del Huerto Silva, María Fernanda 19-11-2021 - Cambio de paradigma: Legitimación y caso colectivo 19-11-2021 - El afectado del art. 43 de la Constitución Nacional 19-11-2021 - Defensor del Pueblo, sujeto legitimado 19-11-2021 - El Ministerio Público, legitimado colectivo
Las asociaciones legitimadas para la protección de derechos colectivos
María Fernanda del Huerto Silva
El segundo párrafo del artículo 43 de la Constitución también confiere legitimación para promover amparo contra cualquier tipo de discriminación, para tutelar el ambiente, la competencia, al usuario y al consumidor y cualquier otro derecho de incidencia colectiva, a las asociaciones que propendan a esos fines.
En mérito a la redacción constitucional en este capítulo nos ocuparemos de referir las condiciones necesarias para que, en la pretensión sobre derechos colectivos, las asociaciones sean reconocidas como legitimadas.
Controversia respecto de la ley reglamentaria [arriba]
El artículo 43 de la Constitución Nacional indica que
… podrán interponer acción de amparo contra cualquier forma de discriminación y en lo relativo a los derechos que protegen el ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, así como a los derechos de incidencia colectiva en general, el afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones que propendan a esos fines, registradas conforme a la ley, la que determinará los requisitos y formas de su organización.
La ley a la que hace referencia la norma constitucional no ha sido sancionada hasta la fecha a pesar del tiempo transcurrido desde la reforma, extremo que al comienzo dividió a la opinión de la doctrina con relación a la operatividad y el alcance constitucional.
De una interpretación literal era fácil estimar que no era suficiente que las asociaciones se constituyan como personas jurídicas (sea conforme al Código Civil o a la ley comercial) y tengan mencionadas las finalidades en sus estatutos; que sería necesario además, el dictado de una ley especial que lleve un control de las asociaciones habilitadas para interponer acción de amparo cuando no sean afectadas en forma directa, pues en ese caso se encontrarían habilitadas por lo preceptuado en el primer párrafo de la norma mencionada.115
Sabsay y Onaindia coincidían en que se imponía para las asociaciones intermedias que tengan por objeto la defensa de los derechos colectivos el requisito de registración que sería objeto de una regulación legal.116 Gozaíni decía que era la definición constitucional la que decidía la suerte constitucional de estos organismos: “solo aquellos legalmente constituidos serán reconocidos para la defensa de los derechos de incidencia colectiva”.117
Toricelli manifestó que no bastaba con que las asociaciones posean en sus estatutos como finalidad la protección de los derechos de incidencia colectiva para concederle legitimación procesal; era necesario además que estén registradas conforme a la ley.118
Para el maestro Sagüés, de acuerdo a la redacción del artículo 43 de la Constitución, había dos sujetos –el afectado y el Defensor del Pueblo– que pueden promover amparo y respecto de ellos la norma constitucional es directamente operativa. En cambio, no lo era en cuanto a las asociaciones, puesto que si no había norma que las regulara, había que esperarla para que la entidad se organice y registre específicamente, y así adquiera legitimación, sin embargo, proponía como forma de superación del escollo el planteo de inconstitucionalidad por omisión en la interposición del mismo amparo que se articule.119
Por otro lado, y en grupo mayoritario, estaban quienes estimaban inmediatamente operativa la legitimación reconocida a las asociaciones del párrafo 2 del artículo 43 de la Constitución Nacional. Explicaban que en la medida en que la asociación esté constituida conforme a la ley –no la ley reglamentaria a la que se refiere el artículo 43– en donde figure dentro de su objeto social la protección de los intereses a que hace mención el párrafo segundo del artículo 43, estas entidades poseían legitimación procesal.
Decía el maestro Bidart Campos que la norma habilitaba a las asociaciones con la condición de que estén registradas conforme a la ley, pero mientras a falta de ley no estén registradas, daba por cierto que existan con alguna formalidad asociativa de la que surjan sus fines para que su legitimación les sea reconocida judicialmente. Afirmaba que la norma constitucional del artículo 43 era directamente operativa, lo que significaba que aun en ausencia de ley reglamentaria surtía su efecto tutelar y debía ser aplicada por los jueces.120
En opinión de Morello y Sbdar, se trataba de una determinada modalidad de registración de las asociaciones que propenden a la tutela de derechos de incidencia colectiva, pero en tanto el Poder Legislativo no sancionase el pertinente texto legal, negarle legitimación neutralizaría los efectos de la fuerza protectoria de derechos consagrados en el segundo párrafo del artículo 43. Entendían que una interpretación respetuosa de la finalidad misma de la garantía del amparo y de la fuerza normativa de la Constitución llevaban a admitir la legitimación de todas aquellas asociaciones que, en defensa del grupo o sector que representan, promovieran un amparo colectivo, aun cuando no estuvieren registradas por no existir todavía la correspondiente reglamentación, siempre y cuando acreditasen que su objeto constitutivo y actividad desarrollada sea la tutela de los derechos de incidencia colectiva que motivan el amparo.121 Para estos autores, las garantías funcionaban aun cuando la ley reglamentaria de la registración de las asociaciones no hubiera sido dictada por el Congreso.
Para Nicolau, en el estado de omisión legislativa solo debía exigírseles que estén constituidas como personas jurídicas. De tal modo la registración sería satisfecha con la inscripción en el registro de personas jurídicas.122
Al poco tiempo de la reforma, Quiroga Lavié opinaba que si el Congreso demoraba en demasía la reglamentación legal para que las asociaciones puedan estar en juicio, los tribunales de justicia no podían dejar de reconocer habilitación a toda aquella asociación que, gozando de personería jurídica, tenga en su finalidad institucional reconocida la misión de defender los derechos de incidencia colectiva. Lo contrario importaría negar la supremacía de la Constitución por la simple voluntad omisiva del legislador.123 Esto es lo que sucedió, puesto que aun cuando no se había sancionado la norma reglamentaria prevista constitucionalmente, tendiente a reglar la legitimación de las citadas asociaciones, las Asociaciones fueron admitidas como legitimadas.
Fue la propia Corte Suprema de Justicia de la Nación en “Asociación de Grandes usuarios de Energía Eléctrica de la República Argentina (AGUEERA) c/ Provincia de Buenos Aires y otro s/ acción declarativa”,124 quien reconoció la calidad de parte a la actora que perseguía la declaración de inconstitucionalidad de decretos provinciales en cuanto de ellos resultaba que los usuarios industriales de energía eléctrica del ámbito bonaerense debían abonar gravámenes cuando eran abastecidos por un prestador sujeto a jurisdicción nacional, a diferencia de lo que acontecía respecto de prestadores bajo jurisdicción provincial. Consideró el Tribunal:
… que el art. 43 de la Constitución Nacional (texto según la reforma de 1994), faculta para interponer acción de amparo “contra cualquier forma de discriminación y en lo relativo a los derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, así como a los derechos de incidencia colectiva en general” a –entre otros– “las asociaciones que propendan a esos fines, registradas conforme a la ley, la que determinará los requisitos y formas de su organización”.125 […] que la demandante se encuentra entre esas asociaciones, pues ha sido creada por el decreto 1192/92 con la finalidad de proveer a la defensa de los intereses de sus asociados, que son precisamente los “grandes usuarios” de electricidad.126
De acuerdo a este leading case, para nuestro máximo Tribunal no hizo falta la creación de una ley especial para reconocer la legitimación en la defensa de intereses colectivos.
Las asociaciones tienen origen en un acto constitutivo emanado de sus miembros que resulta de la elaboración de un proyecto de estatuto o carta que habrá de proyectar la vida futura de la persona jurídica: “Comienzo de la existencia. La existencia de la persona jurídica privada comienza desde su constitución…”.127
Para la realización de los fines que como persona de existencia ideal se propone, goza de una capacidad que de acuerdo al principio de especialidad solo puede ejercerse en orden a los fines de su institución. Esos fines son aquellos que el Estado en su momento computó como conducentes al bien común, entendido como el que es propio de la comunidad, y que pertenece a los individuos como miembros de ella, no significa por esto que sea indispensable que la finalidad sea enteramente altruista o desinteresada, aunque sí debe tener algún beneficio general que justifique su reconocimiento. Se desprende entonces que al margen de los fines de su institución carece de toda capacidad, porque en verdad carece también de personalidad.128
El repaso es válido para abordar a las asociaciones como sujeto legitimado anómalo. Las asociaciones como sujetos legitimados en la protección de los derechos de incidencia colectivas fueron tratadas en la Constitución conforme con las reglas del Código Civil.129 En este orden de ideas, la ley de fondo interpretada en armonía con la letra constitucional nos ayudará a delinear a las asociaciones del segundo párrafo del artículo 43 de la Constitución Nacional.
De acuerdo a la doctrina referida en relación con la operatividad de la manda constitucional y la mayoría de las sentencias que han arrojado luz respecto de la legitimación de las asociaciones, han establecido la necesidad de que los derechos que se pretenden representar se encuentren previstos en la finalidad de la agrupación litigante, con un esquema mínimo de organización, preferentemente, con existencia de estatuto social, que a la vez permita cotejar las referidas metas institucionales.130
En “Asociación Benghalensis y otros c/ Ministerio de Salud y Acción Social-Estado Nacional s/ amparo ley 16986”131 un grupo de entidades no gubernamentales que desarrollaban actividades contra la epidemia del Síndrome de Inmunodeficiencia Adquirida, promovieron acción de amparo a fin de obligar al Estado Nacional a cumplir con la asistencia, tratamiento, rehabilitación y suministro de medicamentos a los enfermos que padezcan aquella dolencia. En el caso –que llega por recurso extraordinario al Máximo Tribunal– el dictamen del Procurador General de la Nación le recuerda a la Corte que ya había sostenido que la Constitución Nacional, en virtud de la reforma introducida en 1994, contemplaba nuevos mecanismos tendientes a proteger a usuarios y consumidores y, para ello, amplió el espectro de los sujetos legitimados para accionar, que tradicionalmente se limitó a aquellos que fueran titulares de un derecho subjetivo individual, y le recuerda a la Corte que con ese argumento ya se había expedido para rechazar la falta de legitimación en “Aguerra”. Asimismo aclaró que, conforme surge de los estatutos de los amparistas, Asociación Benghalensis, Fundación Descida, Fundación para estudio e investigación de la Mujer (FEIM), Asociación Civil Intilla, Fundación RED, Fundación CEDOSEX (Centro de documentación en sexualidad), Fundación Argentina pro ayuda al niño con SIDA, y la Asociación Civil S.I.G.L.A., tenían por objeto la lucha contra el SIDA y, en consecuencia, estaban legitimadas para interponer acción de amparo contra las omisiones del Estado, por presunto incumplimiento de la Ley Nacional de Sida N° 23798 y de su Decreto Reglamentario N° 1244/91. En igual sentido, en los votos particulares de los miembros de la Corte se refieren a los fines de los estatutos de las asociaciones actoras:
… que los amparistas tienen legitimación para interponer la presente acción pues, queda probado en autos, que existen pacientes necesitados de los medicamentos cuya provisión se requiere (fs. 338) y asimismo, el objeto de la pretensión –suministro de medicamentos– queda comprendido dentro de los fines de sus estatutos.132 […] teniendo en cuenta que aún no se ha dictado ley alguna que determine los requisitos de registración y formas de organización de las asociaciones, cuadra admitir a las demandantes para la promoción del amparo, dado que según surge de los objetivos establecidos en sus estatutos y actas inscriptas ante la Inspección General de Justicia de la Nación, protegen a quienes padecen SIDA al resguardar derechos tales como a la vida, la salud y a la dignidad, así como también la satisfacción del bien común.133
En “Mignone, Emilio F. s/amparo”,134 el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) dedujo acción de amparo contra el Estado nacional (Ministerio del Interior y Ministerio de Justicia de la Nación) para que se adoptaran las medidas necesarias a fin de garantizar el derecho de sufragio (art. 37 CN) respecto de las personas detenidas sin condena en todos los establecimientos penitenciarios de la Nación. Reclamó la declaración de inconstitucionalidad del artículo 3 inciso d) de la Ley Nº 19945 (Código Electoral Nacional) porque resulta contrario al sistema republicano de gobierno, a la expresión de la soberanía del pueblo y al normal funcionamiento del sistema democrático. Los doctores Fayt y Petracchi, Boggiano, y Bossert en la redacción de sus respectivos votos, hicieron un análisis de los estatutos de la parte actora (Centro de Estudios Legales y Sociales –CELS–) para encontrarla legitimada para la defensa de los derechos de incidencia colectiva discutidos en el caso. Los Dres. Fayt y Petracchi indicaron que la actora, el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), era una asociación entre cuyos fines se encuentra según surge de su estatuto la
... defensa de la dignidad de la persona humana, de la soberanía del pueblo, del bienestar de la comunidad [...] promover o ejecutar acciones administrativas y judiciales destinadas a procurar la vigencia de estos principios y valores. Asumir la representación de personas o grupos afectados en causas cuya solución suponga la defensa de aquellos [...] bregar contra las violaciones, abusos y discriminaciones que afecten los derechos y libertades de las personas y de la sociedad por razones religiosas, ideológicas, políticas...135
En este marco y a la luz de lo decidido por esta Corte, “Asociación de Grandes Usuarios de Energía Eléctrica de la República Argentina” y “Asociación Benghalensis y otros” correspondía concluir que la actora se encontraba legitimada a demandar como lo ha hecho pues, con palabras de este último precedente, aquella no había ejercido sino el derecho que le “asiste para accionar para el cumplimiento de unas de las finalidades de su creación”. Para concluir que en íntima vinculación con la conclusión expuesta debía desecharse la idea de que en el presente no existía causa o controversia que habilite la intervención judicial pues, claramente, se configuraba un caso contencioso en los términos del artículo 116 CN y del artículo 2 Ley Nº 27 toda vez que existía un perjuicio concreto y actual derivado del impedimento legal que se cuestiona.136 Por su parte, en ese mismo fallo, el Dr. Boggiano en su voto analizó que habida cuenta de que el objeto de la pretensión quedaba comprendido dentro de los fines de los estatutos del amparista se imponía concluir que la actora tenía legitimación para interponer la presente acción y que el conflicto planteado constituía un “caso o controversia” en los términos señalados por la jurisprudencia de esta Corte, que requiere que se persiga en concreto la determinación del derecho debatido entre partes adversas.137 El Dr. Bossert señaló que el Centro de Estudios Legales y Sociales era una
… asociación cuyos objetivos eran entre otros la “defensa de la dignidad de la persona humana, de la soberanía del pueblo, del bienestar de la comunidad” con la facultad de “promover o ejecutar acciones administrativas y judiciales destinadas a procurar la vigencia de estos principios y valores, asumir la representación de personas o grupos afectados en causas cuya solución suponga la defensa de aquellos, [...] bregar contra las violaciones, abusos y discriminaciones que afecten los derechos y libertades de las personas y de la sociedad por razones religiosas, ideológicas, políticas”.138
Analizó los derechos en juego, indicó que el análisis de la legitimación debía ser hecha en términos no restrictivos, la innecesariedad de correspondencia entre la asociación y cada uno de los perjudicados, que la reforma de 1994 había optado por ampliar la legitimación como medio para proteger los derechos en procura de una tutela más amplia respecto del conjunto de personas autorizadas para promover este tipo de acción para resaltar que la pluralidad de sujetos ubicados en una misma situación de hecho se presentaba en el caso si se tenía en cuenta que los demandantes reclamaban la protección de un grupo abierto y al mismo tiempo limitado de individuos, constituido por aquellas personas que se encontraban detenidas y respecto de las cuales aún no se había dictado condena judicial dando por reconocida la legitimación en ese contexto.
En “Asociación de Esclerosis Múltiple de Salta c. Ministerio de Salud s/ amparomedida cautelar”139 el expediente llega a la Corte por el Recurso Extraordinario interpuesto por el Ministerio de Salud de la Nación después de que la Cámara Federal de Apelaciones de Salta confirmara la sentencia de primera instancia que había hecho lugar al amparo iniciado por la Asociación de Esclerosis Múltiple de Salta que declaró la nulidad de la resolución del Ministerio Público de la Nación respecto a los medicamentos de las enfermedades de esclerosis múltiples y síndrome desmielinizante aislado y excluía del tratamiento allí descripto a aquellas personas que en la provincia mencionada sufran de esclerosis múltiple sin haber tenido dos brotes o exacerbaciones en los dos últimos años o padezcan síndrome desmielinizante aislado y alto riesgo de conversión a esclerosis múltiple definida, sin perjuicio de las medidas que la administración nacional pueda adoptar a fin de verificar la certeza de las dolencias. El Máximo Tribunal se adhirió al Dictamen del Procurador General, aplica el criterio de Asociación Bengalhensis y confirma la legitimación de la Asociación Civil con fundamento en su carácter de titular del derecho de incidencia colectiva discutido en el caso –la defensa de los derechos de las personas con esclerosis múltiple– como parte del objeto de la asociación.
En “Mujeres por la Vida”140 la Asociación peticionaba la declaración de inconstitucionalidad parcial del Programa Nacional de Salud Sexual y Responsable. El Dictamen del Procurador recordó que el artículo 43 de la Constitución reconocía expresamente, como legitimados para interponer la acción expedita y rápida de amparo, a sujetos potencialmente diferentes de los afectados en forma directa –entre los que se encontraban las asociaciones– por el acto u omisión que, en forma actual o inminente, lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad e ilegalidad manifiestas, derechos reconocidos por la Constitución, un tratado o una ley, entre otros, los de incidencia colectiva. Como también la reforma constitucional de 1994 amplió el espectro de los sujetos legitimados para accionar, que tradicionalmente se limitaba a aquellos que fueran titulares de un derecho subjetivo individual recordando los dictámenes en ese sentido de “Asociación de Grandes Usuarios de Energía Eléctrica de la República Argentina v. Provincia de Buenos Aires y otro s/acción declarativa”, “Asociación Benghalensis y otros v. Ministerio de Salud y Acción Social Estado Nacional s/amparo ley 16986” y “Mignone” en los que el Máximo Tribunal también se expidió. Asimismo consideró que las conclusiones de tales precedentes eran aplicables al caso, porque la actora era una asociación entre cuyos fines se encontraba –conforme surgía de su estatuto organizativo– promover y defender el establecimiento de condiciones sociales que posibilitasen y favorecieran la efectiva prestación del derecho a la vida de la persona desde el momento de la concepción y el goce del respeto de su dignidad intrínseca a lo largo de la vida, circunstancia que permitía concluir que aquella se encontraba legitimada para demandar. La Corte se adhirió y remitió al Dictamen del Procurador.
En el caso “Ministerio de Salud y/o Gobernación”,141 la Corte de Justicia de la provincia de Salta, al revocar la decisión de la anterior instancia, rechazó la acción de amparo deducida por médicos del Hospital Materno Infantil y dos asociaciones profesionales contra la provincia de Salta que tiene por objeto que se diera solución a las graves insuficiencias de infraestructura, equipamientos, insumos y recursos humanos que padecía el Hospital Materno Infantil. Concretamente, los amparistas solicitaron que se condenara al Ministerio de Salud a tomar las medidas urgentes de reestructuramiento y reequipamiento general, la reconstrucción de quirófanos, reacondicionamiento de las salas de atención, incorporándose servicios de higiene adecuada, reportándose medicamentos indispensables, cubriéndose las mínimas exigencias requeridas por los Jefes de Servicio de las distintas áreas del Hospital. Contra dicha decisión la actora interpuso recurso extraordinario federal, cuya denegación originó la queja ante la Corte. En lo pertinente, la Dra. Argibay en su voto señaló que debería tomarse en cuenta que las asociaciones demandantes tenían por fin estatutario el de velar por las condiciones del ambiente hospitalario.142
En el sonado caso “Mendoza, Beatriz”, acción por la cual se procuró recomponer el ambiente ante la existencia de contaminación de la cuenca Matanza-Riachuelo, varias asociaciones y fundaciones se presentaron como terceros con fundamento en el artículo 30 de la Ley Nº 25675. Pidieron que se imponga una condena al Estado Nacional, a la Provincia de Buenos Aires y al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y varias empresas privadas, para que lleven a cabo acciones necesarias para el inmediato cese de la actividad contaminante y la recomposición del daño ambiental colectivo. La Corte Suprema143 admitió la participación de cuatro entidades cuyos objetos o propósitos estaban relacionados con la protección del medio ambiente.144 Con el mismo análisis e idéntico criterio, el tribunal denegó la participación en la controversia a otras tres organizaciones porque no surgía la necesaria vinculación entre los respectivos objetos estatutarios y la pretensión ventilada.145
En fallos más recientes se mantiene la doctrina sentada. En el fallo “PADEC c/ Swiss Medical S.A.”146 ratificó la legitimación de los sujetos del tercer sector cuando el objeto o finalidad societaria sea la de proteger los derechos discutidos en el caso colectivo. En el caso, la asociación “Prevención, Asesoramiento y Defensa del Consumidor” (PADEC) interpuso demanda contra Swiss Medical S.A. con el objeto de que se declarara la ineficacia de las cláusulas contenidas en el contrato tipo que vincula a la empresa con sus afiliados, en cuanto contemplaban el derecho de aquella a modificar unilateralmente las cuotas mensuales y los beneficios de los planes que ofrece, la eximía de responsabilidad por daños y perjuicios derivados de la impericia, culpa, dolo, imprudencia o negligencia de sus prestadores, así como de responsabilidad por la suspensión de servicios. Asimismo, la actora solicitaba que se condenara a Swiss Medical S.A. a dejar sin efecto los aumentos del valor de las cuotas mensuales que habían sido dispuestos. Para reconocerle legitimación, La Corte señaló que la asociación actora tenía entre sus propósitos la defensa de los derechos de los consumidores y usuarios tutelados por el artículo 42 de la Constitución Nacional y los tratados con jerarquía constitucional y la defensa de los derechos de los consumidores cuando sus intereses resulten afectados y/o amenazados por lo que no se advierten óbices para que deduzca una acción colectiva de las características de la del expediente.147
En consonancia con lo manifestado, en uno de los famosos casos dictados por el aumento de tarifas, se usaron los mismos fundamentos, pero para denegar la legitimación, en el fallo “Abarca, Walter José y otros c/ Estado Nacional Ministerio Energía y Minería y otro s/ Amparo ley 16.986”.148 En este caso, varios diputados, en ese carácter y como usuarios del servicio de energía eléctrica de la provincia de Buenos Aires promovieron acción de amparo con el objeto de que se declarara la nulidad de las resoluciones mediante las que se aprobó un aumento del cuadro tarifario de luz sin la realización de las audiencias públicas previas y solicitaron una medida cautelar previa de suspensión de los efectos de la resolución hasta la realización de la referida audiencia. La Corte indicó que sumarse como representante del colectivo de usuarios de energía eléctrica, importaba exorbitar las facultades del partido a competencias que la Constitución Nacional pone en cabeza de otra clase de personas jurídicas que tienen por objeto la defensa de los usuarios y consumidores, y olvidar que los partidos políticos existen por y para el régimen representativo, y en ese alto propósito no debían distraer esfuerzos ni recursos en la continua misión que les asiste para profundizar los derechos políticos de los ciudadanos y la calidad institucional dentro de una sociedad democrática.149 Los diputados se valieron del reconocido acogimiento de las sociedades en estas acciones, pero le fue denegada toda vez que el sujeto legitimado es un grupo del tercer sector que debe estar formado de acuerdo a las previsiones del Código Civil y que debe tener en sus finalidades la protección de los derechos de incidencia colectiva debatidos. Conforme lo referido, los fines de una asociación son un elemento constitutivo de la persona jurídica porque al margen de estos carece de toda capacidad, es que como persona jurídica nunca estará legitimada para actuar en una esfera ajena a la de sus finalidades.150
Actuación en defensa de derechos de incidencia colectiva [arriba]
Aparte de encontrarse prevista en el estatuto, la finalidad de las asociaciones legitimadas del artículo 43 constitucional debe ser la defensa de los derechos que se encuentren en juego en el pleito y siempre y cuando se trate de derechos de incidencia colectiva; así lo manda cuando dice:
… podrán interponer esta acción contra cualquier forma de discriminación y en lo relativo a los derechos que protegen el ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, así como a los derechos de incidencia colectiva en general […] las asociaciones que propendan a esos fines.
Las asociaciones no se encuentran habilitadas para interponer amparo en resguardo de cualquier derecho, la legitimación anómala que surge del artículo 43 de la Constitución Nacional, se encuentra circunscripta a la tutela de derechos de incidencia colectiva. En consecuencia, no se encuentran legitimadas para actuar cuando la afectación no involucre discriminación, los derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, así como los derechos de incidencia colectiva en general.151 En este orden de ideas se ha permitido la participación de asociaciones, fundaciones, Organizaciones no gubernamentales; afirmación que sienta la Corte en los fallos citados.
Congruente con el criterio referido se han rechazado acciones interpuestas por asociaciones en defensa de derechos individuales, en las que, si bien podría discutirse que los derechos en juego hayan sido derechos de incidencia colectiva individuales homogéneos de contenido patrimonial, lo que no se encuentra en duda es la doctrina señalada por la CSJN respecto a la necesaria existencia de derechos de incidencia colectiva para que la asociación sea una legitimada extraordinaria.
Así lo precisó el alto tribunal en diferentes juicios donde las asociaciones promovieron acciones en las que, considerándose que reclamaban por derechos puramente individuales, no se encontraban legitimadas para intervenir.
En el caso “Cámara de Comercio, Industria y Producción de Resistencia c. AFIP s/ Amparo” partiendo de la necesaria existencia de caso que presupone la de parte, indicó que la parte debía demostrar la existencia de un interés jurídico suficiente, que posean “suficiente concreción e inmediatez” para poder procurar dicho proceso a la luz de las pautas establecidas por la reforma constitucional de 1994 en los artículos 41 a 43 de la Constitución Nacional. Explicó que si bien la Constitución Nacional, tras la reforma constitucional de 1994, había ampliado el universo de los sujetos legitimados para accionar por la vía del amparo, que tradicionalmente estaba limitado a los que fueran titulares de un derecho subjetivo individual, esa amplitud no se había dado para la defensa de cualquier derecho, sino como medio para evitar discriminaciones y tutelar los mencionados en el segundo párrafo del artículo 43 del texto constitucional, es decir, los que “protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, así como los derechos de incidencia colectiva en general”.152 Y siendo que, en el caso, la acción no había sido promovida en defensa de esos derechos sino respecto de derechos de carácter patrimonial, puramente individuales, cuyo ejercicio y tutela correspondía exclusivamente a cada uno de los potenciales afectados, ya que la protección de esta clase de derechos se encontraba al margen de la ampliación del universo de legitimados establecida por el artículo 43 de la Constitución Nacional declaró procedente el recurso extraordinario, y revocó la sentencia apelada rechazándose la acción de amparo interpuesta.153
En “Colegio de Fonoaudiólogos de Entre Ríos c/ Estado Nacional”154 citando el fallo “Cámara de Comercio” precedentemente expuesto señaló que la acción de amparo, en este caso, también había sido deducida respecto de derechos de carácter patrimonial, puramente individuales, cuyo ejercicio y tutela correspondía exclusivamente a cada uno de los potenciales afectados, por encontrarse la protección de esa clase de derechos al margen de la ampliación del universo de legitimados establecida por el artículo 43 de la Constitución Nacional. Concluyendo que esas consideraciones conducían a negar legitimación procesal a la entidad actora para promover el amparo intentado en procura de una decisión judicial que declare la inconstitucionalidad de normas tributarias y su consiguiente inaplicabilidad al conjunto de sus asociados.
En “Colegio Público de Abogados de Capital Federal c/ Ministerio de Economía s/ amparo Ley”155 y a pesar de que no había sido cuestionada la legitimación de la actora, la Corte manifestó que le resultaba aplicable la doctrina establecida por el Tribunal en “Colegio de Fonoaudiólogos de Entre Ríos c. Estado Nacional s/amparo” y “Cámara de Comercio, Ind. y Prod. de Rcia. c. AFIP s/amparo” toda vez que la razón de la concurrencia de tal extremo configuraba un presupuesto para la existencia de “caso” o “controversia” que debía ser resuelto por los tribunales federales lo que determinaba que debiera ser igualmente examinada por el tribunal. Respecto a los derechos sobre los que podían defender señaló que los fundamentos de los precedentes citados le servían en el caso y conforme a estos, rechazó la acción de amparo interpuesta. Con idéntica línea de razonamiento, considerando que le resultaban aplicables los fundamentos esgrimidos en los fallos “Cámara de Comercio” y en “Colegio de Fonoaudiólogos” referidos y con esos argumentos se expidió en “Colegio de Abogados de Prov. de Buenos Aires c/ Administración Fed. de Ingresos Públicos”,156 “Confederación Farmacéutica Argentina c/ Administración Fed. de Ingresos Públicos”,157 “Colegio de Escribanos de la Capital Federal c/ Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos”.158
Causa fáctica común y otros requisitos respecto de los derechos de incidencia colectiva sobre intereses individuales homogéneos [arriba]
No obstante lo manifestado y con relación a los derechos de incidencia colectiva sobre intereses individuales homogéneos, retomando la duda planteada en los casos referidos en el punto anterior, vale recordar que esos derechos se encuentran incluidos en la Constitución dentro de los derechos de incidencia colectiva en general pero que recién es en el caso Halabi que la Corte Suprema de Justicia de la Nación define sus características y señala que la prueba de la existencia de causa o controversia no se relaciona con el daño diferenciado que cada sujeto sufra en su esfera, sino con los elementos homogéneos que tiene esa pluralidad de sujetos al estar afectados por un mismo hecho.
La necesaria existencia de una causa fáctica común en la construcción del caso colectivo referente a derechos de individuales homogéneos quedó de manifiesto en diferentes fallos del Máximo Tribunal donde los legitimados eran asociaciones.
En el caso “Cavalieri, Jorge y otro c/ Swiss Medical S.A. s/ Amparo”,159 el Superior Tribunal confirmó la sentencia que rechazó in limine la demanda de amparo entablada por una asociación de consumidores contra una empresa de medicina prepaga para que proveyera de equipos de ventilación mecánica y accesorios para el tratamiento del síndrome de apnea obstructiva severa a todos los afiliados que padecieran la enfermedad y requieran del tratamiento. El Tribunal señaló que en el caso no concurría el presupuesto mencionado en el precedente “Halabi” respecto de la verificación de una causa fáctica común ya que no se logró identificar la existencia de ese hecho que cause una lesión a una pluralidad relevante de sujetos. Señaló que de las constancias de la causa y de los dichos de los actores surgía que el afiliado solicitó la provisión del equipamiento necesario para el tratamiento de la afección que padecía y que la demandada no dio respuesta a su reclamo, pero que no se advertía que la situación planteada lesionara intereses individuales homogéneos que la asociación pueda válidamente defender, al no extraerse siquiera de manera indiciaria la intención de la prepaga de negarse sistemáticamente a atender a otros afiliados.
En el caso “PADEC c/ Swiss Medical S.A. s/ nulidad de cláusulas contractuales”160 el Tribunal a quo consideró que el derecho invocado por la actora no constituía un derecho de incidencia colectiva. Por el contrario, entendió que eran patrimoniales y divisibles, que podían resultar contradictorios o confusos y que su homogeneidad era solo aparente. Indicó que no surgía del expediente que todos los afiliados hubieran avalado la promoción de la demanda. Señaló que el carácter divisible y no homogéneo de los intereses en juego determinaba la falta de legitimación de la actora para demandar la nulidad de las cláusulas contractuales. Por su parte, para sentenciar, la CSJN señaló que el objeto de la pretensión había quedado limitado a la supresión de los aumentos ya dispuestos en virtud de la cláusula contractual que originalmente habilitaba a la demandada a aumentar el valor de las cuotas mensuales que abonaban los afiliados cuya declaración de ineficacia se perseguía. Asimismo, indicó que para evaluar la legitimación de quien deduce una pretensión procesal resultaba indispensable en primer término determinar:
... cuál es la naturaleza jurídica del derecho cuya salvaguarda se procuró mediante la acción deducida, quiénes son los sujetos habilitados para articularla, bajo qué condiciones puede resultar admisible y cuáles son los efectos que derivan de la resolución que en definitiva se dicte.161
Que en la categoría de los derechos de incidencia colectiva que tienen por objeto bienes colectivos referentes a intereses individuales homogéneos puede no haber un bien colectivo involucrado ya que se afectan derechos individuales enteramente divisibles; sin embargo, hay un hecho, único o continuado, que provoca la lesión a todos ellos y por lo tanto es identificable una causa fáctica homogénea. Ese dato tiene relevancia jurídica porque en tales casos la demostración de los presupuestos de la pretensión es común a todos esos intereses, excepto en lo que concierne al daño que individualmente se sufre. Hay una homogeneidad fáctica y normativa que lleva a considerar razonable la realización de un solo juicio con efectos expansivos de la cosa juzgada que en él se dicte, salvo en lo que hace a la prueba del daño.162 La Corte señaló que este tipo de acciones también procederían cuando, pese a tratarse de derechos individuales, exista un fuerte interés estatal en su protección, sea por su trascendencia social o en virtud de las particulares características de los sectores afectados. En mérito a ello, el primer elemento es corroborar la existencia de un hecho único o complejo que causa una lesión a una pluralidad relevante de derechos individuales. El segundo elemento consiste en que la pretensión debe estar concentrada en los efectos comunes y no en lo que cada individuo puede peticionar. De tal manera la existencia de causa o controversia, en estos supuestos, no se relaciona con el daño diferenciado que cada sujeto sufra en su esfera, sino con los elementos homogéneos que tiene esa pluralidad de sujetos al estar afectados por un mismo hecho. Como tercer elemento es exigible que el interés individual considerado aisladamente, no justifique la promoción de una demanda, con lo cual podría verse afectado el acceso a la justicia. Sin perjuicio de ellos, la acción resultará de todos modos procedente en aquellos supuestos en los que cobran preeminencia otros aspectos referidos a materias tales como el ambiente, el consumo o la salud o afectan a grupos que tradicionalmente han sido postergados o, en su caso, débilmente protegidos. En esas circunstancias, la naturaleza de esos derechos excede el interés de la parte y al mismo tiempo pone en evidencia la presencia de un fuerte interés estatal para su protección, entendido como el de la sociedad en su conjunto.163 Posterior al análisis referido señaló que en el caso se trataban de derechos de incidencia colectiva referente a intereses individuales homogéneos y que se encontraban cumplidos los recaudos para hacer viable una acción colectiva toda vez que en el caso se cuestionaba el contrato tipo que suscribieron quienes se afiliaron a Swiss Medical S.A. para acceder al servicio de medicina prepaga en cuanto contemplaba el derecho de esta última de modificar unilateralmente las cuotas mensuales. Razonó que de esta manera existía un hecho único que sería susceptible de ocasionar una lesión al derecho de una pluralidad de sujetos; que la pretensión estaba concentrada en los efectos comunes para toda la clase y de no reconocerse legitimación procesal a la actora, se produciría una clara vulneración del acceso a la justicia puesto que la escasa significación económica individual de las sumas involucradas permitía suponer que el costo que insumiría sería muy superior a los beneficios de un eventual pronunciamiento favorable.164
Mantuvo y confirmó su doctrina en el resonado caso “CEPIS” en el que el Centro de Estudios para la Promoción de la Igualdad y la Solidaridad (CEPIS) impulsó una acción de amparo colectivo contra el Ministerio de Energía y Minería de la Nación con el objeto de que se garantizara el derecho constitucional a la participación de los usuarios, y que en forma cautelar se suspendiera la aplicación del nuevo cuadro tarifario previsto por la resolución del Ministerio de energía, hasta tanto se diera efectiva participación a la ciudadanía. La sentencia de la Corte confirmó la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales se había modificado el cuadro tarifario de servicio de gas natural sin cumplimiento del requisito de audiencia pública previa. En lo que se refiere a la legitimación, recordó que en recientes precedentes165 había reconocido que, de acuerdo a las disposiciones del artículo 43 de la Constitución Nacional, las asociaciones de usuarios y consumidores se encontraban legitimadas para iniciar acciones colectivas relativas a derechos de incidencia colectiva referentes a intereses individuales homogéneos, incluso de naturaleza patrimonial, en la medida en que demuestren: la existencia de un hecho único susceptible de ocasionar una lesión a una pluralidad de sujetos; que la pretensión esté concentrada en los efectos comunes para toda la clase involucrada; y que de no reconocerse la legitimación procesal podría comprometerse seriamente el acceso a la justicia de los integrantes del colectivo cuya representación se pretendía asumir.166
El sistema jurídico se fue haciendo eco del rol representativo que en el plano sociológico las asociaciones iban ganando167 y si bien es la Ley Suprema de la Nación la que les ha reconocido legitimación para actuar en defensa de los derechos de incidencia colectiva en la última reforma constitucional, es la propia Corte Suprema quien a través de su doctrina ha delimitado su admisibilidad procesal de acuerdo a la capacidad con la que se han constituido como sujeto de derecho y a la finalidad que en su creación pretendieron, debiendo ser esta última idéntica al derecho colectivo que se pretende proteger en una acción de este tipo. Asimismo, es la misma Corte quien ha señalado los requisitos para su participación en la construcción de caso o causa cuando los derechos discutidos sean derechos de incidencia colectiva.
115. Toricelli, Maximiliano, “La legitimación activa en el artículo…”, op. cit., en Toricelli, Maximiliano, El amparo constitucional…, op. cit., p. 70.
116. Sabsay, Daniel A.; Onaindia, José Miguel, La constitución de los argentinos. Análisis y comentario de su texto luego de la reforma de 1994, Buenos Aires, Errepar, 1994, p. 153.
117. Gozaíni, Osvaldo A., El derecho de amparo, Buenos Aires, Depalma, 1998, p. 135.
118. Toricelli, Maximiliano, “La legitimación activa en el artículo 43…”, op. cit., p. 70.
119. Sagüés, Néstor, Acción de amparo, Buenos Aires, Astrea, 3ª edición actualizada y ampliada, 1991, pp. 675-676.
120. Bidart Campos, Germán, Manual de la Constitución Comentada…, op. cit., pp. 383-385.
121. Morello, Augusto M. y Sbdar, Claudia B., Acción Popular…, op. cit., pp. 89, 90, 91.
122. Nicolau, Noemí L., “Posibilidades que ofrece la acción de amparo para la protección y defensa del consumidor”, en Toricelli, Maximiliano, El amparo constitucional…, op. cit., p. 114.
123. Quiroga Lavié, Humberto, Estudio analítico de la reforma constitucional, Buenos Aires, Depalma, 1994, pp. 93-94.
124. CSJN, sentencia del 22/04/1997, DJ 1997-2-428.
125. Considerando 3.
126. Considerando 4.
127. Código Civil, art. 142.
128. Llambías, Jorge J., Tratado de Derecho Civil, Parte General, Buenos Aires, Perrot, 1970, T. II, pp. 60-61, 93-94.
129. Lorenzetti, Ricardo L., Justicia colectiva, op. cit., p. 153.
130. Ídem.
131. CSJN, sentencia del 01/06/2000, en LL 2001-B-126.
132. Cfr. considerando 7 y voto de los Dres. Moliné O’Connor y Boggiano.
133. Considerando 10 del voto Dr. Vázquez.
134. CSJN, sentencia del 09/04/2002, en LL 2002-C-377; LL 2002-E-135.
135. Voto de los Dres. Fayt y Petracchi, considerando 6.
136. Considerando 6.
137. Considerando 2.
138. Considerando 11.
139. CSJN, sentencia del 18/12/2003, DJ 2004-2-173, en LL 2004-D-30.
140. Ibídem, Fallos: 329:4593, “Mujeres por la vida. Asociación Civil sin fines de lucro filial Córdoba c/ Ministerio de Salud y Acción Social de la Nación”, sentencia del 31/10/2006.
141. CSJN, Fallos: 329: 4741, sentencia del 31/10/2006.
142. Considerando 7.
143. CSJN, sentencia del 30/08/2006, en LL 2006-E-425.
144. Considerando 2.
145. Considerando 3.
146. CSJN, sentencia del 21/08/2013, en LL 2013-E-290.
147. Considerando 13 del voto mayoritario. Asimismo ver considerando 7 del voto del Dr. Petracchi que señala que la asociación actora tiene por objeto la defensa de los derechos de los consumidores y usuarios tutelados por el art. 42 de la Constitución Nacional y los tratados de jerarquía constitucional.
148. CSJN, sentencia del 06/09/2016, en LL 09/09/2016-12; LL 2016-E-211.
149. Considerando 26.
150. Rivera, Julio C., Código Civil..., op. cit., p. 141. Ver jurisprudencia citada por el autor.
151. Toricelli, Maximiliano, “Las asociaciones especiales y su legitimación”, en RAP, Nº 312, T. XXVI, Buenos Aires, Ediciones RAP S.A., 2004, p. 18.
152. CSJN, “Cámara de Comercio, Industria y Producción de Resistencia c/ AFIP s/ Amparo”, sentencia del 26/08/2003, JA 2003-IV-45. Cfr. Considerando 10 en LL 2004-A-95; DJ 2003-3-1031; IMP 2004-A, 564. Disponible en LL online (Referencia: AR/JUR/2467/2003).
153. Considerando 11.
154. Sentencia del 18/12/2001. Disponible en LL 2004-A-93.
155. Sentencia del 07/10/2003, en LL 2004-C-268. Disponible en LL online (Referencia: AR/JUR/2470/2003).
156. Sentencia del 07/10/2003. Disponible en LL online (Referencia: AR/JUR/2471/2003).
157. Sentencia del 07/10/2003. Disponible en LL online (Referencia: AR/JUR/2461/2003).
158. Sentencia del 07/10/2003. Disponible en LL online (Referencia: AR/JUR/2431/2003).
159. CSJN, “Cavalieri, Jorge y otro c/ Swiss Medical S.A. s/ Amparo”, sentencia del 26/06/2012. Disponible en LL online (Referencia RC J 5625/12).
160. CSJN, sentencia del 21/08/2013, en LL 2013-E, 23/09/2013-290. Disponible en LL online (Referencia: AR/JUR/44235/2013).
161. Cfr. citando el Fallo “Halabi” en el Considerando 9.
162. Ídem.
163. Considerando 10.
164. Considerando 11.
165. CSJN, Fallos: 336:1236, “PADEC c/ Swiss Medical S.A. s/ nulidad de cláusulas contractuales”; Fallos: 337:196, “Unión de Usuarios y Consumidores”; Fallos: 337:753 “Consumidores Financieros Asociación Civil p/ su defensa”.
166. Considerando 10.
167. Caputi, M. Claudia, “Los alcances de la legitimación de las asociaciones”, en Comadira, Julio R. (dir.), El derecho administrativo, Buenos Aires, ED, 2000-2001, p. 797.
