Contralor del Banco Central

Eduardo Barreira Delfino

La fiscalización de la observancia por el Banco Central, de las disposiciones de su Carta Orgánica y demás normas aplicables, se encuentra estructurada de la manera siguiente:

- La Sindicatura, compuesta por un síndico titular y uno adjunto, nombrados por el Poder Ejecutivo nacional con acuerdo del Senado de la Nación, que tendrá a su cargo el control interno de la Institución.

- La Auditoria General de la Nación,

1. Sobre el control interno y externo [arriba] 

La actividad de la Administración Pública Nacional, conformada por la administración central y los organismos descentralizados de su jurisdicción, en líneas generales se encuentra doblemente fiscalizada, a través de dos tipos de controles:

- El “control interno”, que depende jerárquicamente del Poder Ejecutivo nacional.

- El “control externo”, que ejerce un órgano especial no ubicado en relación jerárquica con los organismos controlados.

El control interno abarca primordialmente todo lo atinente al cumplimiento de las normas contables aplicables, al registro de las operaciones, a la formulación de los balances y estados contables como así también la emisión y supervisión de la aplicación de las normas de auditoria interna y el análisis de la organización administrativa-contable.

El control externo comprende preponderantemente la marcha general de la administración nacional y la fiscalización de todas las operaciones económicas, financieras y patrimoniales del Estado Nacional.

En la actualidad, el régimen relativo al ejercicio de ambos controles está plasmado en la Ley N° 24.156.

El mencionado régimen de contralor prevé lo siguiente:

- El sistema de control interno del sector público nacional queda a cargo de la Sindicatura General de la Nación (art. 96 y correlativos de la Ley N° 24.156), entidad de naturaleza autárquica y dependiente del Poder Ejecutivo nacional.

- El sistema de control externo reside en la Auditoria General de la Nación (art. 118 y correlativos de la Ley N° 24.156), entidad con personería jurídica propia y de jurisdicción del Congreso de la Nación).

El primero de los sistemas de control, integra el ámbito jurisdiccional del poder ejecutivo; el segundo, el del poder legislativo.

Bajo este esquema general y atento a la naturaleza jurídica del Banco Central como entidad autárquica, ubicada en jurisdicción del Poder Legislativo nacional ¿cómo se conforma la fiscalización de su actividad institucional y de supervisión?

La Carta Orgánica establece un sistema de contralor especial interno, que soslaya al Banco Central del ámbito de actuación de la Sindicatura General de la Nación, y refuerza el control externo.

El art. 36 de la Carta Orgánica estructura el control interno de la institución, el cual queda a cargo de una sindicatura de carácter técnico profesional, la que es integrada por dos miembros, de actuación conjunta:

- El síndico titular.

- El síndico adjunto.

La función de la sindicatura abarca la observancia de la Carta Orgánica y de las demás normas legales y reglamentarias a cuya sujeción está obligado el Banco Central.

Por su parte, los arts. 39 y 40 de la Carta Orgánica se refieren al control externo, el cual se asigna, en primer término a la auditoria externa que el propio Directorio designe y cuya función comprende dictaminar sobre los estados contables de la institución; en segundo término, a la Auditoria General de la Nación, la que tiene a su cargo auditar y dictaminar sobre dichos estados contables, con Independencia de la auditoria externa contratada por el Banco Central.

Fácil resulta advertir que la Ley N° 24.144 estableció un sistema especial y propio de organización de la fiscalización interna y externa del Banco Central, normativa que prevalece sobre la Ley N° 24.156, en los aspectos específicos contemplados por aquella, siendo esta última aplicable en los demás aspectos no reglados por la Carta Orgánica, siempre que no resulten incompatibles con el esquema trazado por esta última.

La reforma introducida por la Ley N° 26.739 solo se limitó a eliminar la referencia a la Superintendencia, que dejó de ser un órgano desconcentrado, por lo que su actuación queda comprendida en el conjunto del Banco Central, a los fines contables y expositivos.

2. La Sindicatura como expresión del control interno [arriba] 

Es bien sabido que la razón de la sindicatura estriba en la necesidad de controlar la marcha de la administración social y la gestión de los negocios del órgano de administración y de gestión social con la finalidad de prevenir los comportamientos irregulares o abusivos de los integrantes del referido órgano en detrimento de la institución o de los intereses públicos, atento a que en la práctica el control individual por parte de todo interesado, generalmente resulta dificultoso o imposible.

Surge así la sindicatura como órgano específico de control interno de toda entidad colectiva, pública o privada, la que a través de una actividad continuada suple esa dificultad o imposibilidad de intervención directa de los interesados en la fiscalización social.

La norma bajo análisis regula el sistema de control interno o la fiscalización de la actuación del Banco Central, en orden a su sujeción a las disposiciones de la Carta Orgánica y de la Ley de Administración Financiera.

A través de este control se tiende a garantizar la legitimidad de la actividad administrativa del Banco Central y a lograr la eficiencia operativa.

El Estado nacional y el interés público requieren el reconocimiento de este derecho de contralor interno, en procura de la obtención de los mejores resultados de la gestión del organismo rector del sistema financiero.

Dentro del contexto de la ley, la sindicatura resulta ser un órgano imprescindible y su funcionamiento reviste carácter permanente, puesto que si no puede realizarse el reemplazo del síndico en caso de vacancia, el Estado nacional debe arbitrar de inmediato las medidas necesarias para que se efectúe la pertinente designación.

A su vez, es un órgano dotado de una competencia específica y, por ende, soberano dentro de su ámbito de actuación e independiente del Directorio. No está sujeto a sus órdenes e instrucciones ni tampoco debe acatamiento a las decisiones que contradigan la ley o los reglamentos.

También va de suyo que la sindicatura del Banco Central configura un órgano de control de carácter esencialmente técnico, estatuido para fiscalizar la actuación del Directorio, conforme la complejidad de las operaciones a su cargo. Sin embargo, la exigencia de título profesional de abogado, contador público o licenciado en economía es facultativa (“podrá”), cuando la norma debe exigir tales calidades profesionales y probada experiencia en la materia.

El grado de profesionalidad requerido lo es en mérito al tecnicismo y la complejidad de los negocios financieros y cambiarios y a las exigencias reglamentarias que regulan el funcionamiento de la institución y las actividades que despliega conforme a su Carta Orgánica.

El control a ejercer por ambos síndicos debe limitarse solo a la “legitimidad” de los actos decididos por el Directorio; es decir, fiscalizar que los mismos sean dictados de acuerdo con las prescripciones de las normas legales o reglamentarias aplicables y ajustados a derecho.

Ergo, no comprende el control de “oportunidad”, lo que resulta razonable pues, de no ser así, el síndico se vería inducido a co-intervenir en la administración y conducción del organismo. La asignación del control de gestión, exige de norma legal expresa, que fije sus alcances, modalidades de ejercicio y responsabilidades.

A su vez, el ejercicio del control endilgado a la sindicatura es “posterior” al dictado del acto; es decir, que tiene lugar una vez que el acto en cuestión ha sido realizado.

El control “anterior” a la sanción del acto, o sea, el ejercicio de un control preventivo no está previsto en la ley, ya que este tipo de control se expresa a través de la autorización o aprobación previa a su dictado y la norma comentada nada dice sobre el particular.

Respecto a los alcances del control a ejercer por los síndicos, ante la ausencia de normas descriptivas sobre sus funciones, estimo que son extensibles por analogía y a título ilustrativo, los principios que gobiernan la sindicatura de las sociedades comerciales reguladas por la Ley N° 19.550.

En este sentido, el funcionamiento de la sindicatura girará alrededor de dos campos bien delimitados:

- Actos de fiscalización periódicos, como ser, el examen de los documentos, libros y demás comprobantes de la operatoria de la institución.

- Actos de fiscalización no periódicos, como ser, el dictamen sobre el balance y cuenta de resultados y la información anual a suministrar a las autoridades consignadas en la norma.

Por su parte, no está demás señalar que el ejercicio del contralor es indelegable, atento las responsabilidades y atribuciones propias del cargo, que necesariamente implica una gestión personalísima. Ergo, la persona de los síndicos no debe ser otra que la designada para tal cometido, máxime ante la exigencia del acuerdo del Senado de la Nación.

La previsión acerca de que la fiscalización interna queda a cargo de un síndico titular y otro adjunto, permite deducir que la intención del legislador ha sido implementar una sindicatura plural.

Este tipo de sindicatura plural puede ser:

- De actuación conjunta (deciden por unanimidad).

- De actuación colegiada (deciden por mayoría).

Del texto normativo surge que la actuación de los síndicos es conjunta, ya que para actuar colegiadamente se requiere una integración de por lo menos tres miembros, para posibilitar la existencia de quórum y mayoría, aspectos ambos que tipifican el acto deliberativo colegiado. La opinión encontrada de ambos síndicos será un problema a dilucidar en cada caso concreto que se presente.

El término de duración en el cargo de cuatro años, debe computarse cronológicamente y no funcionalmente, como sucede en el derecho privado societario, atento a que no se concibe que el Estado Nacional pueda omitir o demorar la designación de los síndicos a la expiración del plazo legal de desempeño.

Asimismo, ante la inexistencia de suplentes, el síndico que pase a ocupar la vacancia causada por renuncia, remoción, impedimento o fallecimiento del antecesor, deberá desempeñar las funciones por el lapso de cuatro años y no hasta completar el que hubiere correspondido a su predecesor, pues se trata de una designación originaria y no sustituta.

En otro orden de ideas, el art. 37 de la Carta Orgánica extiende las inhabilidades para ser director del Banco Central, a los síndicos titular y adjunto de la institución.

Ergo, no pueden ser síndicos del Banco Central quienes se hallan inhabilitados para ser directores, materia sobre la que he opinado al comentar el art. 8 de la Carta Orgánica, a lo que me remito y doy por reproducido en este análisis.

En segundo término, la ley también inhabilita para ser síndico del Banco Central, a quienes tengan relación de parentesco con:

- Los directores del Banco Central.

- Los subgerentes generales del Banco Central y el gerente general.

- El superintendente, vicesuperintendente y subgerentes generales de la Superintendencia.

El parentesco siempre tiene preponderancia en la tipificación de causales de inhabilitación para desempeñar determinados cargos o funciones. El parentesco es el vínculo jurídico que nace de lazos de sangre, del matrimonio o de la adopción.

Es posible clasificar el parentesco, en función de su fuente o de su extensión:

- Por su fuente puede ser:
Por consanguinidad
Por afinidad
Por adopción.

- Por su extensión puede ser:
En línea recta (parentesco perpendicular)
En línea colateral (parentesco horizontal)1

Los cónyuges entre sí no revisten calidad de parientes, ni aún por afinidad, ya que su vínculo jurídico es más estrecho que el derivado del parentesco.

Entiendo que también quedan comprendidos por la inhabilidad, los parientes por adopción, tanto plena como simple.

La violación de las prescripciones contenidas en la presente norma produce las siguientes consecuencias:

- La elección del síndico en violación de los requisitos, resulta nula y de ningún valor, por tratarse de un acto prohibido por la misma. Es un acto administrativo afectado de nulidad absoluta, por lo que me remito a lo comentado en el art. 8 de la Carta Orgánica.

- Los actos realizados por el síndico afectado por alguna inhabilidad o incompatibilidad o falta de los requisitos de la profesionalidad, resultarán anulables.

- El síndico actuante en tales condiciones, será responsable personal e ilimitadamente por los daños que su actuación viciada ocasionase a la institución.

- Tal responsabilidad será extendida solidariamente a los directores, y/o al otro síndico que hubiesen consentido dichas actuaciones.

El síndico que durante el ejercicio de sus funciones cae incurso en alguna de las causales de inhabilidad o incompatibilidad, que le impida continuar ejerciendo el cargo, deberá notificar el evento al Poder Ejecutivo nacional, por medio fehaciente. Igual proceder corresponderá, si el síndico cae en suspensión o cancelación de la matrícula profesional de abogado a contador o licenciado en economía.

No hay plazo para notificar tal circunstancia, por lo que estimo debe ser inmediato (dentro de las 72 horas); la dilación en notificar agravará las responsabilidades inherentes a la irregularidad.

Tal notificación es obligación del síndico afectado y tiene por finalidad que el Poder Ejecutivo nacional provea el reemplazo del mismo, a la brevedad. El Directorio del Banco Central es ajeno al procedimiento de reemplazo. El síndico involucrado debe cesar de inmediato en sus funciones.

La falta de comunicación del impedimento, engendra responsabilidad personal por ocultamiento.

Demás esta decir que en materia de responsabilidad de los síndicos, resultan extensibles las normas y los principios aplicables a los directores.

3. La intervención de auditores externos contratados [arriba] 

Otra novedad de la Carta Orgánica, es la incorporación de la auditoria externa de los estados contables del Banco Central.

Amén del informe anual de los síndicos que exige el art. 36 de la Carta Orgánica, los estados contables de cada ejercicio económico deben ser sometidos a la evaluación y dictamen de los auditores externos designados para tal cometido.

Es bien sabido que todo proceso de auditoria de los estados contables, tiene por finalidad la verificación de la información y documentación que respalde tales estados contables, para determinar su confiabilidad.

A través de la auditoria se persigue asegurar con el mínimo margen de error, que los estados contables auditados reflejen razonablemente la situación económica, financiera y patrimonial de la institución al momento de cierre del ejercicio económico y que se han cumplimentado las normas legales y reglamentarias operativas.

Mediante la auditoria se logra una evaluación y certificación independiente y objetiva de los estados contables.

Fácil resulta advertir la importancia que la ley atribuye a los estados contables del Banco Central, como documentos de exposición objetiva de la gestión de la institución de conformidad con las políticas y procedimientos establecidos, los recursos utilizados y los objetivos alcanzados en el período en cuestión, al quedar sometidos a un triple contralor:

- El de los síndicos de la institución.

- El de los auditores externos.

- El de la Auditoria General de la Nación.

4. La Auditoria General de la Nación como expresión del control interno [arriba] 

Un análisis sucinto de la legislación extranjera, permite observar y delinear tres (3) modelos de contralor externo de la Administración Pública:

- El modelo francés, donde el organismo de contralor (Cour de Comptes) integra y forma parte de la propia administración pública.

- El modelo italiano, donde el organismo de contralor (Corte dei Corti) está enraizado constitucionalmente, por lo que es totalmente independiente de la administración pública y es asimilable a un tribunal de justicia.

- El modelo anglosajón, donde el organismo de contralor (General Accounting Office), integra el poder legislativo.

La Ley de Contabilidad derogada por la Ley 24.156, estaba enrolada en el sistema francés, ya que atribuía al Tribunal de Cuentas de la Nación el control de las operaciones económicas, financieras y patrimoniales del Estado Nacional, organismo que, a su vez, formaba parte del poder ejecutivo.

Las funciones que tenía asignadas el ex Tribunal de Cuentas eran:

De control:

- Legal: Control de legitimidad.

- Técnico: Controles económicos y contables, arqueos y recuentos físicos.

Jurisdiccionales:

- Juicio de cuentas.

- Juicio de responsabilidad.

De las mencionadas funciones, la primordialmente relevante era el control legal o de legitimidad, que era ejercido conjuntamente con la facultad de observar los actos contrarios a la normativa aplicable (“control ex–ante”).

Ello significaba que los actos observados carecían de eficacia y no podían constituir o crear derechos o intereses legítimos. La observación impedía la ejecución del acto; paralizaba la fuerza ejecutoria del mismo. Más aún, la ejecución del acto antes de ser comunicado al Tribunal de Cuentas, quedaba viciado de ilegitimidad manifiesta.

En síntesis, el acto recién quedaba habilitado para su ejecución con el conforme expreso o tácito del Tribunal de Cuentas.

Frente a la observación del acto dictado, solo cabía admitirla o insistir en su ejecución (derecho de insistencia), con la consiguiente asunción de la responsabilidad pertinente, puesto que el acto no quedaba saneado con el decreto de insistencia, sino simplemente habilitada su ejecución.

Con el dictado de la Ley N° 24.156 se disuelve el Tribunal de Cuentas y, en su lugar, se configuran dos grandes sistemas: el de Administración Financiera y el de Control.

Este último queda conformado por dos organismos: la Sindicatura General de la Nación (SIGEN) órgano de control interno y la Auditoria General de la Nación (AGN) órgano de control externo, la que a su vez, con la reforma constitucional de 1994, adquiere reconocimiento institucional.

De esta manera, el nuevo sistema de control, pasa a ser ejercido una vez dictado el acto administrativo (control “ex post”).

En este nuevo entorno legal y como ya lo adelantara al comentar el Art. 36º de la Carta Orgánica (sobre la fiscalización interna del Banco Central), el régimen actualmente vigente consagrado por la Ley 24.156, pone en manos de la Auditoria General de la Nación, el control externo del sector público nacional, haciéndola depender del Congreso de la Nación, es decir, que la nueva ley se inspira en el modelo anglosajón. Además resulta más coherente que se antecesora, en virtud de que hemos visto que el Banco Central es un brazo ejecutor de funciones del Congreso de la Nación, por delegación expresa y excluyente.

A diferencia del ex Tribunal de Cuentas, las funciones de la Auditoria General son de mayor amplitud, puesto que el control a ejercitar abarca tres facetas:

- Legal:  Control de legitimidad.

- Técnico: Controles económicos y contables, de utilización de los recursos y por auditorias.

- De gobierno: Control de gestión.

O sea, que se le reconoce a la Auditoria General potestad para indagar sobre el mérito, conveniencia u oportunidad de los actos dictados y emitir juicios valorativos sobre sus resultados.

Pero, por otro lado, carece de las funciones jurisdiccionales (juicio de cuentas y/o de responsabilidad), precisamente por no integrar el poder ejecutivo sino el poder legislativo, lo que lo hace ajeno a la jurisdicción de aquél.

Fácil resulta deducir que la ley ha decidido ir más allá de un control meramente formal y legalista de la actuación general del Banco Central, para establecer un virtual control de gestión amplio, o sea, de la forma de administrar.

Otra diferencia importante respecto de su antecesor, reside en que la Auditoria General ejerce su control luego de dictado el acto (“control ex-post”), por lo que su ejecución no requiere de su previa intervención ni del consecuente conforme expreso o tácito. El acto es ejecutorio desde su emisión, sin perjuicio de las responsabilidades emergentes. Se adopta así la tendencia moderna que persigue agilizar la actividad administrativa.

Cabe señalar que el régimen de control externo actualmente vigente, es totalmente aplicable al Banco Central.

Ello, a pesar de que la norma bajo análisis indica que solo son de aplicación las disposiciones referidas a:

- La verificación de que las erogaciones encuadren en el presupuesto.

- La rendición de cuentas documentadas.

Pero procede precisar que la Ley N° 24.156 es una ley posterior a la Ley N° 24.144 y específica, lo que induce a considerar que prevalece aquella ante cualquier interpretación restrictiva que quiera invocarse.

En este sentido, el presupuesto de erogaciones del Banco Central que abarca los gastos y las inversiones, deberá ajustarse a las prescripciones de la Ley N° 24.156, en todo lo atinente a normas técnicas aplicables, organización del sistema, estructura de la ley de presupuesto y ejecución del mismo. El presupuesto del Banco Central integra el Título III de la Ley de Presupuesto General, correspondiente a los organismos descentralizados y autárquicos.

A su vez, las erogaciones deberán programarse siguiendo el criterio del devengado, principio general rector en la materia.

El presupuesto de erogaciones configura un interesante instrumento de control administrativo, que permite ejecutar las políticas trazadas por el organismo en forma eficaz, junto a las seguridades de que en el control de su ejecución, aporten la Auditoria Externa y la Auditoria General de la Nación.

La rendición de cuentas es obligación inexcusable de todo administrador de un patrimonio ajeno puesto bajo su custodia.

Su presentación debe ajustarse a las disposiciones contenidas en la Ley N° 24.156 y a las instrucciones y modelos que reglamentariamente sean aplicables.

La rendición de cuentas debe respetar el principio de “universalidad”, es decir, comprender todos los movimientos de recursos o valores del organismo.

Su presentación corresponde que sea efectuada anualmente ante la Auditoria General de la Nación, a través del balance general y de los estados contables pertinentes a cada ejercicio económico. El organismo de control externo deberá auditar y emitir dictamen sobre tales estados contables, de acuerdo con lo prescripto en el Art. 118º-f) de la Ley 24.156 y, consecuentemente, sobre los antecedentes, respaldos documentales y comprobantes de cada movimiento habido. Ello, al margen de lo actuado por la Auditoria Externa del Banco Central, que se hubiese contratado.

Respecto a los alcances de las tarea de auditoria, estimo que son amplios y a criterio del ente de control.

La rendición de cuentas debe ser documentada, por lo que la Auditoria General, al auditar los estados contables del Banco Central, está facultada para examinar y verificar toda la documentación de respaldo, de dos maneras, a su elección:

- Verificación general de toda la documentación presentada.

- Verificación parcial, sobre determinada documentación.

La ley nada dice sobre la aprobación o desaprobación de las cuentas ni sobre la posibilidad de mantener pendientes de aprobación algunas erogaciones a la espera del envío de los antecedentes. Entiendo que tal situación merece ser reglamentada, en orden a las finalidades perseguidas por la Ley 24.156.

Otro aspecto interesante de destacar es la suerte de las funciones jurisdiccionales que tenía asignadas el ex Tribunal de Cuentas por la ley anterior derogada.

Entre tales funciones figuraban la iniciación, tramitación y resolución de dos tipos de juicios propios del ámbito administrativo, que eran:

- El “juicio de cuentas”, que derivaba de la obligación de rendir que debía brindar el funcionario involucrado, por lo que la responsabilidad estaba presumida por la ley, quedando a cargo de ese obligado demostrar el debido cumplimiento de sus deberes funcionales.

- El “juicio de responsabilidad”, que derivaba de la previa instrucción de un sumario tendiente a esclarecer hechos presuntamente irregulares imputados a un funcionario por lo que la responsabilidad de ese imputado debía ser probada por la administración pública.

Tales funciones no han pasado a la Auditoria General de la Nación, órgano nuevo y diferente del Tribunal de Cuentas, en razón de no integrar el ámbito del poder ejecutivo sino de otro poder, el legislativo. Ergo, la Auditoria General carece de jurisdicción para tramitar juicios de la naturaleza y características señaladas.

Bajo el nuevo régimen de la Ley N° 24.156, la iniciación de cualquier juicio de responsabilidad por perjuicios ocasionados al patrimonio e intereses del organismo, a raíz del desempeño doloso, culposo o indeficiente de las funciones asignadas, pasa a ser resorte del organismo afectado por las irregularidades, quien deberá entablar las acciones de imputación de responsabilidad que correspondan e impulsar su prosecución (Art. 130º de la Ley N° 24.156).

En este sentido, la citada ley establece que la acción de responsabilidad prescribe en los plazos del Código Civil y que los mismos deben contarse desde el momento de la comisión del hecho generador del daño o de producido éste si es posterior (art. 131 de la Ley N° 24.156).

Este esquema de contralor externo institucional, fue creado en la Reforma de la Constitución Nacional operada en 1994, que le reconoce rango constitucional a la Auditoria General de la Nación, dentro de la órbita del Poder Legislativo.2

La citada reforma constitucional, introdujo dos elementos relevantes en la materia, plasmados en el Art. 85º de la nueva Constitución Nacional:

- El primero, al establecer que “el control externo del sector público nacional en sus aspectos patrimoniales, económicos, financieros y operativos, será una atribución del Poder Legislativo”.

- El segundo, al agregar la misma norma que “el examen y la opinión del Poder Legislativo sobre el desempeño y situación general de la administración pública estarán sustentados en los dictámenes de la Auditoría General de la Nación”.

Queda así indubitable que el control externo del sector público nacional, es una atribución propia del Poder Legislativo y que otorga el más alto nivel normativo a la Auditoria General de la Nación, en su carácter de organismo rector del sistema de control.3

Pero además es necesario tener en cuenta que el Banco Central no pertenece a la esfera del Poder Ejecutivo nacional sino del Poder Legislativo, por lo que el control parlamentario, ninguna duda puede originar acerca de su procedencia como de sus alcances e, incluso, la obligación que tiene el Banco Central de suministrarle todos los datos, documentos, antecedentes e informes relacionados con el ejercicio de sus funciones toda vez que le sea requerida por la Auditoria General de la Nación.4

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(1) LLAMBIAS, Jorge J. y ALTERINI, Jorge H. “Código Civil Anotado”, I-1074, editorial ABELEDO PERROT, Buenos Aires – Año 1981.
(2) Art. 116 y 117 de la Ley 24.156.
(3) BARRAZA, Javier I – SHAFRICK, Fabiana H. “El control de la Administración Pública”, p. 150, editorial ABELEDO PERROT, Buenos Aires – Año 1995.
4 Ver el “Manual de Normas de Auditoría del Banco Central de la República Argentina”, aprobado por Resolución AGN Nº 156/1993.