Los procesos colectivos y el fuero Contencioso Administrativo y Tributario

Carlos Martín Debrabandere*

Introducción [arriba] 

Sin lugar a duda el fenómeno complejo de los procesos colectivos no es una realidad nueva, pero sí un desafío que está mostrándose con mayor presencia en muchos de los fueros de nuestro país, por lo que trasciende al contexto del Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Ello tiene que ver, principalmente, con el aumento de la litigiosidad de una sociedad globalizada que día a día conoce más sus derechos y vela por ellos.

No obstante, uno de los principales desafíos radica en la falta de un tratamiento legislativo acorde. En efecto, se carece de norma nacional y local que dé un marco específico al inicio, desarrollo y ejecución de procesos colectivos que, como se adelantó, ponen a prueba al ingenio, saber y agudeza judicial de quienes deben dar tratamiento a cuestiones muchas veces de gran complejidad en ausencia de normas específicas por las que tanto se pregona.

Así surgen los más diversos problemas en este tipo de juicios tales como la representatividad, la existencia de otros procesos similares que puedan involucrar sentencias contradictorias, supuestos de cosa juzgada y la misma ejecución de la sentencia que muchas veces no solo se torna de difícil cumplimiento sino que persiste a lo largo del tiempo desvirtuando, de algún modo, la intervención judicial y los plazos razonables de culminación de un proceso.

Lógicamente, cabe referir en el último aspecto a los casos dilemáticos, es decir, a aquellos que trascienden la barrera del problema y cuya complejidad traspasa largamente las características de la mayoría de los casos individuales por lo que, no cabe duda de que el Poder Judicial se “nutre” del problema. En efecto, sin problemas, sin una transgresión normativa, sin conflictos, sin diferencias irreconciliables no hay proceso. En tal marco, los jueces son aquellas personas que se han capacitado, formado y cumplido con el proceso de designación, por lo cual se admiten como idóneos para la función. Sin embargo, más allá de esta formación inicial de la judicatura, se presenta un desafío adicional que es el de mantenerse en constante actualización y ajustándose a los tiempos que corren. Así surgen complejas demandas colectivas relacionadas, entre otras, con las relaciones de consumo, temas ambientales, derechos sociales, económicos y políticos que, por cierto, carecen de un cauce procesal propio. De allí la necesidad de contar con jueces activistas y verdaderos directores del proceso y, a la vez, cercanos a otras ciencias, no solo las jurídicas y sociales. Baste como ejemplo ilustrativo la relación médico-paciente para admitir cómo dicho vínculo ha mutado, donde los cuestionamientos éticos y morales y los avances biotecnológicos tienen una actual preponderancia que hace que sea fundamental la articulación con comités de bioética, ateneos médicos, asociaciones científicas, protocolos de investigación y, todo ello, sin perder el principio de autodeterminación del paciente. Incluso cuestiones de urbanística, ambiente, entre tantos otros temas álgidos y frondosos.

En la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, los procesos colectivos se inscriben en el marco de los casos más variados, de allí que el desafío sea doble, por un lado se deberá dar tratamiento a procesos colectivos que carecen de regulación legal y, por otra parte, se instalará un desafío constante a la judicatura local a tenor de la complejidad que el caso o su trámite importe.

Afortunadamente, la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y Tributario desde el año 2005 ha previsto un tratamiento para este tipo de procesos. Así se instauró un régimen inicial sobre “amparos colectivos” que, desde 2016, se ha ampliado al “proceso colectivo” estableciendo un mecanismo básico (hasta la sanción de la ley pertinente) para el inicio y cauce de juicios colectivos que requieran un tratamiento uniforme que evite los dispendios jurisdiccionales, asegure la tan ansiada seguridad jurídica y unifique su anotación en un único Registro de Procesos Colectivos que tiende a evitar la existencia de juicios con objetos procesales similares y que pudiesen habilitar soluciones dispares.

Debido a lo expuesto, este trabajo tiene como norte identificar el actual tratamiento de este tipo de procesos en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y, en particular, en el fuero Contencioso Administrativo y Tributario con alguna reflexión acerca del desafío procesal y de fondo de la judicatura local.

El reconocimiento de los derechos de incidencia colectiva [arriba] 

Como se expuso, actualmente no se cuenta con leyes que regulen al proceso colectivo. Por ende, se ha postulado la necesidad de un tratamiento correcto y equitativo de la problemática; la necesidad de un acceso igualitario al servicio de justicia; apuntar a la generación de la seguridad jurídica; al planteo de un encuadre jurídico correcto entre tantas otras razones que permitan una solución justa, la reducción de costos, la promoción innecesarias de pleitos, logrando una concentración de objetos litigiosos evitando fallos contradictorios, el dispendio jurisdiccional, los gastos innecesarios, etcétera.

No obstante, la reforma constitucional del año 1994 ha instaurado el reconocimiento de los derechos de incidencia colectiva, mediante el texto previsto en su artículo 43 que establece:

Toda persona puede interponer acción expedita y rápida de amparo, siempre que no exista otro medio judicial más idóneo, contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de particulares, que en forma actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidos por esta Constitución, un tratado o una ley. En el caso, el juez podrá declarar la inconstitucionalidad de la norma en que se funde el acto u omisión lesiva.

Podrán interponer esta acción contra cualquier forma de discriminación y en lo relativo a los derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, así como a los derechos de incidencia colectiva en general, el afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones que propendan a esos fines, registradas conforme a la ley, la que determinará los requisitos y formas de su organización.

Toda persona podrá interponer esta acción para tomar conocimiento de los datos a ella referidos y de su finalidad, que consten en registros o bancos de datos públicos, o los privados destinados a proveer informes, y en caso de falsedad o discriminación, para exigir la supresión, rectificación, confidencialidad o actualización de aquéllos. No podrá afectarse el secreto de las fuentes de información periodística.

Cuando el derecho lesionado, restringido, alterado o amenazado fuera la libertad física, o en caso de agravamiento ilegítimo en la forma o condiciones de detención, o en el de desaparición forzada de personas, la acción de hábeas corpus podrá ser interpuesta por el afectado o por cualquiera en su favor y el juez resolverá de inmediato, aun durante la vigencia del estado de sitio.

Esta norma tiene su correlato, principalmente, en los artículos 41 y 42, que regulan en cuanto a medioambiente y las relaciones de consumo, aunque no debe desconocerse el contenido íntegro del Capítulo 2 sobre “Nuevos Derechos y Garantías”.

Asimismo, cabe concordar con Gordillo cuando refiere que el texto del artículo 43 no debe limitarse a las enunciaciones previas de la primera parte del segundo párrafo cuando se menciona el derecho a la no discriminación, el ambiente, la competencia, el usuario o consumidor. Pues, se incluye en la parte final los derechos de incidencia colectiva en general y de allí lo trascendente de la norma, puesto que incluye no solo los derechos involucrados de los artículos 36 a 42 de la CN sino también los incorporados en los Tratados Internacionales (art. 75, inc. 22). De ahí que el distinguido autor sostenga la posición, que comparto, en cuanto a que el Capítulo 2 de la Constitución Nacional en torno a los nuevos derechos y garantías se refiere a derechos de incidencia colectiva, tanto en su faz sustantiva como procesal. De ahí que su natural corolario procesal se encuentre en el referido artículo 43 y en consecuencia, admitir tal tipo de derechos sustantivos importa reconocer también legitimación judicial para su defensa y ejercicio.1

Por su parte, nuestro Máximo Tribunal ha señalado en el emblemático caso “Halabi”, que la regla general en materia de legitimación es que los derechos sobre bienes jurídicos individuales son ejercidos por su titular. Sin embargo, los derechos de incidencia colectiva que tienen por objeto bienes colectivos (art. 43 CN) son ejercidos por el Defensor del Pueblo de la Nación, las asociaciones que concentran el interés colectivo y el mismo afectado. De allí que la Corte puntualice que la petición debe tener por finalidad la tutela de un bien colectivo, lo que ocurre cuando este pertenece a toda la comunidad, siendo indivisible y no admitiendo exclusión alguna. Por esta razón solo se concede una legitimación extraordinaria para reforzar su protección, pero en ningún caso existe un derecho de apropiación individual sobre el bien ya que no se hallan en juego derechos subjetivos.

Cabe destacar que el nuevo Código Civil y Comercial de la Nación ha previsto en su artículo 14 que “En este Código se reconocen: a) derechos individuales; b) derechos de incidencia colectiva. La ley no ampara el ejercicio abusivo de los derechos individuales cuando pueda afectar al ambiente y a los derechos de incidencia colectiva en general”. Lorenzetti y Garrido Cordobera han sostenido que, en el derecho individual, el interés también es individual, así como su legitimación, mientras que cada interés es diverso de otro. Por tanto, cada afectado es titular de su propia acción y obtendrá sentencia en un proceso bilateral. En los derechos de incidencia colectiva el bien afectado es colectivo, el titular del interés es el grupo (no un individuo) y podría existir una legitimación difusa en cabeza de uno de los sujetos que integran el grupo (interés difuso), de una asociación que tiene representatividad en el tema (interés colectivo) o del Estado (interés público).2

Cabe puntualizar que en la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en concordancia con el mentado artículo 43, se erige el artículo 14 donde se establece que

Toda persona puede ejercer acción expedita, rápida y gratuita de amparo, siempre que no exista otro medio judicial más idóneo, contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de particulares que en forma actual o inminente, lesione, restrinja, altere o amenace con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidos por la Constitución Nacional, los tratados internacionales, las leyes de la Nación, la presente Constitución, las leyes dictadas en su consecuencia y los tratados interjurisdiccionales en los que la Ciudad sea parte.

Están legitimados para interponerla cualquier habitante y las personas jurídicas defensoras de derechos o intereses colectivos, cuando la acción se ejerza contra alguna forma de discriminación, o en los casos en que se vean afectados derechos o intereses colectivos, como la protección del ambiente, del trabajo y la seguridad social, del patrimonio cultural e histórico de la Ciudad, de la competencia, del usuario o del consumidor.

El agotamiento de la vía administrativa no es requisito para su procedencia. El procedimiento está desprovisto de formalidades procesales que afecten su operatividad. Todos los plazos son breves y perentorios. Salvo temeridad o malicia, el accionante está exento de costas.

Los jueces pueden declarar de oficio la inconstitucionalidad de la norma en que se funda el acto u omisión lesiva.

Asimismo, cabe la mención de las acciones colectivas en materia de salud (art. 20 CCABA) y las atribuciones de la Defensoría del Pueblo (art. 137 CCABA).

El proceso colectivo [arriba] 

De conformidad con lo establecido por los integrantes de la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y Tributario,

Se entiende por proceso colectivo todo aquel en que se debatan derechos o intereses colectivos, aquellos en los que la legitimación activa se funde en lo dispuesto en el artículo 14, segundo párrafo de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, así como los que tengan por objeto bienes colectivos y los que promuevan la tutela de intereses individuales homogéneos, cualquiera que fuese la vía procesal escogida.3

Como se adelantó, la idea tradicional del juicio o proceso ha cambiado con el tiempo. De algún modo se ha traspasado la línea del caso individual o interés particular mutando en otro más complejo, supraindividual o plurilateral y que abarca a una diversidad de personas (que pueden o no ser parte del proceso). En este último caso se habla de proceso colectivo vinculado a bienes colectivos o a bienes individuales homogéneos.

En palabras de Lorenzetti, el proceso colectivo es aquel que “tiene pluralidad de sujetos en el polo activo o pasivo con una pretensión referida al aspecto común de intereses individuales homogéneos o bienes colectivos y una sentencia que tiene efectos expansivos que exceden a las partes”.4

También se ha dicho que una acción colectiva es la acción promovida por un representante (legitimación colectiva), para proteger el derecho que pertenece a un grupo de personas (objeto del litigio), y cuya sentencia obligará al grupo como un todo admitiendo los efectos de la cosa juzgada.5

Los plenarios de la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y Tributario [arriba] 

Primigeniamente el Acuerdo plenario N° 05/2005, del 30/11/05 estableció la creación del Registro de Amparos Colectivos del Fuero Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Así en su Anexo I se dispuso:

Art. 1. Créase en el ámbito de la Secretaría General de la Cámara el Registro de Amparos Colectivos, donde se asentarán los datos que en la oportunidad prevista por el art. 3 comunicarán lo señores magistrados. Art. 2. Se entiende por amparo colectivo todo aquel en que se debatan derechos o intereses colectivos, como así también el dirigido contra actos u omisiones susceptibles de afectar el derecho de varias personas, o bien cuando la legitimación activa se funde en lo dispuesto por el art. 14, segundo párrafo, de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires.

Art. 3. Dentro de las 24 horas de recibido un amparo colectivo, el magistrado comunicará a la Secretaría General de la Cámara los datos del expediente (nombre de las partes y sus letrados, y fecha y hora de asignación) y el objeto de la pretensión a fin de ser incorporados al Registro. Si del Registro resultara que en otro tribunal se encuentra radicado con anterioridad un proceso donde se debatan cuestiones análogas, la Secretaría General lo hará saber sin demoras al magistrado oficiante, a los fines que correspondan.

Art. 4. Las constancias del Registro de Amparos Colectivos son públicas.

Con el transcurso de los años y la práctica, las diferentes vicisitudes, la misma experiencia de la Corte Suprema de Justicia en casos como “Halabi” y “Padec”, como lo aprobado por sus Acordadas N° 32/2014 y N° 12/2016 (sobre la que más adelante se ahondará), aun cuando el sistema implementado había merecido elogios,6 se dio lugar a la primera reforma de la Cámara de Apelaciones a través del Acuerdo plenario N° 04/2016 que pretendió brindar una mayor funcionalidad al mentado Anexo I antes transcripto. Así se decidió en un nuevo anexo:

1. Reformular el artículo 1, modificando la referencia a los “amparos colectivos” por la de “procesos colectivos”.

2. Reformular el artículo 2, en los siguientes términos: “Se entiende por proceso colectivo todo aquel en que se debatan derechos o intereses colectivos, aquellos en los que la legitimación activa se funde en lo dispuesto en el art. 14, segundo párrafo, de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, así como los que tengan por objeto bienes colectivos y los que promuevan la tutela de intereses individuales homogéneos, cualquiera que fuese la vía procesal escogida”.

3. Reformular el artículo 3, que quedará redactado del siguiente modo: “Para el sorteo de un proceso colectivo, el letrado presentante deberá denunciar a la Secretaría General del fuero dicha circunstancia en el formulario de inicio e identificar de manera clara el objeto de la pretensión, informando de modo preciso el bien colectivo del que se trata o, en caso de intereses individuales, la causa fáctica o normativa homogénea y del elemento colectivo que sustenta el reclamo. Asimismo, deberá agregar una copia de la demanda, la que será digitalizada y reservada en la Secretaría General mientras que el formato papel será archivado en el Registro de Procesos Colectivos. La Secretaría General procederá a la anotación y publicación del denunciado proceso colectivo y en ella se dejará expresa constancia de la fecha y hora de inicio, número de causa y Juzgado y Secretaría sorteados. La difusión se hará a través del sitio web del Consejo de la Magistratura instrumentado a tal fin.

Asimismo, si del Registro resulta que en otro tribunal se encuentra radicado con anterioridad un proceso donde se debatan cuestiones análogas, la Secretaría General lo hará saber al titular del Juzgado que resulte desinsaculado cuando remita el expediente.

Recibida la causa por el tribunal de radicación, el/la magistrado/a –conforme los plazos legales aplicables y más allá de lo que resulte pertinente en torno a la admisibilidad de la causadefinirá si efectivamente se trata de un proceso colectivo, debiendo informar a la Secretaría General al día siguiente de su resolución aquellos supuestos en los que su decisión importe apartarse de lo denunciado por el letrado presentante o eventuales rectificaciones que correspondan.

Para aquellos casos donde se omita denunciar el carácter colectivo de un proceso por parte del letrado de la parte actora y que así sea considerado por el/la magistrado/a actuante, deberá este último poner en conocimiento a la Secretaría General dicha circunstancia dentro del plazo de un (1) día de adoptada esa decisión con el fin de que se proceda a la anotación en el Registro y a dar la publicidad pertinente. Deberá, asimismo, acompañarse fotocopia de la demanda para archivar con las constancias del Registro de Procesos Colectivos.

A tenor de la eventual sensibilidad de la información involucrada como también la existencia de medidas cautelares, solo el/la juez interviniente podrá disponer la difusión total o parcial de la demanda, lo que hará saber a la Secretaría General a fin de que se ingrese al portal web del Consejo de la Magistratura junto con la anotación existente y con el fin de brindar mayores precisiones sobre el proceso colectivo iniciado.

Una vez firmes, las sentencias definitivas, deberá remitirse una copia a la Secretaría General con la finalidad de que sean publicadas en el portal de internet del Consejo de la Magistratura y sean agregadas junto a la registración del expediente respectivo.

En primer término, como surge del texto transcripto, existe una oportuna modificación de la registración del “amparo colectivo” al “proceso colectivo”. Consiste en un acierto toda vez que, si bien la figura del amparo fue y seguirá siendo la vía procesal más elegida, no cabe dejar de lado otras, puesto que implicaría mantener al margen un importante universo de acciones (p. ej. la acción meramente declarativa). En razón de ello, se ha ajustado la definición prevista en el artículo 2.

Finalmente, en el artículo 3 se establece el marco procedimental para la registración y actuación en la instancia jurisdiccional. Se parte con la misma presentación y la labor que queda en cabeza de la Secretaría General de la Cámara. Con el sorteo de la demanda se requiere de la pertinente anotación en el Registro de Procesos Colectivos. Ello involucra identificar datos elementales como los de las partes involucradas, el objeto de la pretensión donde se describirán las circunstancias del caso, la normativa cuestionada, etcétera. Asimismo, se dejará constancia del Juzgado y Secretaría que resultaren sorteados, fecha y hora de inicio, así como el número de la causa.

Este procedimiento conlleva guardar una copia de la demanda y que los datos anotados en el Registro sean volcados, a su vez, en el sitio web del Consejo de la Magistratura.

La anotación primigenia no deja de ser una anotación provisional puesto que quien decidirá su permanencia en el Registro o su baja será el juez interviniente como director del proceso dentro de las 24 horas de adoptada la decisión.

A partir del sorteo y su anotación como colectivo, se requiere que la Secretaría General, previa remisión al Juzgado y Secretaría desinsaculados, indague en el Registro de Procesos Colectivos con la finalidad de poder advertir si existen otros casos similares o análogos. Para el caso de que la requisa fuera positiva, se hará saber la existencia de una o más causas previas que fueron registradas y ante qué Juzgado y Secretaría tramitan. De igual modo, si de la búsqueda no se encontrase coincidencia alguna también requerirá de un informe en el que un funcionario plasme dicha circunstancia para poner en conocimiento al magistrado del Juzgado sorteado.

También el nuevo anexo del Acuerdo plenario admite el supuesto en que la causa sea presentada, sorteada y remitida al Juzgado y Secretaría desinsaculados pero como un proceso individual. En tal caso, el juez siempre tendrá la oportunidad de admitirlo como colectivo por lo que con la decisión deberá remitir un oficio a la Secretaría General con copia de la demanda. Con dicho anoticiamiento, en la Secretaría General se tomará nota de los datos preponderantes a los efectos de la anotación (Juzgado, Secretaría, número de expediente, partes, objeto procesal, etc.), indagará el Registro y hará saber la existencia o no de constancias análogas. Con la mayor premura contestará dicho oficio haciendo saber al juez interviniente de su inclusión en el Registro y sobre la existencia o ausencia de otros procesos análogos con el fin de que el magistrado pueda continuar con el trámite.

Lógicamente que si de la constancia de causas previas el magistrado decide su remisión para la tramitación en el Juzgado sorteado en primer término deberá también dejarse constancia (además del sistema informático) en el Registro de Procesos Colectivos para mantener actualizada dicha base de datos.

En todos los casos siempre la Secretaría General deberá dar publicidad a través de la página web del Consejo de la Magistratura (www. jusbaires.gov.ar). De esta manera se asegura el acceso a la información de carácter público. Para ello bastará acceder a la dirección web y desde el menú principal mediante la opción “Jurisdicción” y “Fuero CAyT” habilitará la elección del “Registro de Procesos Colectivos”. En dicha página podrá accederse además al Reglamento de Procesos Colectivos y los datos de contacto de la Secretaría General de la Cámara de Apelaciones. En suma, existe en la actualidad un tratamiento o regulación que desde la referida Cámara de Apelaciones se le ha brindado a la cuestión. Este Reglamento fruto de los acuerdos plenarios señalados constituye una importante herramienta pero que, como en otros fueros, se encuentran a la espera de una ley que defina el cauce definitivo. Sin embargo, hasta que ello acontezca los jueces no pueden mantenerse ajenos a esta realidad y deben velar por el más eficiente progreso de este tipo de acciones colectivas.

Paralelismo con el tratamiento de la CSJN [arriba] 

Definitivamente la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha resultado pionera ante la falta de normas que regulen al proceso colectivo. Fue a partir de la Acordada N° 32/2014 que en su artículo 1 dispuso:

Crear el Registro Público de Procesos Colectivos radicados ante los tribunales del Poder Judicial de la Nación, que funcionará con carácter público, gratuito y de acceso libre, en el ámbito de la Secretaría General y de Gestión de esta Corte.

Así mediante su anexo dispuso del Reglamento el que establece en su artículo 1 que “En el Registro se inscribirán ordenadamente todos los procesos colectivos, tanto los que tengan por objeto bienes colectivos como los que promueven la tutela de intereses individuales homogéneos…”.

Asimismo, se dispuso que cualquier tipo de proceso colectivo corresponde su anotación tales como juicios ordinarios, amparos, hábeas corpus, hábeas data u otros (art. 2).

La comunicación queda en cabeza del magistrado actuante que, por vía electrónica deberá poner en conocimiento los datos preponderantes tales como: nombres de las partes, letrados, domicilios, identificación de la clase involucrada, objeto de la pretensión, la intervención del Ministerio Público Fiscal (arts. 3 y 4).

A partir de dicha información es que la autoridad responsable de la Corte Suprema efectuará la anotación o hará saber al juez de alguna observación y lo registrará provisionalmente. También se hará saber la existencia de otras causas análogas (art. 5).

Finalmente, también se podrá acceder de manera libre y gratuita mediante la página web del Tribunal (art. 7).

Posteriormente, el 5 de abril de 2016 el máximo Tribunal avanzó sobre la Acordada N° 12/2016. En esta oportunidad la Corte aprobó el Reglamento de Actuación en Procesos Colectivos.

Su fundamento radicó en varias cuestiones como el cumplimiento dispar de la obligación de informar por parte de los tribunales, la falta de cambios de radicación en causas similares, así como consultas, sugerencias y aportes que fueran efectuados.

Por otra parte, se invitó a los Superiores Tribunales de las Provincias y de la Ciudad de Buenos Aires a celebrar convenios con la finalidad de compartir la información almacenada y facilitar el acceso recíproco.

Asimismo, la Corte dejó en claro que la aprobación del reglamento y su aplicación regirán hasta que el Poder Legislativo sancione una ley que regule los procesos colectivos.

En este nuevo Reglamento, se puntualizó acerca de: Vigencia y ámbito de aplicación (art. 1); Requisitos de la demanda (art. 2); Subsanación de omisiones y consulta al Registro (art. 3); Requerimiento de remisión al juez que previno (art. 4); Carácter de irrecurrible del tipo procesal colectivo (art. 5); La registración e imposibilidad de una nueva anotación en supuesto de semejanza con su consecuente remisión al tribunal primigenio (arts. 6 y 7); Prosecución del trámite por el juez de la causa así como la remisión de las resoluciones adoptadas que resulten relevantes (arts. 8, 9 y 10); Deberes de los jueces, procedimientos especiales y comunicaciones (arts. 11, 12 y 13).

El Registro de Procesos Colectivos local [arriba] 

Es indudable que el crecimiento de reclamos colectivos se ha incrementado en los últimos años. Sin embargo, tengo la convicción de que la modificación reglamentaria en 2016 ha sido un aspecto fundamental en materia de registración respecto de los más diversos objetos tales como: salud, tarifas, tutela sindical, educación, clausuras, cuestiones edilicias u obras, patrimonio histórico y cultural, licitaciones, cuestiones ambientales, consumidor, urbanización, empleo, acceso a la información, transporte y movilidad, habitacional.

A modo ilustrativo cabe puntualizar que entre 2010 y 2015 se cuenta con un promedio de aproximadamente 40 anotaciones anuales con la salvedad de 2013 (que muestra un incremento del 50%). Desde 2016 el ingreso promedio se ve aumentado registrándose 61 causas; 68 en 2017; 96 en 2018; y en el primer semestre de 2019 se superan las 40 anotaciones. De los últimos dos años predominan procesos colectivos vinculados a “obras” (p. ej., suspensiones, permisos, etc.) y “educación”. Le siguen, en menor medida, la temática consumeril y habitacional. En el año 2017, el objeto “educación” involucra aproximadamente un 22% de los casos registrados. Dicho porcentaje se reduce a la mitad en el 2018.

En el caso de litigios vinculados a “obras edilicias” tanto en 2017 como en 2018 representan aproximadamente un 13%.

No obstante ello, como se adelantaba, se evidencia un importante crecimiento de las anotaciones en el Registro desde las modificaciones introducidas a través del plenario de 2016. Basta con remitirse a los números de los últimos dos años para apreciar un importante incremento con relación a los anteriores. Incluso, de mantenerse la tendencia del primer semestre de 2019, se involucrará una cifra similar a la mayor registración histórica (2018).

Por otra parte, y como ya se dijo, en materia de anotaciones, no es menor la ampliación del tipo de proceso involucrado, es decir, del “amparo” colectivo al “proceso” colectivo, pues de esta manera se involucra un universo mayor de casos. Cabe apuntar que, del total de los dos años analizados (2017-2018), se arriba aproximadamente a un 10% de registraciones que, por cierto, hasta la reforma plenaria se mantenía ajeno al Registro.

Desafíos dilemáticos y colectivos de la judicatura local [arriba] 

Aun cuando la idea de este trabajo se vincule al fuero Contencioso Administrativo y Tributario de la CABA, lo cierto es que los desafíos trasuntan los casos específicos, por lo que la problemática factiblemente resulte común a todas las jurisdicciones.

Empero, cabe coincidir con lo expuesto por De la Riva acerca de que los procesos colectivos ubican al juez en un terreno distinto de aquel que le resulta habitual entre dos o más partes contendientes. Así los procesos colectivos pueden, por momentos, someter a decisión judicial situaciones conflictivas más bien propias del legislador o de la autoridad administrativa por lo que el marco judicial no se demuestre en muchas ocasiones como el más propicio.7

De ahí que los jueces, a criterio de este autor, tengan este doble desafío ya señalado, por un lado lidiar con temas (objetos procesales que involucran intereses o bienes colectivos) que carecen de una regulación y cauce procesal específicos. Y, en segundo término, bregar con situaciones complejas, muchas veces dilemáticas, que pueden involucrar aspectos de competencia, representatividad, cosa juzgada, y la misma dificultad de la decisión en sí y su ejecución.

Sobre el primer punto se ha referido previamente sobre la importancia y necesidad de contar con una regulación propia y acorde a este tipo de procesos, ya que muchas veces el quehacer judicial debe nutrirse de herramientas propias de otros poderes (p. ej. conformación de reglamentos) con el fin de brindar un tratamiento al menos razonable y uniforme para no transformar su arbitrio en arbitrariedad y con el firme objetivo de brindar soluciones que garanticen la seguridad jurídica que se vislumbra en la consecución de un obrar constante pero, principalmente, coherente.

Por lo tanto, a partir del Reglamento de Procesos Colectivos los jueces cuentan con un primer paso de índole reglamentario que, en la medida en que se cumpla, permitirá encauzar las acciones que se presenten.

Sin embargo, estas primeras pautas no brindan todas las soluciones que los magistrados necesitan frente a la problemática procesal y de fondo. Por lo que aquí se vuelve a puntualizar en el ingenio, saber, agudeza y prudencia judicial.

En materia procesal se recurrirá a un insuficiente código de procedimientos, se analizará el tipo de acción promovida (mayormente el amparo) y su representatividad, los canales de difusión, se constituirá el juez más que nunca en director del proceso recurriendo al conocido activismo judicial y además se vislumbran audiencias conciliatorias en la búsqueda de soluciones concretas.8 Un análisis aparte merecerá, en su caso, la ejecución de la sentencia.

En materia de fondo, en muchas ocasiones requerirá de las ciencias. Aquí me detengo con alguna breve reflexión, pues si bien en la mayoría de los textos jurídicos se apunta al dilema procesal, lo que es absolutamente cierto, no tantos reparan en las cuestiones de fondo y prueba que también constituyen un aspecto importante en muchos procesos colectivos. Es cierto que suele apreciarse la prueba documental, la informativa, los testigos y el reconocimiento judicial para la solución de muchos casos (art. 9, Ley N° 2145), sin embargo, me interesa detenerme en aquellos litigios que involucran el saber científico. Y ello, claro está, sin soslayar el estrecho marco que en el juicio de amparo la referida Ley N° 2145 otorga y que, por otra parte, existen otros cauces procesales posibles.

En este sentido, la Dra. Schafrik también ha puntualizado en el rol del juez como “director del proceso”, indicando la necesidad de la búsqueda de soluciones justas y razonables a través de canales procesales creativos y describiendo también cómo el fuero local ha demostrado la necesidad de recurrir a medios de prueba atípicos en la búsqueda de justicia.9

Pensemos que frente a casos dilemáticos, los jueces deberán fallar en cuestiones de patrimonio cultural, medioambiente, sustentabilidad en consumo, decisiones médicas que involucren la bioética, entre tantos otros temas. Y la pregunta que puede formularse es: ¿Con qué herramientas cuentan?

En la currícula de la facultad no se halla la materia “patrimonio cultural” (quizás la vemos indirectamente), en arquitectura, o en la misma bioética que ha tomado auge en los últimos años y forma parte mayormente de estudios de posgrado. Por lo que la realidad actual demuestra que los jueces deben abarcar muchos más temas que años atrás, estar en contacto con más ciencias y evaluar la proyección de su decisión más allá del “caso particular tradicional” al involucrar un conjunto determinado o indeterminado de destinatarios.

Todo ello conlleva la obligación de los magistrados a formarse más y contar con el apoyo auxiliar especializado, particularmente el que pueden aportar los peritos.

Y aquí nace una nueva situación, cuán formados están los peritos desde la “especialidad”. Pues, si el juez se apoya en el saber de un especialista, nada peor que el caso del experto inexperto, claro, siempre desde la óptica del caso complejo, que es la idea de esta reflexión. Desde luego que las conclusiones del especialista no podrían admitirse como una verdad revelada, más bien deberán someterse a la sana crítica del juez que, para ello, necesita de todos los elementos para efectuar un correcto análisis.

Este aspecto conduce a un nuevo desafío de la Corte, Superiores Tribunales, Cámaras de Apelaciones y el Consejo de la Magistratura local, en cuanto a la rigidez y prudencia en la selección de expertos en la búsqueda de la solvencia, probidad y, en definitiva, excelencia. Y, con ello, la necesidad de establecer especialidades muy específicas que resulten de utilidad para casos dilemáticos.

Ahora bien, más allá de contar con buenos peritos, muchas veces la complejidad de los casos lleva a la búsqueda de opiniones más calificadas, aun a tenor de la especialidad.

Pensemos en lo siguiente: frente a una pregunta jurídica sencilla ningún abogado dudaría en recurrir a un manual o texto genérico, pues lo elemental de la pregunta habilita un texto que no tenga gran profundidad teórica. Ahora bien, frente al interrogante complejo seguramente recurriremos a un tratado completo, un código comentado, una importante obra doctrinaria que pueda analizar las diversas variantes y nos orienten en una respuesta o solución.

Bajo este razonamiento, en materia de solución de casos colectivos dilemáticos, parece una buena costumbre vincularse con las ciencias que puedan estar comprometidas a través de academias, cuerpos de peritos, institutos científicos públicos o privados de intachable trayectoria que puedan brindar herramientas a los jueces en la búsqueda de soluciones frente a problemas complejos que forman parte de muchos reclamos colectivos. Parte de estas herramientas podrían incluso instrumentarse a través de convenios de cooperación o la creación de cuerpos especiales, aunque dependientes del Poder Judicial. En definitiva, un importante desafío que debe ser planteado y analizado con profundidad.

Corolario [arriba] 

La ausencia legislativa constituye un importante obstáculo para la judicatura que requiere recurrir a reglamentaciones que den un tratamiento correcto y uniforme de los casos colectivos que trascienden la óptica del conflicto individual. Por lo tanto, constituye una labor prioritaria del Poder Legislativo velar por una pronta normativa específica. Por lo pronto, es una obligación de los jueces, partes y abogados actuar con la prudencia y diligencia con el fin de brindar soluciones a los casos complejos que se presentan.

A partir del actual Reglamento del Registro de Procesos Colectivos (reforma de 2016) se ha demostrado el incremento de las registraciones y permite contar con mayores alternativas para unificar el procedimiento y brindar un tratamiento acorde hasta tanto se sancione la correspondiente ley. Sin embargo, es indudable el desafío al que se enfrenta la judicatura local en el marco de litigios colectivos complejos no solo desde la óptica procesal sino también la de la solución de fondo y, con ello, la posterior ejecución de la sentencia.

Notas [arriba] 

* Doctor en Derecho. Secretario General de la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y Tributario. Secretario General del Tribunal de Superintendencia del Notariado. Se ha desempeñado como docente de grado y posgrado de diversas universidades (UBA, UCA, UNSAM, UCSE, UCU, UCES, UB, IUPFA). Disertante, ponente y autor de numerosas publicaciones.

1. Gordillo, Agustín; Flax, Gregorio; Loianno, Adelina; Gordo, Guillermo; López Alfonsín, Marcelo; Ferreira, Marcelo; Tambussi, Carlos y Rondanini, Alejandro, “Derechos de incidencia colectiva”, en Derechos Humanos, Buenos Aires, Fundación de Derecho Administrativo, 2007, pp. VI5 y ss.
2. Lorenzetti, Ricardo, Código Civil y Comercial de la Nación, Santa Fe, Rubinzal-Culzoni, T. 1, pp. 73-74 y Garrido Cordobera, Lidia, “Los derechos individuales y de incidencia colectiva en el Código Civil y Comercial (Art. 14)”, p. 3. Disponible en: http://www.acaderc.org.ar /los-derechos-individuales-y- de-incidencia-colectiva-en-e l-codigo-civil-ycomercial-art.-14 [fecha de consulta: 09/10/2019].
3. Anexo I, Acuerdo Plenario N° 04/2016, CCAyT CABA.
4. Lorenzetti, Ricardo, Justicia Colectiva, Santa Fe, Rubinzal-Culzoni, 2010, p. 75.
5. Guidi, Antonio, Las acciones colectivas y la tutela de los derechos difusos, colectivos e individuales en Brasil. Un modelo para países de derecho civil, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 2004, p. 31.
6. Ammirato, Aurelio, “Hacia la construcción de los procesos colectivos” en Scheibler, Guillermo (coord.), Cuestiones de Derecho Urbano, Buenos Aires, ADA, Librería Editora Platense, 2017, pp. 103/104.
7. De la Riva, Ignacio, “Procesos Colectivos”, en Cassagne, Juan Carlos (dir.), Cuestiones del Contencioso Administrativo, Buenos Aires, Lexis Nexis-Abeledo Perrot, 2007, pp. 162-163.
8. Ver un interesante análisis: Donzelli, Belén, “Los recursos del juez frente a los procesos colectivos y estructurales”, en Ab-Revista de Abogacía, N° 1, Año 1, mayo de 2017.
9. Schafrik de Núñez, Fabiana, “Una mirada procesal de los denominados derechos económicos, sociales y culturales”, en Implementación de sentencias judiciales colectivas. Derechos económicos, sociales y culturales. Desafíos y perspectivas en el fuero contencioso, administrativo y tributario de la Ciudad de Buenos Aires, Buenos Aires, Eudeba, 2013, p. 121.