Actualización en el tratamiento internacional de pasajeros indisciplinados
Marina Donato
Lejos de reducirse el número de incidentes que configuran los pasajeros indisciplinados (en inglés, unruly-disruptive passenger) a bordo de las aeronaves, la crónica de la aviación da cuenta de la frecuencia con que se producen.
Las inquietudes de naturaleza jurídica que genera el tratamiento de este tema, fueron objeto ya de intervenciones doctrinarias, entre las que destaco la del gran jurista español, Doctor Enrique Mapelli y López , en un artículo publicado en la Revista Brasileña de Derecho Aeroespacial, hace mucho tiempo y en el que con todo acierto describía las causas de estos comportamientos.
En las últimas semanas, en un vuelo de una empresa de la región latinoamericana, AVIANCA, en el trayecto Bogotá-Nueva York, una pasajera totalmente alcoholizada interfirió la tranquilidad a bordo, hasta que pudo ser reducida.
Este caso es uno de los tantos supuestos de inconductas, de variada gama, que no llegan a tipificarse como delitos propiamente dichos, pero que indudablemente, pueden generar un alto riesgo en materia de seguridad operacional (Safety).
Recordaré que los pasajeros indisciplinados (preferimos esta calificación siguiendo al Dr Mario Folchi, por considerarla más apropiada y abarcativa de las situaciones de inconducta), son aquellos que no respetan las reglas de conducta a bordo de una aeronave o bien no siguen las instrucciones de los miembros de la tripulación y por consiguiente, crean una amenaza a la seguridad operacional y naturalmente perturban el buen orden y disciplina que debe reinar a bordo de la aeronave, la que se desenvuelve en un escenario que, permanentemente supone un desafío a la ley de la gravedad.
El incremento de estos casos, las dificultades de intervención de los Estados para de alguna manera sancionar estas inconductas, dio lugar a la intervención de la Organización de Aviación Civil Internacional –OACI- para desarrollar estudios en procura de articular normas a ser observadas por los actores del transporte aéreo internacional, autoridades de aviación civil, líneas aéreas, operadores de aeropuertos, entre otros.
En este orden de ideas, en el año 1996 el Consejo de la OACI decidió incluir el tema de los pasajeros indisciplinados en el Programa General de Trabajo del Comité Jurídico y al año siguiente, 1997, se estableció un Grupo de Estudio de la Secretaría.
De resultas de los estudios desarrollados, en el 33º. Período de Sesiones de la Asamblea de la organización internacional, se adoptó la Resolución A33-4 “Adopción de Legislación Nacional sobre ciertas delitos cometidas a Bordo de una Aeronave Civil”, con un modelo de legislación tal como fue preparada por el grupo de estudio antedicho y que aparece como Apéndice de la resolución.
La precitada Resolución A33-4 convocó a todos los Estados Contratantes (en la actualidad 191), a la elaboración, dentro de la mayor brevedad, de leyes y regulaciones nacionales para enfrentar el problema de los pasajeros indisciplinados, tomando en consideración el modelo adjunto. Posteriormente, los estudios avanzaron en la formulación de un material de orientación, con aspectos legales del tema y que fueron agrupados en la Circular de la OACI 288, publicada en el año 2002.
El siguiente paso fue la capacitación o entrenamiento de las personas involucradas en la prevención y represión de estas ofensas o delitos, con el desarrollo de material de capacitación que preparó la Sección de Seguridad de la Aviación (ASTP 123/Airline), dependiente de la Dirección de Transporte Aéreo de la Secretaría de la OACI.
Relacionado con el mismo asunto se encuentran los Anexos al Convenio de Chicago de 1944, tales como el Anexo 17 sobre Seguridad de la Aviación Civil, el Documento 8973 Manual de Seguridad de la Aviación, el Anexo 9 sobre Facilitación y el Anexo 6 Operación de Aeronave. En paralelo, la Asociación Internacional de Transporte Aéreo, la IATA, elaboró lo que se conoce como “best practices”, Práctica Recomendada 1798, con el fin de dotar a la tripulación de las recomendaciones correspondientes para garantizar tanto la seguridad como la disciplina a bordo.
Una herramienta complementaria que dispone la antedicha asociación, es el programa conocido como STEADES (Safety Trend Evaluation Analysis and Data Exchange System), un banco de datos en el que se recogen estadísticas de los diversos casos de inconducta a bordo, todas las cuales evidencian el aumento de incidentes de este tipo de variada gama, en los últimos años.
El promedio de estos incidentes es, en el período 2007-2015, de un incidente cada 1.613 vuelos, la mayoría de los cuales son de entidad menor y que fueron radicados por la intervención oportuna de la tripulación.
Más tarde, en 2009, el Comité Jurídico de la OACI, durante el 34º. Período de sesiones, recibió un informe de la IATA en el sentido de urgir nuevas y efectivas medidas, cuenta habida del incremento de los casos, y de cuyas resultas fue reactivado el grupo de estudio al comienzo del año 2011; claro está, de conformidad con la decisión del Consejo durante el 188º. Períodos de sesiones, en octubre de 2009.
El trabajo realizado por el grupo de estudio desembocó finalmente en el Subcomité Jurídico, con la recomendación que el Convenio de Tokio de 1963 sobre delitos y otros actos cometidos a bordo de una aeronave, debía ser enmendado a la luz de las nuevas circunstancias. El Subcomité tuvo dos reuniones para abordar el tema y finalmente el Consejo, teniendo en cuenta las recomendaciones del segundo Subcomité, decidió convocar al 35º. Período de Sesiones del Comité Jurídico en mayo de 2013.
Ahora bien, el Comité Jurídico centró su análisis en la discusión del tema de competencia, de las ofensas o delitos y algo que hasta el presente sigue discutiéndose: la institucionalización de la presencia a bordo de los oficiales de seguridad (IFSOs-In flight security officers), y con el formato de protocolo al Convenio de Tokio de 1963, recomendó al Consejo la convocatoria a Conferencia Diplomática para la actualización del mismo, la que tuvo lugar en Montreal del 26 de marzo al 4 de abril de 2014.
El producto de la conferencia diplomática, el Protocolo de Montreal 2014, reconoce, bajo ciertas condiciones, la competencia del Estado de aterrizaje previsto y del Estado del operador para ejercer jurisdicción sobre los delitos y actos a bordo de la aeronave. Tales jurisdicciones resultan obligatorias en tanto y en cuanto el citado protocolo entre en vigor con el número de ratificaciones o adhesiones necesarias para alcanzar plena vigencia.
Incluye asimismo el tema del reconocimiento de los agentes de seguridad a bordo, ya contemplado en el Anexo 17 al Convenio de Chicago de 1944, pero también prevé normas de orientación sobre la coordinación que debe haber entre los Estados, la consagración del principio del debido proceso, y el tratamiento justo y el derecho de recurrir de acuerdo con la ley nacional.
En la oportunidad de la conferencia diplomática se adoptó una resolución, urgiendo al Consejo a requerir de la Secretaría General la revisión de la Circular 288, en función de los cambios introducidos en el Protocolo de Montreal de 2014 con la inclusión en forma más detallada de la nómina de faltas y otros actos, tanto como introducir cambios como señalé, en línea con el nuevo protocolo.
Siguiendo dicho mandato, el Consejo de la organización en su 202º. Período de Sesiones (junio 2014) instruyó a la Secretaría General para actualizar la Circular 288, y al mismo tiempo estableció el grupo de trabajo integrado tanto por representantes de los Estados Contratantes como de las organizaciones internacionales; entre ellas, ALADA.
Con la reunión convocada en Montreal del 13 al 15 de marzo próximo pasado, el Task Force lleva un total de tres reuniones, la penúltima celebrada en Ginebra en las instalaciones de la IATA (30-31 de marzo de 2016), bajo la coordinación de la Señora Malgorzata Polkowska (Polonia).
Desde el inicio de las reuniones, se estableció la metodología de trabajo en la división de grupos, el primero con enfoque tanto en la Introducción como los Mecanismos Legales de los Capítulos 1 y 4 de la Circular 288 (Cuba, Finlandia, Corea, Singapur, EEUU y la IATA); el segundo, abocado a la elaboración de la nómina de faltas o delitos, es decir el Capítulo 2 de la antedicha circular (Finlandia, Francia, Jamaica, Kenya, Singapur y la IATA) y finalmente el tercer grupo (Argentina, Finlandia, Singapur, Suiza, EEUU y la IATA) ocupándose del tema Jurisdicción, motivo del Capítulo 3 del citado documento.
En rigor, quizás sea este último el asunto de mayor entidad, si recordamos que el Convenio de Tokio de 1963, luego enmendado por el Protocolo de 2014, establecía la jurisdicción del Estado de matrícula de la aeronave para resolver el tema de los pasajeros indisciplinados y en la práctica, por quedar impune estas inconductas, se arribó a la conclusión que resultaba necesario ensanchar las opciones de jurisdicción; así la mayoría, apoyó la alternativa de establecer la jurisdicción obligatoria del Estado de aterrizaje previsto, cuando el Estado de matrícula deniega ejercer las acciones correspondientes para intervenir.
Claramente surge la practicidad de esta alternativa, que permite que el Estado de aterrizaje tenga acceso directo al pasajero indisciplinado, los testigos y por ende la posibilidad de ejercer jurisdicción y de aplicar si lo estima pertinente, de conformidad con su ordenamiento jurídico, las sanciones del caso.
Claro está que la ofensa tiene que ser lo suficientemente grave y en tal caso es indiscutible toda acción u omisión que dé como resultado, la alteración del buen orden y disciplina a bordo, además que el Estado de aterrizaje considere que la ofensa es tal en el Estado del operador.
Si la aeronave desvía el vuelo en un tercer Estado, el Protocolo de Montreal da a tal Estado la competencia para ejercer jurisdicción a su discreción. Otra alternativa del ejercicio de jurisdicción es el Estado del explotador; en tal supuesto se ha tenido en consideración la tendencia de arrendar aeronaves sin tripulación cuando el Estado de matrícula no es necesariamente el Estado del explotador.
El Protocolo establece con respecto a estas dos alternativas de jurisdicción - Estado de aterrizaje previsto y Estado del explotador -, que cada Estado Contratante deberá tomar las medidas que sean necesarias a fin de establecer su jurisdicción sobre las infracciones cometidas a bordo de las aeronaves, pero esta configuración obligatoria de la jurisdicción no quedó para los actos, sino para las infracciones.
Según el Convenio de Tokio de 1963, cuyo Artículo 3 es modificado por el Protocolo de Montreal de 2014, infracciones son los delitos, en tanto que los actos, que siendo o no infracciones, son los que pueden poner en peligro la seguridad de la aeronave, personas y bienes a bordo o bien que alteren el buen orden y disciplina a bordo.
Otro aspecto de interés es la posibilidad que las líneas aéreas puedan tener el derecho de obtener compensación por los gastos en que incurren como consecuencia de la inconducta de los pasajeros a bordo; el hecho que, potencialmente puedan recuperarlos del ofensor, podría actuar como un elemento disuasivo de estas inconductas.
Si bien es importante que los Estados ratifiquen, adhieran o acepten el Protocolo en cuestión (entrará en vigencia el primer día del segundo mes siguiente a la fecha del depósito cuando 22 instrumentos de ratificación, aceptación, aprobación o adhesión de los Estados Contratantes al Protocolo de Montreal 2014 sea recibida por el Depositario), se torna necesaria la complementación de la prevención de estas inconductas, a través de la actualización de la Circular 288 a la luz del citado documento y ello es de alto requerimiento, cuenta habida del tiempo que demanda la puesta en vigencia de los convenios internacionales (promedio de diez años).
En efecto, entre otros elementos resulta indispensable la precisión sobre la jurisdicción así como la descripción de las categorías de conductas prohibidas; estos constituyen los aspectos vertebrales de la actualización de la Circular 288.
Ya recordé en un artículo publicado en CEDAE (18 de noviembre de 2015) que, como sostenía el profesor y penalista Sebastián Soler, las faltas “son pequeños delitos” porque las mismas cumplen con los mismos requisitos de tipicidad, antijuricidad y culpabilidad; la única diferencia es cuantitativa, no cualitativa; vale decir que la ley decide tipificar como falta, atendiendo a su menor gravedad, con penas menos graves que los delitos.
En este punto debo aclarar que el concepto de actos conforme el Convenio de Tokio de 1963, son aquellos que, constituyendo o no infracciones, pueden poner en peligro la seguridad de la aeronave o de las personas a bordo o bienes en la misma, o bien que interfieran el buen orden y la disciplina que debe reinar a bordo.
Regresando al progreso del grupo de trabajo de la Secretaría de la OACI, Task Force, la tercera reunión tuvo lugar en Montreal, sede de la organización internacional (13 al 15 de marzo de 2017), a efectos de continuar con la consideración de las enmiendas a introducir en la Circular 288, como asimismo, la revisión del Apéndice E de la Resolución de la Asamblea A39-11, que contiene un modelo de legislación sobre ciertos delitos cometidas a bordo de una aeronave civil.
ALADA una vez más se hizo presente con una nota de estudio, con sugerencias en torno al formato que debiera tener la futura documentación, así como otros aspectos de fondo.
Respecto al formato, ha considerado como la mejor opción para actualizar la documentación, escoger la de un Manual, en línea con las reglas de la organización internacional, teniendo en cuenta que sería mejor contar con una herramienta dinámica, con la posibilidad de ser revisada y reeditada, cuando nuevos hechos indiquen la necesidad de hacerlo; por otra parte, respondería adecuadamente a la naturaleza del asunto, que requiere orientaciones, con un nivel superior a una Circular.
En cuanto a los cambios sugeridos, coincidiendo con la IATA, se impone la actualización de las estadísticas de inconductas en la parte introductiva del documento, en base al banco de datos que dispone dicha entidad STEADES.
Por otra parte, apoyó la sugerencia del Reino Unido, en torno a dos institutos jurídicos; por una parte el principio de discriminación (Artículo 2 del Convenio de Tokio de 1963) que expresamente dispone que, a pesar que los Estados puedan ejercer jurisdicción con relación a delitos nacionales que no están en la nómina, no están autorizados a hacerlo por el Convenio de Tokio o Protocolo de Montreal, cuando la ofensa se basa en discriminación o bien sea de naturaleza política; claro está con la excepción que la seguridad operacional esté implicada.
El otro instituto, el de la Acción de ejecución, deja a la discreción de los Estados ejercer o no jurisdicción en particulares casos, teniendo en cuenta lo determinado por el Artículo 15 bis del Protocolo de Montreal de 2014. Es de notar que rehuir seguir instrucciones concernientes a la seguridad operacional es grave; sin embargo, si no está involucrado el elemento de seguridad, el rehuir seguir las instrucciones puede ubicarse dentro de un amplio abanico de inconductas, frente a las cuales, los Estados pueden decidir aplicar sanciones leves.
IATA sugirió un mecanismo expeditivo para las ofensas menores, con una serie de ventajas respecto del procedimiento criminal, lo que incuestionablemente ofrece una vía más expedita, pero ALADA, estando de acuerdo con ello, propuso, entre otros elementos a incluir en este tipo de sistema administrativo, el de su aplicabilidad, desarrollo y procedimiento propiamente dicho.
La posición de ALADA sigue apostando en favor de la ratificación de los documentos aeronáuticos penales, como Tokio de 1963, La Haya 1970, Montreal 1971, Pekín 2010 y particularmente el Protocolo Montreal 2014, como las mejores herramientas para el tratamiento de la materia.
Si bien es cierto que tales convenios se refieren a delitos, o bien serias ofensas, no a todos los incidentes menores, son importantes orientaciones para desterrar la inconducta de los pasajeros a bordo, sin olvidar que existen otros documentos complementarios de la OACI, como los Anexos al Convenio de Chicago de 1944, tales como el 6 Operación de Aeronaves, 9 Facilitación y 17 Seguridad de la aviación, que contienen especificaciones aplicables a este delicado tema.
En el tema de la jurisdicción, se recordó que hay principios que es necesario resguardar como importantes objetivos en todo proceso ya sea administrativo o criminal, como ser:
El debido proceso, para garantizar el derecho de defensa de carácter constitucional; sin embargo, debido a la ambigüedad del término “debido proceso”, será conveniente esclarecer sus alcances.
El tratamiento justo, estaría en línea con el Articulo II del Protocolo de Montreal de 2014, también de naturaleza constitucional.
Se recordó que tales principios se encuentran consagrados en las constituciones y ordenamientos jurídicos de la Región LATAM, como garantías universales y regionales de los derechos humanos. En todos los casos en los que se debe aplicar sanciones, deberá resguardarse un adecuado equilibrio entre el compromiso de mantener la seguridad a bordo y al mismo tiempo respetar los derechos humanos. Este criterio es el que no debe perderse de vista, inclusive en los procedimientos administrativos, para garantizar una imparcial administración de justicia con garantía del debido proceso.
Además, se aprecia como un factor conveniente y necesario, contar con un modelo de legislación a seguir por los Estados Contratantes, y en tal orden de ideas, la tarea de la Task Force será de revisar el que figura como Apéndice E de la Resolución A39-11.
Finalmente y una vez más, recordaré que el tema de los pasajeros indisciplinados, lejos de constituir un tema menor, hoy día, por la frecuencia de situaciones dadas a bordo, su incremento debido a variadas causas y su potencial impacto en la seguridad operacional, se convierte en un asunto que requiere urgente tratamiento, para asegurar que los Estados tengan los instrumentos jurídicos adecuados para sancionar a quienes incurren en dicho tipo de inconductas.
Como ya mencioné, el proceso de entrada en vigencia de los convenios internacionales demanda como promedio una década, mientras tanto, el vacío habrá que cubrirlo con adecuadas guías de orientación, con un nivel acorde con la naturaleza del asunto.
La gran oportunidad se dará cuando el Comité Jurídico, el que tendrá que reunirse en el segundo semestre del corriente año, dé la última palabra en los trabajos que viene realizando el grupo de estudio de la Secretaría TASK FORCE.
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