El acceso a la vivienda digna y sostenible con perspectiva social
Proyecto de Alquiler Social
Dra. Maria Alejandra Pasquet
La Constitución de la Provincia de Santa Fe, adopta como postura frente a la propiedad, la función social de la misma. Así, desde las palabras del Preámbulo[1] hasta, puntualmente, el artículo 15 (“La propiedad privada es inviolable y solamente puede ser limitada con el fin que cumpla una función social…”) busca regular la propiedad con un enfoque social.
En consonancia con la Carta Magna provincial, el Proyecto de Ley de Suelo, presentado por el Dr Bonfati tiene como objetivo promover el derecho constitucional al hábitat y la vivienda digna en concordancia con la norma constitucional, instituyendo los principios rectores, instrumentos y herramientas para el logro de la equidad en el acceso a la vivienda. De acuerdo con el informe[2] presentado por el Dr Angel Sciara en la 1° Reunión de Hábitat y Asentamientos Irregulares (Consejo Económico y Social de Rosario) esos principios rectores, pueden sintetizarse en:
· el derecho a la ciudad (uso y goce de ciudades en condiciones de sostenibilidad, democracia, equidad y justicia social)
· El derecho al hábitat y una vivienda dignos (satisfacción progresiva de necesidades urbanas y habitacionales)
· La función social de la propiedad (uso equitativo y ambientalmente equilibrado del espacio y suelo urbano)
· La gestión democrática de la ciudad (participación ciudadana)
Enfoque social de la propiedad en la legislación nacional.
El Código Civil y Comercial busca ser un corpus normativo multicultural, inclusivo, bajo un paradigma no discriminatorio y con un incipiente reconocimiento de la función social de la propiedad
Esto ha implicado un cambio rotundo de ideología entre el Código Civil y la Ley 26994. Esta ruptura de paradigma afectó casi todas las relaciones de orden civil, comenzando con los estados jurídicos de las personas.
Sin embargo, los cambios introducidos también afectaron a las figuras e institutos del derecho civil que exceden este trabajo.
Aquí analizamos como la vivienda ha obtenido un tratamiento más amplio e inclusivo para todas las personas en pos de proteger la relación posesoria con la cosa, que en nuestro caso, se limita al hábitat cotidiano.
Por tal razón, la vivienda no se protege en conexión con las relaciones familiares, sino en virtud de que ella es un derecho humano, de todos.
Esta lógica ya se encontraba presente en el Proyecto de Código de 1998, en cuyos Fundamentos se podía leer: “El avance sobre las reglas del bien de familia es notable, en tanto se autoriza la constitución del bien de familia a favor del titular de dominio sin familia, con lo que se pretende atender a la cada vez más frecuente situación de la persona que vive sola y que necesita también proteger un lugar donde habitar”.
En síntesis, el nuevo régimen de protección de la vivienda encuentra su fundamento en el derecho humano que toda persona tiene a la vivienda y no en la protección de la familia en sentido estricto; de hecho, excede el marco familiar y se transforma en un instituto independiente de la familia, aunque no ajeno a ella. (Herrera).
Desde el puro enfoque constitucional, nuestra Carta Magna de 1994 consolidó los derechos sociales y el derecho a una vivienda digna (artículo 14 bis). Además, en el orden internacional en el artículo 75 incisos 2, 17, 19, 23 y 86 cristalizó los derechos económicos, sociales y culturales. Sin olvidar el orden de prelación establecido por el artículo 75 inciso 2° del mismo cuerpo normativo.
Se deduce de lo expuesto que el Constitucionalismo liberal que destacaba los derechos de “primera generación” (la vida, la libertad y la propiedad) va perfilándose, con el trascurso del tiempo en un constitucionalismo social como respuesta a una actitud distinta que se pretende del Estado y es la de que garantice el pleno goce de los derechos que se pretender proteger en la etapa liberal como en la social. Con este último, llegan los derechos de “segunda generación”, por ejemplo: el derecho a la salud, a una vivienda digna, a la alimentación, al trabajo en condiciones adecuadas y el derecho a la educación.
In re ”González Luisa Nélida c/ Lenarduzzi Valeria Alejandra s/Desalojo (excepción por falta de pago)” Expte N°151129, la CACC, sala 3, de Mar del Plata señaló: “…Entonces, el Código Civil y Comercial vigente, recepta la constitucionalización del derecho privado y establece una comunidad de principios entre la Constitución, el derecho público y el derecho privado, lo que se vislumbra con la protección de la persona humana a través de los derechos fundamentales, los derechos de incidencia colectiva, la tutela del niño, de las personas con capacidades diferentes, de la mujer, de los consumidores y de los bienes ambientales (conforme “Fundamentos del Anteproyecto de Código Civil y Comercial de la Nación”. Editorial La Ley, 2012). Entre estos aspectos se encuentra el derecho a la vivienda, constituyendo un derecho humano y encontrándose este derecho íntimamente enlazado al concepto de familia”
Ahora bien, se ha mencionado que el Código Civil y Comercial ha incluido a la relación de convivencia como otro instituto al mismo nivel que el matrimonio, aunque con grandes diferencias. Pues entonces comenzaremos a reflexionar sobre este instituto y como los convivientes se ven protegidos en el hábitat permanente aunque no sean propietarios del inmueble.
Advertimos que el Código nuevo respeta y destaca, al menos en sus primeros tres Libros, la denominada función social de los derechos. Pero a poco de comenzar a leer el Libro IV (Derechos Reales) notamos que disminuye ese “impulso” al reconocimiento integral de esa función, empero, cabe la posibilidad de “leerlo e interpretarlo” a la luz de los Fundamentos y las fuentes consultadas por sus redactores (jurisprudencia y doctrina que avalan esta perspectiva)
Es dable mencionar, que la normativa internacional sobre derechos humanos, ocupa un primer lugar en el ordenamiento privado, así, el artículo 1ro del Código señala que son fuentes del derecho: “las leyes que resulten aplicables, conforme con la Constitución Nacional y los tratados de derechos humanos en los que la República sea parte”[3].
Ergo, colegimos que es necesario consignar la importancia del marco jurídico internacional resaltando para el tema en estudio los derechos habitacionales. Hay un reconocimiento expreso del derecho a la vivienda adecuada en varios instrumentos internacionales, mencionamos entre ellos:
· La Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948, en su artículo 25, declara: Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios.
· Por su parte, el artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 1966, estipula: el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia.
· Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos -conocida más comúnmente como "Hábitat II", Estambul, Turquía, del 3 al 14 de junio de 1996 (aprobada por la Argentina), se señaló que las condiciones inadecuadas, tales como el impacto de la pobreza, la falta de acceso a la tierra y tenencia segura son la causa principal de los conflictos sociales violentos y de la disminución de la seguridad personal. Teniendo esto como referencia, se llegó a un acuerdo sobre el derecho a la vivienda adecuada, reconociendo la obligación fundamental de los Estados de facilitar a las personas la obtención de vivienda y de proteger y mejorar los hogares y los vecindarios.
La función social de la posesión y la propiedad [arriba]
Una visión interesante es la que revela a la posesión como instrumento de paz y de seguridad jurídica. Las ideas de paz, orden, seguridad y respeto a lo dado o establecido vienen tradicionalmente implicadas en la esencia y función de la posesión.
Si observamos detalladamente, existe una conexión importante entre la función social de ella y las garantías constitucionales, se vislumbra el sincretismo con el Preámbulo de Nuestra Carta Magna.
Es dable mencionar que siempre se avizora en la posesión una sensibilidad social y un substrato de intereses colectivos.
La función social se muestra como presupuesto (es la constante impulsión social que mueve, atribuye y distribuye) y como fin (el para qué) de la ordenación jurídica. A su vez, teleológicamente hablando, el ordenamiento jurídico debe ser el emergente de la realidad social y también, tiende a modificar estructuras sociales y sus correspondientes encuadramientos jurídicos.
La pregunta que se nos presenta es si la posesión, conceptualizada en el Código Civil y Comercial, responde a la demanda social, si es receptora de la realidad de la vivienda y la cuestión habitacional.
La utilización de las cosas a través de los derechos o simplemente su gestión económica se traduce en actos posesorios. Desde el punto de vista sociológico, sirve como “piedra de toque” para medir el grado de estratificación social. Sin hesitar, la tenencia de la tierra funda las situaciones posesorias más características. El cultivo y aprovechamiento de la tierra, es también parte del asiento de tradiciones familiares y locales.
Pues entonces desde las apreciaciones mencionadas, hasta nuestros días, muchas circunstancias y nuevas normas se han generado que nos llevan a repensar estos conceptos.
La acuciante falta de viviendas en nuestro país, o el complejo acceso a créditos para la vivienda ponen en el tapete y obliga al debate respecto al concepto de propiedad y las formas de acceder a ella. Indudablemente el concepto iluminista o liberal con el que se sancionó el Código Civil quedó hace mucho tiempo obsoleto. Pero el nuevo Código Civil y Comercial necesita ser interpretado en clave de hogar, de vivienda familiar, de vivienda digna en consonancia con el derecho a la ciudad.
In re “Asesoría de incapaces N° 1 La Plata c/ Fisco de la Provincia y otros s/ amparo", causa N°27.264 (2016) Juzgado en lo Contencioso Administrativo de La Plata: “…Como puede advertirse, se encuentran en juego una serie de derechos que en el marco de ésta contienda confluyen y encuentran una adecuada respuesta en el derecho a una vivienda adecuada que, como se habrá de desarrollar, no solamente hace referencia al derecho de toda persona de disponer de cuatro paredes y un techo donde encontrar refugio, sino que también implica acceder a un hogar y a una comunidad seguras en las que vivir en paz, con dignidad y salud física y mental. Es éste un ejemplo paradigmático de la interdependencia entre los diferentes derechos humanos, en tanto la vivienda aparece como escenario de la vida cotidiana, como medio de interacción. En ella se produce gran parte de la socialización, de la configuración de los roles sociales y de los valores culturales. Es también una unidad económica, un espacio de ocio, o también de producción puesto que puede ser utilizada como lugar de trabajo. Garantizar este derecho, por tanto, deviene esencial para proteger el derecho a la familia, a la no injerencia en la vida privada, a la seguridad personal, a la salud y, en definitiva, para asegurar el derecho a una vida digna.”
Los proyectos legislativos sobre alquileres con perspectiva social. El alquiler social [arriba]
Cuando hablamos de “vivienda” no nos referimos solamente a la que s encuentra asentada en el dominio sino a aquel lugar donde una persona o familia desarrolla habitualmente su vida y por ende, abarca otras formas jurídicas de vinculación entre las personas y el inmueble.
Ámbito nacional [arriba]
Sabemos que alquilar es una de las alternativas más utilizadas para mitigar la onerosidad de la compra de una vivienda. Sin embargo, aquel contrato de arrendamiento legislado en el Código Civil de Vélez Sarsfield, de neto corte individualista, debió ser atemperado y adecuado a la realidad del inquilino a través de la sanción, en el año 1984 de la ley nº 23.091, llamada “de locaciones urbanas”. Los principios rectores de esta norma estaban dirigidos a proteger la situación ambas partes del contrato apuntando a la libertad de contratación. Sin embargo, en el transcurso del tiempo, el convenio terminó siendo “cliché” plasmado en un documento “modelo”, con cláusulas muchas veces leoninas, en las cuales el arrendatario poco podía discutir sobre la adecuación a sus necesidades, especialmente las económicas y sociales.
Esta norma padeció varias reformas y por último, el Código Civil y Comercial de la Nación (2015) planteó una nueva regulación (Capítulo 4 desde el artículo 1187 al 1226). Pero a poco de su sanción, comenzaron los proyectos de modificación. Así las cosas, vemos que el Senado (2015) había aprobado la iniciativa impulsada por la Asociación de Inquilinos, sin embargo, diputados le realizó modificaciones. Este proyecto de ley nacional de alquileres, que recibe media sanción en 2016, tuvo reformas en su paso por la comisión de Legislación General en la Cámara Baja. Si bien uno de los puntos más irritantes está vinculado a la forma de actualizar los alquileres, nosotros nos vamos a enfocar a la cuestión social. Uno de los cuestionamientos que se realizaron por parte del oficialismo tuvo que ver con el denominado “alquiler social”. La idea es que la norma plantee la creación de un programa de ayuda social para los inquilinos, especialmente en lo que hace a las garantías y la vivienda digna y la posibilidad del otorgamiento de un subsidio parcial del canon locativo.
El artículo 4º del Proyecto dice: Sistema de Alquiler Social. Créase un Sistema Nacional de Alquiler Social destinado a la vivienda familiar, única y permanente, bajo las siguientes condiciones:
a. Viviendas dignas. Se comprende no solamente cuatro paredes y un techo, como ya colegimos con la Asesora de Incapaces in re “Asesoría de incapaces N° 1 La Plata c/ Fisco de la Provincia y otros s/ amparo”, sino una lugar donde los habitantes tengan asegurado las condiciones mínimas de un hábitat adecuado.
b. Registro de incorporación de propietarios y beneficiario voluntario.
c. Documento tipificado, registrado y con requisitos establecidos.
d. Creación de una póliza de seguro obligatorio de garantía con intervención de entidad financiera estatal.
e. Beneficios impositivos para operadores privados que inviertan en propiedades para ser destinadas a alquiler social o aquellos que incorporen viviendas con ese destino.
f. Participación de entidades de la sociedad civil en la homologación de los procesos.
Estará destinado este sistema a aquellas familias que vivan en situación de hacinamiento o formas irregulares que generen inestabilidad jurídica.
Parece cerrar, el artículo 6º señala dos conceptos fundamentales (ya mencionados en la primera parte de este estudio:
a) Vivienda digna. Para que un inmueble sea considerado vivienda digna debe presentar todas las características propuestas en la Observación nº4 del Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
b) Hábitat adecuado. Entendido como todo asentamiento humano seguro, salubre, habitable, equitativo, sostenible y productivo, conformado por el acceso a la tierra, la vivienda adecuada, los espacios de uso común y los servicios básicos de agua potable, energía eléctrica, vías de acceso y transporte.
La crítica que le hacemos a este proyecto es que, conforme el nuevo criterio adoptado por el Código Civil y Comercial, no solamente los destinatarios deben ser una “familia” sino que, en uso de la autonomía de la voluntad y la libertad, deberían estar incorporados como beneficiarios también las personas que optaron por vivir solas.
Situación en la Provincia de Santa Fe [arriba]
Nuestra provincia tiene dos polos urbanos de significativa densidad poblacional: la ciudad de Santa Fe (capital provincial) y la ciudad de Rosario.
Ambas urbes, no obstante sus diferentes perfiles de ciudad, tienen la misma problemática a la hora de repensar su política habitacional: el crecimiento de los asentamientos irregulares. Se sostiene que alrededor del 30’% de la población tiene problemas de hábitat y una parte importante de estos sectores resuelve sus problemas habitacional en el mercado de alquileres, informales también.
Por eso, es necesario –y urgente- que la ley de suelos se sancione con sus principios rectores vinculados especialmente a la función social de la propiedad y bajo la política del hábitat para la inclusión.
En un profundo y experto estudio del Centro de Investigaciones en Derecho Administrativo, perteneciente a la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Rosario, las Dras. Taller, Antik y Paredes, compararon los dos Proyectos actuales sobre Alquileres que actualmente se encuentran con estado parlamentario: el proyecto del Diputado Rubén Galassi y el de los Diputados Ausburger, Del Frade y Meier. Me atrevo a transcribir los dos puntos que se vinculan con la función social, motivo de este trabajo.
El Proyecto Galassi, en el artículo 3º señala el uso socialmente justo, con equidad interpersonal y de géneros ambientalmente equilibrado, de espacio y suelo urbano (aludiendo a la función social de la propiedad)
El Proyecto Ausburger, Del Frade y Meier, también se manifiesta a favor del reconocimiento de la función social de la propiedad: la que respeta las exigencias y determinaciones expresadas en las leyes, planes, proyectos y reglamentaciones que regulan la producción del hábitat, con el fin de garantizar la calidad de vida, el uso ambientalmente sostenible del territorio y la justicia social (artículo 4º) y por otro lado, enfatiza en el derecho a la Ciudad y a la Vivienda: artículo 3º: todos los habitantes de la Provincia tiene garantizado el derecho al uso y goce de la ciudad y la vivienda.
Según un informe del Banco de Desarrollo para América Latina (CAF), el éxito de las intervenciones en áreas como el uso del suelo, la movilidad y el mercado de la vivienda depende en gran medida de la gestión urbana. Las ciudades deben contar con regulaciones institucionales que permitan implementar políticas públicas eficientes, siguiendo procesos transparentes y participativos.
Conforme el RED 2017, una buena administración metropolitana “…descansa en tres pilares. Por un lado, el balance entre la complejidad de los problemas/políticas a atender y el arreglo institucional que se diseña para tal efecto; segundo, los recursos financieros y humanos con que puede contar; y tercero, su legitimidad política (rendición de cuentas ante el ciudadano)…”[4]
En este sentido, es imprescindible fortalecer a las instituciones y las capacidades estatales en el orden ciudadano para coordinar eficientemente las políticas públicas y llevar a las ciudades a un equilibrio sostenido cimentado en la inclusión social, el hábitat adecuado y el reconocimiento de que la participación de actores de ambos lados de la problemática enriquecerá la solución.
Bibliografía consultada [arriba]
Argentina. Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Presidencia de la Nación. Código Civil y Comercial de la Nación. 2015: Infojus Sistema Argentino de Información jurídica
Biblioteca del Consejo Económico y Social de Rosario.
Web: www.c eysrosa rio. org
Constitución de la Nación Argentina. 2010. Recuperado de http://servicio s.infoleg .gob.ar/ infoleg Interne t/anexos/ 0-499 9/804/ norma .htm. Fecha de captura. 12 de diciembre de 2017
Constitución de la Provincia de Santa Fe. SAIJ. Sistema Argentino de Información Jurídica. Web: www.sa ij.g ob.ar
Convención sobre los Derechos del Niño. Recuperado de http://www.u nicef.org/arg entina/ spani sh/7.-Conven cionsobr elosde recho s.pdf. Fecha de captura: 12 de diciembre de 2017
Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948, artículo 25. Recuperado de http://www.un.org /es/do cume nts/udhr/. Fecha de captura: 13 de Diciembre de 2017
Molina de Juan, Mariel F. Protección de la vivienda familiar. Cita Online: AR/DOC/4265/2015
Observaciones Generales (OG) del Comité Derechos Económico Sociales y Culturales (DESC), en especial las OG 3, 4 y 7. Recuperado de http://www.der echosh umanos.u nlp.edu.ar/a ssets/file s/doc umentos/o bsevacio nes-gene rales-2.pdf. Fecha de captura: 15 de diciembre de 2017
Sabsay, Daniel. El Acceso a la vivienda digna en un fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Recuperado de http://www.de rech o.uba.a r/publicaci ones/pe nsar -en- derech o/revistas/ 0/el-acces o-a-la-v ivienda-dign a-en- un-fallo- de-la-co rte-s Uprema-de-ju sticia-d E-la-naci on.pdf. Fecha de captura: 10 de diciembre de 2017
Notas [arriba]
[1] Preámbulo de la Constitución de la Provincia de Santa Fe.
“Nos, los representantes del pueblo de la Provincia de Santa Fe, reunidos en Convención Constituyente con el objeto de organizar los poderes públicos y consolidar las instituciones democráticas republicanas para asegurar los derechos fundamentales del hombre; mantener la paz interna; afianzar la justicia; estimular y dignificar el trabajo; proveer a la educación y la cultura; fomentarla cooperación y solidaridad sociales; promover el bienestar general; impulsar el desarrollo económico bajo el signo de la justicia social; afirmar la vigencia del federalismo y del régimen municipal; y garantir en todo tiempo los beneficios de la libertad para todos los habitantes de la Provincia, invocando la protección de Dios, fuente de toda razón y justicia, sancionamos esta Constitución
[2] http://ceysros ario.org/wp -conten t/u ploads/2 01 7/07/AJS -Resume n-Le y-de-Suelo -y-H %C3 %A1bi tat-2 016.pdf
[3] ARTÍCULO 1º.- Fuentes y aplicación. Los casos que este Código rige deben ser resueltos según las leyes que resulten aplicables, conforme con la Constitución Nacional y los tratados de derechos humanos en los que la República sea parte. A tal efecto, se tendrá en cuenta la finalidad de la norma. Los usos, prácticas y costumbres son vinculantes cuando las leyes o los interesados se refieren a ellos o en situaciones no regladas legalmente, siempre que no sean contrarios a derecho. Código Civil y Comercial de la Nación. Infojus. Buenos Aires. 2014.
[4] Página web: http://scio teca .caf.com /handle /1234 56789/ 1090. Fecha de captura 11 de diciembre de 2017.
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