Apuntes sobre Pensiones Honoríficas de Veteranos de Malvinas

Comentario al fallo Schroeder, Ricardo E. c/M° de Defensa-EMGA s/Personal Militar y Civil de las FFAA y de Seg.

María J. Vicente

I. Análisis del caso Schroeder, Ricardo E. c/M° de Defensa-EMGA s/Personal Militar y Civil de las FFAA y de Seg. [arriba] 

El actor, capitán de navío de la Armada solicita por intermedio del juez, que el Estado Nacional -Ministerio de Defensa-, Estado Mayor de la Armada, le otorgue la calidad de “Veterano de Guerra de Malvinas” y obtener de esa forma no solo pertenecer al padrón de Veteranos de Guerra del Atlántico Sur (Confr. Decreto N° 2634/90), sino también acceder al beneficio de pensión, en los términos de la Ley N° 23.848.

En su favor, argumenta que durante el conflicto bélico se encontraba en su centro natural Base Naval de Ushuaia y que fue desplazado a cumplir funciones en la Batería de Almanza en la Isla grande de Tierra del Fuego, con 50 suboficiales y soldados con armamento de guerra, cuya misión era prevenir un posible ataque chileno.

Agrega que, si bien no ocurrió, ello no quiere decir que su vida no haya estado en riesgo, como la de aquellos que sí estuvieron efectivamente en combate. Por esta razón, considera que la garantía consagrada en el art. 16 de la C.N. se ve vulnerada, toda vez que se trata de forma diferente a personas que desde puntos de vista legítimamente adoptables se encuentran en la misma situación de hecho.

La demandada por su parte niega todos los hechos y pone de manifiesto que una de las características para obtener el certificado de Veterano de Guerra no es haber cumplido con el deber que la carrera militar presupone por su naturaleza, es decir, la sumisión a una situación potencialmente riesgosa como lo es el “régimen bajo bandera”, sino que deben haber participado efectivamente en el desarrollo de las actividades de combate.

La Magistrada decidió rechazar la demanda, remitiéndose al precedente de la CSJN “Arfinetti Víctor”, en donde se sostuvo que: “…la participación en “Acciones bélicas” aparece en el art. 1 de la Ley N° 23.109 y en el art. 1 del Decreto reglamentario N° 509/88, como requisito ineludible al momento de considerar quiénes son los beneficiarios, lo que supone, necesariamente, que así como hubo conscriptos “que participaron en acciones bélicas”, hubo otros que no lo hicieron, ya que si así no fuera la clasificación carecería de sentido”.[1]

En dicha causa, el Supremo Tribunal también expuso que: “...la postura adoptada por el a quo implica, en la práctica, eliminar la distinción a que se aludió supra -entre conscriptos que “participaron en acciones bélicas” y otros que no lo hicieron-, homogeneizando indebidamente un genérico “todos participaron”, que desvirtúa el sentido de la ley”.

A la luz de este fallo, la Magistrada interviniente entendió que no quedó demostrado en la causa bajo análisis dicho requisito inexcusable para el progreso de la acción intentada por el Sr. Schroeder, y rechazó la demanda sin perjuicio de reconocer las tareas riesgosas que pudo haber asumido en la Guerra de Malvinas, en su condición de personal militar de la Armada, y los riesgos que la vida militar suele traer aparejada.

Ahora bien, en otro caso[2], por iguales consideraciones, se hizo lugar a una idéntica pretensión.

En el citado fallo “Roggero”, el actor reclamó lo mismo que en las actuaciones aquí bajo análisis, es decir, solicitó que se lo considere ex combatiente de Malvinas para obtener el beneficio previsto en el Decreto N° 1244/98.

Los hechos serían los mismos, por cuanto ambos fueron desplazados de su centro natural, a la Isla de Tierra del Fuego, siendo en este caso su misión un aviso y rescate, pero con capacidad de ataque y defensa de aeronaves, con instrucción precisa, operando y entrenando asiduamente con armamento antiaéreo, sindicados para la búsqueda y defensa de sobrevivientes del hundimiento del Crucero General Belgrano.

Aquí, el accionante Roggero, ex Cabo Segundo Camarero, es retirado y empleado de la Administración Pública, no goza de ningún beneficio previsional; reconoce no haber estado en combate directo con el enemigo, pero pretende hacer valer el diploma emitido por el Congreso Nacional, para ser considerado ex combatiente de Malvinas y, de esa forma, poder obtener el suplemento que otorga el Decreto N° 1244/98.

Cabe destacar que es el Ministerio de Defensa -en este caso, la Armada Argentina-, la autoridad competente para otorgar el certificado de Veterano de Guerra[3] y no así el Congreso de la Nación.

En su oportunidad, la demandada niega todos los hechos, particularmente que haya participado en efectivas acciones bélicas de combate desarrolladas en el TOM[4] y en el TOAS[5], agregando que, para acceder al beneficio, debe contar con las dos características ser ex combatiente y empleado de Administración Pública.

Manifiesta que el actor se encuentra en situación de retiro, pero no está considerado Veterano de Guerra y que el diploma otorgado por el Congreso de la Nación no resulta suficiente, a los fines de acreditar dicha condición, dado que el mismo le fue otorgado a todo el personal que fue movilizado con motivo del conflicto bélico, incluidos los que permanecieron dentro del territorio nacional sin participar en acciones militares dentro del Teatro de Operaciones del Atlántico Sur.

Reconoce que el actor prestó servicios en ocasión de conflicto bélico del Atlántico Sur, formando parte de la dotación del buque AVISO ARA IRIGOYEN, que si bien esta unidad fue movilizada durante el conflicto naval a la Isla de Tierra del Fuego, la misma no participó de acciones bélicas y tampoco navegó en las zonas del TOM y TOAS, donde se desarrollaron las efectivas acciones bélicas de combate.

Al momento de resolver, la Magistrada, en atención a las pruebas ofrecidas en el expediente, concluyó que no se encontraba controvertido que el actor formó parte del “ARA IRIGOYEN” y que el mismo fue desplazado durante el conflicto naval a la zona de la Isla Grande de Tierra del Fuego y fue sindicado para la búsqueda y defensa de los sobrevivientes del hundimiento del Crucero General Belgrano, hecho no desconocido por la demandada, por lo que le hace lugar a la demanda, le reconoce la calidad de Ex combatiente, otorgándole consecuentemente el suplemento del Decreto N° 1244/98.

II. Jurisdicción, TOM y TOAS [arriba] 

De acuerdo al art. 6 de la Ley N° 23.490[6], se entiende por “conflicto de Malvinas” a las acciones bélicas desarrolladas en el Atlántico Sur entre el 2/04 y 14/06/82.

Asimismo, el art. 1 de la Ley N° 23.109 establece que: “tendrán derecho a los beneficios que acuerda la presente ley los ex soldados conscriptos que han participado en las acciones bélicas desarrolladas en el Atlántico Sur entre el 2 de abril y el 14 de junio de 1982”.

Por su parte, el art. 1 del Decreto reglamentario N° 509/88 dispone: “a los efectos de la aplicación de la Ley N° 23.109[7] se considerará veterano de guerra a los ex soldados conscriptos que desde el 2 de abril al 14 de junio de 1982 participaron en las acciones bélicas desarrolladas en el Teatro de Operaciones del Atlántico Sur, cuya jurisdicción fuera determinada el 7 de abril de dicho año y que abarcaba la plataforma continental, las Islas Malvinas, Georgias y Sandwich del Sur y el espacio aéreo correspondiente”.

La Ley N° 23.848[8] establece que son acciones de combate las funciones que realizaban los ex soldados combatientes conscriptos en el conflicto del Atlántico Sur y las que llevaban a cabo los civiles en los lugares donde transcurrió la Guerra de Malvinas.

Con la modificación que hacen las Leyes N° 24.343[9] y N° 24.652[10], se entiende por acciones bélicas, a aquellas funciones que cumplían los ex soldados conscriptos de las Fuerzas Armadas en el Teatro de Operaciones de Malvinas o en el área del Teatro de Operaciones del Atlántico Sur y a los civiles que se encontraban cumpliendo funciones de servicio y/o apoyo en los lugares indicados entre el 02/04 y 14/06/82.

Vale recordar que el Teatro de Operaciones de Malvinas se creó como comando estratégico operacional para la recuperación de las Islas Malvinas; a partir del 02/04/82 y el 07/04 se desactivó, creándose el Teatro de Operaciones del Atlántico Sur, permaneciendo con dicha denominación hasta la rendición del 14/06/82.

La jurisdicción TOM[11] comprende las Islas Malvinas, Georgias y Sandwich del Sur. Por su parte, la jurisdicción TOAS[12] abarca: Plataforma continental, Islas Malvinas, Georgias, Sandwich del Sur y el espacio aéreo y submarino correspondiente.

Se advierte claramente que la “participación en acciones bélicas” aparece, en todas las normas como un requisito ineludible, al momento de considerar quienes son los beneficiarios de aquellas. Supone, necesariamente, que así como hubo conscriptos que “participaron en acciones bélicas”, hubo otros que no lo hicieron.

En este sentido, resulta interesante mencionar la doctrina del Máximo Tribunal en la causa “Arfinetti”[13], conforme la cual, al no haber demostrado los actores su participación en acciones bélicas, condición excluyente para ser acreedores de las prestaciones peticionadas, no les corresponden las mismas.

III. Condición de Veterano de Malvinas [arriba] 

Por su parte, el art. 1 del Decreto reglamentario N° 509/88 dispone “a los efectos de la aplicación de la Ley N° 23.109 se considerará veterano de guerra a los ex soldados conscriptos que desde el 2 de abril al 14 de junio de 1982 participaron en las acciones bélicas desarrolladas en el Teatro de Operaciones del Atlántico Sur, cuya jurisdicción fuera determinada el 7 de abril de dicho año y que abarcaba la plataforma continental, las Islas Malvinas, Georgias y Sandwich del Sur y el espacio aéreo correspondiente”.

La Ley N° 23.848 dispone el otorgamiento de una pensión de guerra[14], debiendo contar para acceder a ella con un certificado de que acredite la condición de Veterano de Guerra -emitido por el Ministerio de Defensa conf. el Decreto N° 2634/90-.[15]

El Decreto N° 2634/90 establece que: “la certificación a la que alude el art. 1 de la Ley N° 23.848 será instrumentada a través de un listado que el Ministerio de Defensa deberá proporcionar a la Gerencia de Protección Social del Instituto Nacional de Previsión Social”.

Este reconocimiento que la legislación otorga tiene como beneficiarios directos y exclusivos a los ex soldados combatientes conscriptos, a los civiles, a los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Armadas y de Seguridad que se encuentren en situación de retiro o baja voluntaria u obligatoria, que deberán demostrar haber participado en efectivas acciones bélicas de combate, en el conflicto del Atlántico Sur, es decir, que se encontraban prestando funciones en el TOM y en el TOAS entre el 2/4 y 14/6/82, Guerra de Malvinas.

En suma, diremos que el ámbito de aplicación ha ido cambiando a lo largo del tiempo, no solo en cuanto a qué se entiende por “acciones bélicas”, sino también a quién se le reconoce ser “Veterano de Guerra”.

En este sentido, el máximo tribunal sostuvo que quien actuó en el espacio delimitado por el denominado TOM, es lo mismo que aquel que haya prestado colaboración directa, activa y determinante, por cuanto se ha expresado que corresponde declarar que tanto el requerimiento de la “situación geográfica” del TOM, como la exigencia de haber “entrado efectivamente en combate”, conducen a declarar la inconstitucionalidad del art. 1 de la Ley N° 24.892 por vulnerar la garantía prevista en el art. 16 de la C.N., y por ende, la nulidad de la resolución del Ministerio de Defensa que denegó el reclamo del actor.[16]

IV. Competencia del Fuero de la Seguridad Social [arriba] 

Liminarmente, se entiende por competencia a la aptitud para ejercer la función jurisdiccional o un poder para “desarrollarla”.[17]

Resulta oportuno apuntar que el art. 5 del C.P.C.C.N., en su 1° párr. establece que la competencia se determinará por la naturaleza de las pretensiones deducidas en la demanda; y los Dres. Fenochietto-Arazi, comentando este artículo, sostienen que: “la Ley N° 22.434 -de reforma del C.P.C.C.N.- ha recogido uniforme jurisprudencia, al ordenar que la competencia del juez de la causa se determinará por la naturaleza de las pretensiones deducidas en la demanda…y que los hechos afirmados por el actor están destinados, en primer término, a ser cotejados por el juez con los preceptos legales que fijan su competencia, a fin de concluir si corresponde conocer en ella o no”.[18]

Así, para la determinación de la competencia corresponde primariamente atender de modo principal a la exposición de los hechos que el actor hace al demandar, y en segundo lugar, y solo en la medida en que se acude a ellos, al derecho invocado, pues los primeros animan al segundo, y por lo mismo, son el único sustento de los sentidos jurídicos particulares, que les fuesen atribuibles.

Desde esta perspectiva y a los fines de determinarla, corresponde analizar la esencia jurídica del acto que en sí, constitutivo de la pretensión o el especial contenido de la relación jurídica sustancial, con prescindencia de la viabilidad de la solicitud propuesta y aún del tipo de proceso elegido para formularla.

Antes del fallo de la CSJN “Aguirre”[19], el fuero de la Seguridad Social se declaraba incompetente para entender en las causas, cuyo objeto era obtener la condición de veterano de guerra del Atlántico Sur y acceder a los beneficios que la legislación tiene previsto para esos casos y se remitían las causas al fuero Contencioso Administrativo Federal.

Dicho fuero se declaraba incompetente por entender que, conforme el art. 2 inc. c) de la Ley N° 24.655[20], el objeto y reconocimiento de este derecho era materia previsional y debía entender la Justicia de la Seguridad Social.

De esta manera, el conflicto negativo de competencia generado deriva en la intervención de la Cámara Federal de la Seguridad Social -Sala I-, quien confirma la sentencia del JFSS N° 6 que previno, finalmente remitiéndose el expediente a la Corte Suprema de Justicia de la Nación para dirimir el conflicto.

En su oportunidad, el Alto Tribunal resolvió, luego de escuchar a la procuradora fiscal y coincidir en lo dictaminado por ella, adjudicar la competencia al fuero de la Seguridad Social, por entender que tanto el objeto como el derecho que se reclama son materia previsional y se encuentra encuadrada en la Ley N° 24.655, art. 2 inc. c).

V. Conclusión [arriba] 

En cuanto al análisis competencial, diremos que la CSJN ha sentado un precedente jurisprudencial que sirve como directriz para las causas que se inician con la misma pretensión, en materia del reconocimiento como Veterano de Guerra, recordando que los fallos del Máximo Tribunal poseen autoridad institucional, de forma tal que los tribunales inferiores deben seguir tales precedentes.[21]

En cuanto a la discusión acerca del reconocimiento o no como veterano de Malvinas, la garantía prevista en el art. 16 de la C.N. parece ser la clave para determinar si realmente corresponde o no reconocerles la calidad de Ex combatientes y, por consiguiente, otorgarles el correspondiente certificado de guerra haciendo la distinción entre quienes no tuvieron participación directa en acciones de guerra en el conflicto bélico de Malvinas a la de aquellos que efectivamente participaron en el desarrollo de las acciones de combate.

Sobre ello, me remito al argumento de la CSJN que se citara en el fallo “Roggero”, al expresar el Supremo Tribunal que: “No siempre es método recomendable para la interpretación de la ley, el atenerse estrictamente a las palabras, ya que el espíritu que las informa es lo que debe determinarse en procura de su aplicación racional, que a la vez que elimine el riesgo de un formalismo paralizante, permita a los jueces superar las posibles imperfecciones técnicas de la instrumentación legal y dar pleno efecto a la intención del legislador”.[22]

A raíz de ello, me pregunto si realmente no se ve vulnerado el art. 16 de la C.N. en la causa Schroeder, toda vez que, en los dos casos analizados se puede observar como ambos actores prestaron funciones en la zona del TOAS; sin embargo, la solución final fue distinta en uno y otro caso.

Vale la pena recordar que la CSJN tiene dicho que: “gozaban de estado militar, es decir eran militares, sujetos a reglamentos y leyes especiales por lo que deben ser reconocidos como Veteranos de Malvinas e incluidos dentro de los beneficios de la Ley N° 23.109 a los soldados que fueron trasladados a Comodoro Rivadavia con motivo de la guerra desatada por Gran Bretaña, pues aún cuando no combatieron directamente, ocuparon el puesto de combate asignado, realizando verdaderos actos de guerra y no pueden dejar de ser reconocidos jurídicamente como corresponde…”.[23]

He de concluir entonces que la deficiente normativa específica en la materia, además de producir una evitable e innecesaria litigiosidad relativa a estas cuestiones, obliga a los Magistrados, incluyendo a nuestro Máximo Tribunal, a ir zanjando los diversos planteos que se presentan en base exclusiva a su interpretación, no pudiendo dejar de señalar que, por más virtuosa o prudente que esta sea, no escapa a la posibilidad de arribar a fallos que, por lo menos prima facie, pudieran resultar contrarios a la garantía constitucional prevista en el art. 16 de nuestra Carta Magna.

Notas [arriba] 

[1] CSJN “Arfinetti Víctor Hugo c/Estado Nacional-Ministerio de Defensa-Ejército Argentino y otros s/acción declarativa de certeza”, Sentencia del 07/07/2015.
[2] “Roggero Carlos Hugo c/EN-M° Def. Armada Argentina s/Personal Militar y Civil de las FF.AA. y de Seg.”, JFSS N° 4, Sentencia del 21/12/10.
[3] Conf. Decretos N° 509/88 y N° 2634/90.
[4] Teatro de Operaciones de Malvinas.
[5] Teatro de Operaciones del Atlántico Sur.
[6] B.O. 24/03/87.
[7] B.O. 01/11/84.
[8] Por la cual, se otorga una pensión vitalicia a los ex soldados combatientes conscriptos que participaron en efectivas acciones bélicas de combate, en el conflicto del Atlántico Sur y civiles que se encontraban cumpliendo funciones en los lugares en los cuales se desarrollaron estas acciones, entre el 2 de abril y el 14 de junio de 1982.
[9] B.O. 08/07/94.
[10] B.O. 28/06/96.
[11] Creada por el Decreto “s” 675/82.
[12] Creada por el Decreto “s” 700/82.
[13] Ídem cita i
[14] Conf. art. 1 de la Ley N° 23.848, modif. por la Ley N° 24.652.
[15] Conf. art. 5 de la Ley N° 23.848, modif. por la Ley N° 24.652.
[16] CSJN, “Geréz Carmelo Antonio c/Estado Nacional-Ministerio de Defensa s/impugnación de resolución administrativa-proceso ordinario, Sentencia 19/05/15.
[17] Conf. Lascano, David, “Jurisdicción y Competencia”, pág. 215.
[18] Fenochietto-Arazi, Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, págs. 55/56, Ed. Astrea, Bs. As. 1983.
[19] CSJN, Aguirre Ramón Cecilio y Otros c/Estado Nacional Ministerio de Defensa Ejec. 23.8486, 24.652, 24892 s/Personal Militar y Civil de las FF.AA. y de Seg.” Sentencia 23/06/11.
[20] Art. 2: “Los juzgados creados por la presente, serán competentes en: “…c) las demandas que versen sobre la aplicación de los regímenes de retiros, jubilaciones y pensiones de las Fuerzas Armadas y de Seguridad”.
[21] CSJN, Fallos 315:2386, 326:4165.
[22] CSJN, Fallos 312:802.
[23] CSJN, “Gerez Carmelo Antonio c/Estado Nacional-Ministerio de Defensa s/impugnación de resolución administrativa-proceso ordinario”.