Las contrataciones públicas bajo el paradigma del Gobierno Abierto

Romina P. Gubitosi [1]

1. Gobierno Electrónico y Gobierno Abierto [arriba] 

En los últimos años, se puede evidenciar una tendencia cada vez mayor por parte de los gobiernos al uso de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC), en los procedimientos de compras y contrataciones públicas.

Las TIC, a través de la historia de la humanidad, han sido un factor fundamental en la evolución cultural e institucional, generando así un cambio radical en las formas, instancias y mecanismos, a través de los cuales se genera la vinculación entre el Estado y la ciudadanía.

Bajo esa lógica, fue germinando la transformación del Estado y los modelos de gestión, comenzando a utilizar sistemas de Gobierno Electrónico o (e-government), como una nueva manera de organizar la gestión pública, para aumentar la eficiencia, transparencia, accesibilidad y capacidad de respuesta a los ciudadanos, a través de un uso intensivo y estratégico de las tecnologías de la información y comunicaciones, tanto en la gestión interna del sector público, como en sus relaciones diarias con ciudadanos y usuarios de los servicios públicos.[2]

Siguiendo esta concepción, la UNESCO bajo el término “Gobernabilidad Electrónica" (e Governance), comprende al uso de las tecnologías de la información y la comunicación por parte del sector público, con el objetivo de mejorar el suministro de información y el servicio proporcionado, estimulando la participación ciudadana en el proceso de toma de decisiones, haciendo que el gobierno sea más responsable, transparente y eficaz.

Es decir que este tipo de sistemas, entendidos como modelos de gestión, aporta como principal virtud, la eficiencia procedimental al funcionamiento burocrático, lograda mediante la automatización de los procedimientos administrativos existentes[3], pudiendo extraerse como rasgos distintivos, la interoperabilidad entre los diversos organismos del Estado, con un ámbito de aplicación transversal a toda la administración pública, procurando la optimización, mediante la reformulación y reingeniería integral de los procesos internos.

En esta continua evolución en la forma de interacción y vinculación entre el Estado y la Ciudadanía, mediante la utilización de sistemas de información y tecnología, fue concebida la idea del “Gobierno Abierto” (Open Government); concepto que erróneamente suele emplearse indistintamente al de Gobierno Electrónico, teniendo ambos sistemas diferente alcances y ámbitos de aplicación.

Los autores Calderón y Lorenzo entienden que el Gobierno Abierto es: “…aquel que entabla una constante conversación con los ciudadanos, con el fin de oír lo que ellos dicen y solicitan, que toma decisiones basadas en sus necesidades y preferencias, que facilita la colaboración de los ciudadanos y funcionarios en el desarrollo de los servicios que presta y que comunica todo lo que decide y hace de forma abierta y transparente”.[4]

En tal sentido, la gestión pública bajo este sistema, se caracterizará por perseguir el fin último de estrechar el vínculo entre el Estado y los ciudadanos, mejorando la calidad y acceso a los servicios públicos, mediante nuevos canales de comunicación, optimizando la gestión de los tramites, procurando garantizar la seguridad de la información, y el desarrollo de iniciativas y soluciones innovadoras que transformen las políticas públicas.

Es decir que: “…el gobierno abierto es un nuevo paradigma basado en los principios de transparencia, participación y colaboración, que permite transformar la relación entre la ciudadanía y el Estado, tras el agotamiento de los modelos tradicionales de gestión pública (…) propone trabajar sobre las debilidades y fortalezas del Estado, para que tanto las Administraciones públicas, como los ciudadanos, aporten soluciones a demandas concretas y se involucren en la tarea de gobernar. La idea de gobierno abierto incluye necesariamente una reflexión sobre el rol que juega cada una de las partes intervinientes (Gobierno, ciudadanía, sector privado, etc.) y sobre las transformaciones integrales en los procesos de creación y aplicación de políticas públicas…”.[5]

Mientras que para el autor Villoria Mendieta (2012), un gobierno abierto y transparente, será aquel que rinda cuentas ante la sociedad y promueva políticas de participación ciudadana, junto con otras de eficiencia en la gestión pública, basadas en las ideas de colaboración y cooperación generadoras de conocimiento; todo ello, mediante el uso de las TIC.[6]

Siguiendo este orden de ideas, resulta necesario destacar hitos en la conformación de esta idea de Gobierno Abierto, los cuales son la conformación de la Alianza para el gobierno abierto (Open Government Paternshi), que suscribe el compromiso de fomentar una cultura que empodere y brinde resultados a los ciudadanos, y promueve los ideales del Gobierno Abierto y participativo del siglo XXI; y la promulgación de la Carta Iberoamericana de Gobierno Abierto (CIGA).[7]

2. Las Contratación Pública mediante medios electrónicos (e-procurement o Electronic Government Procurement) [arriba] 

Del contexto precedente expuesto, se deduce que el empleo de las Tecnologías de la Información y la Comunicación en el ámbito de las compras y contrataciones públicas, es una consecuencia lógica, de la profunda transformación en el modelo de gestión que se está desarrollando en la forma de concebir la administración pública y de desarrollar las políticas públicas.

En el contexto internacional, los términos “e-Procurement”, o “Electronic Governement Procurement” (eP o eGP) son empleados para designar la utilización de las TIC en la contratación pública, siendo el contexto propicio para su desarrollo: “…el configurado por la confluencia de dos tendencias fundamentales: la transición hacía una «sociedad de la información», por una parte, y, por otra, el proceso de modernización y transformación de las Administraciones Públicas. La primera impulsada por la revolución tecnológica, y la segunda, por la exigencia ciudadana de unos procesos y servicios públicos más eficientes, eficaces y transparentes…”.[8]

Bajo esta tesitura, las herramientas tecnológicas que se empleen en la tramitación de las contrataciones y las compras públicas deberán garantizar el cumplimiento de los principios rectores que caracterizan a este tipo de procesos (es decir, la transparencia, seguridad, confidencialidad, igualdad, entre otros), procurando la eficiencia y eficacia, una gestión más participativa y colaborativa de la ciudadanía y la transversalidad entre sistemas de los diversos organismos.

Su implementación y utilización deberá tener como objetivo principal: “…optimizar el ciclo de contratación de los bienes y servicios necesarios para el cumplimiento de las funciones de los respectivos organismos públicos. La gran masa de información obtenida a través de las herramientas digitales permite tener indicadores para evaluar los resultados de las contrataciones públicas en términos de costo-eficiencia, oportunidad, calidad, transparencia, integridad y trato justo. A partir de datos coherentes, confiables y actualizados, es posible realizar evaluaciones certeras y tomar medidas tendientes a mejorar en materia de contrataciones…”.[9]

De esta forma, la utilización de las TIC en los sistemas de contratación pública, redundaran diferentes beneficios, como pueden ser:

- La reducción de información asimétrica.

- El aumento de la trazabilidad y confiabilidad de las compras públicas.

- El monitoreo y seguridad de las operaciones.

- La simplificación y estandarización de los procesos y procedimientos.

- La mayor accesibilidad y disponibilidad de la información para controlar los procesos de contrataciones públicas y generar una gestión más participativa y colaborativa de la ciudadanía.

- La reducción de los costos burocráticos.

- La mejora en la rendición de cuentas y manejo de los fondos públicos.

- La realización de procesos más competitivos.

- La publicación de información relevante y su reutilización.

De las ventajas expuestas, resulta necesario ahondar en la transparencia que el uso de las herramientas de las TIC le otorga al procedimiento de contratación, permitiendo el control ciudadano y de las organizaciones de la sociedad civil, lo que reduciría el margen de irregularidades y situaciones que conlleven a la corrupción.

3. Breve análisis del marco jurídico y regulatorio de las compras públicas electrónicas [arriba] 

El marco jurídico que regula el sistema de compras públicas del Estado Nacional denota un avance –principalmente, en los últimos años-, en pos de un sistema de Gobierno Abierto, contemplando la tramitación electrónica y el uso intensivo de las TIC, en diferentes etapas de los procedimientos de contrataciones, conforme lo cual, se mencionan algunas de las normas más relevantes orientadas hacia un “sistemas de e-procurement”.

- Decreto Delegado Nº 1023/2001, Régimen de Contrataciones de la Administración Nacional

Regula las Contrataciones Públicas Electrónicas (Conf. Cap. II), a efectos de adecuar la normativa a las posibilidades del desarrollo científico y tecnológico, operado en materia de comunicaciones e informática.

- Decreto Nº 1030/2016, Reglamento del Régimen de Contrataciones de la Administración Nacional

En relación con los principios que rigen las contrataciones públicas electrónicas, prevé que: “…las contrataciones públicas electrónicas se realizarán mediante medios tecnológicos que garanticen neutralidad, seguridad, confidencialidad e identidad de los usuarios, basándose en estándares públicos e interoperables que permitan el respaldo de la información y el registro de operaciones, permitiendo operar e integrar a otros sistemas de información…” (conf. art. 32 del Anexo al Decreto Nº 1030/2016).

En igual sentido, pone en cabeza de la OFICINA NACIONAL DE CONTRATACIONES, el habilitar los medios para efectuar en forma electrónica los procedimientos y el dicto del respectivo manual de procedimientos, a efectos de regular el registro y los sistemas de autenticación que permitan verificar la identidad de los usuarios en los medios tecnológicos que se utilicen para realizar las contrataciones públicas electrónicas (conf. arts. 33 y 34 del Anexo al Decreto Nº 1030/2016).

- Disposición ONC 65/2016. Manual de Procedimiento del COMPR.AR

Habilita el Sistema Electrónico de Contrataciones de la Administración Nacional -COMPR.AR-, como medio para efectuar en forma electrónica, todos los procedimientos prescriptos en el reglamento del Régimen de Contrataciones de la Administración Nacional, aprobado por el Decreto Nº 1030/2016 (conf. art. 1).

- Decreto Nº 1336/2016. Sistema de Gestión Electrónica- CONTRAT.AR

Se aprueba la implementación del Sistema de Gestión Electrónica, para las contrataciones de obra pública, concesiones de obra pública, concesiones de servicios públicos y licencias, CONTRAT.AR, como medio para efectuar en forma electrónica, todos los procedimientos de contratación y seguimiento (conf. art. 1).

- Resolución Nº 197-E/2017 del Ministerio de Modernización

Se aprobaron las políticas, términos y condiciones de uso del sistema de Gestión Electrónica CONTRAT.AR y el procedimiento de registro y autenticación de los usuarios de los constructores y de la Administración, y la matriz de asignación de perfiles (conf. arts. 1,2 y 3).

- Decreto Nº 29/2018. Sistema de Gestión Electrónica, SUBAST.AR

Se aprueba el sistema de Gestión Electrónica para las subastas públicas, SUBAST.AR, como medio para efectuar en forma electrónica, todos los procedimientos de subasta pública que realicen las jurisdicciones y entidades del Sector Público Nacional, de conformidad con la normativa vigente en la materia.

De las normas seleccionadas y someramente expuestas, surge con claridad, que el sistema de compras públicas electrónicas fue siendo orientado a un modelo de Gobierno Abierto, concluyendo en un nuevo paradigma de modelo de gestión.

Esta evolución normativa abre camino al cambio, posibilitando la tramitación electrónica y el uso intensivo de las TIC, a fin de potenciar las interacciones externas y enfatizar las expectativas que los ciudadanos tienen en relación con la calidad de los servicios que el Estado puede entregar a través de los portales disponibles.[10]

Resulta necesario no olvidar que: “...la transformación de los portales de mecanismos informativos a ámbitos transaccionales complejos supone una profunda transformación interna de las agencias gubernamentales, que incluye reingeniería de procesos, una amplia modificación del marco jurídico regulatorio, la transición desde las modalidades tradicionales de la burocracia a lo que se ha denominado la burocracia virtual e incluso, el desdibujamiento de las fronteras institucionales y la aparición de las agencias virtuales…”[11], pasos que se están concretando en las políticas públicas desarrolladas por la administración pública nacional, pero que a la fecha, aún requieren un alto grado de desarrollo y maduración.

Siguiendo esta línea, la Oficina Nacional de Contrataciones (ONC) ha adoptado el Estándar de Datos para las Contrataciones Abiertas (EDCA), para los sistemas de contratación pública, lo cual permitirá: “…proporcionar un modelo para la estructuración de información sobre todas las etapas del proceso de contratación que permita publicar datos en un formato abierto, lo que los haría más accesibles y facilitaría su uso por parte del Gobierno y de otros actores interesados, como las empresas que contratan con el Estado y las organizaciones de la sociedad civil. La divulgación proactiva de los datos y documentos de contratación, combinada con la participación de todas las partes interesadas, pueden establecer un entorno propicio para el fomento de un compromiso constructivo entre el Gobierno, el sector privado y la sociedad civil. Por ello, la Argentina se encuentra en proceso de implementar el estándar, avanzando con el mapeo de los datos y estructurando su publicación…”.[12]

4. Consideración final [arriba] 

Es importante destacar que la modernización administrativa, que se viene desarrollando en el Estado nacional, mediante diversas acciones que tienen repercusión directa en sus procesos internos, conlleva esfuerzos que no siempre y resaltan a simple vista por la ciudadanía.

En tal sentido, entiendo que inicialmente, se comenzó a incorpora el uso de las TIC dentro de la administración pública nacional, mediante un esquema de Gobierno Electrónico, que fue redundando en diversos beneficios en los procesos administrativos; pero dicho paradigma es mutable, fue evolucionando hacia un sistema de Gobierno Abierto, donde la gestión pública pone el acento en la relación entre la ciudadanía y el Estado, transformando la forma de aplicar las políticas públicas.

Es importante entender que las herramientas tecnológicas en los sistemas de gestión (ya sea que se empleen en los procesos de compra y contratación pública o en cualquier otra área de la administración pública) deben estar en función de la administración pública y de los administrados, y no a la inversa.

Su implementación debe ser armónica y progresiva, según los fines y necesidades que persigue la organización, dando espacio para la adaptación de los actores involucrados, sin forzar su “encastre” en un escenario donde no se desarrolló el cambio organizacional que conlleva la aplicación de los modelos de gestión del tipo “e-government” u “open government”.

La utilización de las TIC debe traer aparejado para los agentes que la utilicen, respuestas a los problemas reales, simplificando los procedimientos mediante la innovación, permitiendo optimizar los tiempos de gestión, y transparentando las operaciones entre el Estado y los particulares; el éxito de su implementación dependerá de la capacitación que se brinde a los sujetos que deberán hacer uso de estas, tanto de la esfera pública, como de la privada.

5. Bibliografía de consultada [arriba] 

- Calderón, C. y Lorenzo, S. (2010). Open Government. Jaén, España- Algón Editores.

- Oscar Oszlak (2013). Colección de documentos de trabajo sobre e-Gobierno. 5. Gobierno abierto: hacia un nuevo paradigma de gestión pública Red de Gobierno Electrónico de América Latina y el Caribe, Red GEALC.

- Feide Frank. Provisión pública de servicios en la Argentina actual: Enfoque Integrado, Burocracia y Federalismo.

- Sánchez Trigueros, Joaquín. (2015). Los Antecedentes del Gobierno Abierto: Una Mirada Retrospectiva en la Evolución de la Administración Pública. Revista Enfoques: Ciencia Política y Administración Pública, Vol. XIII, Nº 23, págs. 67-84. Universidad Central de Chile Santiago, Chile.

- Rodríguez, Rocío A; Vera, Pablo M.; Marko, Isabel B. Alderete, Claudia G.; Anabella Conca. “El Gobierno Electrónico y la Implementación de las TIC para Brindar Nuevos Canales de Comunicación”, GIDFIS (Grupo de Investigación, Desarrollo y Formación en Innovación de Software), Departamento de Ingeniería e Investigaciones Tecnológicas.

- Alfaro Rodrigo A; Bustos Guillermo R.; González Alejandra R. y Loroño Joseba A. Introducción al Gobierno Electrónico: Actores y Dimensiones. Pontificia Universidad Católica de Valparaíso.

- Publicación UNESCO. “Gobernabilidad Electrónica. Fortalecimiento de capacidades de gobernabilidad Electrónica”. http://portal.unesco.org/ci/en/files/14896/11412266495egovernance.pdf/e-governance.pdf.

- Informe Diagnóstico. Datos Abiertos en Contrataciones Públicas, OEA (2017). (Argentina, Chile, Colombia, El Salvador, Haití, Nicaragua, México, Paraguay, República Dominicana y Uruguay).

- Boletín-Foro. E-Gobierno OEA. (2013). e-Gobierno, Gobernabilidad y Gobernanza.

Notas [arriba] 

[1] Abogada. Egresada de la Universidad Nacional de Lomas de Zamora (UNLZ). Especialista en Contrataciones administrativas (Escuela del Cuerpo de Abogados del Estado de la Nación-ECAE). Se desempeña como Asesora legal en Contrataciones de Servicios y TIC en la Operadora Ferroviaria Sociedad del Estado (SOFSE).
[2] UNESCO. “Gobernabilidad Electrónica. Fortalecimiento de capacidades de gobernabilidad Electrónica”. http://portal.unesco.org /ci/en/files/14896/ 11412266495 egovernance.pdf/ e-governance.pdf.
[3] Provisión pública de servicios en la Argentina actual: Enfoque Integrado, Burocracia y Federalismo. Lic. Pablo Garibaldi, Lic. Frank Feider, pág. 63. Extraído de la Serie de Investigaciones: Modernización del Estado 2. Gobierno Abierto. Gobierno Digital. País Digital.
[4] Calderón y Lorenzo (2010: 9). Extraído de Gobierno Abierto: definiciones, características y relación Estado-sociedad. Dr. Maximiliano Rey, pág. 8. file:///C:/Users/ ROMI/Desktop/ Gob.%20Electronico /inap_serie_investigaciones _empleo_publico_ modernizacion -estado-2018(1).pdf.
[5] PABLO CLUSELLAS, EDUARDO MARTELLI Y MARÍA JOSÉ MARTELO. Un gobierno inteligente. El cambio de la Administración Pública de la Nación Argentina, 2016-2019. Pág. 26.
[6] Villoria Mendieta, 2012: 2. Extraído de JOAQUÍN SÁNCHEZ TRIGUEROS. LOS ANTECEDENTES DEL GOBIERNO ABIERTO: UNA MIRADA RETROSPECTIVA EN LA EVOLUCIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. Revista Enfoques: Ciencia Política y Administración Pública, Vol. XIII, Nº 23, 2015.
[7] La Carta Iberoamericana de Gobierno Abierto fue aprobada por la XVII Conferencia Iberoamericana de Ministras y Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado Bogotá, Colombia, 7 y 8 de julio de 2016.
[8] Fernando Ballestero Díaz y Andrés Font Jaume. El Despertar del E-Procurement en las Administraciones Públicas. ICE. EL COMERCIO EN LA SI. Febrero, 2004. Nº 813.
[9] PABLO CLUSELLAS, EDUARDO MARTELLI Y MARÍA JOSÉ MARTELO. Un gobierno inteligente. El cambio de la Administración Pública de la Nación Argentina 2016-2019.
[10] Patricio Ponce Muñoz. El Gobierno Electrónico (e-Government), https://revistamarina.cl/ revistas/2009/ 5/ponce.pdf.
[11] Rivera Urrutia, Eugenio, Concepto y problemas de la construcción del gobierno electrónico. Una revisión de la literatura. Gestión y Política Pública [en línea] 2006, XV (sin mes): [Fecha de consulta: 18 de junio de 2019]. Disponible en: ISSN 1405-1079.
[12] PABLO CLUSELLAS, EDUARDO MARTELLI Y MARÍA JOSÉ MARTELO. Un gobierno inteligente. El cambio de la Administración Pública de la Nación Argentina 2016-2019, pág. 74.