Información al consumidor:

Etiquetado de alimentos en la Unión Europea y en el MERCOSUR

Sandra C. Negro[1]

1. Objeto y método [arriba] 

El objeto del presente trabajo es analizar el etiquetado de alimentos y su relación con la información del consumidor para dar cuenta de los logros y limitaciones en el tratamiento de esta temática en los procesos de integración: Unión Europea UE) y MERCOSUR.

La principal técnica de recolección de datos es el análisis de documentación proveniente del marco normativo de la Unión Europea – en particular, reglamentos del Parlamento y del Consejo, o directivas- y del MERCOSUR, mediante la que se relevan datos secundarios - principalmente Decisiones del CMC, Resoluciones del GMC, Directivas del CMC -. En relación con los procedimientos de análisis de los datos, se utiliza el análisis cualitativo y el comparativo.

2. Panorama del sistema de etiquetado en la UE [arriba] 

En 1986, la aparición de enfermedades como la encefalopatía espongiforme bovina - conocida como “mal de la vaca loca” o BSE[2] - en el Reino Unido y la secuela en el hombre la enfermedad de Creutzfeldt-Jakob, condujo a la situación de alerta y preocupación a los productores y consumidores europeos que advirtieron que la libre circulación de bienes (alimentos) además de beneficios y de aumentar la oferta en el mercado ampliado, traía aparejados ciertos riesgos para la salud. Hacia 1993, con la consolidación del mercado único, la Unión Europea había construido jurídicamente una realidad que partiendo de “la información” y las medidas de prevención y del sistema de “alerta rápido” permitieron impedir la expansión de enfermedades en el ámbito integrado.

La creación en 1997 del Comité de Dirección Científica garantizó la calidad del asesoramiento en materia de sanidad alimentaria. Luego, en febrero de 2001, en Parma, Italia, la puesta en marcha de la Autoridad Alimentaria Europea (EFSA)[3] consolidó y completó el esquema institucional.

A su vez en el año 1997, la seguridad alimentaria y la calidad de los alimentos eran las preocupaciones predominantes entre los consumidores. La Comisión Europea inició una campaña, en dos fases, en los años 1998 y 1999 para informar a los consumidores sobre los aspectos de seguridad alimentaria, los mecanismos para garantizar la inocuidad alimenticia y además subrayar el papel de asesoramiento de las organizaciones de consumidores. Entre los puntos relevantes se destacó el etiquetado de los productos alimenticios y en particular de los aditivos y los organismos genéticamente modificados. Asimismo, la preocupación por la identificación del origen y destino de los alimentos (precedente de la denominada “trazabilidad”[4] alimenticia) también fue tomada en cuenta a través de un sistema de etiquetado que permitía conocer los métodos de producción, transformación, transporte y distribución, elaboración y consumo, mediante un sistema único para su identificación y control.

Posteriormente, otra área muy desarrollada fue la de etiquetado biológico, para informar a los consumidores que el alimento adquirido procedía de agricultura biológica[5] (o sea que ha sido producido sin plaguicidas y herbicidas químicos o medicamentos animales que se utilizan en la agricultura actual). Aunque las etiquetas puedan variar de acuerdo a la reglamentación nacional, en ellas debe figurar la mención “Agricultura biológica. Sistema de control UE” que certifica que el productor respetó los criterios de la UE (esto es producción procedente de agricultura biológica sometida a los controles correspondientes). En el año 1999, se logró un acuerdo para la utilización de una “etiqueta biológica” en toda la UE.

En este sentido, en estas tres décadas (desde 1992-2021) la Unión Europea, para responder a las demandas concretas de los consumidores en cuanto a la calidad y seguridad de los alimentos, ha elaborado un conjunto de normas y mecanismos de control aplicables a cada fase del proceso de elaboración u origen del producto hasta que llega al consumidor (es el denominado “desde la granja a la mesa”) y ha desarrollado mecanismos de información a través del sistema de etiquetado de los alimentos.

3. Panorama del sector de alimentos en el MERCOSUR [arriba] 

El objetivo perseguido, en materia de alimentos, consiste en aumentar el grado de eficiencia y competitividad de las economías involucradas ampliando las dimensiones de sus mercados a la vez que los consumidores deberían resultar beneficiados por el acceso a alimentos seguros y de calidad procedentes de otros Estados Partes así como de terceros Estados. El MERCOSUR se comportaría como una gran plataforma para la exportación de alimentos y a la vez, se elevaría el intercambio de productos alimenticios de concretarse el mercado común[6].

Asimismo, desde el punto de vista económico-social se señala que siendo los países del MERCOSUR productores de alimentos y teniendo severas carencias por parte de su población, en base a compromisos internacionales como - por ejemplo - la Declaración de Roma sobre Seguridad Alimentaria - en el marco de la FAO, en 1996 - debiera garantizarse el derecho de toda persona a tener acceso a alimentos sanos y nutritivos, el derecho a una alimentación apropiada y el derecho de toda persona a no padecer hambre[7].

En cuanto a la estructura orgánica, inicialmente, los Subgrupos de Trabajo N° 3 (Reglamentos y Normas Técnicas) y N° 8 (Agricultura) fueron los ámbitos encargados para la discusión y elevación de propuestas al Grupo Mercado Común en materia de reglamentación del sector de alimentos. En tiempos más recientes, se incorporó al organigrama MERCOSUR la REAF o sea la Reunión Especializada sobre Agricultura Familiar del MERCOSUR (REAF) que, desde 2004, reúne a agricultores familiares, organizaciones rurales e instituciones de la región, con el objetivo de crear un marco de políticas públicas en materia de agricultura familiar.

Las regulaciones del sector distinguen:

1) Productos de origen animal: bovina, producción ovina, producción porcina y producción avícola; leche y subproductos, miel y productos apícolas, carne de conejo, productos de la pesca y acuicultura;

2) Productos de origen vegetal: producción granaria (granos, cereales), frutas y hortalizas frescas en general, y producción vitivinícola.

Luego se deben considerar que las normas o regulaciones para los productos pueden proceder de diversas fuentes: disposiciones aprobadas en el ámbito del MERCOSUR (como decisiones, resoluciones y directivas), en el nivel nacional en el cual conviven con normas internacionales (convenidas en organizaciones internacionales especializadas en materia como la FAO, el Codex o la OIE y la OMC), y a ellas se deben agregar las buenas prácticas de manufactura (BMP) y las normas ISO o normas privadas dependiendo del producto o sector.

Y para hacer más complejo aún el panorama normativo cuando se trata de productos no destinados al mercado nacional o mercosureño, se deben observar los requisitos según el destino de exportación.

3.1 Tareas de armonización de normas de etiquetado de alimentos en el MERCOSUR

En el año 1992, considerando el Tratado de Asunción y los acuerdos en la III Reunión de Ministros de Economía y Presidentes de Bancos Centrales, celebrada en Buenos Aires el 22 de mayo, el Consejo del Mercado Común decidió aprobar el cronograma de medidas que deberían adoptarse antes del 31 de diciembre de 1994 para asegurar el pleno cumplimiento de los objetivos del Tratado de Asunción para el período de transición y señaló los temas de acción inmediata a considerar en los procesos de armonización.[8]

La armonización fue realizada a través de diversos Comités Sectoriales MERCOSUR y en el caso de alimentos y bebidas, como se expresó anteriormente, ésta fue desarrollada fundamentalmente a través del Subgrupo de Trabajo N° III-3 “Normas Técnicas” (SGT-III, actualmente SGT 3) (actualmente denominado “Reglamentos Técnicos”)- a través de la Comisión de Alimentos y Metrología Legal - y el Subgrupo de Trabajo N° VIII de Políticas Agrícolas (actualmente, SGT 8 Agricultura).

El SGT3 promovió desde el primer semestre de 1991 reuniones trimestrales de normalización en las siguientes áreas: procedimientos de información entre países referentes a normas y reglamentaciones técnicas; normas técnicas de carácter voluntario; aceptación de los valores y tolerancias en los contenidos de productos industrializados premedidos; contenidos netos de productos envasados y sus tolerancias; ingredientes y aditivos alimentarios; registro alimentario; denominación de venta, patrones de identidad y calidad; rotulado de alimentos nutrificados, dietéticos, para regímenes especiales o de uso medicinal; patrones microbiológicos y patrones microscópicos, envases y materiales en contacto con los alimentos. En 1993 en el cronograma original se incluyeron los temas sobre contaminantes y bebidas.

A su vez, en 2003 fueron adoptadas en materia de rotulado las Resoluciones GMC n° 26/03, 46/03 y 47/03. En 2012, se aprobó la declaración de propiedades nutricionales (Resolución GMC nº 01/12).

Específicamente, se aplican al tema de rotulado:

- la Resolución GMC nº 26/03 “Reglamento Técnico MERCOSUR para Rotulación de Alimentos Envasados”,

- la Resolución GMC nº 46/03 “Reglamento Técnico MERCOSUR sobre el rotulado nutricional de Alimentos Envasados”.

El rótulo debe incluir: denominación de venta del alimento; lista de ingredientes; contenidos netos; identificación del origen; nombre o razón social y dirección del importador, cuando corresponda; identificación del lote; fecha de duración; preparación e instrucciones de uso del alimento, cuando corresponda y rótulo nutricional.

Con posterioridad, la Reunión de Ministros de Salud convino un acuerdo acerca del rotulado nutricional frontal en base a los principios definidos MERCOSUR (MERCOSUR/RMS/ACUERDO n°. 03/18). A través del mismo se comunica a los consumidores que el contenido de nutrientes del alimento excede los límites definidos internacionalmente por la Organización Panamericana de la Salud –OPS - en azucares, grasas, grasas saturadas y sodio, de tal manera que la información proporcionada se independiza de las variaciones individuales y la cantidad de alimento consumida, centrándose en la composición nutricional del alimento específico.

Luego, es responsabilidad de cada Estado Parte cumplir con lo dispuesto en el Tratado de Asunción y la normativa derivada de carácter vinculante debiendo incorporar en las respectivas legislaciones nacionales, promover su aplicación equivalente, y continuar en el esfuerzo de armonización y de actualización que debe ser de carácter permanente[9].

4. La etiqueta y el etiquetado en la unión europea: conceptos. la “etiqueta ecológica” [arriba] 

En primer término, es menester aclarar conceptualmente y diferenciar los términos “etiqueta” y “etiquetado” desde el punto de vista de las fuentes jurídicas en el caso de la Unión Europea.

En el ámbito de la Unión Europea se encuentran definidos ambos conceptos en el artículo n° 2 en los párrafos i) j) del Reglamento (UE) n° 1169/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo[10], a saber:

i) “etiqueta”: los letreros, marcas comerciales o de fábrica, signos, dibujos u otras descripciones, escritos, impresos, estarcidos, marcados, grabados o estampados en un embalaje o envase alimentario, o que acompañe al mismo;

j) “etiquetado”: las menciones, indicaciones, marcas de fábrica o comerciales, dibujos o signos relacionados con un alimento y que figuren en cualquier envase, documento, rótulo, etiqueta, faja o collarín, que acompañen o se refieran a dicho alimento.

A su vez, en el mismo artículo 2 apartado a) del mencionado instrumento jurídico se entiende por información alimentaria a: “la información relativa a un alimento y puesta a disposición del consumidor final por medio de una etiqueta, otro material de acompañamiento, o cualquier otro medio, incluyendo herramientas tecnológicas modernas o la comunicación verbal.”

En el ámbito europeo, se desarrolló desde 1992 la denominada etiqueta ecológica que, con un diseño particular en forma de flor, se otorga a los productos y servicios que satisfagan normas medioambientales establecidas en la UE. Tiene por finalidad orientar al consumidor hacia la diferenciación y adquisición de productos y servicios y a la vez, a las empresas (en la elaboración y producción) conforme el respeto de las normas ambientales. Está regulado por el Reglamento (CE) n° 66/2010 del Parlamento Europeo[11]. y del Consejo de 25 de noviembre de 2009.

5. Causas de una política de etiquetado de alimentos [arriba] 

Indagar acerca de las razones de la existencia y de la importancia del etiquetado de los alimentos, remite al tema de las funciones de la etiqueta y de las expectativas del consumidor.

En primer lugar, la etiqueta en tanto instrumento de información permite conocer al consumidor, entre otros elementos, el contenido del envase y componentes básicos del producto, la identificación, la información nutricional, fechas de elaboración y caducidad entre otros elementos. El etiquetado proporciona información acerca de los ingredientes, la composición y la información nutricional del producto.

Los rótulos deben informar, obligatoriamente, además de lo mencionado, el peso neto o contenido neto, el lote de fabricación (necesario para identificar grupo de productos elaborados juntos), el origen del producto (por ej. industria argentina), la identificación del producto en el Registro Nacional de Producto Alimenticio (RNPA) y la identificación del elaborador en el Registro Nacional de Establecimiento (RNE). La ausencia del RNPA o RNE significa que el producto no está autorizado para su comercialización o que el elaborador no ha sido habilitado para producir alimentos.

También debe estar detallada en la etiqueta, la forma de preparación y de uso/conservación de los alimentos.

En segundo término, aporta al consumidor un mecanismo de seguridad alimentaria y advertencia o alerta a través de la información fehaciente de la inocuidad de los componentes y del método y lugar de elaboración. Asimismo, debe destacarse la presencia de alérgenos y de colorantes permitidos o de productos orgánicos o de organismos genéticamente modificados. En términos de la calidad de los alimentos y de nutrición de los mismos, (en especial de los productos ultra-procesados -en siglas, PUP - cobra relevancia la ponderación de la calidad de los mismos en virtud de su masiva utilización en tiempos recientes).

En tercer lugar, la etiqueta es un instrumento de la seguridad alimentaria que permite el control por parte del consumidor y a la vez, las actividades de vigilancia y control permanentes de las autoridades competentes.

Finalmente, la etiqueta es una herramienta de utilidad para crear confianza entre el consumidor en el sentido de su eficacia para evitar falsificaciones y engaños. Es importante detenerse en la cuestión del rotulado que conduce a engaño o confusión.

No debe olvidarse que los rótulos contienen “información opcional destacada” o nombres de fantasía que pueden llevar a una confusión o engaño. Por esta razón resulta importante la denominación de venta del producto. Es la información que expresa cual es el contenido nutricional y el modo de elaboración. Por ejemplo: “alimento a base de yoghurt” (que no es yogurt, sino una combinación de varios elementos).

6. Tipos de etiquetado [arriba] 

Sin perjuicio de las ya mencionadas etiquetas ecológicas - en el caso de la UE - y de aquellas que identifican organismos genéticamente modificados y amén de tratar de evitar y de ser el caso, a través del control, detección y sanción, la utilización de etiquetas engañosas o que tiendan a confundir al consumidor, se pueden distinguir distintas clases de etiquetas – en términos del Codex - siendo las más frecuentes en su utilización por las empresas (y los requisitos que deben constar en las etiquetas) las siguientes:

- Etiquetados de aditivos alimentarios: los aditivos deben llevar información básica en su etiqueta como son: nombres, fecha de duración mínima y las palabras “para uso alimentario”. De igual manera, la etiqueta para aditivo alimentario debe contener nombre y dirección del fabricante, contenido neto, país de origen e identificación del lote.

- El etiquetado alimentario y las alegaciones nutricionales. Los objetivos persiguen un alto nivel de protección al consumidor contra las alegaciones en alimentos que sean exageradas o falsas o no tengan fundamento. Los tipos de alegaciones sobre alimentos pueden ser diversos, los cuales recomiendan llevar en las etiquetas las siguientes características:

a. Alegaciones nutricionales, que afirmen, sugieran o den a entender que un alimento posee propiedades beneficiosas debido a su composición (por su aporte energético o por un nutriente en particular); ejemplo de este tipo de alegaciones que deberían aparecer en la etiqueta serían “Fuente de”, “sin”, “alto contenido de”, “bajo contenido de” o “contenido reducido de” calorías u otro nutriente en particular.

b. Alegaciones de propiedades saludables, que afirmen o den a entender una relación entre un alimento o uno de sus componentes y la salud. Este tipo de alegaciones hace referencia a la función fisiológica de un componente, como por ejemplo: “El calcio puede contribuir a fortalecer los huesos”. La alegación debe estar fundamentada en datos científicos y deben ser comprensibles para el consumidor.

c. Alegaciones vinculadas a la reducción de riesgos de enfermedad. Este tipo específico de alegaciones de propiedades saludables afirma que un alimento, o uno de sus componentes, reduce significativamente el riesgo de aparición de una enfermedad; por ejemplo: “los fitoesteroles contribuyen a reducir el nivel de colesterol sanguíneo, disminuyendo por consiguiente el riesgo de aparecer enfermedades cardiovasculares”

- Etiquetado de alimentos light. Los alimentos light son una categoría de productos especialmente diseñados para regímenes exclusivos en los cuales se introduce una modificación en el contenido de nutrientes, indicado para la alimentación de personas en condiciones físicas y fisiológicas especiales.

Las categorías que se deben especificar en las etiquetas son: light, significa que al producto se le ha retirado 50% de su contenido normal de grasa; libre de azúcar o sugar free, es decir, tiene menos de 5 miligramos (mg) de azúcar por porción; bajo en azúcar o sugar low, cada porción posee menos de 5 gramos (g) de azúcar; libre de grasa o fat free, incluye menos de 5 miligramos (mg) de grasa por porción; bajo en grasa o low fat; cada porción incluye 3 gramos (g) o menos de grasa; bajo en grasas saturadas, la porción aporta 1 gramos (g) o menos de ellas; libre de colesterol o colesterol free, cada porción cuenta con menos de 2 miligramos (mg) de dicha sustancia, y puede incluir 3 gramos (g) o menos de grasa saturada.

- Etiquetado para alimentos que contienen colorantes artificiales perjudiciales. Se introduce la necesidad de incorporar en el etiquetado de alimentos que contienen determinados colorantes alimentarios cierta información adicional. En concreto, se exige que para los aditivos amarillo anaranjado (E 110), amarillo de quinoleina (E 104), carmoisina (E 122), rojo allura AC (E 129), tartracina (E 102), rojo cochinilla A (E 124) conste la siguiente advertencia: “nombre o número E del/de los colorante(s): puede tener efectos negativos sobre la actividad y la atención de los niños”.

- Etiquetados de alérgenos. Algunos consumidores de alimentos y medicamentos pueden presentar ciertas reacciones adversas debido a algunos componentes del producto.

7. Nuevas tendencias: El etiquetado ecológico. Experiencia europea y mercosureña [arriba] 

7.1. Experiencia europea

En el ámbito europeo, se podrá otorgar la etiqueta ecológica en el caso de que el producto alimenticio proceda de la agricultura ecológica, no se haya empleado sustancias químicas de síntesis (pesticidas, fertilizantes, herbicidas), haya sido obtenido respetando el ritmo de crecimiento, sea elaborado sin adición de sustancias artificiales (aditivos, colorantes, saborizantes, aromas) y sea producido sin organismos modificados genéticamente (OMG) (transgénicos).

Además, debe contar con el certificado por un organismo de control (empresa privada) o autoridad de control (organismo público).

Los términos ECOLÓGICO, BIOLÓGICO, ORGÁNICO y sus derivados o abreviaturas, tales como “ECO”, “BIO” y “ORG”, utilizados en forma independiente o combinados con otros términos, tienen el mismo significado y pueden ser utilizados indistintamente en el etiquetado, en folletos publicitarios o documentos comerciales, por un operador controlado a través de un organismo de control autorizado en la producción ecológica, y cuyo resultado de los controles, haya sido favorable.

En la Unión Europea, la etiqueta biológica debe contener el origen de las materias primas (es necesario indicar si la materia prima es originaria de la UE o de terceros países). El origen de las materias primas (“Agricultura UE”, “Agricultura no UE”, “Agricultura UE/ no UE”) debe figurar inmediatamente debajo del código del organismo de control.

Mientras que el logo del organismo de control no es obligatorio (sí lo es el código de dicho organismo), por el contrario, sí lo es el logo la UE en los productos envasados frescos, y transformados en los que al menos el 95% de los ingredientes de origen agrario son ecológicos.

Es opcional para dos tipos de productos: no envasados e importados de terceros países.

Está prohibido en los productos en transición (denominados “productos en conversión”) de un emprendimiento de producción convencional a uno de producción biológica y en “productos con ingredientes ecológicos”.

Como en los demás productos, ecológicos o no, para facilitar su trazabilidad, en el etiquetado han de indicarse los datos identificativos del productor, elaborador o distribuidor del producto, número de lote, fecha de consumo – fecha de vencimiento o caducidad-preferente, etc.

Se han desarrollado una pluralidad de tipos de etiquetado ecológico pero a fin de identificar y regular correctamente los distintos tipos de etiquetas y declaraciones medioambientales presentes en el mercado, la Organización Internacional de Normalización (ISO) ha desarrollado la serie de normas 14020 que establecen los principios generales, objetivos y procedimientos que rigen el uso de los diferentes tipos de etiquetas y declaraciones ambientales.

La serie de normas ISO 14020 establece tres tipos de distintivos ecológicos:

- ISO 14021 – Etiquetas ecológicas. Tipo II. Auto-declaraciones medioambientales

- ISO 14024 – Etiquetes ecológicas. Tipo I. Principios generales y procedimientos

- ISO 14025 – Declaraciones ambientales Tipo III. Principios y procedimentos

Las Etiquetas tipo I -reguladas por la norma ISO 14024 - constituyen un sistema voluntario de calificación ambiental, que identifica y certifica de manera oficial aquellos productos o servicios, considerando todo su ciclo de vida (“la trazabilidad” en términos de la UE). Y suponen a una entidad certificadora interviniente.

Entre las etiquetas ecológicas de tipo I, se encuentra la Etiqueta Ecológica Europea (EU Ecolabel).

Las Etiquetas tipo II son las autodeclaraciones ambientales del tipo II son reguladas por la norma ISO 14021 y no demandan la certificación por un organismo independiente además no abarcan habitualmente todo el ciclo de vida, centrándose sólo en una o varias etapas del mismo.

Las Etiquetas tipos III son las declaraciones ambientales del tipo III, reguladas por la norma ISO 14024, cuentan con un inventario cuantificado de los impactos ambientales causados por un producto, verificado por un organismo certificador independiente. La información es brindada, en forma voluntaria, pero en este caso no se exige cumplir con requisitos mínimos

7.2 Experiencia en el MERCOSUR

En el ámbito del MERCOSUR, existe un segmento – potencialmente - significativo en términos de comercio internacional, el de productos orgánicos pues los consumidores aprecian un producto[12] diferenciado por la calidad a la vez se le agrega valor. De esta manera se reconoce la posibilidad de sellos de calidad, sistema de etiquetado y de mecanismos variados de certificación. La regulación jurídica adoptada a nivel de cada Estado Parte del MERCOSUR al estar basada en el Codex, facilita la aceptación por parte de mercados muy exigentes en la materia como el de EE. UU y la UE.

A continuación, se desarrollará la regulación jurídica y el ámbito institucional competente en materia de etiquetado de productos biológicos en cada Estado parte del MERCOSUR.

Argentina

La producción orgánica argentina ha logrado, en 1992, ser reconocida en la lista de terceros países como equivalente por la Unión Europea. A fines de 2006, Argentina fue el primer país latinoamericano que obtuvo el reconocimiento japonés de su certificación orgánica. Durante el año 2018, la superficie se incrementó en 2 millones de hectáreas y el comercio de productos orgánicos continuó creciendo[13]. El país con mayor área destinada a la producción orgánica es Australia, con 35,7 millones de hectáreas, seguido por Argentina (3,6 millones de hectáreas) y China (3,1 millones de hectáreas)[14].

Esto se debe, en parte, a la adopción de un sistema de control, reconocido a nivel internacional, donde el SENASA desempeña un papel fundamental. La creación y ejecución del Proyecto de Desarrollo de la Agricultura Orgánica Argentina (PRODAO) se realiza en el marco de la Comisión Asesora para la Producción Orgánica coordinada por la Dirección Nacional de Agroindustria.

La Producción Orgánica en Argentina está regulada desde el año 1999 por la Ley 25.127, sus Decretos y Resoluciones, estando a su vez definida por organismos oficiales y privados internacionalmente reconocidos, como el Código Alimentario.

Los productos orgánicos en Argentina se encuentran identificados en su rótulo con el sello “Orgánico Argentina”. Este logo surge a través de la Resolución 1291/2012 e identifica a los productos que garantizan su calidad orgánica. Mediante la certificación de sus sistemas productivos y posterior elaboración, permitiendo su rotulado como “Orgánico”, “Ecológico”, “Biológico”, “Eco” o “Bio”.

La agencia encargada del control oficial es el SENASA (Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria).

Los productos orgánicos certificados en Argentina contienen en su rótulo el Sello Orgánico Argentina y el sello de la empresa certificadora.

Paraguay

En Paraguay, el marco legal para los productos orgánicos está constituido por el Decreto 4.577/10 (contiene la reglamentación de la Ley 3.481/08), la Resolución MAG 100/11 para la conformación Comité Técnico Promoción (sectores público-privado, académico) y la resolución MAG 756/2012 donde consta la Aprobación del Plan Nacional concertado MAG de Fomento y producción orgánica y agroecológica. Los principales rubros que cuentan con certificación a nivel nacional otorgada por el Senave en 2013, fueron caña de azúcar, chía, hojas de Cedrón, maní, sésamo, stevia y yerba mate.

Brasil

En Brasil, se cuenta con la Política Nacional de Agroecología y Producción Orgánica - PLANAPO - desde el año 2013[15]. Esta política fue caracterizada como transversal al involucrar a múltiples áreas del gobierno y de la sociedad civil y además ha profundizado el vínculo con la agricultura familiar, materia sobre la cual se trabaja en ámbito MERCOSUR como ha sido señalado anteriormente[16].

Esta iniciativa da continuidad a la Política Nacional de Agroecología y Producción Orgánica (PNAPO), instituida en 2012, por el Decreto nº 7794 e involucra a las organizaciones no gubernamentales, los movimientos sociales, representantes del sector privado y el gobierno federal a nivel de diez ministerios además del Instituto Nacional de Colonización y Reforma Agraria (INCRA), de la Empresa Brasileña de Investigación Agropecuaria (EMBRAPA), de la Compañía Nacional de Abastecimiento (CONAB) y de la Agencia Nacional de Vigilancia Sanitaria (ANVISA). Para su implementación fueron creadas dos instancias para aplicar la política brasileña: la Cámara Interministerial de Agroecología y Producción Orgánica, conformado por diversos órganos del gobierno; y el Consejo Nacional de Agroecología y Producción Orgánica, conformado por representantes de la sociedad civil.

La producción orgánica se vende en mercados institucionales vinculados al Estado o a las entidades federales, y estas pueden pagar un adicional de hasta 30 % del valor del producto por su origen orgánico. El producto debe ser certificado. Se otorga una certificación de conformidad orgánica, obtenida a partir de que los agricultores se visitan entre sí y son orientados sobre de qué forma deben cuidar las propiedades. Se hacen visitas e inspecciones minuciosas de las propiedades que están dentro de la certificación (incluyendo las visitas del Ministerio de Agricultura, que es el órgano máximo en la materia).

Uruguay

En Uruguay, a través del Decreto Nº 557 del 17 de noviembre del 2008 se creó el Sistema Nacional de Certificación de la Producción Orgánica, como marco regulador para la actividad. La certificación permite el uso del rótulo para la comercialización local y la marca oficial. Todo producto que se comercialice como orgánico (biológico, biológico- ecológico o ecológico) deberá haberse producido y certificado conforme a las disposiciones del mencionado decreto. Se creó un sistema participativo de garantía constituido por la Certificación participativa en red (caracterizada por la presencia de múltiples actores). La certificación puede ser individual o grupal.

8. Etiquetado frontal de alimentos en ámbito del MERCOSUR [arriba] 

El tema del etiquetado frontal de los alimentos suscita numerosas controversias en torno al tema de la seguridad alimentaria y el derecho del consumidor de conocer la composición de los alimentos y a la vez, los productores (empresas) que expresan su reticencia (o su oposición) por considerar que es desalentador del consumo.

En este sentido, se hace necesaria una armonización con relación al etiquetado frontal de los alimentos en ámbito del MERCOSUR donde el tema adquirió relevancia.

La realidad a nivel estatal, muestra que en el caso de Uruguay la ley que regula el uso de los octógonos fue aprobada en el año 2018 (sirviendo de antecedente la política del tabaco en cuya discusión se privilegiaron los argumentos en pro de la salud por encima de intereses comerciales). En el caso de Argentina, el proyecto de ley de rotulado frontal aún se encuentra en el Congreso y está pendiente de aprobación a la fecha - julio/agosto de 2021.

Pero como fue reconocido por la Organización Panamericana de la Salud, UNICEF y la FAO, la política de rotulado nutricional alcanza mayor efectividad si en forma conjunta, se desarrollan mecanismos de control de la publicidad y la orientación de los programas de alimentación escolar[17].

Sin embargo, hay diversos modelos de etiquetado o rotulado frontal nutricional. El informe[18] titulado “Modelos de etiquetado frontal a nivel global” y desarrollado por el Dr Javier Morán, en 2018, relata los antecedentes y la implementación de varios de los actuales proponiendo comparaciones entre más de 40 países. Otro informe[19] que da cuenta del marco jurídico y los modelos de etiquetado frontal adoptados, específicamente en la UE, fue elaborado por la Comisión Europea en mayo de 2020.

Una de las clasificaciones más aceptadas, propuestas en 2010 por el Institute of Medicine (IOM) es la que los clasifica en dos grandes tipos: a) los “sistemas enfocados en nutrientes” y los que proveen b)“sistemas de resumen”.

a) Los Sistemas de etiquetado enfocados en nutrientes se basan en información sobre ciertos nutrientes críticos para la salud, cuya ingesta en exceso aumenta el riesgo de determinadas enfermedades. Entre los utilizados frecuentemente:

- Guías Diarias de Alimentación (GDA - Guideline Daily Amount): El GDA informa porcentajes recomendados de consumo diario de energía o nutrientes en una porción o en un producto. El GDA no provee una evaluación de la calidad nutricional del producto. El sistema fue desarrollado es sector industrial de alimentos, ha sido adoptado de manera voluntaria en numerosos países como EEUU, Costa Rica, Malasia, Tailandia, y ha sido adoptado por la Unión Europea en 2011.

- Sistema de advertencias: Consiste en la presencia de una o más imágenes gráficas (octógonos negros con letras blancas) tipo advertencia que indica que el producto presenta niveles de nutrientes críticos superiores a los recomendados con la leyenda de “alto en” o “exceso de”. El sistema de advertencias ha sido adoptado de manera obligatoria en Chile (2016)[20], Perú (2019), Uruguay (2018). Es el caso el proyecto de ley de Argentina que a la fecha está en tratamiento por el Congreso de Argentina (2021).

- Otra forma alternativa de regular es el “modelo de "semáforo": además de porcentaje, se utiliza un sistema de colores que identifica las categorías: baja (verde), medio (amarillo) y alta (rojo) en cada nutriente. El "semáforo simplificado", que se implementó en Ecuador (2014) y Bolivia (2017), incluye la señalización con colores, sin especificar valores diarios recomendados, valores absolutos o porcentajes.

B) Otra variante es el "etiquetado de resumen", a partir de otorgar un puntaje o evaluación global de los alimentos a partir de su composición, sin incluir detalles o valores absolutos. Entre ellos se encuentra el "Health Star Rating", que califica los productos según una escala de estrellas (Australia y Nueva Zelanda), el sistema de "Keyhole o Cerradura" (Suecia, Noruega, Islandia, Dinamarca) o el " 5-Nutri-Score-(5C)" (en Francia) que califica a los alimentos con una escala de A a E. Todos estos sistemas son de carácter voluntario y se han ido implementando de forma voluntaria.

9. Reflexiones Finales [arriba] 

La Unión Europea desarrolló en las tres últimas décadas acciones conducentes tendentes a la regulación del comercio de alimentos garantizando a la vez, la libre circulación de alimentos y la seguridad, calidad nutricional e inocuidad de los mismos. En este largo camino recorrido utilizó la estructura institucional y el entramado jurídico de la Unión. En ese contexto, el papel del etiquetado como elemento de información al consumidor jugó un rol preponderante. En tiempos recientes, alcanzó al sector de la agricultura biológica u orgánica[21] con la adopción de una etiqueta ecológica que identifica a los alimentos y productos de origen biológico y que observan una serie de requisitos.

La armonización de normas de etiquetado de alimentos emprendida por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay es una estrategia que facilita la consolidación de un mercado interior de alimentos seguro y de calidad intra MERCOSUR a la vez que facilita la comercialización en mercados internacionales. A la vez, crea las condiciones para garantizar al consumidor en el ámbito del MERCOSUR la información, de las calidades nutricionales y de inocuidad de los alimentos comercializados.

Las normas de referencia como el Codex, sumadas a la observancia de los parámetros de la FAO y de los acuerdos sobre Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias y Obstáculos Técnicos al Comercio de la OMC, conducen a la observancia en cuanto al diseño de elementos en la etiqueta y a su uso consecuente como instrumento de información al consumidor a la vez que es un mecanismo de control de alimentos y de la protección de la salud del consumidor, posibilitando que la producción local pueda competir en forma sólida, y eficaz en el contexto internacional. En el ámbito mercosureño las normas internacionales son los parámetros de referencia para las normas derivadas (decisiones y resoluciones) y las normas adoptadas a nivel nacional por cada Estado Parte. Como se sostuvo en la Reunión de Ministros de Salud que alcanzó en el año 2018, un acuerdo es necesario que se establezca una coherencia regulatoria entre las legislaciones nacionales que permita a la vez garantizar la libre circulación de alimentos y a la vez, la seguridad, calidad e inocuidad de los mismos.

En este sentido, el MERCOSUR tiene capacidad para coordinar políticas y enfoques en miras a garantizar la información al consumidor y a la vez la inocuidad, calidad y nutrición de los alimentos producidos de la región en su conjunto, generando marcos para la elaboración y colaboración de políticas nacionales tomando como referencia aquellos aceptados a nivel internacional.

El MERCOSUR es la organización apropiada para el abordaje del comercio transfronterizo de los alimentos. A pesar de sus repetidas crisis, es el organismo regional más sólido, y que subsiste en el tiempo ya que ha logrado acumular un amplio acervo jurídico, que además de ser vinculante para los Estados Partes constituye una plataforma desde la cual exportar al mundo.

Referencias Bibliográficas [arriba] 

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Notas [arriba] 

[1] Doctora en Derecho (Universidad de Buenos Aires (UBA)- Argentina). Abogada y procuradora. Magister en Política y Gestión de la Ciencia y la Tecnología (Universidad de Buenos Aires-UBA). Master en Gestión de Negocios y Formación Profesional para la Integración Latinoamericana (Universidad de Ciencias Empresariales y Sociales), Master en Relaciones Internacionales (Universidad de Belgrano). Posgraduada de la Università degli Studi di Padova. Profesora titular de Derecho de la Integración (Universidad de Buenos Aires-UBA). Directora e investigadora principal del CEIDIE- Centro de Estudios Interdisciplinarios de Derecho Industrial y Económico-Universidad de Buenos Aires UBA-Argentina. Correo electrónico: lahaya20@yahoo.com.ar
[2] EUROPEAN FOOD SAFETY AUTHORITY (EFSA). Encefalopatía espongiforme bovina (EEB). [S. l.]: EFSA, C2021. Disponible en: https://www.efsa.e uropa.eu/es/top ics/topic/bovine-s pongiform-encep halopathy-bse. Acceso: 14 ago. 2021.https://www. efsa.euro pa.eu/es/topi cs/topic/bo v ine-spon giform-ence phalop athy-bse último acceso el 14 de agosto de 2021.
[3] EUROPEAN UNION. Establishment of EU agency: European Food Safety Authority. [Brussels]: European Union, c2021. Disponible en: https://cordis.europa.eu/programme/id/HS-EFSA/es. Acceso: 14 ago. 2021.
[4] Un ejemplo de trazabilidad exhaustiva es el de la carne de vacuno; el animal es identificado desde el principio con un número que llevará siempre consigo; con él quedará registrado en el matadero y en la sala de despiece, y con él se identificará la carne en el punto de venta. Así se puede realizar un seguimiento de todas las etapas por las que ha pasado la carne, desde la explotación ganadera hasta que llega al consumidor (Agencia Española de Seguridad Alimentaria AESAN, 2003).
[5] La producción ecológica incluye no solo a los productores de los sectores de la agricultura y la acuicultura, sino también a sus suministradores, a los fabricantes de productos alimenticios y a los distribuidores conforme lo expresado en Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones. Plan de acción para el futuro de la producción ecológica de la Unión Europea. UNION EUROPEA. Comisión Europea. COM(2020) 207 final. Informe de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo: sobre la utilización de formas adicionales de expresión y presentación de la información nutricional. Bruselas, Comisión Europea, 2020. Disponible em: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/HTML/?uri=CELEX:52020DC0207&from=ES. Acceso: 16 ago. 2021.
[6] En enero de 1995, el MERCOSUR inició su primera fase como “Unión aduanera” que debía caracterizarse por la liberalización de los intercambios entre los Estados Partes, la adopción de un arancel externo común, de una política comercial común y la armonización de normas. Es denominada “unión aduanera imperfecta” pues no se alcanzaron, en forma completa, los aspectos mencionados.
[7] “Sin embargo, aún existen 42,5 millones de personas subalimentadas en América Latina y el Caribe. Y más aún, países como Bolivia, República Dominicana, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Haití, Honduras, Nicaragua, Paraguay y Venezuela aún tienen una prevalencia de desnutrición por encima del 10%. Un dato irónico, por cierto, luego de que se conociera que América Latina y el Caribe fue la única región del mundo en disminuir el hambre a la mitad entre 1990 y 2015, sobrepasando los Objetivos de Desarrollo del Milenio de Naciones Unidas.” BANCO INTERAMERICANO DE DESAROLLO (BID). Tendrá América Latina uma crisis alimentaria en el futuro? [S. l.]: BID, c2021. Disponible en:https://www.iadb. org/es/mejorandovid as/tendra-am erica-latina -una-crisis-alimenta ria-en-el-futuro. Acceso: 16/8/2021.
[8] Conforme lo dispuesto en la MERCADO COMUN DEL SUR (MERCOSUR). MERCOSUR/CMC/DEC N°01/92. Cronograma de medidas que aseguren el cumplimiento de los objetivos del Tratado de Asunción. [S. l.]: MERCOSUR, 1992.
[9] Se debe recordar que en el ámbito del MERCOSUR, la toma de decisiones es por consenso y que las normas de carácter vinculante son las decisiones, resoluciones y directivas emanadas de los órganos del MERCOSUR (Consejo del Mercado Común, Grupo Mercado Común y Comisión de Comercio). Es requisito para la vigencia de dicha norma en el ámbito del MERCOSUR, su incorporación por cada Estado Parte.
[10] Reglamento (UE) n° 1169/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo del 25 de octubre de 2011 sobre la información alimentaria facilitada al consumidor y por el que se modifican los Reglamentos (CE) n°1924/2006 y (CE) n° 1925/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, y por el que se derogan la Directiva 87/250/CEE de la Comisión, la Directiva 90/496/CEE del Consejo, la Directiva 1999/10/CE de la Comisión, la Directiva 2000/13/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, las Directivas 2002/67/CE, y 2008/5/CE de la Comisión, y el Reglamento (CE) n° 608/2004 de la Comisión.
[11] EUROPEAN UNION. Document 32010R0066: Reglamento (CE) n° 66/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo del 25 de noviembre de 2009 relativo a la etiqueta ecológica de la UE. [Diario Oficial de la Unión Europea]. [Brussels]: European Union, 2010. Disponible en: https://eur-lex .europa.eu/legal -content/ES /TXT/?uri=celex %3A32010R 0066. Acceso: 27 sept. 2021.
[12] Según definición de la FAO, la Agricultura Orgánica es un “sistema holístico de gestión de la producción” que fomenta y fortalece la salud de los agroecosistemas, la diversidad, ciclos y la actividad biológica del suelo, y cuyo objetivo es lograr una producción sostenible en lo ecológico, social y económico. Los países de América Latina con mayores proporciones de tierra orgánica son: la Argentina, Uruguay y México.
[13] . El estudio “El mundo de la agricultura orgánica” publicado por FiBL e IFOAM – Organics International mostró una continuidad de la tendencia positiva observada en los años anteriores. Según este estudio, en 2018 se registraron 71,5 millones de hectáreas con agricultura orgánica, representando un 2,9% o 2 millones de hectáreas más con respecto a 2017.
[14] INSTITUTO DE DESARROLLO RURAL (IDR). Informe de producción orgánica en Argentina. [S. l.]: IDR, c2021. Disponible en: https://www.idr.o rg.ar/wp-conten t/uploads/2020/09 /Informe-Organico s.pdf. Acceso: 16 ago. 2021.
[15] SABOURIN, Eric et al. Elaboración e inicio de la Política Nacional de Agroecología y Producción Orgánica en Brasil. Congreso ALAS, San José- 1-4 de diciembre 2015. Disponible en: https://agritrop.cirad.fr/5788 01/1/Politica%2 0Agroecologia% 20Brasil%2C%20A LAS%202015%20G T14.pdf. Acceso: 15 ago. 2021.
[16] UNITED NATIONS. Food and Agriculture Organization (FAO). Colombia y Brasil dialogan acerca de la implementación de políticas en agroecología y producción orgânica. [S. l.]: FAO, 2020. Disponible en: http://www.fao.org/in-acti on/program-br azil-fao/news/ ver/fr/c/1306120/. Acceso: 15 ago. 2021.
[17] UNITED NATIONS. United Nations International Children's Emergency Fund (UNICEF). UNICEF, OPS/OMS y FAO recomiendan apoyar la sanción de la ley de etiquetado frontal de alimentos. Buenos Aires: UNICEF, 2021. Disponible en: https://www.unicef .org/argentina/comunic ados-prensa/unicef -opsoms-y-fa o-recomiendan-apoy ar-la-sancion-de-la- ley-de-etiqu etado. Acceso: 15 ago. 2021.
[18] MORÁN, Javier. Modelos de etiquetado frontal a nivel global. [S. l.: s. n., 2021?]. Disponible em: https://www.foodconsu lting.es/wp-content/up loads/etiquetado-f rontal-global.pdf. Acceso: 27 sept. 2021.
[19] UNION EUROPEA. Comisión Europea. COM(2020) 207 final. Informe de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo: sobre la utilización de formas adicionales de expresión y presentación de la información nutricional. Bruselas, Comisión Europea, 2020. Disponible em: https://eur -lex.europa.eu/legal -content/ES/TXT /HTML/?uri=CELEX:5 2020DC0207 &from=ES. Acceso: 16 ago. 2021.
[20] NACIONES UNIDAS; UNIVERCIDAD DE CHILE. Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO). Instituto de Nutrición y Tecnología de los Alimentos de la Universidad de Chile (INTA). Impacto de la ley chilena de etiquetado en el sector productivo alimentario. Santiago: FAO; INTA, 7 abr. 2021. Disponible em: https://inta.cl/inform e-de-fao-e-inta-sobre-ley-de-etiquetado-evaluo-respuesta-del- sector-productivo- de-alimentos-en-ch ile/#:~:text=http%3A // www.fao.org/3/cb 3298es/cb3298es.pdf. Acceso: 15 ago. 2021.
[21] EUROPEAN UNION. Document COM(2014) 179 final. [Brussels]: European Union, 2014. Disponible em: https://ec.europa.eu/info/ sites/default/files /food-farming-fisherie s/farming/do cuments/organic -action- plan_es.pdf. Acceso:15 ago. 2021.