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Ante los hechos de público conocimiento acontecidos en los últimos días adquiere importancia recordar el fallo dictado por nuestro Máximo Tribunal Nacional en relación a la posibilidad de las fuerzas de seguridad de sindicalizarse. En el caso concreto la CSJN en el año 2017 analizó un planteo impetrado por el Sindicato Policial de Buenos Aires por el cual solicitaba que se le otorgue la simple inscripción gremial en los términos de la Ley 23.551.
II.- Voto Mayoritario (Dres. Lorenzetti, Highton de Nolasco y Rosenkrantz) [arriba]
En este fallo nuestro Máximo Tribunal niega el derecho de las fuerzas policiales de sindicalizarse, en razón de un análisis integral de toda la normativa aplicable a esta materia, haciendo especial hincapié en diferentes cuestiones normativas, que importan una restricción al derecho otorgado en el art. 14 bis a todo trabajador. De este decisorio resulta interesante el análisis concreto que realiza respecto de diferentes normas internacionales, y sus respectivas recomendaciones que facultan a los países ratificantes a determinar ciertas restricciones en relación a las fuerzas policiales y de seguridad.
Específicamente en lo que respecta al art. 14 bis de la Constitución Nacional, la Corte destaca que en dicho precepto se consagra el derecho de agremiación o sindicalización, respetándose los postulados de la libertad y la democracia sindical. Luego de reconocer este derecho, aclara en forma contundente que, al igual que todos los derechos reconocidos legalmente, el mismo puede ser reglamentado dentro del marco de la razonabilidad. Por lo que considera que su reconocimiento en el texto constitucional no implica que este sea un derecho otorgado sin más a todos los trabajadores (le niega el carácter de absoluto), sin tener en cuenta las condiciones específicas de las personas a quienes se le reconoce. En tal sentido remarca que los trabajadores policiales (actores en esta causa) son uno de aquellos dependientes que se encuentran excluidos en el ejercicio de este derecho constitucional, en razón de la actividad y función que se encuentran encargados de realizar.
A los fines de analizar esta fuente del derecho de agremiación, en su voto mayoritario la Corte destaca las opiniones vertidas por los convencionales constituyentes del año 1957, quienes remarcaron en forma concreta que las fuerzas de seguridad no contaban con la posibilidad de agremiarse. Destaca que en dicho momento se hizo un especial hincapié en el derecho de huelga, expresión concreta del derecho de sindicalización, que no podía ser ejercido por este tipo de trabajadores, esto en razón de las tareas que cumplen (funciones que no pueden quedar suspendidas por ningún período de tiempo).
De esta manera se observa que la Corte centra el examen de este derecho de agremiación exclusivamente en las facultades de acción directa que concede a los trabajadores que gozan del mismo. En este sentido analiza la sindicalización como un derecho compuesto por facultades propias, remarcando como la principal de ellas (y pareciera que prácticamente la única) la posibilidad de llevar a cabo huelgas, esto como medio indispensable para hacer valer los derechos que se peticionan a las autoridades; que si es cercenado pierde razón de ser el derecho principal, esto es la sindicalización propiamente dicha.
Se aprecia así que la Corte partiendo de la fuente formal de reconocimiento de este derecho (art. 14 bis de la Carta Magna), ingresa a examinar su contenido central o más relevante, llegando a la conclusión de que si el mismo es vaciado en su parte sustancial (esto es, si se le quita la medida de huelga como acción directa por excelencia), pierde razón de ser la necesidad de que sea reconocido en este caso concreto de las fuerzas de seguridad.
En concordancia con esto se realiza un estudio de aquellas fuentes internacionales, que forman parte del derecho interno argentino, que hacen referencia a este tema. Se destacan en este punto distintos convenios de la OIT, N° 87, 98, 151 y 154, los cuales determinan que el derecho de agremiación no se extiende necesariamente a las fuerzas de seguridad, quedando su regulación en manos de los países firmantes, en vistas de las características especiales de las actividades desplegadas por dichas instituciones. En forma similar el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (art. 8), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 22), la Convención Americana sobre Derechos Humanos (art. 16), y el Protocolo de San Salvador (art. 8) reconocieron el derecho de sindicalización a estos trabajadores de las fuerzas de seguridad, siempre que los países firmantes no restringieran o prohibieran este derecho en favor de los mismos.
Ante tales disposiciones internacionales, donde se relega la regulación específica de este derecho respecto de las fuerzas policiales, la CSJN examina la normativa interna de la Nación, resaltando que encontrándose los accionantes dentro de la esfera del empleo público, corresponde a las Provincias, en razón de aquellas facultades no delegadas a la Nación, imponer las restricciones que estimen pertinentes en este aspecto. Es decir que a la hora de fijar el alcance de las restricciones autorizadas por las normas internacionales, destaca que debe analizarse aquella legislación provincial que pudiera haber prohibido este derecho de sindicalización de las fuerzas policiales. Así en este punto remarca la Corte (en su voto mayoritario) que en la jurisdicción territorial de estas fuerzas de Seguridad existe tal prohibición (permitida por las normas internacionales), indicando que la Ley N° 13.982 de la Provincia de Buenos Aires impide al personal policial llevar a cabo actividades incompatibles con su función, agregando que la reglamentación de este precepto legal (decreto) es el que expresamente prohíbe a dichos trabajadores la posibilidad de sindicalizarse.
Se destaca de este análisis que la Corte indica que esta reglamentación cumple con el requisito de "ley formal" impuesta por los Tratados Internacionales para restringir el derecho de sindicalización. Así luego de remarcar que las fuentes internacionales citadas determinan la exigencia que las restricciones a este derecho laboral sea por intermedio de una "ley formal", aduce que de acuerdo a diferentes consideraciones vertidas por estos organismos internacionales (Opinión Consultiva 6/86 emitida por la CIDH), la reglamentación cumple este requisito de "ley formal".
Ahora bien, a diferencia de esta conclusión arribada por el voto mayoritario en este tema, resulta interesante indicar que el Dr. Maqueda en su voto en disidencia, llega a una solución diferente al analizar las fuentes que reconocen este derecho de agremiación, en relación a aquella disposición legal que pueda determinar su prohibición (o límite respecto de ciertos trabajadores, en este caso el personal de seguridad).
Este Magistrado entiende que no existe en el ámbito de la Provincia de Buenos Aires esta "ley formal" que prohíba este derecho colectivo laboral a los dependientes de la Policía. Es así que, al igual que el voto en mayoría, resalta las disposiciones de la Ley 13.982 de la Provincia de Buenos Aires, pero a diferencia de sus pares, señala que en dicho marco normativo no se niega en forma expresa el derecho de agremiación de las fuerzas policiales.
Agregando que la reglamentación de dicho marco legal, esto es el Decreto citado por la Mayoría como fuente prohibitiva de agremiación, no puede ser entendido como ley formal dictada por la legislatura bonaerense, tal como debe imponerse en esta temática.
Es decir que considera que el precepto legal que limitaría esta sindicalización a las fuerzas de seguridad no cumple con los requisitos propios de ley formal impuesto por los Tratados Internacionales para restringir este derecho de los trabajadores.
Sostiene así que, atento la naturaleza que el mismo reviste (jerarquía constitucional, y reconocido además en diferentes Tratados Internacionales), no puede ser cercenado por un simple decreto reglamentario.
Arribando a esta conclusión, el Dr. Maqueda resalta que incluso aunque se limiten derechos como la huelga o la negociación colectiva, esto no puede significar la prohibición absoluta para que estos trabajadores de las fuerzas de seguridad realicen actos tendientes a defender sus intereses específicos. Así reconoce la posibilidad de otorgarle a estas asociaciones la posibilidad de llevar a cabo otro tipo de acciones tendientes a proteger o reclamar sus derechos o intereses profesionales, económicos o sociales, tales como realizar peticiones a las autoridades o realizar propuestas. Sobre este punto pone como ejemplo la Guardia Civil Española, quien tiene vedada la posibilidad de agremiarse, pero puede llevar a cabo este tipo de medidas, que permitirían satisfacer de alguna manera la pretensión sustancial.
En este voto también se observan consideraciones similares a las vertidas por el Dr. Maqueda en relación a la necesidad de una ley formal para limitar este derecho de agremiación, resaltándose también la insuficiencia de un simple decreto reglamentario para fijar dicho cercenamiento a este derecho constitucional.
Por otro lado, resulta relevante de este voto que, a diferencia de la postura mayoritaria, entiende que la sindicalización no puede agotarse simplemente en la posibilidad de huelga, concertar convenios colectivos o recurrir a la conciliación. Por el contrario, remarca que su contenido es mucho más amplio, indicando que incluso estas facultades podrían reglamentarse adecuándolas a las características propias de la función desarrollada por esta fuerza de seguridad. En este sentido se observa cierta coincidencia con lo desarrollado por el Dr. Maqueda, pero sin negarse la posibilidad de agremiarse para ejercer estos derechos. Únicamente remarca la necesidad de adecuar su ejercicio a la función policial bajo estudio.
Cabe remarcar de este fallo que, en relación al análisis de fuentes nacionales o internacionales que regulan este derecho, realiza una comprensión coherente de todas ellas, resolviéndose que incluso aquellos derechos reconocidos tanto en tratados internacionales (algunos de ellos con jerarquía constitucional), y la Constitución misma (art. 14 bis), no puede significar por sí solo el reconocimiento de un derecho absoluto en favor de los trabajadores, en este caso las fuerzas policiales de la Provincia de Buenos Aires.
En este punto se advierte, desde el punto de vista de las fuentes directas aplicadas por la Corte, que un derecho constitucional puede ser limitado por una norma inferior (ley provincial), sin que ello implique violación alguna a este derecho. Es que justamente esta restricción viene dada por las características propias que presenta la función desplegada por los trabajadores que reclaman su reconocimiento.
Los límites no son impuestos por una decisión arbitraria de los legisladores (en este caso provinciales), sino que vienen dados por las mismas fuentes legales que reconocen este derecho de sindicalización. Así, los Tratados Internacionales que aceptan y dan fuerza normativa a este derecho de los trabajadores (incluso aquellos que específicamente hacen referencia a las fuerzas de seguridad), determinan que es facultad propia de los Estados fijar el alcance de su ejercicio, o en su caso prohibirlo totalmente. De tal forma, el legislador no contradice una norma supralegal (en consideración de la pirámide establecida en el art. 31 de la Carta Magna), sino que sin negar la preponderancia de este derecho laboral constitucional, impone limitaciones en razón de la actividad desplegada por los accionantes.
Por otro lado, resulta interesante observar que a la hora de examinar este derecho de agremiación reconocido por ley formal, la CSJN ingresa a detallar el contenido que compone el mismo, para llevarlo a otra fuente del derecho laboral, como es el derecho de huelga. Con esto indica que si los trabajadores de las fuerzas policiales no tienen un reconocimiento formal del derecho de huelga (esto es una fuente concreta y directa del derecho laboral que le reconozca el mismo), no puede atribuírsele solo en un aspecto simbólico el derecho "madre", esto es la posibilidad de sindicalizarse. Por lo que una vez llevado a cabo este análisis, concluye que no tiene sentido el reconocimiento formal de un derecho (con fuente constitucional, si se entiende que no está restringido), cuando el contenido del mismo se encuentra vaciado, por la prohibición del ejercicio del derecho de huelga.
También en este punto es interesante observar que la Corte refiere que los convencionales constituyentes le negaron expresamente la posibilidad de esta acción directa (huelga) a estos funcionarios policiales. Para llegar a esta conclusión, la Corte Suprema remarca que si con la reforma del año 1957 se le hubiera querido otorgar la posibilidad de agremiarse a las fuerzas policiales, se hubiera determinado expresamente en este precepto constitucional. En esta línea de pensamiento, y desde la perspectiva de las fuentes del derecho laboral, nuestro Máximo Tribunal deja entrever que en razón de las especiales características de las actividades desarrolladas por las fuerzas de seguridad, era necesario una fuente formal concreta y expresa que reconociera el derecho de agremiación a estos trabajadores. No alcanza con el reconocimiento genérico efectuado en el art. 14 bis para todos los trabajadores (lo que incluye a los funcionarios del estado); sino que en vistas de la discusión desarrollada por los convencionales constituyentes, resultaba imprescindible que en forma categórica aclararan que este reconocimiento constitucional del derecho de sindicalización se extendía a las fuerzas de seguridad.
A diferencia de esta visión, en el voto del Dr. Rosatti (en disidencia), se llega a una conclusión diferente, ya que el mismo indica que el contenido del derecho a asociarse en una entidad gremial, no solo implica la posibilidad de llevar a cabo esta medida de acción directa, esto es la huelga. Por el contrario destaca que son dos facetas diferentes: por un lado el derecho de agremiación que se encuentra reconocido sin distinción alguna para todos los trabajadores en el art. 14 bis de la Carta Magna, lo que incluye a las fuerzas de seguridad. Y en segundo lugar las facultades que tendrá dicho gremio, una vez conformado, para ejercer sus derechos sindicales. En este último punto es donde la actuación de los sindicatos policiales podrán ver limitado su accionar, en razón de las tareas desarrolladas, pero ello no necesariamente debe implicar la negación de esta sindicalización.
Es decir que de conformidad a la visión adoptada por el Magistrado Rosatti, el derecho de agremiación se encuentra claramente reconocido a estos trabajadores especiales, encontrando su fuente directa en el art. 14 bis de la Carta Magna, sumado a los Tratados Internacionales ya citados, que no hacen distinción alguna respecto de los sujetos tutelados. En su caso la reglamentación del contenido de los derechos que podrán ejercer estos sindicatos deberá ser limitado por leyes concretas, pero ello no implica desconocer el derecho primigenio a agremiarse para defender sus intereses sectoriales.
De tal forma de los diferentes votos vertidos (en mayoría y en disidencia), se destaca la diferente interpretación que cado uno de los magistrados intervinientes dan a la fuente de reconocimiento de los derechos debatidos. Por un lado el voto mayoritario destaca que la posibilidad de sindicalizarse se encuentra reconocida constitucionalmente (incluyendo los Tratados Internacionales), pero indicando que este derecho puede ser restringido e incluso prohibido por leyes en sentido formal. En este punto coinciden en términos generales la totalidad de los integrantes de la Corte, pero con una distinción importante en el voto del Dr. Rosatti, quien coincide en este punto, pero resaltando que el derecho de sindicalización está reconocido constitucionalmente. Por lo que las limitaciones podrán versar en relación a los derechos que puedan desarrollar estas asociaciones sindicales (acciones directas), pero no podrán prohibir esta asociación gremial de las fuerzas de seguridad.
Por otro lado es fundamental la consideración que hace el voto mayoritario respecto del concepto de "ley formal" para restringir o prohibir esta agremiación. En este punto la mayoría considera que la reglamentación del poder ejecutivo de la Provincia de Buenos Aires cumple este requisito, pudiendo ser considerado dicho decreto como ley en sentido formal, lo que le da suficiencia en términos de fuente del derecho, y en los términos determinados por los Convenios Internacionales que imponen este requisito, para restringir este derecho en favor de las fuerzas de seguridad. En forma contraria, en las disidencias de los Dres. Maqueda y Rosatti, se llega a una conclusión diferente, entendiendo tales vocales que el decreto reglamentario dictado por el ejecutivo provincial no reúne estas características de "ley formal" para vedar el ejercicio de este derecho, negándole en consecuencia al sentido de fuente del derecho laboral.
