinciales, según que las cosas o las personas cayeran bajo sus respectivas jurisdicciones…”. La pregunta del millón es si los legisladores (nacionales o provinciales) pueden alterar el sentido y la esencia del art. 75 inc. 12, otorgando naturaleza federal (aún en la esfera administrativa) a aquello que por mandato Constitucional es de derecho común y por ende de ejercicio provincial. Dicho de otra manera, ¿es posible que por una ley provincial de adhesión al esquema competencial de acceso a la jurisdicción dispuesto por la ley 27.348, se cambie la naturaleza jurisdiccional de un derecho? Mi respuesta es negativa, ya que creo que ello sólo sería posible, por vía de una reforma constitucional, que federalizara la materia, pero para ello deberían existir necesariamente fines federales que de modo alguno se advierten en la materia.

3) Por último, como tercera alternativa, el precedente “Obregón” conserva su dureza intacta, ya que no ha sido tratado en los considerandos del proyecto transformado en ley, ni tampoco en la Resolución reglamentaria, en cuanto en dicho caso, el máximo tribunal de la Nación sostuvo enfáticamente: “3°) Que la solución del litigio en los términos indicados importó, asimismo, una inequívoca desatención de la doctrina constitucional afirmada por esta Corte en “Castillo, Ángel Santos c/ Cerámica Alberdi S.A.” (Fallos: 327:3610 2004). En efecto, si bien ese precedente no se pronunció sobre la validez intrínseca del varias veces mentado trámite, fue del todo explícito en cuanto a que la habilitación de los estrados provinciales a que su aplicación dé lugar no puede quedar condicionada o supeditada al previo cumplimiento de una vía administrativa ante “organismos de orden federal”, como lo son las comisiones médicas previstas en los arts. 21 y 22 de la LRT (Castillo, cit., pág. 3620 y su cita)(10). El hecho de que las Legislaturas Provinciales eventualmente cedan su competencia provincial en el trámite administrativo no hace variar la naturaleza del derecho, ni menos aún que las Comisiones Médicas continúen siendo “organismos federales”, por lo que el carácter obligatorio de su tránsito y excluyente de toda otra intervención, sigue sin dar respuesta al aspecto marcado por la Corte Nacional de que la habilitación de los estrados provinciales no podía quedar sujeta al cumplimiento de un trámite previo ante un organismo federal. Dicho reproche del máximo tribunal nacional, a pesar de que la Corte dijo que fue lo suficientemente explícito al tratar el tema, fue absolutamente ignorado por los legisladores de la ley 23.748.

Lógicamente que en todos estos supuestos se deberá impetrar el necesario planteo de inconstitucionalidad para obtener la posibilidad de habilitación judicial sin haber realizado tal trámite que se denuncia como previo y obligatorio.

VI. Conclusiones [arriba] 

La Ley de Riesgos del Trabajo nació con un fin claramente definido cuál era bajar el costo empresarial, reducir la siniestralidad y eliminar lo que se llamaba la industria del juicio laboral. Ello ha sido enfatizado en los últimos tiempos, incluso con el cuestionamiento como “mafioso” al accionar de aquellos letrados que en ejercicio de la parte actora representan a los trabajadores

No obstante ello, la litigiosidad, producto del incumplimiento de los deberes de prevención y de la alta insatisfacción de los operadores del sistema siguió in crescendo, con lo cual se dicta la ley 27.348 que pretende: a) restablecer el trámite administrativo obligatorio, ahora como alternativa excluyente a la iniciación de cualquier otro tipo de reclamo o acción sistémica o extra sistémica; b) la modificación de la opción competencial para que el trabajador no pueda seguir reclamando por ante la justicia nacional, al eliminar el domicilio de la ART dentro de las posibilidades de determinación competencial y c) la modificación del carácter recursivo, con lo que en los hechos se elimina casi con certeza la automaticidad de las prestaciones, ya que si el negocio de las ART resulta ser un negocio financiero, no tendrán ningún interés en abonar las prestaciones dinerarias y comenzarán dilaciones y litigios que irán a contramano de lo sostenido por los gestores de esta nueva disposición legal.

La Resolución SRT 298/17 conforma una especie de código de procedimiento administrativo, para que el trabajador reclamante pueda obtener el ansiado resarcimiento, estableciendo distintos casos de acceso a la jurisdicción administrativa, con mecanismos probatorios acotados y carácter de cosa juzgada a resoluciones médicas, todo lo que conlleva a sostener que estamos nuevamente enmarañados y que, a no dudar, el gran perjudicado será quien, conforme a la Corte anterior, es (era) el sujeto de preferente tutela constitucional.