Juzgado de 1ª Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal N° 9

Buenos Aires, 22 de Diciembre de 2017.-

I. Que, a fs. 2/18, se presenta la firma Experta ART SA y en el marco de una acción dirigida contra el Estado Nacional, solicita el dictado de una medida cautelar por la que se disponga que en los casos de accidentes o infortunios laborales asegurados por élla, y en las jurisdicciones donde se hubiera “habilitado” la instancia administrativa de las comisiones médicas, deberá agotarse la misma –de manera previa, obligatoria y excluyente– para que quede expedita la vía judicial (v. fs. 15 y ss.).

Sostiene, que lo pretendido en esta incidencia es que no se inicien acciones judiciales en forma directa, sin el previo agotamiento de la instancia administrativa regulada por la Ley 27.348, por intermedio de un planteo de inconstitucionalidad de ella como pretensión procesal acumulada a la demanda en la que se persiga la reparación de los daños derivados de infortunios laborales, en tanto ello tornaría ilusoria la sentencia definitiva a dictarse en autos. 

Arguye, que en los presentes actuados se encuentran reunidos los requisitos que habilitan el dictado de la precautoria; precisando, en especial, que la verosimilitud en el derecho surge de la presunción de legalidad de la que goza la norma citada, y que el peligro en la demora se verifica en atención al estado de incertidumbre existente en torno de la constitucionalidad de la instancia administrativa legislada por la Ley 27.348 y la posible proliferación de acciones individuales que puedan iniciarse, sin que previamente se haya agotado aquélla. 

Funda su pretensión en derecho, solicita –para el caso de que se hiciera lugar a su petición– que se fije una caución juratoria (v. fs. 17) y formula reserva de caso federal. 

II. Que, a fs. 186/193, se presenta el Estado Nacional – Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación, y produce el informe que le  fuera requerido, en los términos del artículo 4, de la Ley 26.854. 

En tal sentido, luego de hacer referencia al interés público que se encuentra controvertido en los presentes actuados, y tras sintetizar la pretensión cautelar de su contraria, aduce que la medida se subsume en la efectiva aplicación de la Ley 27.348. 

Destaca, que el Poder Legislativo Nacional fue quien adoptó la  decisión de modificar el acceso a la vía jurisdiccional en el caso de los accidentes de trabajo, con el dictado de la norma precedentemente mencionada, a efectos de perseguir el logro del bien común en general.

Aclara, que la reglamentación del acceso a la vía administrativa se supeditó al dictado de una norma aclaratoria por parte de la Superintendencia de Riesgos del Trabajo, la que fue cumplida mediante la Resolución Nº 298/17, sin alterar el sistema previsto en la Ley 27.348. 

Destaca, que tal legislación obedeció a la necesidad de subsistencia del Sistema de Riesgos del Trabajo, pues si bien en los últimos cuatro años decayó la siniestralidad, ocurrió lo contrario con la litigiosidad. 

En otro punto de su presentación, hace referencia a la presunción de legitimidad de los actos estatales, resaltando el hecho de que –a su entender– la vía prevista en la Ley 27.348 resulta beneficiosa para los trabajadores contemplados en la norma. 

Por su parte, realiza manifestaciones en torno a la verosimilitud del derecho de la parte actora y, finalmente, formula reserva de caso federal.

En este estado, a fs. 225 pasaron los autos a resolver.

CONSIDERANDO:

I. Que, con prelación al tratamiento de la pretensión efectuada por la parte actora, resulta menester señalar que en atención a reiterada y uniforme jurisprudencia del Alto Tribunal, el sentenciante no está obligado a seguir y dar tratamiento a todas y cada una de las argumentaciones que se le presentan, ni a examinar la totalidad de las probanzas aportadas a la causa, sino a abordar aquellas cuestiones y analizar los elementos arrimados que resulten relevantes y conducentes para dirimir el conflicto y que bastan para dar sustento a un pronunciamiento válido (CSJN, Fallos 258:304; 262:222; 265:301; 272:225; 278:271; 291:390; 297:140; 301:970).

II. Que, sentado lo expuesto, recuérdese que la procedencia de las medidas cautelares está subordinada a una estricta apreciación de los requisitos de admisión, los cuales consisten en la apariencia o verosimilitud del derecho invocado por quien las solicita, y el peligro en la demora, que exige la probabilidad de que la tutela jurídica definitiva que el actor aguarda de la sentencia a pronunciarse no pueda, en los hechos, realizarse. Es decir, que a raíz del transcurso del tiempo, los efectos del fallo final resulten prácticamente inoperantes (conf. Palacio Lino “DERECHO PROCESAL CIVIL”, TIVB, p. 34 y ss.; Excma. Cámara del Fuero, Sala IV, in re “AZUCARERA ARGENTINA SA INGENIO CORONAC/GOBIERNO NACIONAL MINISTERIO DE ECONOMÍA”, 1/11/84; y, más recientemente, Sala III, in re “SERVIAVE SA C/ENAFIPDGI S/AMPARO LEY 16.986”, del 11/8/15, con cita de “GUIMAJO SRL C/ENAFIPDGI S/MEDIDA CAUTELAR AUTÓNOMA”, del 26/4/12). 

III. Que, en lo atinente al primer presupuesto –fumus bonis iuris–, cabe señalar que éste debe ser entendido como la posibilidad de existencia del derecho invocado y no como una incontrastable realidad, la que sólo podrá ser alcanzada al tiempo de dictarse la sentencia de mérito (conf. Morello, A. M, y otros, “CÓDIGOS PROCESALES EN LO CIVIL Y COMERCIAL DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES Y DE LA NACIÓN”, t. IIC, 1986, p. 494).

Así, su procedencia se encuentra determinada por la existencia de cuestionamientos sobre bases prima facie verosímiles, acerca de la ilegitimidad del acto atacado (CSJN, Fallos 250:154; 251:336; 307:1702), y cuando se advierta la existencia de un daño inminente y grave a consecuencia de actos que lucen en apariencia arbitrarios (CSJN, fallo del 25/2/92, Recurso de Hecho en autos “ASOC. PERS. SUP. SEGBA C/ MINISTERIO DE TRABAJO”), para cuya valoración no es menester un examen de la certeza del derecho invocado, sino una suficiente apariencia de verosimilitud en el planteo del impugnante (CSJN, fallo del 15/2/94, in re “OBRA SOC. DE DOCENTES PARTICULARES C/ PCIA. DE CÓRDOBA“; ídem, 11/4/95, in re “ESPINOZA BUSCHIAZO, CARLOS A. C/ PCIA. DE BUENOS AIRES“, pub. LL 1995D, 199), acorde con la naturaleza, contenido y alcances del acto en cuestión. 

De este modo, el derecho que se postula en toda medida cautelar se limita a un juicio de probabilidades y verosimilitud. En consecuencia, declarar la certeza de la existencia del derecho es función de la providencia principal, bastando en sede cautelar que la existencia del derecho parezca verosímil. Así, el resultado de esta sumaria cognición sobre la existencia del derecho tiene, en todos los casos, valor no de una declaración de certeza sino de hipótesis, y solamente cuando se dicte la providencia principal se podrá verificar si aquélla corresponde a la realidad (Excma. Cámara del Fuero, Sala V, in re “CERES AGROPECUARIA SA C/ENAFIPDGI (JUNIN) RESOL 70/10 S/AMPARO LEY 16.986”, del 10/01/11).

IV. Que, el segundo recaudo –periculum in mora– es el que constituye la justificación de la existencia de las medidas cautelares, pues con él se trata de evitar que el pronunciamiento judicial que reconozca el derecho del peticionario llegue demasiado tarde (conf. Fenochietto, C. E.Arazi, R., “CÓDIGO PROCESAL CIVIL Y COMERCIAL DE LA NACIÓN, COMENTADO Y CONCORDADO“, t. I, pp. 664/666). 

En este punto, resulta menester recordar que conforme uniforme jurisprudencia de la Excma. Cámara del Fuero, para acceder a cualquier medida precautoria debe evidenciarse fehacientemente el peligro en la demora que la justifique, el cual debe ser juzgado de acuerdo a un juicio objetivo o derivar de hechos que puedan ser apreciados incluso por terceros (Sala IV, Causa Nº 884/11, del 22/02/11, con cita de CSJN, Fallos 314:711; 317:978; 319:1325; 321:695 y 2278; 323:337 y 1849; Sala III, in re “SUBTERRÁNEOS DE BUENOS AIRES SE C/ENM° ECONOMÍA Y FPSCE Y OTRO S/AMPARO LEY 16.986”, del 18/6/15), presupuesto que resulta aún más exigible cuando se cuestiona la legitimidad de actos administrativos (Excma. Cámara del Furo, Sala IV, in re “CÁCERES, VALDEMAR Y OTROS –INC. MED.– C/ENM° JUSTICIA – SSIGNDTO. 1081/05 S/PERSONAL MILITAR Y CIVIL DE LAS FFAA Y DE SEG.”, del 6/11/08; Sala III, in re “HENRY, EMILIO CARLOS – INC. MED. CAUTELAR– C/EN CSJN RESOL 3928/11  1586/12 Y OTRO S/PROCESO DE CONOCIMIENTO”, del 30/9/13; “LEREGRES SA C/ONABE S/MEDIDA CAUTELAR AUTÓNOMA”, del 23/12/13, entre otros).

V. Que, por su parte, cabe referenciar que resulta especialmente aplicable al caso la jurisprudencia que ha puesto de manifiesto que los requisitos antes citados se encuentran de tal modo relacionados que, a mayor verosimilitud del derecho, cabe no ser tan exigente en la apreciación del peligro en la demora y viceversa. Pues cuando existe el riesgo de un daño extremo irreparable, el rigor en la ponderación del primero se puede atenuar (conf. Excma. Cámara del Fuero,  Sala II, in re “PESQUERA DEL ATLÁNTICO S.A. C/ B.C.R.A.”, del 14/10/85; Sala V, in re “RIBEREÑA DE RÍO NEGRO S.A. C/ D.G.I.”, del 8/11/96; Sala III, in re “GIBAUT HERMANOS”, del 8/9/83; “SIDERCA SA”, voto del Dr. Grecco, del 19/11/04; “ALL CENTRAL SA INC. MED. C/ CNRT RESOL 1537/02  878/03 S/ PROCESO DE CONOCIMIENTO”, del 8/9/06, entre otros).

VI. Que, aclarado ello, recuérdese que la firma Experta ART SA pretende el dictado de una medida cautelar por la que se disponga que en los casos de accidentes o infortunios laborales asegurados por ella, y en las jurisdicciones donde se hubiera “habilitado” la instancia administrativa de las comisiones médicas creadas con la sanción de la Ley 27.348, deberá procederse a su agotamiento de manera previa, obligatoria y excluyente, para que quede expedita la vía judicial (v. fs. 15 y ss.). 

VII. Que, sintetizada de este modo la pretensión de autos, cabe advertir que ella constituye una petición atípica, pues en atención al modo en que fue requerida por la peticionante, sólo se encuentra controvertida la efectiva aplicación del procedimiento regulado por la Ley 27.348 a los casos de accidentes e infortunios laborales asegurados por Experta ART SA –en su condición de Aseguradora de Riesgos del Trabajo–, como en las jurisdicciones donde se hubiera “habilitado” la instancia administrativa allí prevista; ello, en razón del estado de incertidumbre que existe en la materia –que califica como de público y notorio–, pues ha tomado conocimiento de la existencia de diversos cuestionamientos de la norma ut supra mencionada, tanto en el Fuero Laboral como en el Contencioso Administrativo.

En mérito de lo expuesto, y con independencia del modo en que fue pretendida, entiendo que en el caso de autos se puede tener por configurado uno de los requisitos propios de toda medida cautelar, referido a la verosimilitud en el derecho –fumus bonis iuris– que es entendido como la posibilidad de existencia del derecho invocado y no como una incontrastable realidad (conf. Morello, A. M, y otros, “CÓDIGOS PROCESALES EN LO CIVIL Y COMERCIAL DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES Y DE LA NACIÓN”, t. IIC, 1986, p. 494). 

Ello así, pues en atención al criterio sostenido por inveterada jurisprudencia del fuero, toda actuación estatal se presume legítima, salvo que se demuestre lo contrario, en razón de la presunción general de validez que acompaña a todos los actos estatales, en mérito de la cual toda ley se presume constitucional, toda sentencia se considera válida y todo acto administrativo se presume ajustado a derecho (conf. Excma. Cámara del Fuero, Sala II, in re “PISTORIO ADRIÁN ALEJANDO C/M° INTERIOR – PFA S/PERSONAL MILITAR Y CIVIL DE LAS FFAA Y DE SEG.”, del 2/10/12, con cita de CSJN, Fallos 310:234, Sala III, in re “GUARROCHENA CRESPO”, del 5/4/88, entre otros).

Este criterio, a su vez, encuentra fundamento en la doctrina sentada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, al tiempo de emitir pronunciamiento en la causa “ALCÁNTARA DÍAZ DE COLODRERO, PEDRO C/BANCO DE LA NACIÓN ARGENTINA”, de fecha 20/08/96, donde destacó que en virtud de la presunción de legitimidad que ostentan los actos administrativos (artículo 12, de la Ley 19.549) –principio que  válidamente puede ser extendido a las leyes–, toda la actividad de la Administración debe reputarse como ajustada al ordenamiento jurídico, hasta tanto  se declare lo contrario por el órgano competente.

VIII. Que, por lo demás, cabe también referenciar –en tanto la petición  de la firma actora se centra, como se dijo, en el estado de incertidumbre existente en torno a la constitucionalidad de la Ley 27.348– que doctrinariamente se ha sostenido que el análisis de planteos como los señalados no se limita a una problemática normativa, toda vez que el control de constitucionalidad involucra problemas fácticos, concernientes a la realidad social o ámbito de las conductas, y problemas axiológicos, esto es, conflictos de valores jurídicopolíticos que el operador intérprete de la Constitución, conscientemente o no, asume y decide (conf. Néstor P. Sagüés, “LA INTERPRETACIÓN JUDICIAL DE LA CONSTITUCIÓN”, Buenos Aires, Depalma, 1998, p. 114). 

Es por ello, que nuestro Máximo Tribunal ha sostenido que si bien es cierto que la primera regla de interpretación de las leyes es dar pleno efecto a la intención del legislador, también lo es que uno de los índices más seguros para verificar la razonabilidad de la inteligencia de una norma y su congruencia con el resto del sistema a que está engarzada, es la consideración de sus consecuencias, por lo que tales reglas tienen como presupuesto una adecuada ponderación de las circunstancias tomadas en cuenta para sancionar la ley y, además, la verificación de los resultados a que su exégesis conduzca en el caso concreto (CSJN, Fallos 303:917).

De este modo, en mérito de la finalidad tenida en cuenta por el legislador para dictar la Ley 27.348 –a la que hace referencia la peticionante a fs. 4 vta. y ss.– toda vez que dicha norma fue dictada en ejercicio de las facultades que la Constitución Nacional le asigna al Congreso de la Nación –en virtud de las cuales los derechos no son absolutos, ya que se encuentran limitados por las leyes que reglamenten su ejercicio (conf. artículo 14)–, no apreciándose la existencia de una vulneración al principio de razonabilidad –contemplado en su artículo 28– no resulta forzoso concluir que corresponde acceder a lo peticionado. 

Máxime, teniendo en consideración que nuestro Máximo Tribunal, en reiteradas oportunidades, ha sostenido que el acierto o error, el mérito o la conveniencia de las soluciones legislativas, no son puntos sobre los que al Poder Judicial quepa pronunciarse, en tanto sólo en casos que trascienden ese ámbito de apreciación, para internarse en el campo de lo irrazonable, inicuo o arbitrario, se habilita la intervención de los jueces (CSJN, Fallos 308:1361; 313:410; “ÁLVAREZ MOSER JUAN JORGE C/ BIANCHINI ROBERTO ÁNGEL S/EJECUCIÓN HIPOTECARIA”, del 4/9/07; y “BAYER S.A. C/ SANTA FE, PROVINCIA DE S/ACCIÓN DECLARATIVA DE CERTEZA”, del 31/10/17).

IX. Arribada a la conclusión que antecede, y en mérito de lo dispuesto por el artículo 5, de la Ley 26.854, estimo prudente fijar como límite de vigencia de esta decisión, el plazo de seis meses. 

X. Asimismo, en orden a la contracautela que corresponde imponer, en los términos de lo normado por el artículo 10, de la ley precedentemente citada, cabe recordar que su fijación es –en principio– privativa del juez (conf. artículo 199, del CPCCN, y Excma. Cámara del Fuero, Sala III, in re “ENRIQUE TRUCCO E HIJOS SA C/EN M° ECONOMÍA RESOL 485/05 AFIP DGA S/MEDIDA CAUTELAR (AUTÓNOMA), del 30/03/06 y sus citas). 

De este modo, teniendo en cuenta las circunstancias de hecho  expuestas en este pronunciamiento y la naturaleza de la cuestión planteada, corresponde fijar una caución real por la suma de un millón de pesos ($ 1.000.000), la que deberá hacerse efectiva mediante un depósito en efectivo en el Banco de la Nación Argentina, en títulos, bonos o en seguros de caución –en todos los casos– a la orden de este Tribunal y de estos actuados.

Por ello, en mérito de todo lo expuesto, RESUELVO:

I. Hacer lugar a la petición efectuada por la firma Experta ART SA, en los términos de lo dispuesto en los considerandos que anteceden.

II. Regístrese, notifíquese y, prestada la caución que aquí se ordena (v. Considerando X), comuníquese esta decisión a la demandada, mediante oficio de estilo, cuya confección y diligenciamiento se encontrará a cargo de la parte actora. 

PABLO G. CAYSSIALS
Juez Federal